1999年年初，中共中央、国务院颁发了《关于地方政府机构改革的意见》，决定全面推开地方政府机构改革。通过改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。而县级机构在整个行政体系中有着较为特殊的地位，县级机构改革的成效如何，不仅是地方经济社会发展的直接影响因素，而且是整个机构改革最终成功与否的重要标志。为此，积极稳妥地推进县级机构改革，要做到五个“必须”。
一、必须具有改革的胆识和勇气
机构改革是一项复杂的社会系统工程，涉及方方面面。必须充分估计到县级机构改革涉及部门、个人等各方面的利益调整给社会带来的深层影响力；必须充分估计到县级机构改革要触动一部分人的利益必然会受到较大阻力而具有的艰巨性。要真正做好此项工作，首先要增强县级机构改革的紧迫性和坚定性，从而具有改革的胆识和勇气。应当清醒地看到，县级机构的现状与建立社会主义市场经济体制的要求还很不适应，存在许多弊端，已经到了非改革不可的地步。具体表现在：首先，机构庞大，职责不明，政出多门，矛盾重重，严重影响政府职能的发挥；其次，政府职能不合理，管了许多“不该管”的事，管了许多“管不好”的事，管了许多“管不了”的事，妨碍了社会主义市场经济的发展，尤其是政企不分，权责不一，阻碍了企业改革的进一步深入；再次，十羊九牧，人浮于事，效率低下，财政负担日益加重，政府对社会经济的有效管理严重弱化，行政机关形象受到损害，经济建设和社会发展受到制约；最后，“公仆”意识淡薄，部门利益膨胀，助长了行业不正之风，“三乱”现象愈演愈烈，经济发展软环境难以优化。
二、必须坚持稳中求进的工作方针
县一级的机构设置、机构职能、人员队伍等方面存在的问题不是一朝一夕形成的，与经济、政治、社会、文化等各方面有着千丝万缕的联系，希望改革一步到位，毕其功于一役，既不现实也不可能，县级机构改革只能走一条渐进的道路。既要有明确的目标要求，又要有领导、有步骤、由上而下、分阶段地进行。要因地制宜，借鉴中央及省级机构改革的成功经验，始终注意把机构改革同推进社会经济发展、保持社会政治稳定统筹安排。要通过加强组织领导和耐心细致的工作，切实做到机关思想不散，秩序不乱，国有财产不流失，人员妥善安排，工作正常运转并能较快地过渡到新的机构格局。
三、必须以转变政府职能为重点
这次机构改革中，精兵简政是一项硬任务。但不可把精简同改革等同起来，改革的关键在于转变政府职能。只有在转变职能的基础上进行精简，机构改革的目标才能顺利实现，机构精简的成果才能得以巩固。我们不应忘记，县级机构分别于1982年、1988年和1993年进行了三次规模较大的改革，特别是1993年的机构改革，在转换职能上作了很大的努力，但囿于历史条件的制约和宏观环境的限制，还是未能完全摆脱“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。究其原因，其根本症结在于没有把转变职能作为中心环节来抓。一是界定政府职能是机构改革的首要任务。机构改革的“三定”首先是定职能，这是前提条件。只有搞清职能，才能搞好定机构、定编制。机构是职能的载体，职能是机构的灵魂。只有具有某项职能，才谈得上设置相应的机构，而且职能的增强或减弱决定着机构规模的大小和人员编制的多少。在经济体制和经济增长方式的两个转变中，由于新旧体制的交替作用，新的经济体制和管理模式尚未成熟，旧的经济体制和管理模式没有被完全打破，因此要搞清政府职能范畴，是相当复杂、艰巨的，而且职能界定也是一个逐步探索的过程。但县级政府职能界定应遵循与经济体制改革相配套的原则、适应民主政治建设要求的原则、符合行政管理的自身规律的原则、实事求是的原则；应认真处理好政府干预与市场调节的关系、政府管理与企业行为的关系、政府职能与事业单位及社会中介组织作用的关系、上下级政府之间的关系、地方政府职能与党委职能之间的关系。二是要明确在市场经济条件下县级政府该干的事情是什么。概括地讲，就是用经济、法律手段调节经济、管理社会、搞好公共服务。要真正做到政企分开、政事分开、政社会开。该下放的权力坚决下放。放权才能简政，简政必须放权。在现代市场经济条件下，县级政府的经济行为主要是：宏观总量调控和结构调整，制定符合县域经济发展需要的“游戏规则”，直接和间接参与经济活动等。要加大经济体制改革的力度，特别是进行产权制度改革，并辅之以社会保险、公务员、住房、医疗等项制度的全面改革。只有这样，政府才能真正做到不直接干预企业的生产经营，干部也才能真正做到能上能下，能进能出。
四、必须建立健全机构编制的约束机制
这次县级机构改革完成以后，应以立法的形式将编制、职数、岗位、考核等最容易“反弹”的因素以行政法规的方式予以确认。要增强财政预算对机构编制的硬约束作用，当前特别是要加强预算外资金管理，清理政府及其部门的各种收费项目，严格执行“收支两条线”，通过“费改税”，规范行政事业性收费管理制度。加强机构编制的审计控制，编制执法情况应列入任期审计内容，实行编制责任离任交接制度。要建立机构编制责任的奖惩机制，对违反机构编制管理的行为要严格追究有关责任人的纪律和法律责任。
五、必须把解决干部出路与发展经济结合起来
县级机构改革的难点同样是做好“人”这篇文章。人往哪里去？始终是桩大事。只有妥善安排富余人员，使他们各得其所，各有所用，有一个合理的去向，精兵简政才可能实现。否则，迁走的“神”还要回来，拆掉的“庙”还要重建。要突破就精简谈精简的模式，把机构改革同发展经济结合起来，打通干部流向经济领域的通道。应当充分考虑当前干部的实际利益和心理承受能力，在干部的分流方式上采取“先修渠后放水”或“边修渠边放水”的办法，针对不同情况，通过带职分流、定向培训、加强企业和社会中介组织等方式，将干部向所有能用的地方分流。与此同时，要十分注重建立健全人才竞争激励机制，使能者上、庸者下，优者用、劣者汰，从而造就一支高素质的行政管理队伍。
（《内部论坛》总第431期）