能不能实现上下级法院初审和上诉审功能的有效分工，将事实审和法律审分开，这是长久以来困扰中国审级制度的重大问题。早在20世纪50年代，董必武就注意到这一问题，他说：“大区的法院是最高人民法院，应该是法律审，不应该是事实审，但是，现在事实审很多。他不服就要告，你还能不管？”【1】而在三审终审制改为二审终审制以后，两级法院就更难做到有效区分事实审和法律审。

直到2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出：“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”这就是试图解决“我国法律对一审、二审定位不清、功能交叉，不利于发挥各个审级功能”的问题。【2】而巡回法庭的设立，很有可能会强化其作为上诉审法院注重法律解释和适用的功能，同时作出具有公共政策制定意义的判决。【3】

首先，从审判团队和合议庭组成人员来看，各巡回法庭庭长均为最高人民法院副院长或副部级审判委员会专职委员，其他主审法官也是最高人民法院的骨干，是优先入员额的法官。以第三巡回法庭为例，刚成立时，包括庭长、副庭长在内的12名主审法官的平均年龄为45岁，平均审判工作经历10年以上，全部具有硕士以上学位。其中，法学博士6人，全国十大杰出青年法学家2人，全国审判业务专家2人。而且，针对华东地区金融、互联网、生态环境保护等新类型案件多的特点，最高人民法院还有意识地选派了具有相关专业背景的法官。

可以说，这些主审法官基本上是实力很强的法律专家群体，作为必要条件，他们更有可能作出具有法律适用的统一意义的判决。而且，审判团队由主审法官、法官助理和书记员组成，分工明确。法官助理和书记员承担审判过程中大量的辅助性、事务性工作，而主审法官则专注于案件审理，特别是更有可能专注法律问题的理解与适用。不过，巡回法庭的内部组织结构已经与传统民庭、行政庭和刑庭的专业分庭制度架构大不相同。主审法官的去专业化色彩明显，这对其应对复杂司法问题的能力提出了更高要求和更大挑战。【4】

其次，巡回法庭的主审法官联席会议能够发挥统一裁判尺度的作用。第二巡回法庭制定的《主审法官会议规则》就规定，凡是涉及法律统一适用和合议庭决定提审或指令再审的案件，都应当报请主审法官会议讨论研究。主审法官会议并不直接干预合议庭审判权的行使，会议作出的纪要原则上仅具有参考性和建议性意义。但当主审法官会议多数意见与合议庭形成意见不一致时，合议庭应当复议；经复议不一致的，庭长将决定是否将案件提交最高人民法院审判委员会讨论决定，以确保重大、疑难、复杂案件司法标准的统一。【5】

也就是说，对于涉及法律统一适用的案件，如果合议庭和主审法官会议多数意见一致，就不必再提交最高人民法院审判委员会。因此巡回法庭作出的涉及法律统一适用的判决，虽具有全国范围的意义，但主要还是在巡回区内实现裁判尺度的统一。就现有案件审理情况来看，裁判尺度的统一，不仅指法律解释和适用问题的统一，也指事实认定和证据审查的统一。

最后，巡回法庭正在推行的类案检索制度、裁判文书交叉校验制度，以及最高人民法院原有的裁判摘要制度，都能够较快推进巡回区内裁判尺度的统一。类案检索是指主审法官在案件合议之前，会要求助理检索最高人民法院近三年来同一类型案件的裁判情况，报合议庭把握类案裁判尺度。裁判文书交叉校验是指裁判文书写好之后，主审法官请合议庭之外的法官对裁判的观念和理由进行检验，看是否有明确的法律漏洞。【6】在类案检索和裁判文书交叉校验的基础上，巡回法庭法官有可能会在越来越多的判决中形成裁判摘要。这些裁判摘要具有裁判规则形成的意义。【7】

为了更好实现巡回法庭在巡回区内法律适用统一的功能，还需要做的制度改革是重新配置现有案件的类型比例。目前巡回法庭主要审理二审和申请再审行政、民商事案件，并办理涉诉信访案件。涉诉信访案件的数量占相当多数，但其中多数没有普遍法律适用意义，却需要主审法官花费较多精力办理。在审理案件部分，以第二巡回法庭为例，申请再审案件占审理全部案件的近80%，而二审案件只占20%左右。【8】虽然，申请再审案件中具有普遍意义的案件比涉诉信访案件多，但要比二审案件要少。而且，申请再审程序是纠错程序，也较难体现裁判的终局性和法院的公信力。

因此，要实现巡回区内法律适用的统一，必须增加二审案件中具有普遍法律适用意义的案件数量，减少申请再审的案件数量和涉诉信访的案件数量。但目前申请再审案件特别是涉诉信访案件的数量呈现上升趋势，因此巡回法庭的主要精力也较难集中在二审案件。如果这种情况短期内难以改变，可以用这一制度安排替代：巡回法庭制定具有司法解释性质，但名称上未必是司法解释的规范性文件或审判业务文件，从而统一巡回区内相关案件的审理。

如果申请再审和涉诉信访案件得以有效分流，巡回法庭就会要求高级人民法院报请更多具有普遍法律适用意义的案件。这在制度上也存在一定可操作的空间。例如，2010年12月28日，最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》。其中第三条规定，基层人民法院和中级人民法院对于已经受理的属于具有普遍法律适用意义第一审案件，必要时可以根据相关法律规定，书面报请上一级人民法院审理。这也意味着，高级人民法院可能有更多具有普遍法律适用意义的第一审案件，而不服高级人民法院的第一审案件就会作为第二审案件进入巡回法庭。巡回法庭也就有了更多可能审理具有普遍法理适用意义的案件。

归纳来说，本章探讨的是法院体制中的中央和地方关系的变化。这一轮司法改革使得最高人民法院的审判职能开始向下延伸，在六个不同方位的巡回区设立巡回法庭。这呈现出最高审判权的多空间分布格局，会给下级法院带来潜在的甚至巨大的影响。

【1】董必武：《关于人民监察工作》（1954年6月24日），载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第226页。

【2】***：《完善司法管理体制和司法权力运行机制》，载本书编写组：《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第67页。

【3】严格说来，法律适用意义与政策制定意义还是有区别的。前者更强调裁判对法律司法的影响，后者则强调裁判对社会经济生活，大量的潜在利害关系人的影响。参见[日]田中成明：《现代社会与审判——民事诉讼的地位和作用》，郝振江译，北京大学出版社2016年版，第216—230页。

【4】有关司法复杂性的讨论，参见[美]理查德·波斯纳：《波斯纳法官司法反思录》，苏力译，北京大学出版社2014年版，第65—120页。

【5】罗书臻：《瞄准“可复制”当好“排头兵”——最高人民法院第二巡回法庭司法改革探秘》，载《人民法院报》2015年10月26日，第1版。

【6】李阳：《深耕“试验田”做好“先行者”——最高人民法院第一巡回法庭司法改革探秘》，载《人民法院报》2015年10月26日，第1版。

【7】参见侯猛：《最高人民法院判决的比较优势》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期。

【8】罗书臻：《瞄准“可复制”当好“排头兵”——最高人民法院第二巡回法庭司法改革探秘》，载《人民法院报》2015年10月26日，第1版。