第六十七条 【债权人委员会的组成】债权人会议可以决定设立债权人委员会。债权人委员会由债权人会议选任的债权人代表和一名债务人的职工代表或者工会代表组成。债权人委员会成员不得超过九人。
债权人委员会成员应当经人民法院书面决定认可。
【立法·要点注释】
在破产程序中，法院居于主导地位，对破产程序的进行实施司法上的监督。债权人会议作为债权人团体的利益维护和意思表示机关，在破产程序中具有相对独立的自治地位，但很难对破产程序进行日常监督，尤其是在债权人会议闭会期间，仅仅由法院监督债务人或者破产管理人的活动，尚不足以保护债权人团体利益。因此，有必要设立破产监督人，即本条规定的债权人委员会，由其行使相关的监督职能，以实现债权人监督破产程序进行的自治需求。
依照本条规定，是否设立债权人委员会，债权人可以根据需要以决议确定。例如，要考虑债权人人数的多少，破产财产的实际价值大小，对破产财产的清理、估价、变卖的复杂程度等。对于简单的破产案件，不必设置债权人委员会。
【参考观点】
债权人委员会是根据债权人会议决定、根据处理破产事件的需要设立的，并不是破产程序必须设立的机关，其目的是促进债权人积极参与破产程序，公正地维护全部债权人的整体利益。
《企业破产法》采取了任意设立债权人委员会的机制，没有限制决议设立债权人委员会的时间，对债权人委员会的组成采取从参与破产程序的利害关系主体中选任的态度。债权人委员会成员由两部分人员组成，债务人职工代表或者工会代表必须占有1个名额，剩余成员由债权人会议从债权人中选任；债权人委员会人数最高不超过9人，这是因为如果债权人委员会人事臃肿，将成为第二个债权人会议，从而失去了设立债权人委员会的意义。【1】
在处理破产案件的实务中，我国存在的一个突出问题就是破产企业拖欠职工工资比较严重。为落实对企业职工劳动权利的保护政策，破产立法赋予破产企业职工在破产程序中比较广泛的参与权利，包括职工代表参加债权人会议和债权人委员会，在更广泛的层面上保障企业职工参与监督对债务人破产事件的处理。在对破产财产进行分配时，拖欠企业职工的薪金等劳动债权有权参与分配，并且劳动债权优先于普通债权受偿，因此，如果组成债权人委员会于破产管理人对话协商时，债权人委员会需要反映企业职工的利益，规定债权人委员会必须保留一名职工代表的名额。【2】
此外，担任债权人委员会成员，一般应满足下列条件：
第一，其债权是已经被确定的，尚未被确定的债权和被法院临时确定债权额的债权人不宜担任债权人委员会成员。
第二，无财产担保的普通债权人，由于有财产担保的债权人可以就债务人特定财产变价后优先受偿，其债权大概率可以获得清偿。【3】
第三，债权人委员会成员应当能够公正地代表全体债权人的利益，债权人如果具有特殊身份或者债权人委员会决定的事项与其自身的利益相关，例如股东债权人、准备购买债务人资产的债权人等，这种特殊身份的债权人在债权人委员会中行使职权，很有可能被认为是为满足其自身的利益提供便利，这些因素的存在，很难排除其他债权人对其认识上的偏见、疑虑。当然，上述因素是对该问题的一般考虑，仅为债权人在选举债权人委员会投票表决时提供参考。《企业破产法》并未规定进入债权人委员会的具体资格和条件，而是将选任债权人委员会的权利交给债权人会议，债权人会议选任决定通过后报人民法院认可。【4】
编者说明
虽然债权人委员会成员一般从无财产担保的普通债权人中选定，但债权人委员会的职权可能涉及对有财产担保的债权人权益进行处理的事项，或者有财产担保的债权人在行使优先受偿权后可能还有剩余的债权将转为普通债权，因此，也不宜完全排除有财产担保的债权人有资格进入债权人委员会。特别是在重整程序中，因为全体债权人需对重整计划草案进行分组表决，债权人因其债权性质的不同被划分至不同的组别，更需要考虑各组别债权人平等参与债权人委员会的意愿和机会。
另外，对于债权人会议主席是否当然入选债权人委员会，实务中存在一定争议。《企业破产法》及相关司法解释并未明确规定债权人会议主席须进入债权人委员会，但在实务中，为了使债权人会议与债权人委员会沟通更为顺畅、推进破产程序，通常做法是将债权人会议主席所代表的债权人纳入债权人委员会的候选名单，由债权人会议进行投票选举；或者在已经选举出的债权人委员会成员中指定债权人会议主席。
第六十八条 【债权人委员会的职权】债权人委员会行使下列职权：
（一）监督债务人财产的管理和处分；
（二）监督破产财产分配；
（三）提议召开债权人会议；
（四）债权人会议委托的其他职权。
债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。
