这取决于你问谁。

如果你问的是后来当了最高法院首席大法官的塔夫特总统，他会告诉你“如果一项权力无法合理且适当地追溯到宪法的某一项具体的授权……那么总统将不能行使这项权力”。在他看来，总统并没有不受限制的权力去推动那些在他看起来有益于公众的政策。

但如果你问他的前任老罗斯福总统，他则会告诉你，他相信“除非某项行为被宪法和法律明确禁止，否则总统就有权利和义务去做任何对国家有益的事情”。如果说塔夫特的权力观是“法无授权即禁止”，那么老罗斯福则是针锋相对的“法无禁止则即可为”。

可林肯的见解又更上一层楼。在他看来他的就职誓言“要求他尽其所能，通过所有必要的途径去捍卫政府和国家……哪怕这些措施在其他情况下是违宪的措施，但如果采取这些措施能保卫这个国家，那么这些措施也当被视为捍卫宪法所必需”。也就是说，保护了国家才谈得上捍卫宪法，非常时刻应采取非常措施。

虽然不同的总统对于权力的理解迥异，但几乎每一位总统都在不断扩大着白宫的职权，不断打破三权分立平衡与制约的格局，逐渐形成了现在行政分支凌驾立法、司法分支之上的现实。而总统们取胜的关键，在于人数上的“优势”。这个优势体现在两个方面，一个是“少”，一个是“多”。

“少”，指的是白宫主人的人数少。相比于人数在6人到10人不断变动的最高法院或者人数多达535人的国会，总统有且只有一个人。这意味着理论上他可以不用顾忌任何人的意见，不需要去和行政分支的任何人达成妥协，不用担心会被其他分支给分化拉拢内部瓦解。反之，国会内部有两院，两院内部还有各个正式的委员会和非正式的党团连线工作组，两党内部还有派系和资历上的差异，两党之间又有斗争与合作。国会内部的复杂结构经常会给总统们足够的空间让他们在权力网中间纵横捭阖合纵连横，最终达到总统想要的政策乃至侵蚀国会的权力。而另一个分支最高法院的问题则是缺少主动性，他们不能自己主动去推动某项议案，只能等相关的案子被一层层顶上来，这就给可以影响高院案件流的司法部以可操作的空间。而且高院也面临着内部派系斗争的问题，这也给总统们利用提名大法官来“干预”高院的内部事务的机会。可以说从制宪会议确定“单一执政官”的那一刻起，总统制逐渐碾压另外两个分支仅仅是一个时间问题。

“多”，则指的是总统下属的整个联邦行政部门人数众多。自建国起，美国政府的规模越来越大，从一开始人数比华盛顿家种植园的奴隶还少，到现在文职人员和武装部队加起来400多万人，是无可争议的全美第一大雇主，掌握4万亿美元的财政预算，撬动美国乃至全球经济。而行政分支规模和影响力的急剧扩大意味着人数加起来只有6万多人的立法和司法分支很难对他们实施有意义的监管和制约。以最近几年国会参议院调查中情局违法事件为例，当中情局甩出数百万页资料的数据的时候，就是算准了国会缺少足够的人力物力资源去肩负起监管的职能。而随着美国社会从一个相对单纯的农业国发展成三百六十行全面开花的世界霸主，国会因为远离社会治理的第一线，因此也不得不让渡一部分立法权给行政部门去出台规制，并允许各部门设立内部的行政法院来审议行政部门的决定，无形中把行政部门打造成了一个立法、执法、司法齐备的巨无霸分支，让小布什所说的“权力进笼子”成为笑谈。加上各联邦机构手握大量巨额承包项目，对于各议员所在地区选民的就业生活乃至一个市一个州的经济有决定性影响，以至于议员们有时候会间接成为各行政机构利益的代言人，“监管”有时候几乎无从谈起。

通过这一“少”一“多”的杀手锏，总统的权力迅速扩张起来，不仅对已有权力进行最大限度地解释，还通过各种方式和时机抢夺其他分支的权力，然后再通过立法、惯例和高院的判例来将抢来的权力正当化制度化，而这场“夺权战”肇始于1787年的制宪会议。

当时制宪会议特别成立了一个“体裁委员会”，主要负责给宪法草案文本润色加工，而这个委员会中就有与会代表中最支持总统权力的莫里斯。为了给总统更大的权力，他决定通过遣词造句的方式为未来总统扩权留下“后门”。因为他对行政权的偏爱众所周知，所以他也不敢在有关行政权的宪法第二条上造次，但却转而在有关立法权的第一条上做文章。在宪法第二条第一款的“赋权条款”中，他没有给行政权加任何限定词，但却在宪法第一条第一款“赋权条款”中，给立法权加上一个“本宪法所规定”的定语，通过给国会上枷锁的方式间接解放了总统。

