第二百三十五条　【对民事执行活动进行法律监督】人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。

【立法注释】

本条是关于民事执行活动进行法律监督的规定，系2012年《民事诉讼法》第二次修正时增加的内容。【1】

对民事诉讼进行法律监督，是国家法律赋予检察机关的重要职能。1991年《民事诉讼法》第十四条规定，人民检察院有权对民事审判活动施行法律监督。对于该规定中的“民事审判活动”是否包括“民事执行活动”长期以来一直存在不同意见。在2007年《民事诉讼法》第一次修正时，这一问题即成为争议的焦点，立法机关基于审慎的态度，未将执行检察监督入法。

鉴于加强检察机关对民事执行的法律监督，有利于及时发现和纠正民事执行中的违法行为，防止、减少民事执行中的职务犯罪，促进“执行难”“执行乱”问题的解决，中央司法体制改革文件明确提出，要明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序。2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院共同发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，明确规定在山西等12个省区试行执行检察监督。对民事执行的监督已经被提到了现实的层面。为此，2012年《民事诉讼法》第二次修正时，专门增加本条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，同时将本法第十四条修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，为人民检察院对执行活动实行法律监督提供了明确的法律依据。

本条仅就检察机关对民事执行活动实行法律监督作了原则性规定，并未对监督的范围、程序、形式、效力等问题作出具体规定。主要考虑是这些问题涉及检察机关可以对哪些执行活动进行监督。有的执行活动是法院以执行裁定的方式作出的，有的是在执行实施中作出的，有的涉及执行人员的违法违纪行为，有的是执行人员能力不足所致，有的还涉及地方保护主义和行政干预等，情况比较复杂，性质也不完全相同。监督程序涉及检察机关可以采取哪些手段进行监督，是事中监督还是事后监督，由哪一级检察机关提出监督。监督方式是采用检察建议还是采用其他方式。监督效力涉及监督意见应当产生何种法律后果，法院如何对待检察机关提出的监督意见，监督错误的是否承担法律责任等，对这些较为具体的问题，各方意见还不完全一致，还需要进一步实践和探索。【2】

【司法解释】

1．《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（高检发释字〔2013〕3号，2013年11月18日）

第八章　对执行活动的监督

第一百零二条　人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。

第一百零三条　人民检察院对民事执行活动提出检察建议的，应当经检察委员会决定，制作《检察建议书》，在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出检察建议的《通知书》，发送当事人。

第一百零四条　人民检察院认为当事人申请监督的人民法院执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》，发送申请人。

2．《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》（法释〔2000〕16号，2000年7月15日）

广东省高级人民法院：

你院粤高法民〔1998〕186号《关于检察机关对法院生效民事判决建议暂缓执行是否采纳的请示》收悉。经研究，答复如下：

根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

此复

3．《最高人民法院关于人民法院发现本院作出的诉前保全裁定和在执行程序中作出的裁定确有错误以及人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉人民法院应当如何处理的批复》（法释〔1998〕17号，1998年8月5日）

山东省高级人民法院：

你院鲁高法函〔1998〕57号《关于人民法院在执行程序中作出的裁定如发现确有错误应按何种程序纠正的请示》和鲁高法函〔1998〕58号《关于人民法院发现本院作出的诉前保全裁定确有错误或者人民检察院对人民法院作出的诉前保全提出抗诉人民法院应如何处理的请示》收悉。经研究，答复如下：

一、人民法院院长以本院已经发生法律效力的诉前保全裁定和在执行程序中作出的裁定，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销原裁定。

二、人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉，没有法律依据，人民法院应当通知其不予受理。

此复

【司法文件】

1．《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（法发〔2016〕30号，2017年1月1日）

第一条　人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督。人民法院依法接受人民检察院的法律监督。

第二条　人民检察院办理民事执行监督案件，应当以事实为依据，以法律为准绳，坚持公开、公平、公正和诚实信用原则，尊重和保障当事人的诉讼权利，监督和支持人民法院依法行使执行权。

第三条　人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督。

第四条　对民事执行活动的监督案件，由执行法院所在地同级人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院管辖的民事执行监督案件。下级人民检察院对有管辖权的民事执行监督案件，认为需要上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

第五条　当事人、利害关系人、案外人认为人民法院的民事执行活动存在违法情形向人民检察院申请监督，应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的，应当附证据清单。

申请监督材料不齐备的，人民检察院应当要求申请人限期补齐，并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的，视为撤回监督申请。

第六条　当事人、利害关系人、案外人认为民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，法律规定可以提出异议、复议或者提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，人民检察院不予受理，但有正当理由的除外。

当事人、利害关系人、案外人已经向人民法院提出执行异议或者申请复议，人民法院审查异议、复议期间，当事人、利害关系人、案外人又向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理，但申请对人民法院的异议、复议程序进行监督的除外。