管理人、债务人的有关人员违反本法规定拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定；人民法院应当在五日内作出决定。
【立法·要点注释】
本条规定债权人委员会的职权主要包括监督债务人财产的管理和处分、监督破产财产的分配、提议召开债权人会议等。此外，债权人委员会的日常工作涉及破产程序的各个不同阶段，具体的工作中可能会出现超出本条规定的职权范围的情形。因有些事项较为紧急，而召开债权人会议又需要一定时间，难以做到及时处理，为应对破产程序中可能出现的复杂、紧急问题，除以上三种职权外，债权人会议也可以根据具体情况授权债权人委员会实施相关职权。
【司法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（法释〔2019〕3号，2019年3月28日）
第十三条 债权人会议可以依照企业破产法第六十八条第一款第四项的规定，委托债权人委员会行使企业破产法第六十一条第一款第二、三、五项规定的债权人会议职权。债权人会议不得作出概括性授权，委托其行使债权人会议所有职权。
第十四条 债权人委员会决定所议事项应获得全体成员过半数通过，并作成议事记录。债权人委员会成员对所议事项的决议有不同意见的，应当在记录中载明。
债权人委员会行使职权应当接受债权人会议的监督，以适当的方式向债权人会议及时汇报工作，并接受人民法院的指导。
【参考观点】
债权人委员会代表债权人利益，在破产程序中发挥简化债权人会议行使权利的方式，方便与管理人沟通、协商，以及监督管理人工作的作用。债权人委员会的职权主要有以下三个方面：
一、监督职能
主要是代表债权人会议监督管理人的行为。监督的方式是双向的：一方面，管理人在破产程序中的重大活动应该及时向债权人委员会报告，主动接受债权人委员会的监督；另一方面，债权人委员会主动监督，可以随时要求管理人对其管理债务人财产事务的行为作出说明。
在我国的立法中，债权人委员会发挥的主要是对管理人工作和债务人的监督职能，在于监督债务人财产的管理、处分和分配。由于债务人财产的处分一般发生于破产清算程序，因此一般只有在重大的破产清算案件中才会设立债权人委员会，重整案件中反而较少设立。实际上，重整制度旨在促进利害关系人共同参与到致力于债务人挽救的重整程序中来，其当然离不开债权人委员会的积极参与。但《企业破产法》仅赋予了管理人对重整计划执行的监督权，并未赋予债权人的监督权，不利于加强对债务人的监督、保障债权人利益等。【5】在实践过程中应对此进行引导，赋予债权人对于债权人委员会设置的建议权等权利，以推动债权人委员会在重整程序中的设置与运作；赋予债权人委员会重整计划草案建议权、重整计划执行中的监督权，真正发挥出债权人委员会对重整程序的监督作用。
二、咨询职能
由于债权人委员会对于破产程序的进程、管理人对债务人财产实施的具体管理和处分的理由与方案等比较了解，其掌握处理破产事件的大量信息，因而在认为有必要时，有权提议召开债权人会议，并对会议的议题可以向债权人会议提出建议等。债权人委员会只能提出咨询意见，不能代替债权人会议行使决定权，但债权人会议对债权人委员会有特别授权的情况除外。
三、债权人会议赋予的其他职权
破产法对债权人委员会职权范围的规定，是对调整债权人委员会与管理人或者债务人之间关系的规定。对于债权人会议和债权人委员会之间的内部关系，实务中应当允许债权人会议根据需要作出决议，明确对债权人委员会的其他授权。
关于债权人会议的哪些权利可以授权由债权人委员会行使，《企业破产法解释三》第十三条对此作出了明确规定。首先，债权人会议对债权人委员会授权不能超过债权人会议本身的职权范围。其次，某些关系债权人整体利益、《企业破产法》明确规定应当由债权人会议表决通过的事项以及其他专属于债权人会议的职权，不宜交由债权人委员会行使。最后，债权人会议对债权人委员会不得作出概括性授权，应明确委托职权的具体内容。【6】
结合《企业破产法》第六十一条规定的债权人会议职权来看，核查债权，通过重整计划、和解协议、财产的管理方案、财产的变价方案、破产财产的分配方案等职权，直接关系每个债权人的切身利益，由《企业破产法》明确规定应当由债权人会议表决通过，选任和更换债权人委员会成员，则属于债权人会议的专属权利，上述该些职权不可授权债权人委员会行使。债权人会议可以委托债权人委员会监督管理人，申请人民法院更换管理人、审查管理人的费用和报酬，决定继续或者停止债务人的营业，这样的规定可以更好地对管理人履行职务行为进行有效、及时监督，适应商业决策及时性的特点。【7】
