目前，巡回法庭主要受理两大类案件：一是办理申诉信访案件，包括申请再审案件；二是审理跨行政区域重大行政和民商事案件。
办理第一类案件主要是回应现实需求。《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《依法治国决定说明》），对此进行了解释。“近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭”。
那么，涌入最高人民法院的大量案件是哪些呢？从2010年起，最高人民法院每年受理案件均在1万件以上，登记来访6万至7万件次。【1】因为涌入本部的大量案件是申诉信访和申请再审案件，巡回法庭的主要工作就是分流处理这些案件。分流需要考虑两个因素：第一，哪些案件需要分流，是二审、再审、申请再审、申诉案件还是信访案件？在不同时期，需要重点分流的案件可能不一样。第二，在需要分流的案件中，应当分类管理，考察哪些地区的案件比较集中，然后进行统筹分流。
巡回法庭刚设立时，笔者即回访了最高人民法院的申诉立案大厅（人民来访接待室）。当天，大门口贴出公告，说明自2015年2月1日起，这里将不再受理巡回区省份的相关案件。这份公告表述如下：
公告
最高人民法院巡回法庭已于近日挂牌成立，第一巡回法庭审理广东省、广西壮族自治区、海南省的相关案件；第二巡回法庭审理辽宁省、吉林省、黑龙江省的相关案件。自2015年2月1日起，以上省份的诉讼参与人请到相关巡回法庭办理相关诉讼事宜。
特此通告。
（最高人民法院巡回法庭审理案件及涉诉信访的范围详见《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》）
最高人民法院申诉立案大厅
最高人民法院人民来访接待室
二〇一五年一月三十一日
截至2016年12月31日，最高人民法院第一、第二巡回法庭共接待来访7.3万人次。【2】2016年12月28至29日，最高人民法院在华东、华中、西南、西北增设的4个巡回法庭正式挂牌，办理巡回区内的申诉信访案件。这样，最高人民法院本部只受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区的相关案件。
不能否认的是，巡回法庭的设立，最初激发了更多本地申诉信访案件的出现。这里可以参见时任最高人民法院第一巡回法庭庭长刘贵祥的回答：“我们原来估计，信访人数肯定要比巡回区三省区之前去本部信访的多，初步估计是成倍增加，即便如此，从目前情况看，还是远远超过了预估。过去是三个省加起来一年才二千多，挂牌才一个月（中间还有春节放假）就已超过五百，这还是年前的数字了，现在这个数字已达七百。”【3】也就是说，巡回法庭半个月的信访接待数量已经超过最高人民法院近些年半年的接待数量。【4】
以深圳为例，原先由于交通成本的考虑，从广东、广西和海南到北京来上访的数量相对较少，而如今基于地理优势，这些潜在案件显现出来，直接涌入第一巡回法庭。这的确实现了方便当事人诉讼的目的，但未必减少了当事人的成本。以第二巡回法庭为例，辽宁省的申诉信访人去沈阳的成本是降低的，数量当然会大增。但黑龙江省的申诉信访人的成本未必降低，因为去北京的交通成本未必就高于去沈阳。例如，可以比较去北京和去沈阳火车的班次数。而且，就消费成本而言，对于低消费群体的申诉信访人，在北京申诉和在沈阳申诉差别不大。
为了控制信访数量，巡回法庭与巡回区内法院建立了更紧密的联系。例如，要求高级人民法院和各中级人民法院针对重点信访案件制定信访户名单，多做实质性工作，努力化解一批信访积案、难案，尽量控制新收信访案件的增长。【5】
因此，信访案件增长的情况总体上有所改善。据《人民法院报》2019年1月的报道：2017年上半年以前，一巡诉服中心每日来访量大，且经常出现严重缠访闹访现象的被动局面。仅从2018年上半年情况看，诉讼服务中心共接待涉诉信访2942人次，与2017年同期相比下降25.01%；登记接谈申诉来访案1086件，同比下降34.10%；办理群众来信共1126件，同比下降15.40%。2018年上半年最高人民法院立案庭向各省市区通报总计198起进京上访人员情况，第一巡回法庭下辖四省区仅有9起。【6】
但值得注意的是，巡回区内申诉信访人进京上访的现象仍然存在，甚至形成了一定规模。2017年，巡回法庭共接待群众来访4.6万人次。最高人民法院本部接待来访总量同比下降33.2%。【7】但陕西省高院在其2018年工作报告中指出，2017年全省进京非正常上访比2012年下降36.27%。第六巡回法庭（驻地西安）是在2016年12月29日成立，2017年1月开始工作。在制度设计上，本部不再处理陕西省的信访案件，但仍有相当数量的进京非正常上访。这在其他省份也较为常见。原因是什么呢？