莫里斯的这一招“暗度陈仓”避开了大多数与会代表，但却没有躲过同为行政权支持者的汉密尔顿的火眼金睛，结果后者在华盛顿上台之后不久就以笔名撰稿的方式为华盛顿的一系列单方面外交行为辩护，理由用的正是莫里斯留下的“后门”——行政权是来源于宪法，但并不局限于宪法。而这个石破天惊的释宪为总统揽权大开方便之门。行政权是什么？连美国国父们都说不清，那么总统们也就毫不客气开始在宪法没有言明的灰色领域大肆扩张。

国内事务权力

扩张的第一步就是确立总统在行政部门内部至高无上的地位。历代总统通过把部长降格成“秘书”、和参议院争夺各部门人事安排主导权、从卖官鬻爵到文官改革等方法消减国会影响力、从而将行政部门牢牢控制在自己手中。然后为了控制独立性渐强的部长们，总统又另起炉灶搞由亲信组成的“厨房内阁”、白宫办公室、行政办公厅，让白宫幕僚们做起了“钦差大臣”，甚至直接褫夺部长们的工作，用“内廷”来制衡“外廷”。他们还逐渐把预算局直接置于自己掌控，并接二连三地成立了经济顾问委员会、国家安全委员会、中央情报局、参谋长联席会议等机构为自己出谋划策。为了避免各部门互不统属各自为政，总统们不遗余力地上收决策权，通过几次“大部制改革”把庞大松散的联邦政府整合成一套如心使臂的权力机构。而为了鼓励创造性的治国理政，他们又开始大搞白宫工作组，试图解决一些沉疴已久的社会难题。

总统们不仅想当ceo，还想当cfo。虽然预算和拨款是属于国会的权力，但财政开支关乎总统执政方针能否落实、政策优先级能否实现以及最终能否连任这样的大问题，所以总统们自然不会容忍大权旁落给国会和财长。先是波尔克总统开始过目预算案并明确要求各部部长控制删减开支，然后经过与国会近一个世纪的争权夺利，终于在1921年的《预算与会计法案》正式获得了监管整个行政分支所有开支分配的权力。但总统对此并不满足，不仅后来把预算局收归己有，还将其转为所有联邦机构规制草案的审批机构和总统内政项目的监管机构，最后在***时期改名为预算与管理办公室，其正副主管后被国会提拔为内阁级官员。因为其办公室处于整个联邦行政分支的枢纽地位，所以该办公室主管也深得总统器重，是事实上的内政一把手。而从国会手上夺走了预算编制权，总统也就可以通过预算分配的方式去游说拉拢分化国会议员们。

但总统们是欲壑难填的，光有人有钱还是不够，他们还早早地盯上了国会的立法权，要自己来立法推动政策实施乃至社会变革。从最开始华盛顿借助麦迪逊推销政策，到杰斐逊开始通过政党给国会立法“提建议”，再到小亚当斯第一次通过国情咨文建议国会搞经济建设，白宫逐渐从国会的“立法顾问”转变为国会的“立法领袖”。自二十世纪初的老罗斯福开始，总统们开始自行起草法律，再交给国会里支持的议员们去发起提案。在强势总统们的带领下，国会一次次见证了小罗斯福8小时立法生效、约翰逊1年80项立法等国会史上的奇迹。立法权被褫夺导致后来国会甚至忘了怎么立法。1953年共和党的众议院外交事务委员会主席就私下向同党总统***抱怨：“不要指望我们会帮你从头开始起草你们想要的法案，国会不是这样运作的——你起草法案，我们只负责通过。”而每一项立法其实都是对行政部门的授权，直接导致行政部门越来越大。

当然国会也有“不听话”的时候，但随着总统权力的不断扩张，总统对抗国会的手段也多了起来。除了利益交换等最常见的讨价还价之外，总统也有其他正式非正式的手段来让国会“臣服”，而这里面唯一写在宪法中的权力就是否决权。

