第一章

人大机关工作概论

第一节

人大机关工作的内容和特点

人大机关是附属于人大及其常委会的各工作机构的总称，是人大及其常委会日常的、具体的、事务性工作的载体，是国家权力机关与其他国家机关及人大代表、人民群众联系的“中介”和枢纽。人大机关由综合性的工作机构和专业性的工作机构构成。综合性的工作机构是指人大常委会办公厅（室），全国人大常委会还包括负责协调各专门委员会、办公厅、法工委工作的秘书处这一常委会的日常办事机构；专业性的工作机构是指工作委员会、专门委员会的办公室以及立法与研究咨询机构等等。人大机关是人大及其常委会的办事机构和工作机构，人大机关的工作性质是人大及其常委会的参谋和助手。

一、人大机关工作的内容

人大机关工作概括起来包括三个方面的内容：参与政务，管理事务和搞好服务。这三者之中，核心是服务。

（一）参与政务

它是指从国家权力机关运作的需要出发，协助人大及其常委会依法行使立法权、决定权、监督权和任免权。人大机关参与政务，不是行使国家权力机关的职权，而是为国家权力机关行使各项职权提供必要的条件和准备。

（二）管理事务

它是指处理机关的日常性事务工作，诸如信息收集和反馈、文件收发、机要保密、文书处理、档案管理、外事接待、内部保卫、后勤保障等。参与政务与管理事务不能截然分开。政务中有事务，事务中有政务。因此，在参与政务中要注意做好事务性工作；在处理事务性工作时，也要从参谋助手的角度，积极参与政务。

（三）搞好服务

它是指切实为机关各种会议和各项活动服务，为人大代表、常委会组成人员和人民群众服务，为机关干部职工服务。人大机关的一切工作，不论是参与政务，还是管理事务，说到底都是服务。服务是机关工作的基本职责。

1．人大机关综合性工作机构的主要工作是综合、协调、服务。它的工作包括：“三会”即人民代表大会会议、常委会会议、委员长（主任）会议以及其他会议的会务工作，“三会”交办的事务工作，协同专门（工作）委员会组织各类调查、视察、检查活动，督促落实代表提出的议案、建议、批评和意见，负责文秘、资料、档案、信访、保密、后勤、安全保卫以及对外联系和接待工作等等。

2．专业性工作机构的主要工作是为提高常委会议事质量、为落实常委会审议的议题当好参谋助手，当然也有服务的职责。其工作包括：按照分工范围进行调查研究，为权力机关行使职权提供咨询服务；为人大及其常委会立法做好各项基础工作；为常委会审议有关议案组织专题视察或调查、提出初审意见；分工联系人大代表和组织代表专业小组活动，督办代表提出的议案、建议、批评和意见；办理与本委员会工作有关的群众来信来访等。

3．综合性工作机构与专业性工作机构虽然职责不同，各有侧重，但同属于人大机关这个整体，工作目标完全一致。实践证明，常委会的工作质量、工作水平和工作效果，在很大程度上要看专业性工作机构的工作如何；而常委会的工作秩序和工作效率，则主要取决于综合性工作机构运作得怎样。因此，正确处理好人大机关这两类机构之间的关系，使它们的工作有机结合，协调一致，才能有效地提高机关工作效率。

二、人大机关工作的特点

认识和把握人大机关工作的内在特点与规律，对于做好人大机关工作至关重要。人大工作的特殊性，决定了人大机关与党的机关、行政机关、司法机关和群团机关的工作相比，既有政策性、综合性、规范性、时效性、严谨性、整体性等许多共性，更有其自身鲜明的个性。人大机关工作的这种特殊性主要表现在以下5个方面：

（一）全局性

按照宪法和法律赋予的职责，人大及其常委会要审议和决定国家或地方根本的、长远的、重大的问题。人大机关作为人大及其常委会的工作机构，必须紧紧围绕国家权力机关的法定职责和工作议题，抓住那些牵一发而动全身的深层次问题，认真开展调查研究，广泛收集各方面的信息、资料，站在全局的高度进行综合分析，为人大及其常委会行使职权当好参谋和助手。

