竞选资金和选举腐败

政治活动离不开钱，竞选也不例外。从租赁竞选总部办公室、发放员工薪水，到制作投放电视广告、印刷派发传单以及四处走访选民发表演讲，无一不需要花钱。这笔钱可不是什么小数目，2008年美国总统选举时，在民主党初选中败北的希拉里·***，因为竞选而欠下了大约2000万美元的债务。另据统计，在参加2010年美国国会中期选举的候选人中，有将近500人处于负债竞选的状态。为了筹集竞选资金，候选人不得不绞尽脑汁，而政治献金也成了选举过程中最容易滋生腐败的土壤。反过来说，民主制度的发展与完善，某种程度上也正是一部与金权政治反复拉锯斗争的历史。

美国刚建国时，竞选成本相对较低，加上建国一代的政治家往往都是拥有庄园田产的富裕乡绅，因此可以不必依赖于政治献金。到了19世纪中期，随着疆土的扩张、信息手段的丰富和政党组织化程度的提高，竞选对金钱的需求急遽增加，而卖官鬻爵的现象也随之蔚然成风——投资自然是要有回报的，政客一旦当选，就要将手中空余的政府职位安排给金主或其他形式的支持者。

马克·吐温在《镀金时代》中，便辛辣地讽刺了那一时代充斥政坛的贪婪和腐败。1881年，履新未久的总统詹姆斯·加菲尔德（james garfield），因为没有给竞选时的某位支持者安排官职，而被此人枪杀。深受震动的美国政府于两年后着手实行公务员制度改革，这才渐渐杜绝了卖官鬻爵的现象。

但现代公务员制度的建立虽然堵住了官职交易的渠道，却不能消灭竞选对金钱的需求。为了获得充分的资金，政治人物开始转向大公司与大财团（以及后来兴起的工会），并以特殊的政策优惠作为回报。诸如与石油大王洛克菲勒结成儿女亲家、被时人讥刺为“标准石油公司的参议员”的尼尔森·阿尔德里希（nelson aldrich）这类人物，主宰了19世纪末20世纪初的美国政坛。

一系列丑闻的刺激，使得政府再也无法忽视对政治献金与竞选财务的管理。在老罗斯福总统的呼吁下，国会于1907年第一次就此问题专门立法。从是年的“提尔曼法案”（tillman act）开始，直到1971年的《联邦选举竞选法案》（federal election campaign act），国会数十年间多次试图限制金钱对民主选举的影响，但都成效不彰。

“水门事件”后，***在竞选中的腐败行为被一同揭发了出来，比如用大使职位的承诺换取文森特·德·儒勒特（vincent de roulet）的10万美元捐款，用联邦津贴回报牛奶公司两百万美元献金等。这些丑闻促成了国会1974年对《联邦选举竞选法案》几乎推倒重建式的修订，旨在从根本上对竞选财务体系加以改革，其中举措包括：限制支持者对候选人的捐款金额；限制候选人与支持者的选举开支；要求候选人对竞选财务信息加以公开；建立联邦选举委员会（federal election commission），监管竞选财务事宜；建立公共竞选基金体系，对同意放弃部分私募政治献金并接受竞选开支限制的候选人提供一定的竞选补助；等等。

“联合公民案”之前

《联邦选举竞选法案》对竞选财务的监管从一开始就遭到了宪法上的挑战。1976年“巴克利诉瓦里奥”案（buckley v.valeo）是美国联邦最高法院历史上第一个针对政治与金钱关系的判例。最高法院肯定了《联邦选举竞选法案》中设立向候选人捐款的个人上限、要求候选人公开竞选财务信息的部分，但推翻了其对竞选开支的限制。在最高法院看来，为政治事务投入经费，是言论自由的根本组成部分，限制候选人或支持者在竞选中的开支，等于限制了他们充分表达自己政治观点的权利；相反，对个人捐款的限制并不伤害言论自由，因为向候选人捐款只是象征性地表达支持的方式，除了捐款之外，人们还可以有其他各种在选举中花钱、表达政治观点的渠道。

