联邦制与单一制是国家结构形式的两种基本类型。【2】例如，中国、法国是单一制国家，强调中央集权；美国、德国是联邦制国家，强调中央与地方的严格分权。中国虽然是单一制国家，但在保证中央集中统一领导的前提下，也会注重发挥地方积极性。【3】在某些特定领域，用制度形式将中央与地方的权力固定下来，这就带有联邦制色彩。例如，基于经济分权而形成的市场保护型联邦制，【4】基于分税制而形成的财政联邦制，【5】基于全国人大对地方的执法监督而形成的合作型联邦制。【6】

从这个角度讲，称单一制国家中的司法联邦制也有一定道理。但严格来说，用司法联邦制来归纳司法权力的变化不够精准。例如，中国的司法权被认为是中央事权，也就不存在司法的联邦分权的说法。或许，更准确的描述是作为中央事权的司法权存在非集中化的现象。

这种非集中化主要体现在两个方面：一是省级统管。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。省级统管是因应现实需要。虽然，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。司法机关人财物应该由中央统一管理和保障”【7】。但是，“考虑到全国法官、检察官数量大，统一收归中央一级管理和保障，在现阶段难以做到，这次改革主要推动建立省以下法院和检察院法官、检察官编制统一管理制度，法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免的机制，探索由省级财政统筹地方各级法院、检察院的经费”【8】。除了省一级设立法官遴选委员会以外，法官员额制也是采取以省为单位、以政法专项编制为基数的员额比例，由省级进行动态调整。【9】省级统管意味着正在推进的是中央与省两级管理体制，正在改变长期存在的四级分级管理体制。

二是设立巡回法庭，表明最高人民法院将最高审判权下沉分散到六个巡回区，这可以称为最高审判权的多空间分布。设立最高人民法院巡回法庭与省级统管完全不同。省级统管首先改变的是省一级与省以下地方之间的关系。名义上是中央委托省级统管，但中央权力在根本上并没有削减、增加或改变。由于省一级在人财物各方面集中了省以下地方的权力，省一级的权力则大为增加。中央权力没有变化，但省级权力大为增加，这意味着原有中央与省级的关系力量对比已经发生改变。此外，省级统管是指法院的人财物统一管理，这些管理权限主要不是由高级人民法院行使，而是涉及省一级组织人事财政等党政权力的分配。这是政治体制的重大变动，推行的难度和阻力更大。

巡回法庭的设立，涉及的政治体制层面的变动较小，更多呈现出最高审判权多空间分布的格局。巡回法庭代表最高人民法院在六大巡回区行使最高审判权，以加强对地方的统一管理。但巡回法庭分布在全国六大巡回区，有可能会形成一个独立的审级或层级，这种制度在我国古代已有先例。例如汉代开始设立的刺史制度。中央特派专员到地方来调查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一个区派一名刺史，平均每一名刺史的调查区域不会超过九个郡。刺史一职后来逐渐演化，明明是中央官派到各地区活动巡视观察，实际上则常停驻地方，成为地方更高一级之长官。【10】

更类似的制度安排是20世纪50年代设立的最高人民法院大区法院。当时最高人民法院在全国相继设立六个大区分院：东北分院、西北分院、华东分院、中南分院、西南分院和华北分院。1951年的《人民法院暂行组织条例》第三十二条规定：“最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭，在其所辖区域内执行最高人民法院的职务。”第三十三条规定：“最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的领导和监督，在其所辖区域内领导并监督各级人民法院的审判工作。”但同时第十条第二款规定，“各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督”。这就是说，大区分院在业务上受最高人民法院领导，而在人财物管理体制方面，主要受大行政区委员会和中央局的领导。大区分院实际上也成为一个独立审级。

大行政区委员会是中央政府的派出机构，也是一级政府组织。为了加强中央集权，大行政区委员会在1954年相继被撤销。【11】最高人民法院曾向中央报送《关于撤销各大区分院与加强最高人民法院的意见》，提出适当保留。【12】华北分院即交最高人民法院接管。其他大区分院继续存在，党内委托所在省委领导。【13】但最终大区法院还是随着大行政区委员会的撤销而成为历史。“各分院的干部除个别的调来最高人民法院外，其余绝大多数充实了各高、中级人民法院。”【14】大部分省级人民法院的分院、分庭也相应撤销，在原有基础上设立中级人民法院。这样，法院组织设立最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院四级，确立了四级二审制。四级二审制意味着，大部分案件在中级人民法院或高级人民法院即终结。自此以后，所谓的司法地方保护主义的问题也随之而来。【15】

时隔60年，巡回法庭的设立，又是为了克服司法地方保护主义。这也是一种否定之否定。不过，巡回法庭与大区法院虽有共性，但仍有很大不同。在管理体制上，巡回法庭不是由同级地方党政机关领导，这与大区法院接受大行政区委员会和中央局领导有根本区别。巡回法庭设立在各大巡回区，至少在司法业务上会削弱法院的地方管理，强化法院系统内的上下级管理。这是因为最高审判权的多空间分布，客观上会让巡回法庭成为一个相对独立的组织而存在。

【1】傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，载《中国法律评论》2014年第4期。

【2】参见童之伟：《国家结构形式论》（第二版），北京大学出版社2015年版。

【3】参见苏力：《当代中国的中央和地方分权——重读***〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。

【4】参见程金华：《分权、政府间竞争与经济发展——概念、逻辑及其批评》，载《法学论坛》2012年第4期。

【5】参见王世涛：《论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角》，载《北方法学》2010年第5期。

【6】参见林彦：《合作型联邦制：执法检查对央地关系的重塑》，载《中外法学》2017年第4期。

【7】***：《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月7日），载中共中央文献研究室编：《***关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第78—79页。

【8】***：《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月7日），载中共中央文献研究室编：《***关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第78—79页。

【9】参见胡仕浩：《论人民法院“全面推开司法责任制改革”的几个问题》，载《法律适用》2016年第11期。

【10】参见钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2012年版，第11—12、49—52页。

【11】参见范晓春：《中国大行政区：1949—1954年》，东方出版中心2011年版。

【12】参见何帆：《最高人民法院大区分院往事》，“法影斑斓”微信公号，2015年1月25日。

【13】参见《彭*传》编写组编：《彭*年谱（1902—1997）》（第二卷），中央文献出版社2012年版，第465页。

【14】董必武：《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》（1955年7月3日），载董必武：《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第264页。

【15】参见刘忠：《司法地方保护主义话语批评》，载《法制与社会发展》2016年第6期。