（二）人民性

宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”由此决定了人大及其常委会代表人民行使管理国家事务的权力，包括人大机关工作在内的一切工作都要体现人民的意志和利益，反映人民群众的意见和要求。人大机关应把广泛联系群众，倾听群众呼声，反映民情民意作为首要工作，真正做到急人民群众之所急，忧人民群众之所忧，权为民所用，利为民所谋，情为民所系，同人大代表和人民群众心连心，绝不能成为高高在上的“衙门”。

（三）服务性

机关工作本身就是服务，一切工作都要以服务为宗旨。“三会”是人大及其常委会依法行使职权的基本形式，人大机关工作必然要以“三会”为主线、为重点。同时，人大机关在地位和性质上是人大及其常委会的参谋和助手，各项工作必须根据人大常委会及委员长（主任）会议决策的意图进行，围绕各个时期、各个阶段的重点工作展开。

（四）法律性

人大及其常委会是国家权力机关，必须坚持以宪法和法律为依据的活动原则，其核心是严格依法办事。为此，人大机关工作人员应具有较强的法制观念和较高的法律知识水平，严格按照宪法和法律的规定开展工作，通过当好参谋、搞好服务，提供可靠的法律和事实依据，使国家权力机关的各项工作建立在符合宪法和法律、符合本地实际的基础之上，切实推动改革和建设事业的发展。机关工作还要严格依照法定的程序运作，使依法办事原则贯穿于人大工作的各个环节。

（五）艰巨性

国家权力机关的工作涉及面广，民主性、法律性强；相应地，人大机关的工作范围必须涵盖方方面面，工作触角需要延伸至各个领域。随着我国社会主义现代化建设和改革开放的深入进行，人大及其常委会所担负的任务越来越繁重，对人大机关工作的要求也越来越高。此外，人大机关服务的层次多，难度较大。

第二节

人大机关工作的主要任务

及基本要求一、人大机关工作的主要任务

人大机关必须树立“三服务”的工作指导思想：就是为人民代表大会会议、常委会会议、委员长（主任）会议服务；为人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务；为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家服务。人大机关工作的任务很重，根据“三服务”的指导思想，总结各级人大工作实践，主要有以下几个方面：

（一）围绕“三会”搞好服务工作

主要是做好“三会”的筹备工作，准备好各项会议文件；为会议讨论决定的问题提供背景材料和可供选择的具体方案，为正确决策提供参考依据；随时掌握会议动态，对代表和委员反映强烈的问题，及时向大会主席团及主席团常务主席、委员长（主任）会议汇报；做好文秘、组织、宣传、议案、保卫、后勤等各项会务工作；综合整理会议审议意见，交由有关机关办理落实；等等。

（二）突出重点，深入开展调查研究

调查研究是人大机关的一项常规工作，主要是根据常委会年度工作计划确定的调研课题和“三会”的议题，有计划、有组织地进行调查研究，发现新情况，研究新问题，总结新经验，提出新建议，为人大代表和常委会组成人员审议决定重大事项提供依据。还应积极协助上级和本级人大代表开展调研、视察活动。人大机关有专门从事调查研究、提供咨询服务的机构，更要着重做好这方面的工作，并加强对理论、法理的研究，为人大及其常委会审议议案提供必要的咨询服务和可供选择的比较方案，切实发挥参谋助手作用。

（三）加强督办检查工作

督办检查是人大机关的一项重要职责，它直接关系到国家权力机关意志能否实现，是增强人大工作力度的重要措地之一。其工作范围主要指本级人大及其常委会决议决定及审议意见、委员长（主任）会议议决事项和上级人大需要本级人大常委会落实事项的督办，人大代表及人民群众反映的问题中需要办理落实事项的督办。