最开始总统使用否决权是很慎重的，在华盛顿等国父们看来只有当国会立法违宪的时候使用否决权才是正当的。但出于对国会立法权的觊觎，后来的总统开始频繁地动用否决权来推翻那些仅仅是和个人政见不同、但却没有违宪的法律。自杰克逊开此先例，总统们的否决就“停不下来”。内战之前，总统否决的数量大多是个位数，但安德鲁·约翰逊则一下把记录提高到29次，他的继任者格兰特则翻了三番达到93次，几年后上任的克利夫兰则一下子飙升到414次，而小罗斯福—杜鲁门—***任内不到30年一共1066次。国会面对总统的否决基本上是束手无策的，因为国会两党大多数时候旗鼓相当，因此很难团结一致凑成两院各三分之二的票数推翻总统的否决。历史上总统一共行使过2570次否决，仅有110次被国会推翻。国会的弱势让总统仅靠威胁动用否决权就足以让他们不喜欢的法案胎死腹中。【1】

但除了个别强势且颇具人望的总统，大多数总统都担心和国会摊牌会给民众留下“治国不善”的负面形象，因此否决权这种图穷匕见的大杀器，总统们用起来也是慎之又慎的。更多的时候，总统会努力在现有的法律框架内辗转腾挪，用单边手段来实现自己的目的。历史上那些重要的历史时刻，如路易斯安那并购、解放奴隶、强行国有化、集中关押日裔移民、废除军队种族隔离、推动肯定性行动、动用国民警卫队镇压骚乱等，背后都不过是总统的一纸行政令而已。而自从20世纪70年代美国政坛陷入府院分治时代以来，总统们越来越依赖行政令来对抗不友好的国会。每年都有数以百计的行政令雪片般的从椭圆形办公室飞出，而国会和法院对此几乎无能为力。据统计，总统们平均每年签署32个外交行政令、8个社会福利行政令、16个经济政策行政令、33个联邦土地和能源政策行政令。而且总统们使用行政令几乎无关乎他们的个人权威强弱和支持率高低，即使被国会弹劾，***都在继续签署行政令打击软件盗版、解密纳粹战犯文档以及加强对安哥拉的制裁。更可怕的是，总统拥有的单方面权力并不止行政令一项，他们还有国家安全指令、外交宣言、行政协议等各种“工具”来自作主张。

像行政令之类的方法还算是比较惹眼的，因为每一道命令都要刊载在《联邦公报》里面。但实际上，联邦政府琐碎但同时又非常庞大的日常运作才是总统们最大的武器，而这些活动因为太平淡无奇往往不为人注意。***是第一个认识到这一点的总统。经过两年和国会民主党的对抗之后，他放弃了通过立法去实现政策目标的传统方式，转而走向了“执行就是政策”的道路。在他看来，行政部门起草规制、设立项目、分配预算、审核拨款、监督实施、承包拍卖无一不是推行自己政策的好方法。而且美国两百多年积累的法律汗牛充栋，而且各部门的法律顾问团队也可以根据自己的解读结合时代新特征分析出对自己有利的理解，然后就可以放心大胆地去干。所以我们经常会看到行政部门依赖一些祖母级的法案来为自己的行为辩护，而最近的例子则是司法部用《1789年全令状法案》要求苹果公司给恐怖分子的iphone开后门。正因为这些行为无时无刻不在发生，而国会最多只能问询各部部长，因此总统完全可以踢开国会自己干。【2】

如果实在遇到国会议员们软硬不吃、刀枪不入，就是要和总统对着干怎么办？某些强势的总统会想到直接对国会议员下手，比如在1848年，泰勒总统就曾威胁那些煽动南部分裂的议员，他将会亲自率军统一联邦并毫不容情的亲手吊死那些叛国贼。当然这种情况比较罕见，更常见的是总统介入国会选举，利用个人影响力来扶持新人挑战那些他不喜欢的国会议员，从而实现国会“变天”。杰克逊曾在1936年大选的时候鼓动选民赶走那些谴责他越权的参议员，让民主党一举拿下9个席位重掌参议院，最后连谴责决议案都从国会日志中删除了。当然历史上失败的例子可能更多。1910年塔夫特总统介入国会中期选举，试图通过联邦拨款、人力支援等方式驱赶共和党内的进步主义派，结果导致16年来第一次将国会拱手让给民主党，还让进步主义派成了国会的“关键少数”。而1938年小罗斯福的“大清洗”就输得更加彻底，那些对新政不满的民主党保守派议员仅有两个失去连任，其他则继续留下来和罗斯福唱对台戏，还和共和党议员私通款曲结成“保守派联盟”，为日后的政党重组埋下伏笔。