此外，《企业破产法解释三》第十四条还对债权人委员会行使职权的方式作出了规范，主要体现在债权人委员会的决议规则。
债权人委员会是由债权人会议选举的比较信任的代表组成的，债权人委员会在破产程序中工作行使职权时，不能妨碍债权人会议或者债权人继续参与破产程序并行使权利。【8】债权人委员会应当接受债权人会议的监督，以适当的方式向债权人会议及时汇报工作，并接受人民法院的指导。
编者说明
1．《企业破产法》中关于债权人委员会的职能规定主要为监督破产财产的处分与分配，在实践中，债权人委员会的设立及其职能的发挥也更侧重于清算程序。实际上，重整程序作为多方博弈的程序，相较清算程序对债权人参与的要求更甚，但在目前的规定下，债权人委员会在重整程序中很难发挥出其应当具有的作用。
编者认为，应发挥债权人委员会在重整程序中的积极作用，考虑在重整程序中赋予债权人委员会更多直接的、实质性的职权，例如重整计划草案制定的建议权、重整计划执行的监督权等，而不仅限于对债权人会议非实质性权利的日常行使以及对管理人的监督，真正使债权人委员会有效地作为债权人代表参与重整程序，维护债权人利益。
2．《企业破产法》对债权人委员会开展工作所发生的费用问题没有规定。《审理破产案件若干规定》中指出“债权人参加破产程序所支出的费用”不属于破产债权，但也规定了“债权人会议费用”以及“为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用”属于破产费用。因此，实务中对债权人委员会因履职而发生的费用如何负担有一定的争议。此外，债权人委员会成员聘请专业人员的费用如何承担、债权人委员会成员是否有权领取相应报酬等问题亦没有明确规定。此类规定的模糊及缺失，可能导致降低债权人参与债权人委员会的积极性，不利于发挥债权人委员会的相关职能。
编者认为，首先，债权人委员会履行职责之目的在于债务人财产价值最大化，系为了所有债权人的共同利益而开展的工作，其中发生的费用应当作为破产费用由债务人承担。但是该些费用应当是在有需要的情况下实际发生，人民法院有权限制过高的支出。其次，债权人委员会聘请独立的、具有专业知识的中介机构协助开展工作，不仅仅是对管理人的工作进行监督，也将有助于债权人在审议与表决关键方案或重整计划时能够作出合理的判断，总体上有利于程序的顺利推进。因此，应当允许债权人委员会聘用专业人员协助履行债权人委员会职能，所支付的费用和报酬可参照《破产审判会议纪要》中第11条管理人聘用其他社会中介机构或人员所需的费用，作为破产费用开支。
第六十九条 【管理人行为的告知】管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：
（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；
（二）探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；
（三）全部库存或者营业的转让；
（四）借款；
（五）设定财产担保；
（六）债权和有价证券的转让；
（七）履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；
（八）放弃权利；
（九）担保物的取回；
（十）对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。
未设立债权人委员会的，管理人实施前款规定的行为应当及时报告人民法院。
【立法·要点注释】
因为管理人对债务人重大财产的处分行为，通常会影响破产程序的结果，并直接影响债权人清偿利益的实现。为保障债权人作为对破产程序的结果具有经济上主要利害关系的当事方的利益，本条规定了管理人实施涉及不动产权益、探矿权、采矿权、知识产权等财产权、全部库存或营业、债权和有价证券的转让，借款，设定财产担保，履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同，放弃权利，收回担保物等及其他对债权人利益有重大影响的财产处分行为，应当及时报告债权人委员会；未设立债权人委员会的，应当及时报告人民法院。
【司法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（法释〔2019〕3号，2019年3月28日）
第十五条 管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。
管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。