（四）做好议案和建议、批评、意见的处理工作

对列入人大或人大常委会会议的议案，由人大及其常委会讨论作出相应的决议决定，然后由人大有关工作机构督促落实；对人大代表提出的建议、批评和意见，人大机关要及时交由有关机关、组织研究办理，并按规定书面答复提出建议的代表。在代表建议、批评和意见的办理过程中，人大机关要加强督促检查，推进办理落实工作。

（五）接待和处理人民来信来访

信访工作，是人大发扬民主、体察民情、了解民意、联系人民群众的重要渠道。随着人大工作的深入开展，人大及其常委会权威和影响的逐步增强，人大信访工作越来越繁重。人大机关要有专门机构或专人，严格按照规定程序接待和处理来信来访，做到件件有回音，事事有着落。要按照科学的程序，用法制化的手段处理好人民来信来访，使信访工作进一步规范化、程序化。同时，人大机关要尽可能充分利用信访信息资源，及时掌握国家政治生活、立法和执法、经济建设等各方面的重大倾向性问题及其发展态势，使国家权力机关的决策更全面、更准确、更及时、更可行。

（六）实现机关科学管理，提高机关工作的质量和效率

机关管理的内容很多，任务很重，主要应做好人事管理、岗位职责管理、文书档案管理、财务管理和行政后勤管理。

在实际工作中，人大机关的工作任务还有许多方面。如为人大及其常委会立法做好各项基础工作，加强对各级选举工作的指导，密切同本级人大代表和上、下级人大的联系，搞好外事工作以扩大同各国议会的交往和联系，开展人大制度的理论研究和宣传等等。

二、人大机关工作的基本要求

国家权力机关要充分行使宪法和法律赋予的职权，切实担负起时代赋予的历史使命，必然有赖于人大机关提供更加优良的服务，提供更加有力的保障。适应新时期加强人大工作的实际需要，人大机关的工作必须高标准严要求。从机关服务对象的性质特点和机关工作的实践情况看，一定要在依法、有序、高效、优质、过硬上下功夫。

（一）机关工作要依法

人大及其常委会行使职权必须严格遵守宪法和法律，这一特点决定了人大机关的工作必须严格依法办事。如果离开了法律规范，不仅人大机关的工作寸步难行，还会影响国家权力机关工作的权威性。从这层意义上讲，依法办事对于人大机关来说，具有特殊重要的意义。它始终是检验人大机关工作优劣、衡量人大机关工作人员素质高低的一条重要标准。

（二）机关工作要有序

一方面，要严格按照法定程序办事。这是国家权力机关行使职权的重要保证，也是人大机关必须遵循的工作准则。机关各项工作尤其是“三会”服务工作，不但要快捷，而且要按法定程序进行，不得有任何疏漏和差错。另一方面，应严格实行工作岗位责任制，合理分工，各司其职，各负其责，使机关各项工作忙而不乱，杂而有序，有条不紊，掌握主动权。

（三）机关工作要高效

效率原则是机关工作必须遵循的普遍原则。因为现阶段人大机关条件建设还远不适应人大及其常委会行使职权的实际需要，而新的形势任务又对人大机关工作提出了快节奏、求实效的更高要求，所以，讲求办事效率对于人大机关的工作来说，就显得尤为重要。这就要求人大机关工作要着眼全局，迅速、准确、快节奏运转，防止和克服推诿拖延现象。

（四）机关工作要优质

人大机关应在纵向与横向、宏观与微观的结合上找准工作位置，寻求工作、服务的最佳结合点。机关的服务要合格、要优良，努力在合法、准确、热情、周到、朴实上下功夫、做文章，务必做到领导满意、代表和委员满意、人民群众满意、机关干部职工满意。为“三会”服务，应深入实际，加强调查研究，当好参谋，多办实事，保质保量地完成各项任务。为代表和委员服务，要充分体现热情周到、真诚朴实的精神，事事替代表和基层着想，处处为代表和群众服务。