一个重要原因是，申诉信访人对巡回法庭的认知有偏差。他们认为巡回法庭仍代表不了最高人民法院。因此，他们要么去了巡回法庭再去本部，要么还是直接去本部。如何改变申诉信访人的主观认知，强化巡回法庭就是代表最高人民法院本部，到巡回法庭所在中心城市与到北京的效果一样的观念，这需要最高人民法院做更多细致的、配套性的工作。
巡回法庭成立以来，处理了一些重大影响的申诉案件，如聂树斌案、顾**案。以顾雏军案为例，2012年9月，顾**刑满释放后，提出申诉。最高人民法院经审查，于2017年12月27日决定提审本案，由第一巡回法庭再审。2018年6月13日至14日，最高人民法院在第一巡回法庭大法庭公开开庭审理顾**等虚报注册资本，违规披露、不披露重要信息，挪用资金再审一案。但总的来说，本部与巡回法庭在申诉信访事务方面还需要进一步的对接协调。
审理第二类案件，主要是来自《依法治国决定》中的表述：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”虽然申诉信访案件与跨行政区域重大行政和民商事案件会有重叠，却属于完全不同的案件类型。在跨行政区域重大行政和民商事案件中，更多是二审案件，少部分是首次申请再审案件。而在申诉信访案件中，大量案件是诉讼程序已经终结的案件，以及首次申请再审案件、申请再审被驳回的案件。
《依法治国决定》突出审理跨行政区域重大行政和民商事案件，体现出中央与最高人民法院都希望司法改革有制度创新。这个创新就是“期望”巡回法庭能够审理跨行政区域重大行政和民商事案件，而不只是申诉信访案件。
这一表达与实践的背离，进一步反映在《巡回法庭规定》之中。《巡回法庭规定》第三条规定了最高人民法院受理十一类案件。“信访案件”则排除在这十一类案件之外，第三条的最后增加了如下规定：“巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。”至少在表述上，有淡化其申诉信访职能的意味。如政策起草者所言：多数意见认为，在实行“诉访分离”和涉诉信访制度改革后，不应突出巡回法庭办理信访事项的功能。因此，《巡回法庭规定》强调了“依法办理”，并且把传统意义上的信访案件表述为“来信来访事项”。【8】
如果进行语义分析，跨行政区域重大行政和民商事案件是指什么呢？一方面，《依法治国决定》中突出表述“跨行政区域”。最高人民法院审理的跨行政区域案件，应该主要是指跨省区案件。但在事实上，长期以来，最高人民法院审理的二审和再审案件，大部分仍是省内案件，跨省区的案件是不多的。
“重大”一词也值得推敲。历史上的大区法院虽是最高人民法院分院，但在审理重大案件时，仍应报请最高人民法院审查处理。【9】而这次设立的巡回法庭能够直接审理重大案件，也是超乎常理。因此，在审理案件事项上，巡回法庭的权力有可能大于大区法院。《巡回法庭规定》第八条规定：“最高人民法院认为巡回法庭受理的案件对统一法律适用有重大指导意义的，可以决定由本部审理。巡回法庭对于已经受理的案件，认为对统一法律适用有重大指导意义的，可以报请最高人民法院本部审理。”可以推论的是，巡回法庭审理的重大案件主要是事实审重大案件。
对于法律审重大案件，仍交由本部处理。起草《巡回法庭规定》的法官在理解适用文中就写道：“对于统一法律适用具有重大指导意义的……仍应当由最高人民法院本部审理或办理。”这似乎否定了巡回法庭的制度创新空间。【10】实际上，在目前事实审和法律审还没有严格区分的情况下，较难区分哪些重大案件有或没有法律适用意义。而且，在用词上是“可以”报请，而非大区法院时的“应当”报请。
目前最高人民法院的主要做法，是将原本由本部审理的大部分二审和再审行政民商事案件，按照巡回区分配到各个巡回法庭来审理。2008年以后，在相当长的一段时间，最高人民法院的二审民商事案件总体上呈现下降趋势。特别是2007年修正的《民事诉讼法》规定可以向上一级法院申请再审，这使得大量案件经由高级人民法院集中到最高人民法院。而这些案件主要是申请再审的民商事案件。
为应对再审案件激增的情形，最高人民法院同时决定提高民商事案件标准。最高人民法院在2008年2月3日发布《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》。之后高级人民法院受理的一审案件数量大幅减少，二审案件数量也呈下降趋势。最高人民法院的二审民商事案件数量随之减少。【11】
这种情形的出现正如《法院改革意见》所提的“调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度，实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接”。此后，最高人民法院在2015年4月30日、2019年4月30日分别发布《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》和《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》。通知从总体上继续提高了诉讼标的额，控制了到达最高人民法院的数量，从而使得各巡回法庭的民商事案件类型和数量保持一定的均衡。