第七条　具有下列情形之一的民事执行案件，人民检察院应当依职权进行监督：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；

（三）造成重大社会影响的；

（四）需要跟进监督的。

编者说明

需要注意的是，与《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》相比，本条规定有一定变化：一是将“执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为”限定为“司法机关已经立案的”；二是将《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》中对于依职权监督的兜底条款调整为本规定中的“造成重大社会影响的”。

关于执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为的，虽然法律对此有明确规定，但检察机关以此为由依职权启动对民事执行案件的监督程序，确实需要把握一定的标准。首先，应将范围界定为“执行该案时”，如执行人员在执行案件中出现了贪污受贿等行为，检察机关有权依职权启动对该执行案件的审查，但不宜将该人员所办理的所有执行案件一并审查。其次，对于执行人员的贪污受贿等违法行为，应该有一定的判断标准。《民事诉讼法解释》第三百九十四条对《民事诉讼法》第二百条第（十三）项规定的“审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”解释为“是指已经由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认的行为”。但该解释不适用于执行人员的违法行为，因执行人员的违法行为对于执行案件的影响一旦形成，会对当事人的利益造成现实的影响，如果需要等到违法行为最终确认后再启动对民事执行案件的监督程序，往往时过境迁，难以及时有效纠正违法情形。【3】

第八条　人民检察院因办理监督案件的需要，依照有关规定可以调阅人民法院的执行卷宗，人民法院应当予以配合。

通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的，不调阅卷宗。

人民检察院调阅人民法院卷宗，由人民法院办公室（厅）负责办理，并在五日内提供，因特殊情况不能按时提供的，应当向人民检察院说明理由，并在情况消除后及时提供。

人民法院正在办理或者已结案尚未归档的案件，人民检察院办理民事执行监督案件时可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料，不调阅卷宗。

第九条　人民检察院因履行法律监督职责的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

第十条　人民检察院认为人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以向人民法院书面了解相关情况，人民法院应当说明案件的执行情况及理由，并在十五日内书面回复人民检察院。

第十一条　人民检察院向人民法院提出民事执行监督检察建议，应当经检察长批准或者检察委员会决定，制作检察建议书，在决定之日起十五日内将检察建议书连同案件卷宗移送同级人民法院。

检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等。

第十二条　人民检察院提出的民事执行监督检察建议，统一由同级人民法院立案受理。

第十三条　人民法院收到人民检察院的检察建议书后，应当在三个月内将审查处理情况以回复意见函的形式回复人民检察院，并附裁定、决定等相关法律文书。有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月。

回复意见函应当载明人民法院查明的事实、回复意见和理由并加盖院章。不采纳检察建议的，应当说明理由。

第十四条　人民法院收到检察建议后逾期未回复或者处理结果不当的，提出检察建议的人民检察院可以依职权提请上一级人民检察院向其同级人民法院提出检察建议。上一级人民检察院认为应当跟进监督的，应当向其同级人民法院提出检察建议。人民法院应当在三个月内提出审查处理意见并以回复意见函的形式回复人民检察院，认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。

第十五条　当事人在人民检察院审查案件过程中达成和解协议且不违反法律规定的，人民检察院应当告知其将和解协议送交人民法院，由人民法院依照民事诉讼法第二百三十条的规定进行处理。

第十六条　当事人、利害关系人、案外人申请监督的案件，人民检察院认为人民法院民事执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，在决定之日起十五日内制作不支持监督申请决定书，发送申请人，并做好释法说理工作。

人民检察院办理依职权监督的案件，认为人民法院民事执行活动不存在违法情形的，应当作出终结审查决定。

第十七条　人民法院认为检察监督行为违反法律规定的，可以向人民检察院提出书面建议。人民检察院应当在收到书面建议后三个月内作出处理并将处理情况书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。

第十八条　有关国家机关不依法履行生效法律文书确定的执行义务或者协助执行义务的，人民检察院可以向相关国家机关提出检察建议。

第十九条　人民检察院民事检察部门在办案中发现被执行人涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪且公安机关不予立案侦查的，应当移送侦查监督部门处理。

第二十条　人民法院、人民检察院应当建立完善沟通联系机制，密切配合，互相支持，促进民事执行法律监督工作依法有序稳妥开展。

第二十一条　人民检察院对人民法院行政执行活动实施法律监督，行政诉讼法及有关司法解释没有规定的，参照本规定执行。

第二十二条　本规定自2017年1月1日起施行。

2．《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（高检会〔2011〕2号，2011年3月10日）

山西、内蒙古、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、广东、陕西、甘肃、宁夏等省（自治区、直辖市）高级人民法院、人民检察院：