国际事务权力

如果说总统在内政领域还要看国会脸色的话，总统们在外交上自由伸展的空间就大得多了。

实际上，美国宪法对总统在外交事务上的授权非常有限，总统们仅仅拥有缔约权和外交官任命权，且还受到参议院的制约。但依靠华盛顿们的不懈努力以及外国队友们的种种神助攻，总统们迅速获得了外交事务的主宰地位。

美国建国之初，因为完全没有先例可循，总统和参议院其实都弄不清楚“咨询和同意”条款该如何具体操作。于是刚开始华盛顿就拿着白宫和印第安人部落草拟的协议来参议院寻求“咨询”，可因为华盛顿本人在场，搞得气氛非常压抑，参议员们觉得被胁迫，根本没法进行正常的讨论。这次例会最后以参议院要求总统提交草案再行审议的方式结束，而感觉被忽视的华盛顿则愤而离席，并再也没有在缔约协商阶段正式寻求过参议院的建议，而是创下了“总统独自协商，参院事后把关”的先例，无形中为总统的缔约权争取到了极大的灵活性。

而后来的总统不仅在条约的起草过程掌握了完全的主导权，还在条约的废止和解释权上抢占了制高点。1978年就在美国即将承认中华人民共和国的前夕，卡特政府单方面退出了1954年和逃往台湾的国民党政权签订的《共同防御条约》，结果因此遭到了国会亲台议员们的起诉，最后最高法院以不处理政治问题为由拒绝审议该案，无形中默认了总统在外交上享有极大的自由裁量权。之后小布什政府援引此案例，在任内也单方面退出了1972年签署的《反弹道导弹条约》，巩固了总统在废止条约上的权力。而在解释条约上，总统们的表现也可以称得上“朝令夕改”。为了推动“战略防御计划”，里根政府几乎反向解释和这个计划相冲突的《1985年反弹道导弹条约》；而为了打击恐怖主义，小布什政府则窄化、乃至歪曲理解《日内瓦公约》和《反酷刑公约》，以便于他们将恐怖主义嫌犯关押在关塔那摩军事基地。

但即使总统在缔约事务上拥有了如此庞大的权力，他们还是恨不得把参议院踢到一边。首先参议院批准通过条约的难度太高，让无数总统望而却步。因为参议院否决了1869年到1898年所有重要的条约，导致老罗斯福总统愤而指责“参议员们将个人在参议院的特权凌驾于国家利益之上”；而《凡尔赛条约》最后在参议院的折戟沉沙也让一力促成国际和平的威尔逊总统成为别国的笑柄，最后还因在全国四处推动其通过，意外导致偏瘫。而如今美国政坛党派纷争加剧、意识形态极化，宪法要求的三分之二以上参议员赞成通过条约的情况将越来越难以实现。而随着美国成为全球霸主和全球外交关系网络的中心，条约作为美国最正式的国家承诺也经不起参议院这样折腾的，即使随着总统权力增强国会日渐温顺，20世纪下半叶7.4%的条约拒绝率对于美国的国际信用来说是一个巨大的风险。而且就算参议院愿意批准，考虑到美国国会繁复的议事程序，一个最普通的条约在参议院审批都要长达216天，这对于瞬息万变的国际局势来说有时候简直是致命的。正因为只要极少数参议员联合起来就能推翻一个受人欢迎的条约，通过这种方式来推动外交无疑会让其他缔约国担心这份条约的生命力和完整性，尤其当另一个党在参院占多数的时候。

正是这些原因，自1794年开始美国总统们就孜孜以求地寻找其他方式绕过参议院进行外交活动，而他们最常用的方式就是签订政府行政部门之间的“行政协议”。随着美国国际地位的提升，行政协议在美国外交事务中的比重也急剧上升。建国后的前50年，美国有31%的外交协议是以行政协议的方式出现，而到了20世纪后50年，这个比重已经突破95%。有意思的是，美国总统“滥用”这个权力某种程度上来说也是有民意支持的。因为当年参议院拒绝让美国加入国联，无形中让这个残缺的国际组织失去了控制国际局势的能力，间接促成了纳粹德国和日本军国主义的崛起。相比之下，小罗斯福总统通过与英国和丹麦的行政协议早早地介入了“二战”，在日本袭击珍珠港之前几个月美国海军就已经和德国的潜艇舰队在大西洋短兵相接，保护了冰岛、格陵兰和英国免受纳粹铁蹄的肆虐。结果在1944年，多达60%的美国民众认为应该大幅改革参议院的条约审批权，之后众议院还通过了一项旨在让众议院分享该权力的宪法修正案，以期能制约参议院在外交事务上对总统的掣肘。