债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。
人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。
【参考观点】
本条采用列举的方式，罗列了九种对债权人利益有重大影响的、应当及时向债权人委员会报告的财产处分行为。但破产案件往往比较复杂，列举的方式不可能涵盖所有对债权人利益有重大影响的行为。如果管理人实施了不在列举范围内的此类行为，就难以对其进行有效的监督。因此，本条也规定了兜底条款，把未被列举的其他此类行为都纳入到债权人委员会的监督之中。【9】
但该条仅规定了管理人的报告义务，而没有明确债权人会议或债权人委员会对此类重大处分行为的决定权，加之实践中对“报告”的内涵和程序理解不一，从而导致在一定程度上影响了对债权人合法权益的保护。《企业破产法解释三》第十五条的规定对该条作出了补充，明确了债权人对管理人处分债务人重大财产的决定权，同时对管理人报告程序予以细化，明确了债权人委员会和人民法院行使监督权的范围和方式。【10】
管理人对债务人重大财产的处分行为，对债权人的清偿利益造成直接影响，债权人作为破产程序中对债务人财产享有最终权利的主体，应当有权参与决定此类对其权益有重大影响的行为，这是确保债权人合法清偿利益不受损害的重要程序要求。此外，司法解释主要针对的是第一次债权人会议召开后管理人实施的处分行为，第一次债权人会议召开前管理人实施处分的，仍应当按照《企业破产法》第二十六条的规定处理。【11】
债权人委员会不是必设机构，其设立与否由债权人会议根据案件实际需要而决定。为及时处理破产案件中的各种复杂问题，保证破产程序的迅速进行，维护债权人的利益，本条规定债权人会议未设立债权人委员会的，管理人实施以上行为应当及时向人民法院报告。【12】
编者说明
本条仅对管理人需要向债权人委员会或人民法院报告的财产处分行为的种类进行了列举，并未进一步对行为予以细化或者量化。在实务中，可能出现的情形是，当管理人对债务人的知识产权、有价证券等财产进行转让时，虽然财产所涉及的价值较小，却属于应报告的财产处分行为，管理人应依法及时向债权人委员会或者人民法院报告，《企业破产法解释三》第十五条对于管理人报告债权人委员会或人民法院的程序及债权人委员会的异议程序作了详尽的规定。这也导致财产处分的时间、金钱成本增加，也极大拖延了破产程序的效率。
编者认为，对管理人处分债务人财产行为的规制，最终应该回归“对债权人利益有重大影响”这一前提条件，而不应简单以行为的种类进行判断和区分。对债权人利益有重大影响的财产处分行为提前进行报告，对债权人利益无重大影响的财产处分行为则无须经过复杂、烦琐的监督程序，符合《企业破产法》的立法本意及提高效率、降低成本的要求。
【1】参见王东敏：《新破产法疑难解读与实务操作》，法律出版社2007年版，第105页。
【2】参见王东敏：《新破产法疑难解读与实务操作》，法律出版社2007年版，第106～107页。
【3】参见王东敏：《新破产法疑难解读与实务操作》，法律出版社2007年版，第106页。
【4】参见王东敏：《新破产法疑难解读与实务操作》，法律出版社2007年版，第106页。
【5】参见艾文、惠宁宁：《破产重整的司法实践与发展方向——专访最高人民法院审判委员会委员、民二庭庭长贺小荣》，载《人民法治》2017年第11期。
【6】参见最高人民法院民事审判第二庭编著：《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社2019年8月第1版，第250～259页。
【7】参见最高人民法院民事审判第二庭编著：《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第253～258页。
【8】参见王东敏：《新破产法疑难解读与实务操作》，法律出版社2007年版，第108页。
【9】参见李国光主编：《新企业破产法理解与适用》，人民法院出版社2006年版，第350页。
【10】参见最高人民法院民事审判第二庭编著：《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第280页。
【11】参见最高人民法院民事审判第二庭副庭长关丽于2019年3月28日在“最高人民法院关于优化营商环境两个司法解释新闻发布会”上答记者问的内容，载最高人民法院网，://www.court.gov.cn，2019年9月20日最后访问。
【12】参见李国光主编：《新企业破产法理解与适用》，人民法院出版社2006年版，第350页。