级别管辖制度调整对巡回法庭审理行政案件的影响也是很大的。按照2013年《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的规定，对于省级以下两级法院的行政案件，采取相对集中管辖、异地交叉管辖。同时，按照2014年修改后的《行政诉讼法》的规定，对县级以上地方人民政府作出的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。这些做法导致最高人民法院的行政案件大量增加。2016年最高人民法院行政庭受理案件2974件，人均结案近127件，创造了自1988年建庭以来的最高纪录。【12】而来自各巡回区法院的行政案件，大部分也陆续交由各巡回法庭审理。
2015年2月至2016年6月，最高人民法院第一巡回法庭共审结行政案件838件。2017年最高人民法院第三巡回庭共受理行政案件1946件，审结1774件。目前行政案件已成为各巡回法庭受理案件的主要类型。【13】针对行政案件数量及增幅较大的实际情况，一巡就研究制定了《关于行政案件繁简分流操作规程》。从统计情况来看，2017年，巡回法庭共审结案件1.2万件，占最高人民法院办案总数的47%。【14】
长期来看，巡回法庭如果审理真正的跨行政区域重大民商事案件，而非将本部案件分流，就需要重新界分巡回法庭和高级人民法院的审理权限。例如，调整诉讼标的额，将原本由高级人民法院审理的跨区二审案件改由巡回法庭审理。刘贵祥指出：“对跨区域的民商事案件，也就是一方当事人在管辖法院之外的省区的民商事案件，我们考虑在级别管辖上有所变化。例如，降低跨区域案件的级别管辖标准，使巡回法庭能更多地受理案件尤其是二审案件。”【15】比如说，如果原本由广东省高级人民法院二审的案件，通过提升诉讼标的额转由设在深圳的最高人民法院第一巡回法庭审理，可以方便当事人诉讼，进一步减少审级。
【1】罗书臻：《方便当事人诉讼 减轻当事人诉累——访最高人民法院审判委员会专职委员、第一巡回法庭庭长刘贵祥》，载《人民法院报》2015年1月29日，第4版。
【2】最高人民法院编：《中国法院的司法改革（2013—2016）》，人民法院出版社2017年版，第10页。
【3】刘长：《未来法院的样子，我们在探索——对话最高人民法院第一巡回法庭庭长刘贵祥》，载《南方周末》2015年3月19日。
【4】武欣中：《巡回法庭成了“信访办”》，载《中国青年报》2015年3月3日，第4版。
【5】张严方：《最高法一巡在广西设立四个巡回点》，载《人民法院报》2018年6月14日，第1版。
【6】姜佩杉：《激情燃烧，驰骋在更广袤的大地上——2018年度最高人民法院巡回法庭先进集体、先进个人风采录（上）》，载《人民法院报》2019年1月7日，第5版。
【7】周强主编：《最高人民法院工作报告.2018：汉英对照》，法律出版社2018年版，第12页。
【8】贺小荣、何帆、马渊杰：《〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2015年1月29日，第5版。
【9】《人民法院暂行组织条例》第三十四条规定：“最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判决均为终审判决；但重大或疑难的案件，应报请最高人民法院审查处理。”
【10】参见贺小荣、何帆、马渊杰：《〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2015年1月29日，第5版。
【11】景汉朝：《立案信访和审判监督改革的路径与成效》，人民法院出版社2013年版，第33—34页。
【12】参见最高人民法院行政庭编：《人民法院改革开放40周年成就展·行政审判卷》，人民法院出版社2019年版，第18页。
【13】参见最高人民法院行政庭编：《人民法院改革开放40周年成就展·行政审判卷》，人民法院出版社2019年版，第93页。
【14】周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，载最高人民法院办公厅编：《党的***以来最高人民法院专项工作报告汇编》，人民法院出版社2018年版，第183页。
【15】刘长：《未来法院的样子，我们在探索——对话最高人民法院第一巡回法庭庭长刘贵祥》，载《南方周末》2015年3月19日。