从参议院议事程序中解放出来的总统在外交事务上更加自如。以1939为分界点，之前150年里一共签署大约1200份行政协议，而自那之后的76年签署了约17300份行政协议，而美国历史上签署的条约则只有大约1500份。可以说即使参议院不肯放手外交事务，以美国今时今日的国际地位，一百名参议员加上几千人的助理团队即使不眠不休也不足以能快速地审议讨论这些外交协议，更何况参议院还有更多的立法事务和人事任命等工作也亟待解决。某种程度上说，总统为首的庞大行政机关在外交事务上天然对参议院享有绝对优势。慢慢地，越来越多重要的外交协议以行政协议的面目出现，如构建了战后自由贸易体系的《关税与贸易总协定》最初就是一份行政协议。

随着行政协议的使用日趋广泛，行政协议也逐渐分化出了三个类别。第一类是“行政—国会协议”，这类协议主要涉及外贸、军事等重要议题，总统虽然还是需要将协议草案提交给国会，但仅仅需要参众两院简单多数通过便可以生效，门槛比条约低了不少。第二类行政协议则是围绕条约而来的补充性协议，用来完善和落实条约细则的。第三类则是争议最多的“纯行政协议”，这类协议的宪法依据是认定总统在外交事务上的享有全权的几个高院案例。借助这类“纯行政协议”，小罗斯福曾经不顾国会的反对与苏联建交，还曾在美国参加“二战”之前就冒着违反《中立法案》的风险与英国达成武器援助计划。

可因为这类协议，总统攫取了巨大且不受制约的外交事务权力，结果因为滥用而导致在20世纪60年代接连爆发外交丑闻。国会在调查这些事件的时候发现总统与外国政府签署了许多不为国会所知的秘密协议，严重威胁了美国自身的国家安全和国际形象。为了重新夺回主导权，国会在1972年立法要求总统每年向国会汇报备案过去一年签署的行政协议。可惜的是这项法律并没有起到多大作用，后面的总统将这类协议改头换面，让他们以“国家安全备忘录”的形式躲避国会的监管。

除了缔约权，总统们还不断褫夺国会的宣战权。

美国建国之后法国大革命爆发并席卷欧洲。当时英法两国都寻求与美国结盟，美国国内政坛乃至华盛顿的内阁都分裂成亲法和亲英两派。为了不卷入残酷且漫长的欧洲战祸，华盛顿决心让美国保持中立。可时任国务卿的杰斐逊则表示反对，认为“宣布中立”其实是“宣布不开战”，所以应当是属于国会宣战权的一部分，总统无权宣布中立；而且美国和法国政府在1778年缔结的军事同盟并未解除，美国有国际责任去支持新生的法兰西共和国。可财政部长汉密尔顿则持不同意见，认为在国会没有宣战的情况下总统应当有权宣布和执行中立政策，且和美国缔约的路易十六法国政府已经被新政府推翻，因此美国对法国的军事义务也就自动解除。华盛顿之后采纳了汉密尔顿的意见宣布中立，但为了安抚杰斐逊也同时接受了法国新政府驻美大使递交的国书，成为世界上第一个承认法兰西共和国的国家。

作为三军统帅，总统比国会有更多便利的条件把美国推向战争。1846年波尔克总统在和墨西哥商议购买墨西哥领土不成之后决定采用武力夺取，于是派陆军前往边境并成功挑起战事。而实际上在墨西哥骑兵“先下手”之前他就已经向国会发出对墨宣战的请求。虽然国会在面临类似情况的时候除了支持总统抗击侵略者之外并没有多少选择的余地，但总统们也多少要顾忌到国会的态度，即使是小罗斯福也只是偷偷派海军在大西洋阻截德国，并最终在珍珠港事件后敦促国会对轴心国宣战。

可“二战”后杜鲁门却绕过国会，以《联合国宪章》第39条和第42条为依据，“无可奈何”地派遣联合国军开赴朝鲜半岛。比他更过分的则是“拿着鸡毛当令箭”的约翰逊。杜鲁门出兵朝鲜好歹还是出于“国际义务”，而约翰逊则对国会仓促通过的《东京湾决议》进行极大化解释，认为这份决议“功能上等同于宣战书”，并且主张“宪法第二条赋予总统的权力可以沿用至美国所有在越南采取的军事行动”，甚至在新闻发布会上强调“他不认为该决议是美国参战所必须”。