（五）机关工作要过硬

一是在思想上要过硬。要用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑，指导各项工作。要坚持解放思想、实事求是和与时俱进的统一，坚持唯实、唯法和“三个有利于”的原则，不看眼色办事，不看风头办事，不贪图空名私利，不迷恋灯红酒绿。

二是在作风上要过硬。要坚持密切联系群众，牢记“两个务必”，倡导严谨扎实、雷厉风行的工作作风，弘扬吃苦耐劳、无私奉献、奋力拼搏、开拓进取的精神，认真扎实地做好每一项工作。

三是在文字上要过硬。人大机关工作对文字有很严格的要求，这是因为人大文书具有很强的法津性和规范性，文字上要讲究逻辑性和准确性。人大机关干部一定要注重文字功夫、文字修养，既能“武”，又能“文”。

四是在学习上要过硬。既要学习建设中国特色社会主义理论，学习“三个代表”重要思想又要学习宪法和法律，学习人大业务知识，还要学习市场经济知识和现代科技知识等。人大机关工作的综合性、专业性和法律性，要求工作人员具备“t”型知识结构，即在横向上具有较宽广的知识面，在纵向方面具有较深厚的专业知识。人大机关工作人员要勤奋好学，不断充实和提高自己，干一行爱一行、钻一行，逐步成为人大工作的行家里手。

第二章

人大机关的会务工作

我国宪法规定，全国人大每年举行一次会议。会议于每年第一季度举行。会期一般为半个月。近年已形成的惯例是每年春节后即举行。地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，实际上也通常只举行一次。现在有少数地方规定，县乡人民代表大会会议每年至少举行两次。各省级人民代表大会会议一般在全国人大会议的前后举行。

我国宪法规定，如果全国人大常委会认为必要，或者1/5以上的全国人民代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。地方人大经过1/5代表提议，也可以召集临时会议。会议召集都由常委会决定。到目前为止，全国人大还没有召集过临时会议的先例。

根据我国宪法和地方组织法规定：县以上各级人民代表大会会议由它的常委会召集，每届人民代表大会第一次会议由上届常委会召集。乡镇人大会议由上次代表大会选举产生的主席团负责召集。会议召集的时间，每次全国人大会议在大会召开之前由常委会通过的召开人民代表大会时间问题的决议规定。这种做法是应该加以改进的，因为每次开会都要为此专门作个决定，实在是不厌其烦。为什么不能在法律中明确规定开会日期呢？这不但可以减少很多麻烦、提高效率、一劳永逸，而且可使会议召集和日期制度化、法律化，从而杜绝召集人民代表大会会议的随意性，防止历史上曾经出现过的任意推迟人大会议的作法。

第一节

人民代表大会会议的会务工作

一、会议准备

做好会议准备工作，是开好代表大会的重要条件。充分的准备工作，能保证大会顺利进行和效率的提高。会议准备工作由本级人大常委会负责。准备工作包括组织准备、文件准备和会务准备。组织准备是法定的准备工作。

（一）组织准备

进行大会的组织准备工作要认真走访代表，广泛征求本级人大代表和“一府两院”的意见。在此基础上，拟订召开本次会议的方案，报经同级党委审批后，分步组织实施。依法律规定，组织准备主要有以下几项工作。

1.提出会议议程草案。全国人大常委会应在代表大会举行会议的一个月前的常委会上确定议程草案和开会日期，并将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，准备提请会议审议的法律草案也要发给代表。同时，通过新闻媒介向社会公布开会议程和日期。临时召集的会议不适用这一条。规定提前一个月确定议题，并通知代表，是为了保证代表有充分的时间作好参加会议的准备。这也是人民代表大会会议公开性的表现，便于人民群众了解会议的时间、内容，向人民代表或有关部门反映他们的意见、建议和要求。

