《周官》是一部政治工具书。
《周官》是中国第一部完整叙述国家机构设置，以及职能分工的专著，包含官制、田制、税制、法制、礼制、军制等内容。据汉代学者郑玄考据，《周官》的作者是周公姬旦：“周公居摄作六典之职，谓之《周礼》。营邑于土中，七年，致政成王，以此礼授之，使居洛邑，治天下。”这一段话，包含着西周初年一系列重大历史事件，周武王去世之后，成王袭位，因年幼由叔父周公旦任摄政王，总理国家行政。周公居摄期间作《周官》，创立国家管理制度。当时的国都在西安，为强化对东部地区的管控，修筑洛邑，即洛阳城。周公摄政七年，还政于周成王。
《周官》一书在秦朝经历焚书之祸，列为禁书，一度湮没。到汉武帝时，献王刘德从民间发现《周官》真本，献于朝廷，但秘而不传。到西汉末年，经学家刘向、刘歆父子校点典籍，此书立为官学，才首度公开。但此时仍称《周官》，到东汉时，郑玄为《周官》疏注，正式定名《周礼》。
献王刘德是汉景帝次子，汉武帝刘彻兄长，受封为河间王，去世后谥号“献”，史称“河间献王”。此公对中国古典书籍的保护和整理贡献巨大。《汉书·景十三王传》中，对献王刘德的特殊贡献有具体记载：
河间献王德以孝景（汉景帝）前二年（公元前155年）立，修学好古，实事求是。从民得善书，必为好写与之，留其真，加金帛赐以招之。繇（由）是四方道术之人不远千里，或有先祖旧书，多奉以奏献王者，故得书多，与汉朝等。……献王所得书皆古文先秦旧书，《周官》《尚书》《礼》（《仪礼》）《礼记》《孟子》《老子》之属，皆经传说记，七十子之徒（孔门弟子）所论。其学举六艺，立《毛氏诗》《左氏春秋》博士。修礼乐，被服儒术，造次必于儒者。山东诸儒多从而游。……武帝时，献王来朝，献雅乐，对三雍宫及诏策所问三十余事。其对推道术而言，得事之中，文约指明。
《周官》把国家管理分为六个系统功能区：天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空。六官的总原则是，“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”。天官冢宰掌“邦治”，即国家政务之官，“乃立天官冢宰，使帅其属，而掌邦治，以佐王均邦国”。天官的编制，上起“大宰”，下至“夏采”，共六十三职位。“大宰”也称“冢宰”，是天官序列最高职官，也是六官之首，百官首长，职掌天下政务，辅佐周天子治天下。
地官司徒掌“邦教”，即国家教务之官，“乃立地官司徒，使帅其属，而掌邦教，以佐王安扰邦国”。地官的编制，上起“大司徒”，下至“槁人”，共七十八职位，“大司徒”是最高首长。地官司徒所掌“邦教”，不仅仅是国民教育，土地之上的事务均是其辖制之责任。归纳着说，具体职能有八个方面：一是官员政教；二是职掌税赋、力役，“掌建邦之土地之图与其人民之数”；三是职掌山川湖泽物产；四是指导农业生产；五是职掌粮食物流与仓储；六是市场监管与督查；七是国民教育和风化训诫；八是祭祀事务。
春官宗伯掌“邦礼”，即国家礼政之官，“乃立春官宗伯，使帅其属，而掌邦礼，以佐王和邦国”。春官的编制，上起“大宗伯”，下至“神仕”，共七十职位，“大宗伯”是最高首长。礼政在中国古代社会是国之大事，具体职能有七个方面：一是职掌国家礼仪事务；二是职掌乐事；三是职掌卜筮；四是职掌巫祝；五是职掌日月星辰观测及历法；六是职掌天子车行旗帜；七是职掌宗庙祭器及文书管理。
夏官司马掌“军政”，“乃立夏官司马，使帅其属而掌邦政，以佐王平邦国”。夏官的编制，上起“大司马”，下至“都司马”（家司马），共七十职位。“大司马”为最高首长。具体职能有四个方面：一是统帅军政事务；二是邦国划界分疆，通财度量，徕民致贡；三是执掌马政及马匹驯养；四是执掌天子车行。
秋官司寇掌“邦禁”，即国家司法官，“乃立秋官司寇，使帅其属而掌邦禁，以佐王刑邦国”。秋官的编制，上起“大司寇”，下至“家士”，共六十六职位，“大司寇”为最高首长。具体职能有六个方面：一是职掌刑法狱讼；二是职掌各项禁令；三是职掌隶民；四是职掌盟约事务；五是职掌王国与诸侯国及域外国（蛮夷）纠纷事务；六是职掌辟除。
冬官职事失传，秦始皇的焚书之祸，致使《周官》中“冬官”佚失。汉代以《考工记》补入。依《周官·天官》中的记载，冬官掌“事典”，即国家事务官。职能涉及“富邦国，养万民，生百物”。依《周官》设计，国家有六种职业，“百工”是其中一种。“国有六职”，指王公、士大夫、百工、商旅、农夫、妇功。“坐而论道，谓之王公。作而行之，谓之士大夫。审曲面执，以饬五材，以辨民器，谓之百工。通四方之珍异以资之，谓之商旅。饬力以长地财，谓之农夫。治丝麻以成之，谓之妇功。”《考工记》记载“工匠”六种：攻木之工、攻金之工、攻皮之工、设色之工、刮摩之工、搏埴之工。
攻木之工七种：轮、舆、弓、庐、匠、车、梓。攻金之工六种：筑、冶、凫（乐器）、栗（量器）、段、桃（刀刃兵器）。攻皮之工五种：函（铠甲，皮甲）、鲍（皮革）、韗（皮鼓）、韦（皮加工）、裘。设色之工五种：画、缋、钟（羽毛染艺）、筐（布帛印花）、㡛（丝染）。刮摩之工五种：玉、楖、雕、矢、磬。搏埴之工两种：陶、瓬。
《周官》以天、地、春、夏、秋、冬六个功能系统结构为国家管理框架，到隋唐之后，定型为吏、户、礼、兵、刑、工六部制度。