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城乡发展一体化中的城中村治理问题研究——以黑龙江省牡丹江市为例 §二、城中村有关研究概述

(一)国外学者的相关研究

在西方国家和其他国家中,很少有与中国城中村相类似的现象,加上城中村现象出现时间不长,国外学者几乎没有针对中国城中村进行专门研究。但城中村产生的本质是城市化进程中的城市与乡村的冲突、融合问题,就这方面而言,国外在城乡边缘地带、城市蔓延、都市村庄、贫民区等方面研究的丰富积累,也能给中国的城中村研究提供一定的借鉴和参考。

德国地理学家赫伯特·路易斯(harbert louis)是目前公认的最早提出城乡接合部概念的学者。他在1936年研究柏林城市结构时发现,某些原属于城市外围的地区被城市的扩展所侵吞,成为市区的一部分,他将这一地域称为城市边缘带。城市蔓延,指的是城市化区域向未城市化地域的(与其规模)不相称的扩张(tingwei zhang, 2000),其特征是在城市边缘大片的低容积率、高建筑密度的住宅开发,使城乡间的界线日趋模糊。与欧美国家的城市蔓延相比,发展中国家的城市蔓延过程则要剧烈得多。论文land market forces and government's role in sprawl: the case of china(ting wei zhang, 2000)中以中国大城市为例,把中国城市蔓延的模式和驱动力与美国进行了对比。英国著名城市经济学家沙利文(a· o'sullivan)在其《城市经济学》书中,给都市村庄的定义是现代城市郊区的次中心,并指出“都市村庄”的发展源于城市郊区化和零售业、写字楼在郊区的集聚。

根据英国地理学者苏珊·梅林(susan mayhew, 1997)的定义,“贫民区”是“穷人住宅的集聚地,通常以混居和拥挤为特征”。贫民区在发达国家和发展中国家都是广泛存在的,但在印度、泰国、巴西等发展中国家尤为严重。贫民区与城中村两种现象形成的机制是不完全相同的。两者相比较,城中村涉及中国特有的土地制度和原住农民利益问题,更为复杂。但两者在景观特征(混杂、拥挤)、人口特征(外来人口、贫困入口为主),社区特征(与相邻社区隔离)等方面有一定的相似性,贫民区改造的经验、教训可以为城中村的改造方面提供借鉴。

城市社会学家帕克(p. e. park)在研究20世纪20年代的美国城市时,发现城市社区是历史的、动态的现象,处于不断演变替换的状态。在城市空间不断扩展、社区激烈变动的同时,城中村社区也存在社区转型现象,处于不断演进的过程之中。

(二)国内学者的相关研究

1.关于城中村的研究视角及概念

国内城中村问题研究在社会学、城市建筑学等文献中出现较早,经济学研究文献在城市化进程加快出现大量征地现象后出现较多。社会学、人类学的研究有田野调查的延续性,如延续杨庆堃先生于20世纪40年代对广州鹭江村的研究,21世纪初周大鸣(2001)、孙庆忠(2003)对鹭江村作为城中村继续展开研究。蓝宇蕴(2005)、张汝立(2005)、李培林(2002、2004)等对广州城中村的研究,体现社会学侧重关注城中村的乡村生活共同体的特征,以及城中村变迁中的利益冲突和文化碰撞,也注意到了基于土地及产权变革的人们社会经济关系的变化。城市规划学着重关注城中村的物质实体结构与布局。例如,任文辉和程帆(1989)、古日新和邹东(2002)、姜崇洲和王彤(2002)、黄扬飞(2004)、刘福定(2004)、杨剑等(2005)、徐金礼和马彦琳(2006)等从城市规划建设总体格局来论述城中村的地位和影响,讨论城中村产生的原因。

经济学对城中村的研究论述虽然较晚,但是随着城市化进程的加快和城市化进程中土地问题冲突不断,经济学研究文献发表较多。关于城中村的形成原因,韩冉和李红(2003)、吕宏芬和王积瑾(2005)、包永江和于静涛(2006)认为城中村是城乡二元结构矛盾在城市发展中的缩影;谢志岿(2003、2005)认为城中村是城市化进程中农民仍以土地及土地附着物为主要生活来源、以地缘关系和血缘关系为初级关系,而不是以业缘关系和契约关系的次级关系为基础形成的社区;姜崇洲和王彤(2002)认为土地产权残缺是城中村的形成原因;徐金礼和马彦琳(2006)认为城中村是城市在发展的总体规划中不得不保留的农村社区。