为了贯彻落实中央司法体制和工作机制改革精神，规范人民法院执行行为，支持人民法院依法执行，最高人民法院与最高人民检察院商定，在部分地方开展民事执行活动法律监督的试点工作。现就有关问题通知如下：

一、各试点省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以协商选定适当数量的中级人民法院、基层人民法院以及相应的人民检察院作为试点单位，分别报最高人民法院、最高人民检察院备案。

二、人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请，对下列民事执行活动实施法律监督：

（一）人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；

（二）当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条【4】之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；

（三）人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由的；

（四）被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；

（五）人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

三、人民检察院对符合本通知第二条规定情形的民事执行活动，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。

人民法院应当在收到检察建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。

人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。

四、当事人或者利害关系人认为人民法院的民事执行活动违法，损害了自己合法权益，直接向人民检察院申诉的，人民检察院应当告知其依照法律规定向人民法院提出异议、申请复议或者申诉。

五、对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议。

六、人民检察院对民事执行活动进行法律监督，应当依法履行职责，不得滥用监督权力；检察人员违法行使职权的，应当追究责任人员的纪律和法律责任。

七、人民法院发现检察监督行为违反法律或者检察纪律的，可以向人民检察院提出书面建议。人民检察院应当在收到书面建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。

八、人民检察院对人民法院执行行政判决、裁定、行政赔偿调解和行政决定的活动实施法律监督，其范围和程序参照本通知执行。

九、各试点省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院应当密切配合，共同研究，加强对试点工作的指导，并及时向最高人民法院、最高人民检察院报告试点工作开展情况，以保证试点工作积极稳妥地开展。

【请示答复】

《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（法复〔1995〕5号，1995年8月10日）

广东省高级人民法院：

你院粤高法〔1995〕37号《关于人民法院在执行程序中作出的裁定检察院是否有权抗诉的请示》收悉。经研究，答复如下：

根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理。

此复

【执行案例】

江苏某医院申请检察机关监督民事执行案【5】

——检察机关对于确实存在问题的执行案件有权进行检察监督，发出检察建议书。

[基本案情]

北京某担保公司与江苏某医院于2009年9月26日签订《委托贷款合同》，约定由担保公司经受托人北京某银行向医院发放6000万元委托贷款，月利率为0.5%，逾期还款违约金按逾期金额5‰每日的标准支付。同日，医院与担保公司及孙某等担保方又签订一份《还款协议》，孙某等提供担保，公证处于当日为《还款协议》作出赋予强制执行效力的公证书。2009年9月28日，担保公司（甲方）、医院（乙方）及银行（丙方）三方签订《委托贷款借款合同》，确认了上述借款及担保内容。合同签订后，担保公司委托银行发放6000万元贷款。后医院只偿还60万元利息，本金及其他利息未还。

2010年8月6日，公证处应担保公司申请作出执行证书。2010年12月，担保公司向北京一中院申请执行公证书及执行证书，北京一中院立案执行。被执行人医院、孙某等提出不予执行公证书和执行证书的申请，北京一中院裁定不予执行。担保公司不服，向北京高院申请复议。北京高院裁定驳回担保公司的复议请求。担保公司不服，向最高人民法院申诉。2012年9月14日，最高人民法院作出执行裁定书，认为《委托贷款合同》和《还款协议》并未违反金融管理的强制性规定，执行证书的签发程序不存在足以不予执行的违法情形。裁定撤销北京一中院和北京高院的执行裁定，由北京一中院继续执行。医院申请检察机关进行监督。

[监督情况]

2014年3月17日，最高人民检察院发出检察建议书，认为涉案公证债权文书确有错误，也确实存在违约金过高问题，当事人多次提出执行异议要求减少违约金，法院应予审查，并应裁定不予执行。

最高人民法院审查后认为，本案违约金及逾期利息部分的执行，应当参照《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》【6】的精神，在总额不超过银行同类贷款利率四倍的范围内执行。对不予执行部分，担保公司可另寻法律途径解决。该院于2015年3月16日作出执行裁定书，裁定北京一中院在执行本案公证书和执行证书过程中，对借款期限届满后产生的违约金及逾期利息总额按照不超过银行同类贷款利率四倍的标准执行。

【1】《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）第五十三条规定：“五十三、增加一条，作为第二百三十五条：‘人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。’”

【2】参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国民事诉讼法释义（最新修正版）》，法律出版社2012年版，第547—548页。

【3】参见郑新俭：《最高人民法院、最高人民检察院〈关于民事执行活动法律监督若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民检察》2017年第2期。

【4】《民事诉讼法》（2017年）第二百二十五条。——编者注

【5】最高人民检察院发布十三起检察机关民事诉讼监督典型案例之十三。

【6】该意见已被2015年《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》废止。——编者注