经济的现代化、民族的统一和国家政权建设，是摆在新政权面前的重要任务。国家权力的扩张必然要求深入基层和吸收下层的财源，加强对下级的控制。【1】为实现现代化，司法体制的架构和运作也是如此。

旧的法院体系被打碎以后，最高人民法院担负着建立全国各级司法体制的任务。对地方机关进行正规化建设是巩固国家政权的有效方式，因此，最高人民法院的工作重心除了审判之外，也包括建设和管理各级法院。这样，最高人民法院就可以有效传达中央政策。

一般来说，最高人民法院主要是通过发布指示、召开会议、派出工作组检查来贯彻中央决策。以发布指示为例，1955年3月3日，中共中央、国务院发布《关于迅速布置粮食购销工作，安定农民生产情绪的紧急指示》。同年4月1日，最高人民法院、司法部联合发布《关于从司法方面保障农业生产和粮食购销工作顺利进行的指示》，要求各地法院把保证春耕生产和粮食购销工作的顺利进行，作为当前的重要任务。为配合农业合作化，1955年10月15日，最高人民法院、司法部还联合发出《关于加强司法工作保障农业合作化运动的指示》。

有关召开司法工作会议和组织工作组检查等情况，如表2.2和表2.3所示：

表2.2　全国司法工作会议（1950—1978）【2】

表2.3　视察团、工作组与现场会（1950—1958）【3】

当然，法院司法行政工作的管理，主要还是通过下级法院送报告的制度来实现的：“为了使司法机关上下通气，关于下级人民法院送报告的问题，可以采取以下办法：下级人民法院对有关审判工作的报告主送上级人民法院、抄送上级司法行政机关；对有关司法行政工作的报告主送上级司法行政机关、抄送上级人民法院；工作计划、综合报告、总结报告同时主送上述两个机关。”【4】

报告也包括案件请示。最高人民法院会对下级法院的案件请示进行答复。这在当时被认为对密切上下级关系、交流经验、正确处理重大或疑难问题，避免错误缺点，以及提高干部素质和改进工作都有很大的好处。【5】在后来的几十年当中，最高人民法院制定过不少文件来规范案件请示问题，但案件请示始终存在。【6】这实际上与中国法院体制的行政化或者科层制属性有关。正如江华所言：这种请示的办法都是行政办法。【7】

为了巩固国家政权，让下层政权与中央保持一致，需要建立现代官僚体制或科层制。马克斯·韦伯认为，达到这一目的需要三个条件：官员有可靠薪金；职业稳定并有晋升机会；官员有明确职位感，下级服从上级。【8】法院体制作为国家政权的重要组成部分，也是按照这样的要求建立起来，这是一种上下一体、下级服从上级的权力体制。

这样的法院体制优势是保证权力上下一体，能够巩固国家政权，但劣势则是难以突出初审法院和上诉法院、法律审和事实审的区分。1949年以后的最初几年，上诉审法院只进行法律审的原则并没有被明确反对。但后来在1956年4月14日司法部的通知中明确指出，上诉审法院不作实体审有若干片面性和危险性：

“事实是根据，法律是准绳”才是正确地适用法律，从而得到正确判决。上诉审的任务，是使一审事实不清或适用法律不当的判处，经过上诉能够得到切实而有效的纠正，它在通常审理程序（不包括监督程序）中，是保证人民法院对所审理的上诉案件，确切地查清事实。有些事实不清或根据不足的案件，并不是光靠审阅案卷就能发现的，如果上诉审完全不作事实审，就易于产生在事实不清的情况下作出不适当的判决或裁定。当然，这并不是说所有上诉案件都要由上诉审自己来重审，而是指事实不清的案件，有的可发回下级人民法院审理。如认为以自己审理为宜的，则必须自己审理，这种审理即为上诉审，不必作为第一审。上诉审在审理上诉案件时，并可派人调查核对事实，也可以到当地就审。至于事实基本清楚的案件，只是适用法律不当，就可以改判。总之，要求上诉审这一关，必须把事实完全搞清楚，然后依法判决，否则，上诉审将流于形式的危险。【9】

上级法院与下级法院职能分工的取消，强化了上级法院对下级法院的管理。同时，事实审与法律审混同，以及三审制变成二审制，又进一步加剧了积案问题。

1951年《人民法院暂行组织条例》决定实行三级二审制，即地方法院为县级人民法院和省级人民法院。县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院。但1954年《人民法院组织法》改为实行四级二审制，即地方各级人民法院分为基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。当初设想实行四级二审制的主要目的是，将大部分案件放在中级人民法院审理，减轻最高人民法院的压力：

最高人民法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作，上级法院监督下级法院的审判工作。而中国疆域辽阔，省的地区也较大。所以我们必须减少最高人民法院和高级法院的第二审案件，加强最高人民法院全国性的监督工作，并加强省级法院对下级法院的监督。因此，我们必须在省级法院下设中级法院，而建立四级法院的体系。案件的上诉审级过多足以使案件发生拖延现象。这对一般人民群众，特别对劳动人民是不利的。所以我们实行二审终审制。同时，我们还必须健全各级法院的制度，特别加强基层法院和中级法院的建设，因为基层法院和中级法院是审判绝大多数第一审和第二审案件的法院。【10】

