我国县级行政建制，历史悠久。自秦实行郡县制以来，它始终既是我国的基层行政区，又是基本的经济区域，是一级相对独立、完整的行政经济区域。县这个层次，处于宏观与微观、上层与基层的衔接点，是城市与乡村的结合部，它既是以中央为主体的宏观调控体系中的基础性层次，又是最为接近微观经济组织的前沿指挥部，起到承上启下、连接城乡的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不少县级经济已成为功能完备的经济系统，成为国民经济的重要层次。因此，与之相关的行政区划问题越来越突出。
众所皆知，行政区划是一个国家为了便于行政管理，便于行使国家各种职能而划分的多级行政区域。长期以来，行政区划往往只是参考地理条件、历史传统、民族分布和经济联系等状况来进行操作。这就导致县级行政规模参差不一，面积过大或过小，人口过多或过少的问题较为普遍存在。而在封建社会自给自足的小农经济时期，以及计划经济年代，国家实行统收统支，县级规模是否适当，矛盾并不是十分突出，所以对县级行政区域划分研究得不够，也未能进行较大幅度的带有根本性的改革和调整。县制不但建制稳定，而且数量也相当稳定。
在社会主义市场经济条件下，县不仅仍然是重要的行政领导层次，更是重要的经济单元。县域经济的发展问题，不仅直接关系到县级本身的稳定和繁荣，并且严重影响全省、全国经济总量的增加、经济运行质量的提高和现代化建设的进程。所谓“县域”，从某种意义上来说，其实就是指县的规模，主要应包含三个要素：人口、面积、经济总量。而一切经济问题的核心在于如何充分而合理地配置现有的资源，提高资源的利用效率。很显然，采取措施，使县级行政规模达到一定的量，是对资源的隶属关系和产权的重新组合，使原来只在小范围配置、使用的资源和生产要素，有可能在较大范围内重组，不均衡的生产要素，在新的空间范围内以最低的交易成本得以更新配置，从而形成合理、高效的组合，创造出更大的规模效益，产生新的经济增长点，形成新的利益机制，从制度上长久地支持县域经济的发展。以江西省为例，84个县市中，山区县市41个，丘陵县市25个，平原县市18个；就人口而言，大县超过百万，小县则不足10万；面积悬殊就更大，有的县域面积仅609平方公里，有的达4503平方公里。由于传统观念的影响，长期以来人们对于一些区划过小的县，多半是看其优点，认为幅员紧凑，便于管理，情况一般不太复杂，出不了什么大问题，等等。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，县过小的种种弊端日益显现出来。一是规模过小，经济总量严重不足，经济结构单一，且难以优化，使之很难适应市场经济的要求。发展工业、第三产业及小城镇建设缺乏应有的人流、物流，更缺乏自筹资金的能力。搞农业产业化缺乏规模，难成气候，往往处于简单重复、勉强维持的状况，导致其各类经济形不成规模。而没有规模效益，就根本谈不上经济效益和社会效益。使之与具有一定规模的县份的发展水平差距越拉越大。二是腹地太小，在遇到一些自然灾害时没有回旋的余地，缺乏起码的抵御和自我调节能力。三是构不成群体财源，税源很小，财力难集中，想办一些事情往往力不从心。尤其是交通、水利、电力、城建等基础设施建设以及教育、科技、文化、卫生等社会事业的发展受到资金不足的制约，很难有所改观，致使其发展缺乏后劲。四是机构多、干部人数多，政府管理的成本费用高，工资难以及时发放，工作运转难。一个县，县委、人大、政府、政协等几套班子人员及部、委、办、局样样都得有，不论县大县小，人员编制基本相同，有的小县财政负担不堪重负，全县总人口与“吃皇粮”的比例高达24∶1。这样，一方面整个财政收入尚不够维持干部工资发放、行政经费支出；另一方面不少干部无用武之地，浪费人力，有的单位为了“生存”，乱收费、乱罚款现象时有发生，经济的发展环境难以优化，企业及农民的负担不断加重。
那么，到底县级行政规模应该多大？由于边疆与内地、山区与平原情况相差悬殊，县的规模不可能一个模式。边疆一些县面积很大，但人口稀少；而内地平原人口较多的县，面积不一定很大。可见，面积与人口，在县的设置中，有的要考虑两者，有的只能侧重一点。但一般来说，在社会主义市场经济条件下，根据县域经济发展的客观要求及其内在运行规律，一个县的总面积应在1500平方公里左右，人口50万左右为宜。随着市场经济的发展和政治体制改革的需要，应采取果断措施，及时调整县级行政规模。一是合二为一，即撤销一县并入另一县，特别是那些历史上就是一个经济区域，在经济文化习惯相同的邻近县，有的还曾是一个县，可采取合并的做法。二是发展小城市兼并县，把那些小而穷，自身活力不强的县，撤销建制，划归附近经济实力较强的县级市（或县）。三是根据优势互补的原则，合数县为一县，或把一县分若干份，分别并入几个县之中。我们应当看到，这种调整绝不是简单的“1+1”，其产生的效益将是长远的，是不花一分钱便可产生出“1+1＞2”效应的大好事，理当予以高度重视。当然，各地的情况千差万别，在具体实施过程中，一定要从实际出发，积极慎重，科学论证，稳步推进。
（《走进新时代》2000年第1期）