巴克利案构成了此后30年间美国竞选财务体系的宪法基础。但这一判决也引发了各方面的批评。一方面，在自由至上主义的拥趸们（libertarians）看来，限制个人捐款金额同样是对言论自由的侵犯。政府对政治献金的任何干预，都是与保障言论自由不相容的。另一方面，以20世纪最重要的政治哲学家约翰·罗尔斯（john rawls）为代表的自由平等主义者们（liberal egalitarians）则认为，最高法院以言论自由为依据取消对竞选开支的限制，乃是错误地理解了言论自由的性质。言论自由不是要比拼对言论渠道的购买力，而是要让民主社会的公民在表达观点和传播信息上拥有相对公平的机会，否则在铺天盖地的信息轰炸下，普通公众形式上的言论自由又有多少实质意义呢？

除对言论自由这一价值的理解之外，最高法院的判决对民主政治的实际影响也令人生疑。首先，既限制个人捐款又放任竞选开支的做法，可能造成意想不到的负面效果：限制捐款，意味着中产出身的候选人将在竞选财务上受到诸般掣肘，而放任开支，又意味着富豪之家可以随意动用资产参与竞选。两相比照，选举将越来越成为富人才玩得起的游戏，民主政治的质量将大大受到损害。

其次，由于非捐款形式的竞选开支不受限制，对向候选人捐款施加个人上限就失去了绝大部分意义。政治献金仅仅需要换一种形式，从“硬钱”变成“软钱”，便可毫无阻碍地流通。所谓“软钱”，指不直接捐款给候选人，而是以酬劳基层组织者、租车运送选民投票或者赞助所谓的“527组织”制作一些绝口不提候选人名字但一看就知道针对谁的“议题广告”等方式花钱助选。

“软钱”的流通严重威胁着民主政治的质量。1989年牵涉4名民主党参议员与一名共和党参议员的“基丁五人组（keating five）”丑闻，与了结于2006年、导致包括内务部副部长斯蒂芬·格瑞尔斯（steven griles）、联邦采购署署长戴维·萨法维安（david safavian）、国会众议员罗伯特·奈（robert ney）等21名共和党人被定罪的“杰克·阿布拉莫夫（jack abramoff）弊案”，都显示了“软钱”在政治中的强大腐蚀力。

为了抵御这一威胁，“基丁五人组”丑闻的当事人之一、共和党参议员约翰·麦凯恩（john mccain）痛定思痛，以联邦最高法院在奥斯丁案中“限制企业参与竞选活动并不侵犯言论自由”的判决为基础，与民主党参议员罗素·法因戈尔德（russell feingold）共同起草并在2002年促成通过了《两党竞选改革法案》，禁止任何全国性的政党在竞选中募集或支用“软钱”，并且禁止企业、工会以及其他非盈利性团体（亦即527组织）在初选前30天或大选前60天内资助任何与竞选有关、变相诋毁候选人的“议题呼吁”广告。

在2010年“联合公民案”之前，美国竞选财务制度是由1974年《联邦选举竞选法案》（federal election campaign act）修订案、1976年“巴克利诉瓦里奥”案（buckley v.valeo）判决、1990年“奥斯丁诉密歇根商会”案（austin v.michigan chamber of commerce）判决以及2002年《两党竞选改革法案》（bipartisan campaign reform act）等共同构成的。

“超级政治行动委员会”

然而这一整套竞选财务监督体系却在2007年“联邦选举委员会诉威斯康星生命权公司”（fec v.wisconsin right to life，inc.）与2010年“联合公民诉联邦选举委员会”（citizens united v.fec）两案中，被几经人员变动的联邦最高法院几乎连根拔起。威斯康星案与联合公民案的新判决，不但将《改革法案》的内容否决殆尽，而且一并推翻了奥斯丁案的判决。根据最高法院在联合公民案中的多数意见，企业、工会、财团这些机构与个体公民一样，应当在政治事务中拥有绝对的言论自由，它们在竞选中的“独立开支”不得受到任何约束。