关于城中村的分类,广州市规划局和中山大学城市与区划研究中心的《广州市城中村规划建设管理对策研究》课题组(2000)将其分为成熟型、扩展性和形成型;李培林(2002)分为处于繁华市区的村落、处于市区周边的村落和处于远郊的村落;刘福定(2004)分为旧村古貌、空心村和农民新村;吴智刚和周素红(2005)分为典型城中村、转型城中村和边缘城中村;范瑞威(2003)与吴凯和郭建明(2006)分为a、b、c三类;徐金礼和马彦琳(2006)分类为已被改造的农村(城市化的农村)、已被城市包围的农村(典型意义上的城中村)和已列入城中村规划但尚未城市化改造的农村等。这些研究分别对于国家在农地减少过程中的角色及各个利益主体的行为和动机的分析较少。

我国对于城中村的研究时间并不长,有关城中村的概念和提法目前还不完全统一。根据文献可以看出,城中村被约定俗成地广泛运用于学术论文、媒体报道、政府文件是在2000年前后,早期研究把城中村称为:都市里的村庄(李增军,1995)、都市里的乡村(田莉,1998)、城市里的乡村(敬东,1999)等,房庆方(1999)开始称其为城中村。在近年来的研究中,才逐渐统一为城中村这样的提法。

城中村研究开展时间短,国内的研究者依据各自不同的研究重点,从不同角度对城中村进行了描述。(1)从建筑布局角度认识城中村。认为城中村是一种介于传统农村聚落单家独户的单层住宅和城市多层建筑之间的不伦不类的现象,具体就是建筑密度高、层次低,建筑结构以砖混结构为主,基础设施不完善;缺乏规划,各种用地犬牙交错、杂乱无章,村屋密布犹如蜂房,道路狭窄曲折、不成系统。(2)从人口学的角度认识城中村。认为城中村是以农业人口为主,但从事农业活动的人口很少;流动人口集中,人口职业成分复杂;居民文化程度不高,缺乏现代意识,小农思想严重。(3)从城中村引起的社会问题角度,认为城中村治安混乱,社会问题众多,具有浓厚的农村社会特征,又存在严重的城市病。(4)通过比较城中村与城市及农村的经济方式的不同,认为城中村具有强大的集体经济实力,第三产业比较发达,村民以出租房作为主要生活来源。分析国内外研究者对城中村的研究可以看到,大部分学者认为,城中村是城乡二元结构的产物,位于城市的边缘区,总体上还是农村社区。

张建明(1998)认为城中村是位于城乡边缘带,一方面具有城市的某些特征,也享有城市的某些基础设施和生活方式;另一方面还保持着乡村的某些景观,以及小农经济思想和价值观念的农村社区。李钊(2001)认为城中村是指在城市快速发展的过程中,城市将一些距离新旧城区较近的村庄划入城市建设用地内,这些被纳入城市建设用地的村庄就是城中村。李培林(2002)教授认为城中村是存在于城市与村落之间的混合社区。李俊夫(2004)认为城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡接合部,被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少量农用地的村落。李诚(2005)认为,城中村不仅是空间概念,更是社会经济概念,它是指在城市建成区范围内所保留着的在社会结构、经济生活、人员身份及管理方式等方面依然传承农业社会特点的农村聚落点。虽然不同学科有不同见解,但对其内涵的理解已经形成以下共识,即涉及“城”和“村”的概念,体现了“城乡二元结构”的基本特征;城中村的实质是一种农村社区,实行的是农村典型的集体管理体制;城中村在物质形态构成和生活结构方面已经明显非农化;原住民在城中村居住者中占有很小比例,城中村的居住主体是城市外来流动人口。

2.城中村的演进过程

侍克善(2005)进一步将我国城中村的形成按照时间的发展细分为以下几个阶段,其演变方式与常玮(2006)所述仅在时间上有所细化,这里便不一一详述。第一阶段:传统村落阶段(20世纪40年代以前);第二阶段:副食品生产村落阶段(20世纪50年代初至70年代末);第三阶段:村一城过渡阶段(20世纪70年代末至90年代中期);第四阶段:城中村阶段(20世纪90年代末至今)。