但四级二审制并没有解决最高人民法院案件审理过多的问题。【11】虽然到最高人民法院的上诉审减少了，但再审案件大大增加。《最高人民法院一九五六年工作报告》中就指出：“本院一九五六年受理的各种申诉数量很大，单是本院全年办理的当事人不服各级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉即达五千零八十三件，大大超过本院同一时期受理的上诉、复核等案件。处理申诉工作在实际上已成为本院对下级人民法院实行审判监督的一项重要工作。”【12】

1957年《关于最高人民法院工作的报告》也再次重申了这一问题：“就最高人民法院来说，从今年1月至5月底，即受理了来信申诉六千零六十六件，来访申诉一千二百八十四人次。1957年头五个月的申诉比去年一年的还多。这是最高人民法院一项极为繁重的工作。申诉之所以这样多，主要原因还不是由于法院办案质量不高，而是由于申诉与上诉不同，当事人向最高人民法院提出申诉的案件，既没有时间上的限制，也没有审级上的限制。”【13】

总的来说，为了巩固国家政权建设，法院系统主要是按照科层制或更准确地说是民主集中制的原则建立的。民主集中制的重点是下级服从上级、地方服从中央。所有的政法机关也都是按照这一原则组织运作，从而确保党中央的集中统一领导。【14】而事实审是上级法院强化对下级法院管理的一种有效方式。但上级法院也实行事实审加剧了积案问题。虽然四级二审制的推行是为了解决积案问题，但这与上级法院进行事实审加剧积案问题的效果相抵消。由此，在法院系统中，上级与下级、中央与地方始终存在着紧张关系。【15】

【1】参见[美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2003年版，第1—4页。

【2】1983年召开第九次会议，但改名为“全国法院工作会议”，原因是“司法会议”这个名称包含的范围较广。参见郑天翔：《关于召开法院院长会议有关问题给陈**的信》（一九八三年十一月九日），载《郑天翔司法文存》，人民法院出版社2012年版，第72页。

【3】参见《华北东北区司法工作视察团完成视察计划返京》，载《光明日报》1950年6月4日，第1版；何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，当代中国出版社1993年版，第592、594、597、601、605、606、609页。

【4】参见曹杰、王汝琪、刘方、王业媛：《学习〈中华人民共和国人民法院组织法〉的体会》，载《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑，北京政法学院1956年印行，277—278。

【5】《关于目前司法工作的几个问题（1950年7月27日中央人民政府政务院政治法律委员会副主任兼中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹在第一届全国司法会议上的报告）》，载《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑，北京政法学院1956年印行，第82页。

【6】例如，《最高人民法院关于改进请示解答工作的函》（1958年9月19日）、《最高人民法院办公厅关于改进解答问题工作的通知》（1964年9月11日）、《最高人民法院办公室关于请示问题的通知》（1973年11月7日）、《最高人民法院关于报送民事请示案件有关问题的通知》（1985年3月28日）、《最高人民法院经济审判庭关于请示问题应当注意的事项》（1990年10月29日）。

【7】江华：《改革司法工作　更好地为社会主义经济建设服务》（1980年8月16日），载最高人民法院办公厅编：《最高人民法院历任院长文选》，人民法院出版社2010年版，第194页。

【8】按照马克斯·韦伯的分析，最理性的官僚制具有以下决定性的特征：（1）职员具有人格自由，仅仅服从其官位的非人格性职责；（2）官位有明确的等级体制；（3）对官位的职能有明确的规定；（4）在契约的基础上任命官员；（5）官员的选任以专业资格为条件；（6）他们领取货币工资，并一般有退休津贴，其工资依其在等级制中的地位高下划分等级，官员有权随时离职，在特定情况下也可以被解职；（7）官员的职位是其唯一的或主要的职业；（8）存在晋升阶梯，升迁可以凭年资，也可以凭功绩，这些都依靠主管人的评判；（9）官员不得非正当地占用其得到的职位或资源；（10）官员服从于划一的控制与纪律制度。参见[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2014年版，第20—25页。

【9】《中华人民共和国司法部通知（56）司办字第三六〇号》，载中国人民大学审判法教研室：《中华人民共和国法院组织诉讼程序参考资料》第六辑，中国人民大学1957年印行，第202页。

【10】张志让：《宪法颁布后的中国人民法院》，载《政法研究》1954年第4期。

【11】参见沈钧儒：《人民法院工作报告》（1950年6月17日），载《沈钧儒文集》，人民出版社1994年版。

【12】参见董必武：《最高人民法院一九五六年工作报告》（1957年3月9日），载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第358页。

【13】参见国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会编：《中华人民共和国法规汇编（1957年7月—12月）》，法律出版社1958年版，第273页。

【14】参见侯猛：《当代中国政法体制的形成及其意义》，载《法学研究》2016年第6期。

【15】有关中国中央与地方关系的论述，参见***：《论十大关系》（1956年4月25日），载《***文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第23—44页。