这一判决的直接后果，便是导致了理论上独立于候选人竞选团队运作、不受开支上限制约的“超级政治行动委员会”的出现。据统计，2010年国会中期选举时，所有超级政治行动委员会的开支总计为6500万美元，而在2012年选举中，这一数字达到了惊人的6.6亿美元，并且事实上其中60%以上的资金最终都出于不到100位大金主之手。在2012年开支排名前3位的超级政治行动委员会中，由拉斯维加斯赌业大王谢尔顿·阿德尔森（sheldon adelson）与德克萨斯房地产巨头鲍勃·佩里（bob perry）共同资助的亲共和党组织“重塑我们的未来（restore our future）”花了1.43亿美元助选，罗夫亲自操盘的“美国十字路口”竞选开支达到1.05亿美元，而由大名鼎鼎的乔治·索罗斯（george soros）赞助的亲民主党组织“优先美国行动”则为大选投入了6700万美元。

由于超级政治行动委员会在名义上独立于候选人，它们便可以肆无忌惮地投放诋毁竞选对手的广告，而不必担心因此对自己支持对象的名誉造成损害。根据宾夕法尼亚大学安宁堡公共政策中心（annenberg public policy center）的统计，截止到2012年6月，在各大超级政治行动委员会的总统大选电视广告经费中，至少有57%被用于制作投放对事实刻意加以歪曲的欺骗性广告，有些组织的经费甚至100%都花在了这类广告上头。

“独立开支”？

最高法院在联合公民案的判决词中说道：“从定义可知，独立开支是在不与候选人发生合作的情况下向选民提供政治言论。”既然不发生合作，自然也不会对候选人造成任何影响，更不会引发政治腐败——至少在最高法院的大法官们看来如此。然而对于生活在现实世界而非终年埋头于法律文牍中的人来说，恐怕没有谁会单纯到相信这些外围组织的开支当真会“独立”于候选人，或者这种名义上的“独立开支”不会对候选人的政治判断与决策造成什么影响。这方面，“美国十字路口”致联邦选举委员会的一封信很能说明问题。

联邦选举委员会本该在竞选财务改革上起到关键作用，但由于6人委员会中两党提名者各占3席，而任何决定又必须至少得到4票支持才能通过，因此近年来委员会一直处于半瘫痪状态。对这个情况了如指掌的罗夫，在联合公民案判决后授意“美国十字路口”致信联邦选举委员会，希望其对外围组织如何算是“独立开支”、如何算是与候选人有所“合作”的问题回信加以澄清，若不回复，则视为联邦选举委员会接受了“美国十字路口”在去信中给出的以下定义：“说这些广告与面临重选的现任国会议员完全合作，意味着曾就广告稿的具体内容向各位议员咨询，并且请这些议员在广告中出场。”一如罗夫所料，委员会内部就此事陷入了僵局，一直没有回信，而“美国十字路口”（以及其他外围组织）也就理所当然地继续依据这样的定义“独立”于候选人而运作着。候选人与外围组织负责人们、背后的大金主们把酒言欢、闭门密谈，只要不提及制作、投放中的竞选广告，就两无关碍。至于“美国十字路口”主席斯蒂芬·洛（steven law）此前曾是国会参议院共和党领袖米切·麦康内尔（mitchell mcconnell）的幕僚长、罗姆尼竞选的政治顾问卡尔·佛蒂（carl forti）身兼“重塑我们的未来”理事与“美国十字路口”高级顾问二职、“优先美国行动”的成立者正是奥巴马的上一任副新闻秘书比尔·伯顿（bill burton）……之类鸡毛蒜皮的小事，更是丝毫不会影响这些组织的“独立性”了。

就在共和党总统候选人罗姆尼选择保罗·瑞安（paul ryan）作为自己的竞选搭档之后3天，瑞安便飞往拉斯维加斯，与赌业大王阿德尔森进行了闭门会谈。坐拥250亿美元身家的阿德尔森，曾表态称在2012年总统大选中要为罗姆尼花掉1亿美元。尽管阿德尔森公开的说法是希望能够借此影响罗姆尼上任后对以色列的政策，但考虑到这位拉斯维加斯之王目前正深陷两项洗钱案调查之中，再考虑到一旦罗姆尼当选并推行瑞安鼓吹的减税方案，阿德尔森将从中获得20亿美元左右的实惠，这笔1亿美元的巨额投资不能不让人浮想联翩。