对于城中村问题的解决,姜崇洲和王彤(2002)提出了改造城中村的“产权明晰、区划控制、加强法治、经营城市”的建议;李俊夫(2005)认为应将土地利用作为城中村改造最佳的切入点,提出“村为主体、改制先行、资产经营、标本兼治”原则;韩荡(2004)分析了许多城中村改造面临的产权、规划、补偿、土地供应困境。在实践中,欧志雄(2005)将城中村改造方案分为珠海模式(政府主导、市场运作)和广州模式(政府引导、分步实施),而深圳模式实际介于二者之间,略倾向于广州模式。

不少文献对地方城中村改造实践进行了总结,代表性的文章如《城中村改造的新尝试——深圳渔民村旧村改造的个案分析》(2003)、黄晨光等《广州:关于城中村改制改造的探索》(2003);蒋文红《构筑新型社区产权制度框架——加快城中村城市化进程》(2003);韩荡《高速城市化地区的城中村改造——以深圳特区为例》(2003);阎晓宁《秦皇岛海港区解决“转城村”问题实践与思考》(2002);童宗煌《温州城中村改造实践与探索》(2004);胜杰、谢慧《城中村改造途径探讨——武汉市城中村改造实践》(2006)等。

3.城中村的特点及类型划分

(1)城中村的特点。综合国内学者的研究,概括而言,城中村具有以下几方面特征:一是空间形态和内部功能与周围城市环境格格不入;二是人口特征极为混杂,既居住着大量从事非农职业的农民,又集聚着大量外来流动人口;三是经济实力主要依靠非正规经济维系,包括村集体和村民违规出租土地及房屋,以及村内各类非正规经营项目;四是城中村社会特征十分复杂,丰裕的物质生活与落后的价值观念和管理体制形成强烈的反差。

(2)城中村的类型划分。关于城中村类型划分,学术界一直较关注。研究者根据切入点不同,进行过多种划分,主要包括:基于城中村发展阶段的划分,基于土地利用类型的划分,基于城中村相对区位的划分,基于各种因素叠加效果的划分,以及基于城中村社会形态的划分等。

关于类型划分方法,早期学者们主要使用定性分析法,首先确定划分标准、预设种类特征,再将不同城中村对号入座。该方法对宏观把握城中村某方面特征较为有效,且易实现,但还存在以下问题:①种类和划分标准的人为预设可能造成分类的主观性;②容易被某方面直观信息误导而忽视更本质的差别;③适用于单指标类型划分,基于综合指标划类时,难以判断指标间的关系和影响程度。随着地理学界计量统计分析的推广,城中村类型划分逐渐引入数理方法,如王如渊和张建明应用因子分析和聚类法,从综合特征方面较好地揭示了城中村之间的差异性特征。

4.我国城中村产生的原因研究

从现有的文献中,学者们普遍认为城中村的形成是由我国的城乡二元体制所引发的,而分歧主要在于:城乡二元体制是否是形成城中村的根本原因,又或者只是一个制度背景。张建明、李立勋、李俊夫等博士对城中村的形成机制都做了详尽的分析。张建明(1998)认为,焦点在土地,原因在规划管理,症结在体制。李立勋(2001)将其归结为城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局,而社会调节系统的局限则成为城中村形成的社会原因,李培林(2002)则将城中村的产生归结于土地和房屋租金收益的刺激以及分类单位制的块状管理。

王新(2005)比较全面地综合了其他学者的分析,认为它产生的原因与当代中国的某些因素相关,有一些特殊的机制在发挥作用,总结了五方面的原因:一是中国社会城乡二元结构;二是中国城乡土地所有制矛盾;三是社会转型过程中的制度真空,以及法制法规滞后和不健全导致城中村的出现和无序发展;第四是村落社会关系网络的顽强存续是真正实现“撤村建居”的内在障碍;第五是城市管理的疏漏客观上导致城中村自发生长。

