乡镇是农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村两个文明建设的直接领导者和管理者。搞好乡镇机构改革，对于加强基层政权建设，做好农村的改革、发展、稳定工作有着十分重要的意义。

据调查，近些年来，随着农村各项改革的深化，乡镇在机构设置、人员编制和管理工作等方面出现了许多不适应的情况和问题，主要表现在：

一是机构多，分工细，服务差。近些年，根据上级有关部门要求，乡镇无论大小、定编多少，一般都设有纪检、组织、宣传、人武、办公室、团委、妇联等机构，还成立了民政办、计生办、农经站、教办、乡企办、文化站、广播站等单位。由于这些机构是按照上下对口方式设置的，分工细、效率低，办事相互推诿、相互制约的现象时有发生。有些干部事业心不强，公仆意识淡薄，工作得过且过，敷衍塞责，不思进取，甚至无事生非。一些干部早出晚归，“走读”现象日益突出，导致政府行政管理成本费用高，并且服务质量差，群众意见大。

二是冗员充斥，财政压力大。一般的乡镇有五六十人，多的有百余人。某乡政府机关54人中，有财政拨款的43人，没有财政拨款的6人，仅部分拨款的5人，而乡财政预算乡机关人员工资总额为29万元，实际支付工资总额为42万元，每年缺口达13万元。目前，许多乡镇年度财政出现赤字，加上历年欠款，致使财政困难的压力越来越大。由于财政困难，不少乡镇干部工资不能按时足额发放，福利待遇中应发的部分如独生子女费、降温费、烤火费乃至普调后的增资部分也不能到位。而乡镇政府机关工作人员身份繁杂，有国家干部、合同制干部、工人、合同工、临时工、聘用人员，等等。其中有的人素质不高、作风不正，管理难度较大。经费短缺，往往“皇粮”不够“杂粮”补，“三乱”现象时有发生，农民负担加重，投资环境也难以优化。

三是“官兵”比例不当，行政效率不高。除了书记、乡镇长，还有副书记、副乡长若干，纪委书记、武装部长、组织员、宣传员、人大主席团副主席、党委委员、调研员等，一般有十几个，多的二三十个。某乡机关行政编制28人，其中副科级以上在职党政领导13人，非在职的副科级的干部8人，占机关行政干部的75%，即使将代管人员和临时工计算在内，“官兵”比例也达39%。由于领导过多，致使领导层次增加和领导难度增大，同时具体办事人员数量减少，导致行政效率不高。

四是派驻的机构和人员多，条块分割。有人说“条条是火，块块是水”，此话有些以偏概全，但条块之间的矛盾的确长期存在。在乡镇一级，县直有关部门普遍设有税务所、财政所、工商所、公安派出所、法庭、粮管所、信用社、兽医站等十多个机构，这些单位工作在乡镇，但人员的管理却不归乡镇，使乡镇难以综合协调，相互扯皮的事不少。

五是部分村级基层组织不健全，软弱涣散。村党支部没有发挥核心领导的作用，村委会没能起到自治作用，加上乡镇政府仍然习惯于计划经济年代的行政管理模式，凡事均采取行政命令的方式进行，致使工作难度大，乡镇干部工作压力不断增大。

针对上述问题，对乡镇机构进行改革，已是势在必行。

第一，积极稳妥地推进撤乡建镇工作。对人口偏少、地域及经济总量偏小的乡，应采取两合一、三合一、一个乡分为几块并入其他乡镇的做法，撤小乡建大镇。这样，有利于发挥聚集效应，并将推动农村工业化进程；有利于精减乡级机构、降低领导成本、减轻农民负担。与此同时，对人口不足1000人的村委会，也应采取并村措施，扩大村级规模。

第二，转变职能，精简机构。乡镇一级党政的责任，从根本上来说，应是：“保一方平安，富一方群众。”当务之急要围绕“激活基层经济细胞”这个主题，抓好“高效农业、个私经济、小城镇建设、民间流通”这四个重点，解决好当前阻碍经济发展的主要问题。要按照市场经济的要求，运用市场手段抓乡镇经济的发展。要抓好乡镇班子建设和村党支部建设，要处理好乡镇政府与村委会的关系，将领导与被领导关系改变为指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。做到该管的就认真管好，不该管的就坚决不管。在机构设置上应遵循以下原则：一是精简、效能的原则；二是职权确定的原则；三是整体统一的原则；四是参与管理的原则；五是因地因事制宜的原则。建议根据职能、工作性质重新组合新的内设机构，乡镇内设机构可分成以下几个办公室：党政办公室，负责党建、村建、机关内务、后勤等工作；社会事务办公室，负责土管、民政、社会治安等工作；农村中心工作办公室，负责各类经济目标任务、计划生育等工作；小城镇及企业发展办公室，负责小城镇建设、乡镇企业发展管理等工作。这样，使各机构各司其职，各负其责，有利于协调工作，减少管理层次，提高行政效率，实现“两手抓、两手都要硬”的工作格局。与此同时，要强化乡镇是一级政权组织的意识，使其真正享有有关法律规定的各项职权。县直有关部门设在乡镇的机构和人员，一般应下决心下放给乡镇管理，以改变条块分割体制，理顺县乡关系。

第三，消肿减员，合理配备人员。可根据经济发展水平、人口、面积等因素，将乡镇划分为大、中、小三类。在人员配置上不搞上下对口，不搞一事一职。大乡镇的人员控制在45人以内为宜，中等乡镇的人员控制在30人以内为宜，小乡镇的人员控制在15人左右为宜，并明确设置岗位数量、每个岗位职责、每个岗位配置人员数量。确定后不能随意改变，变因人设岗为因岗设人。对现有人员，要积极引导、采取果断措施予以精简。其主要方法有：清除乡镇临时工；对年龄偏大、身体较差的干部职工，允许其提前退休；有培养前途的年轻干部可选派到村里任职；实行部分转岗，如国家将全面实行费改税政策，可将一部分乡镇人员转入财税部门以充实财税干部队伍；减少财政供养人员，如农技、兽医、文化等干部可依法允许其开展有偿技术服务；分流干部办经济实体或从事农副产品流通促销工作。

第四，改革干部制度，减少领导职数。鉴于乡镇工作的重要性、繁重性，乡镇机关不在员多而在得人。应严把进入关，要注意选派大中专院校毕业生到乡镇机关工作。各乡镇机关要引进竞争机制，建立干部能上能下、能进能出、能官能民的管理机制。要改变乡镇机关“官”多“兵”少的状况，减少领导职数。在乡镇一级，党政分不开也分不清，不宜过多强调。规模不是很大的乡镇，书记、乡镇长可由一人担任。在领导干部配备上，宜合不宜分。

第五，切实转变干部作风。乡镇是我国的基层政权组织，处于承上启下的地位。乡镇干部的作风如何、形象怎样，直接关系党和政府的形象。乡镇干部要根据农业和农村经济发展要求，树立从市场抓起、从流通抓起、以流通促生产的指导思想，注重引导农民进入市场，并搞好流通领域的各项服务；从催耕、催种、催收向示范、引导改变，由行政命令向做好服务转变；认真贯彻落实党的农村政策，善待群众，关心群众疾苦，遇事同群众商量，搞好政务分开，善于做细致的思想工作，认真保护农民利益，真正成为群众的贴心人。

（《内部论坛》总第429期）