“501（c）4组织”

尽管超级政治行动委员会可以在选举中无上限地“独立开支”，但它们仍旧需要公开自己的财务信息，包括捐款人的身份。这对某些金主而言实在不够“方便”。然而“幸运”的是，最高法院在威斯康星案与联合公民案中的判决，与国税法典中第501（c）4款的规定相结合，又进一步为暗箱操作打开了大门。根据这个条款，“非盈利性的社会福利团体”，也就是所谓的“501（c）4组织”，只要其“首要活动”是推动社会福利，就可以参与竞选以及其他政治活动，而完全不必公开其捐款人的身份，并且还能享受免税待遇。

501（c）4组织的“首要活动”必须是推动社会福利，而非直接的政治参与。但究竟多大程度的活动才构成“首要”，国税局对此语焉不详，而各个501（c）4组织便在实践中将其默认为：只要直接政治参与的开支不超过总开支的一半，便不构成“首要活动”；而曾经被《两党竞选改革法案》严加管束的“议题呼吁”广告，由于并不提及候选人的姓名，甚至不用到“投票”“今年11月6日”“大选”等具有“直接政治性”的词汇，因此根本也不构成“直接的”政治参与。换句话说，在联合公民案以后，501（c）4组织就有了不受开支上限约束地投放“议题呼吁”广告——以及数额略少于前者的更为直接的竞选广告——的自由。以“十字路口草根政策战略”为例，其先是在成立的头两年中，投入大量经费对奥巴马的医保改革、经济政策、债务问题加以“议题呼吁”式的攻击，攒够了“非政治性的首要活动”的经费份额，在提名大会之后又转变风格，就大选与国会选举开始了直接针对候选人个人的广告宣传，呼吁选民投票给罗姆尼、把奥巴马赶下台、抵制各州的民主党国会候选人等。

由于501（c）4组织不需要公开捐款人身份，其选举宣传的欺骗性比一般性地“独立开支”的超级政治行动委员会更加难以察觉，因此欺骗起来也更加肆无忌惮。根据安宁堡公共政策中心的统计，截止到2012年6月，在所有501（c）4组织的总统大选电视广告开支中，超过85%被用于制作投放欺骗性的广告，远远高于超级政治行动委员会用于欺骗性广告的比例（57%）。2012年6月份，安泰保险集团（aetna）无意中泄露出来的信息显示，该集团一方面在公开场合高调支持奥巴马的医保改革，另一方面却私下为若干501（c）4组织注资700万美元，以供其制作投放歪曲医保改革内容、诋毁支持医保改革的议员的广告。若非这次意外的信息泄露，公众根本无从知道自己在医保改革问题上遭到了利益集团极为严重的误导。

制约与平衡？

在联合公民案判决的支持者中，一个常见的理由是，这一判决并没有偏袒任何一方。最高法院为外围组织解除独立开支上限，既放开了大公司、大财团的手脚，也让它们的天然反对者——比如工会——得以将更多经费投入到影响政治事务上来。尽管公司和财团多数支持共和党，但工会却一直是民主党的铁盘。让一个利益集团的影响来抵消另一个利益集团的影响，用野心来对抗野心，这不正是国父麦迪逊在《联邦党人文集》中所设想的制约与平衡地宪政机制么？

然而事情远非这么简单。首先，正如哈佛大学法学院教授本杰明·萨克斯（benjamin sachs）在其论文中分析指出，工会并不能从联合公民案判决中收获与公司同等程度的开支自由。根据联邦法律，工会不得在未经成员允许的情况下，动用其工资、养老金或其他国债基金作为政治开支的资本，然而对于公司，却没有任何相应要求持股人同意的政治开支约束。由于公共部门的雇员必须加入养老金计划才能得到工作，而这些养老金又绝大部分被政府委托投资到证券市场中，因此等于说，所有公共部门的雇员都在未经自愿的情况下，为各大公司不受上限约束的政治开支平白奉上了自己的一份家产。截至2008年，公共养老金基金投资的市值已经达到1.15万亿美元，单单是这笔钱，就足以让全美国的工会望洋兴叹。遑论联邦最高法院更是在2012年6月份的“诺克斯诉服务业雇员国际工会”案（knox v.seiu）中，重申了对工会动用雇员资金进行政治表达的严格限制。