约翰逊虽然在越战输得一败涂地，但他的这份精神却很好地传递给了后来的几位强势总统，并在小布什手上发展成了我们所熟知的“先发制人”战略。在小布什看来，国会作为一个机构并不适合行使宣战权这么大的权力。作战讲究兵贵神速，可国会拖沓缓慢的议事程序天生和瞬息万变的战场形势不兼容；而且作战讲究情报保密，但国会公开辩论的议事方式对作战也非常不利。在他看来，国会只需要管好钱袋子就行，什么时候打、打谁、打多久、打出个什么结果，统统都应该交给总统来决定。在这个理论支持下，小布什甚至几次公开表示打伊拉克不需要国会授权，有没有授权他都要打。这种尴尬的局面让国会不得不抢在他动手之前批准他的军事行动，否则将会开创一个更危险的先例。

奥巴马虽然不认同小布什的“先发制人”，但对于向国会索要授权一事也是兴趣不大。以利比亚战争为例，虽然地面部队主要是欧洲盟军，但美国在战场一样扮演了情报收集、电子压制、通讯破坏、物资援助、战略轰炸等关键角色，这和军事作战并没有本质的区别。但奥巴马就是一口咬定这不是“参战”，因此根本不需要国会授权。

伴随着美国不断发起或介入战争，总统们在这种“非常时期”的权力也越来越大：亚当斯时期为了准备对法国的战争，总统推动国会立法驱逐法国移民并禁止媒体批评总统；杰斐逊—麦迪逊时期为了保持对欧洲战争的中立，他们先后对美国港口实行全面的禁运和封锁；而林肯为了打赢内战，在没有国会授权的情况下单方面扩充军队、对南部港口实施军事封锁、暂停使用人身保护令、允许未经授权的逮捕羁押、成立军事法庭、解放黑奴。进入工业时代之后，威尔逊在林肯的基础上还进一步获得了“通过颁发执照的方式规范所有必需品的进口、生产、储存、开采和分配”，并直接管理军事装备生产、食品分配和铁路运输，把整个经济绑在“一战”的车轮上。而到了“二战”时期，除了拥有类似的经济控制权之外，小罗斯福还在最高法院的协助下控制了物价和工资、成立了秘密法庭并集中关押了数十万日裔移民。

现代总统

所有这些权力都被小布什推到极致。

2001年9月11日，基地组织劫持了数架民航飞机撞击纽约世贸中心双子塔和华盛顿郊外的五角大楼。这桩恐怖袭击不仅造成了自珍珠港事件以来最惨重的人员伤亡，还通过大众媒体的广泛传播引发了美国民众的恐慌和不安。生活在恐怖袭击阴影中的民众急切地期待他们的政府对恐怖组织采取切实和迅速的行动保护他们的安全。

为了回应民众的期待，作为美国政府首脑的小布什总统在短短数日内就采取了密集的措施打击全球恐怖主义：他在白宫成立了国土安全办公室，并在日后将其改组为国土安全部；对联邦执法机构进行大规模改革以应对恐怖主义威胁；下令将恐怖分子嫌犯关押在古巴关塔那摩基地并交由特别的军事法庭审理，绕过一般的民事法庭并剥夺相应的刑事司法程序保护；命令司法部和交通部协调设置新的反恐项目在边境、机场、海关、领海全面抵御恐怖袭击；还要求财政部追查并切断全球各地用于支持恐怖主义活动的资金；国务院则积极展开外交活动，团结世界各大国和有影响力的国际组织一起加入到美国反恐大战略中来；就连疾病防疫中心都出台了防范生化恐袭的方案……

小布什不仅发动了整个联邦行政部门，还敦促国会紧急拨款数百亿美元用于对抗恐怖主义带来的挑战和修复恐袭造成的生命财产损失，并在第一任内通过了备受争议的《爱国者法案》，并最终将世界置于美国情报部门的监控之下。在总统的要求下，各州政府还派遣大量警察和国民警卫队进驻机场值勤维持治安，以挽救民众对航空业的信心。

这次史无前例的危机再一次让美国民众看到了现代总统制投射在美国社会中间的庞大身影。经过两百余年的历史变迁，如今的美国总统其权力已经大到无远弗届，每个总统身上肩负的责任之大也以至于让白宫椭圆形办公室被称为世界上“最孤独的办公室”。

【1】参见美国联邦参议院网站的统计，载://www.senate.gov/reference/legislation/vetoes/vetocounts.htm.

【2】艾米·戴维森：《苹果密码案中危险的“全令状法案”先例》，载《纽约客》2016年2月19日。