侍克善(2005)将我国城中村产生的原因更详细地划分为七个方面:第一,城中村是城市快速发展的结果;第二,不合理管理体制和措施的限制,如户籍制度的分隔、村居管理制度的不同、城乡规划执行中的问题、社会保障制度不统一;第三,土地征用制度的后遗症,导致了政府无法承受高额的征地费用,以及被征用土地使用混乱、留用地的存在难以管理和城中村土地市场的难以操作等问题;第四,城市打工族的选择,庞大的外来城市打工族居住于城中村内可以以最低的生活成本留在城市,一边工作、生活,积累经验和物质资本,一边寻找更好的发展机会;第五,原住村民的利益驱动,城中村的多数村民的生活来源已从农耕转为依靠出租房为主,村民违规私自盖建的建筑因为没有明确的相关规定而难以拆除;第六,腐败也是城中村形成的又一原因。权力腐败,加重了城中村中房屋的乱建、土地的滥占,使改造城中村的难度加大,也加速了许多村庄的“城中村化”;第七,村民的观念落后,村民的观念没有跟上城市化的步伐是形成城中村的一个重要原因。

由城中村的演进和形成原因可以总结出城中村的形成机制。在改革开放促进了快速城市化的大背景下,传统的城乡二元体制与政策造成了城市和乡村各自发展,并且城市发展速度明显超出乡村发展数倍,从根本上造成了如今城中村的形成。而社会调节系统的局限则是城中村形成的社会因素,城市的发展也提供了外部动力,土地使用制度、规划失误和管理不善同样是导致城中村形成的原因。

5.城中村治理和改造研究

城中村治理和改造研究主要包括改造政策、治理机制、规划模式等方面的研究内容。

沈兵明、朱云夫(1999)认为要防止城中村现象的出现,“撤村建居”是必然选择。具体措施包括三点:一是以城市规划为依据,科学编制村庄分区控制规划进行预控;二是以土地储备机制运行为中心进行监管,尽力采用统一规划、统一征地、统一开发、统一管理的方式;三是综合整治,加大执法力度,健全村庄规划与管理机构。李志生(2002)提出了城中村改造三个问题:一是加大对城中村村民的宣传力度,引导其融入城市生活;二是对城中村问题实行科学规划预防其扩大;三是在城中村改造中引入市场机制,引导开发商共同改造城中村。王晓东、刘金声(2003)对城中村的改造提出了四点建议:一是统一思想、提高认识、高度重视、加强领导、明确目标、落实政策、精心组织;二是加大宣教力度,争取村民支持;三是政府调控、市场运作,确保村民、开发商、政府三方利益的实现;四是按照现代城市的标准进行规划、建设和管理,实现城中村改造后的长远健康发展。吴英杰、罗皓(2004)提出了城中村改造的四个步骤:首先,对城中村土地收益与集体资产进行股份制改造;其次,由村集体和个人集资建出租公寓,同时兴建农民公寓和旧城改造;再其次,这些基础上招商引资通过制定合理的产权分配结构进行各方利益分享;最后,在物质形态改造后进行包括社保建设、就业引导和文化教育等工作在内的各项其他后续工作。

魏立华、闫小培(2005)等认为我国城中村改造的可行性模式应该是在城中村区域内保留以出租经济为前提的条件下,对城中村实行自我原位塑造,即在原有区位上由村民或村集体改造自身的治理模式。王永华(2006)在总结和分析了广州、珠海、深圳三地的城中村改制情况后,提出了对城中村改制的七点建议:一是规划先行,分类指导,降低城中村改造成本;二是完善政策配套,协调各方利益,保证改造顺利进行;三是运用土地资产经营,解决改造资金问题;四是多方筹集资金;五是妥善解决城中村集体资产;六是完善社会保障体系,实现村民社会保障的城镇化;七是寻求多元文化共性,形成多赢的文化格局。

周新宏(2007)提出了五点建议:一是主张政府主导调控城中村改造以克服“市场失灵”问题;二是政府内部建立监控以防“政府失灵”;三是对城中村改造实行统筹规划,因地制宜坚持一村一方案的原则;四是在城中村改造中遵循渐进性的分类改造原则;五是对城中村改造中实行民主决策,鼓励村民参与改造决策。张晶(2008)运用博弈理论研究城中村改造中政府、开发商、村民的三方博弈过程,通过构造效用函数分析参与主体之间的利益冲突,提出在村民支持的基础上政府介入并承担改造费用,不鼓励开发商介入改造的对策建议。张煜(2008)从城中村更新改造模式选择、规范土地国有化转制、集体经济向现代企业转变、完善失地村民社会保障四个方面对西安市城中村更新改造政策提出建议。