正因为此，在2012年的选举中，亲共和党的外围组织在各处竞选中的出手，都远比他们的民主党对手阔气得多。据第三方组织“响应性政治中心”（center for responsive politics）统计，在总统大选的所有电视广告开支中，呼吁反对奥巴马的共计超过2.9亿美元，但呼吁支持奥巴马的只有2600万美元；反过来，呼吁支持与反对罗姆尼的广告分别约为6200万美元与9700多万美元，而且其中很大一部分还是来自共和党初选时的内斗。类似地，在俄亥俄州的国会参议员竞选中，共和党外围组织共计投放了2115万美元的电视广告，远远超过民主党一方的861万美元；在弗吉尼亚州国会参议员竞选中，用于支持民主党候选人提姆·凯恩（tim kaine）的电视广告开支总计不到237万美元，而其反对方则投放了超过2226万美元的电视广告。

综合总统、国会、州长等各个层面的竞选而言，亲共和党的外围组织在2012年总计开支达到8.6亿美元，而亲民主党的外围组织只有4.06亿美元。相反，民主党支持者似乎更偏好以个人形式对候选人进行小额捐款。截至10月17日，奥巴马竞选团队共募集了6.32亿美元的个人捐款，其中单人200美元以下的小额捐款共计4.13亿美元，占总数的65.3%，单人2000至5000美元（一个人在单次选举中对同一候选人的捐款上限是2500美元，但党内初选与最后大选被视为两次独立的选举）的捐款共计9900万美元，占总数的15.7%；而罗姆尼的竞选团队则一共获得个人捐款3.89亿美元，其中单人200美元以下的小额捐款共计9700万美元，占总数的24.9%，单人2000至5000美元的捐款共计1.87亿美元，占总数的48.1%。在奥巴马的个人捐款者中，名列前茅的是大学师生、政府雇员以及硅谷高科技公司的员工，而最积极向罗姆尼捐款的往往是金融业人士。

除了这些区别外，共和党的金主们还特别偏好通过不公开捐款人身份的501（c）4组织花钱助选。在亲共和党外围组织的支出中，有2.6亿多美元属于来自501（c）4组织的匿名资金，是亲民主党一方的将近8倍。这恐怕也是共和党议员在国会中竭力阻击2010年《公开选举支出方能强化民主法案》（disclose act），使得竞选财务信息透明化的努力最终胎死腹中的原因之一。

穷途末路的金钱政治？

但如果仅仅把联合公民案理解为党派之争，或将其视为公司对工会或者亲共和党利益集团对亲民主党利益集团的胜利，就太过于狭隘了。除了工会之外，民主党自然也不乏诸多公司与财团的支持；亲民主党的外围组织虽远不如对手阔绰，却已经对本方阵营造成了前所未有的影响。而正如“水门事件”、“基丁五人组”丑闻、阿布拉莫夫弊案等反复提醒的，竞选开支上限的废除、以“独立开支”为名的“软钱”对选举过程的大量渗透，伤害的绝不仅仅是某个党派，而是整个民主政治体系在运作上的透明与负责。

另一方面，不同公司、财团出于行业利益的考虑在竞选时支持不同的党派，或在之后进行政策游说，本来也是民主政治的题中应有之义。可以预见，倘若对政治献金的限制走向极端，同样会导致诸多严重的后果。竞选财务问题绝非简单的善恶黑白，而是根据时势与情境，对言论自由、机会平等、政治清明、决策效益等诸多价值如何得到恰当平衡的艰难判断。只是在“联合公民案”之后的美国，金权政治带来的腐败与不平等，恐怕已经成为对这一平衡最为迫切的威胁。

诚然，比起毫无问责机制的非民主国家来说，美国的政治腐败问题可谓小巫见大巫。但民主制度亦不可能在故步自封中得到完善与发展，而在某种程度上，民主制度的完善与发展，也正是与金钱政治的威胁反复拉锯斗争的过程。

而且部分因为民众对金钱政治的厌恶，上一次大选称为历史上少有的一次花钱较少一方获胜的总统大选。但民众的热情毕竟是短暂的，唯有制度的完善才是长远之计。金钱政治在2012年的挫败，并不预示着竞选财务体系在民意压力下即将发生变革。相反，随着奥巴马第二个任期即将结束，美国再次迎来一次没有正副总统参选的开放式大选，两党参选人数平了历史纪录，而这意味着金钱的力量将以更凶猛的势头涌进2016年的大选。

超委会的负面效应

吸取了2012年的失败教训，这次大选中的超委会表现可谓更上一层楼。

以广告为例，研究指出，2015年81%的电视广告是由超委会购买的，总数量比2011年提高了71%，而相比2007年更是提高了12000%。在共和党初选中，截至2015年12月9日，总共44270个广告有35743个是超委会出资播放的，而其中杰布·布什的超委会就投放了超过15000个广告对其竞争对手地毯式轰炸。

但似乎是因为物极必反，杰布·布什的广告并没有改善杰布·布什糟糕的选情。相比之下，2015年只投放了457个广告的克鲁兹和完全没有打广告的***却在民调中遥遥领先。钱，并没有给杰布·布什带来预期的效果。可以说随着超委会日渐成为美国政坛的一部分，其负面效果也逐渐显现出来。

首先是如何与候选人自己的募捐团队协调成了一个大问题。因为法律规定超委会不能帮候选人团队支付工资和租用场地，所以就出现超委会手握大量现金却有劲无处使的情况。2015年6月宣布参选共和党初选的威斯康星州州长沃克本来在党内颇被看好，在宣布之前就一直领跑民调，可是因为自己团队内部“烧钱”太快，结果支持他的超委会募集到了几千万还没用出去，沃克自己却因为入不敷出而被迫退选，可以说白白为其他幸存的候选人做了嫁衣裳。

而且因为超委会和候选人团队之间不能沟通，这导致双方制订竞选策略的时候未必能想到一块去。比如支持杰布·布什的超委会曾经拿到创纪录的一亿元募捐，该超委会的负责人还是杰布自己安插的亲信，但真到了实战中两个团队劲却不往一处使，甚至两边发布的广告信息还会冲突导致选民不知道该听谁的。类似的事情也出现在其他候选人团队和他们的超委会之间，导致本次初选一团乱。

而有了超委会的资金支持，候选人的存活概率也显著提高，这导致很多在之前选战中会轻易出局的候选人能够靠外部力量支撑下来以待时机，而这对于今年十几个参选人混战的局面来说毫无帮助。比如这次共和党的建制派同时有卢比奥、布什、卡西奇和克里斯蒂四个候选人瓜分选票，而因为有超委会支持，这四个人谁也不肯轻易放弃，结果进一步加剧了共和党建制派的分裂，无形中为***的崛起开辟了道路。这种内战持续越久、斗得越激烈，就会导致最终获胜者资金消耗过多且弱点暴露太快，对于日后两党对决极为不利。

还有些超委会则是旨在骗钱的流氓组织。比如前议长金里奇在2010年成立了一个叫做“美国遗产”的超委会，2015年打着为卡森筹款的名目向民众筹款，可这些钱并没有用于帮助卡森竞选，其中98%用于筹款本身的开支了。为了误导支持卡森的老年民众，他们连筹款方式都照搬卡森团队，采用邮件和电话的方式去和民众接触，让接到电话的人根本分不清真伪。而这些年来，很多政治行动委员会都巧立名目向保守派民众坑钱，然后再把捐款付给有关联的筹款公司作为成本，相当于中饱私囊。而民主党这边也不遑多让，曾经还有一个把007扮演者克雷格都骗到的超委会。