综上所述,由于对城中村治理、改造的研究一直是学者们关注的焦点,因此,取得的研究成果也较多。但是也因为城中村问题的复杂性,学者们大多选择从宏观层面提出综合性的治理、改造对策,对城中村改造的具体操作方式、流程的研究较少。

6.城中村现有研究文献评析

(1)研究方向较为集中,研究手段相对较为单一。城中村问题是涵盖多学科的复杂社会空间现象,但从现有研究成果来看,命题选择过于集中。一是受城中村改造主流思想影响,国内学者过于关注城中村问题及解决路径,对其客观性和正面认识不足,国外学者虽做出了补充,但影响力有限。二是现有研究强调制度因素对城中村产生的作用,对市场驱动分析较少,基于城市阶层分化和居住分异的社会空间研究少。三是无论是探讨城中村现象、问题,还是改造模式,普遍存在就城中村论城中村的研究思维,较少将其视为城市有机整体的一部分,从城市产业结构、劳动力分布、居住分异的规律和特征为切入点。四是城中村最重要的组成部分——流动人口研究长期被忽视。对城中村的成因从现象到文字的描述性研究,而对于城中村改造问题的研究则大多从经验到文字的政策性研究。虽然有些文献中也运用了博弈论、层次分析法、模糊理论等较为先进的数学方法,但是总体上看国内关于城中村的研究在手段上较为单一。

(2)较多关注城中村改造研究,对城中村管理的研究较少。城中村问题是一个长期困扰城市建设发展的问题,期望通过各种类型的改造一劳永逸的解决城中村问题的设想是忽略了事物发展的客观规律的。西方发达国家经过上百年的尝试尚未能彻底消除贫民窟问题,客观上说明了城中村问题的解决将旷日持久。如何管理好城中村就将是摆在城市管理者面前的首要难题,这方面的研究成果比较少。

(3)研究以定性为主,定量研究较少。要对城中村问题进行深入的研究必须将定量研究与定性研究相结合,简单的定性研究可能会使问题停留在表面甚至得到错误的结论。单学科研究较多,而综合性研究较少;定性研究较多,而定量、实证性研究较少;现象描述性研究较多,而本质挖掘性研究较少;理论分析较多,而技术分析较少。

(4)研究的主体不全面。参与研究的学者更多的是社会学者、城市规划学者和政府官员,而经济学家、心理学家、生态学家、文物文化工作者、卫生教育工作者、法律工作者不多。

(5)研究的深度和广度不足。概述性、个案性、模式化研究较多,而就其某一方面普适性理论深化研究较少;地域性研究较多而可推广应用性研究较少;治理改造方法传统型研究较多而创新性研究较少;治理改造的主体、程序对于政府、村集体、开发商关注的较多,而对于村民和外来人口及其参与模式的研究较少;治理改造的经济利益问题研究得较多,而治理改造后的村民教育和再教育、就业能力提高、文化生活问题研究得较少。对于景观、规划、治安、卫生、消防、寄生食利阶层等负面研究较全面,而工业化、城市化的积极功能研究不足;改造效果的正面成绩研究较多,而负面影响、总结教训及其防治性对策研究较少;更多地关注景观、基础设施和人居环境等物质形态和经济制度、管理体制等制度层面,而对于人的全面发展、人的思想、文化、心理、生理方面的研究不足;发掘利用城中村在现有城市体系中承担的文化功能较少;对城中村形成的经济、体制原因研究得较全面透彻,而宗族文化原因研究得较少;治理改造模式“以地为本”研究得较多,而对于改造后的村民、外来人口就业、生存状态的以人为本研究得较少。现有的改造模式对于城中村本身容纳了大量的外来租房人员的安置只是一笔带过,均没有提出较好的解决措施;对于城市化水平较高发达城市的城中村问题研究得较多,而对于后发城市面对的城中村问题研究得较少。

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