2.提出主席团和秘书长名单草案。在大会召开前的常委会上，提出大会主席团和秘书长名单草案。按照惯例的做法，全国人大会议主席团名单一般有150人左右。九届全国人大第一次会议主席团成员有177人，十届全国人大第一次会议主席团成员有181人。主席团成员通常由以下几方面的全国人大代表组成：（1）党和国家领导人（包括中共中央领导、国家主席、副主席、委员长、副委员长）；（2）各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派爱国人士；（3）中央党、政、军机关有关负责人和人民团体负责人；（4）全国人大专门委员会委员；（5）工、农、兵等方面的劳动模范、先进人物和知识分子方面的代表和知名人士；（6）人口在100万以上的少数民族的代表；（7）各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区、解放军代表团负责人。大会秘书长一般是由全国人大常委会常务副委员长担任。

3.决定列席会议人员名单。全国人大会议列席人员名单，包括国务院组成人员、中央军事委员会组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，这些人是法定的列席人员。另外，大会主席团还决定其他有关机关、团体负责人中的列席会议人员名单。

4.组织代表团。代表团是参加代表大会的基本单位。每次代表大会之前，全国人大代表按照选举单位组成代表团，即每个省、自治区、直辖市的人大代表组成一个代表团，解放军代表组成一个代表团，香港、澳门回归后，香港、澳门特别行政区各组成一个代表团。代表团全体会议推选代表团团长、副团长。代表团可分若干小组（小组一般按地区划分），小组会议推选小组召集人。这项工作一般在各地代表集中到开会地点后，在大会预备会议之前，由各选举单位完成组织。

5.审查代表资格。在新的一届代表大会代表选出之后，代表大会第一次会议举行之前，由常委会代表资格审查委员会，对选出的代表进行资格审查。常委会根据代表资格审查委员会的报告，确认代表资格或者确定个别代表的当选或无效。在本届人大第一次会议前公布代表名单。以后补选的代表，也应在每次代表大会召开之前，依法律程序做好代表资格的审查工作，并在开会之前公布名单，通知参加会议。

会议的其他准备事项，由常委会根据情况决定。

（二）文件准备

提交大会的各种文件都要切实保证质量，从起草、审定、校对到印发，都要认真负责，一丝不苟。各类文件的内容、格式、用语都应规范。大会文件的印发要及时，要有利于代表开展工作。

一是起草人大常委会的工作报告。一般在会前两个月就要着手起草，经委员长（主任）会议讨论修改，提交常委会会议讨论通过，然后作为大会的正式文件印发。

二是起草代表建议、批评和意见办理情况的报告，作为大会书面报告印发全体代表。

三是起草法律、法规草案。全国人大和有权制定地方法规的地方人大，如果会议议程有立法内容，人大机关必须提早准备好法律、法规草案和关于该草案的说明，并按照立法程序提请常委会进行初步审议。

四是大会议程、日程草案和大会有关名单草案等属于大会组织准备方面的一些工作，都要形成文字材料。

另外，人大机关在做好本身文件准备工作的同时，还要按照大会的指导思想和统一部署，对“一府两院”的文件准备工作提出意见和要示，督促其及时完成。

（三）会务准备

科学地安排会议进程，提供参加会议所需的各种信息，做好会议服务的保障工作，这是会务准备的重要内容。

一是筹组大会秘书处，下设若干个组，分头进行各项会务准备工作。

二是科学地安排会期。会期的长短要根据会议议题来确定，要保证代表对各项议题有充分的审议时间。

三是要科学地安排议题的先后次序。审议政府工作报告和计划、预算及其执行情况的报告，是人大会议的重要议题。一般安排在会议的头几天进行，作为会议第一阶段的内容。第二阶段是听取和审议本级人大常委会、人民法院和人民检察院的工作报告。第三阶段主要是讨论各项决议草案，通过各项决议。大会若有选举任务，应作为重点安排，并要依法保证不少于两天的提名、酝酿候选人的时间。

四是要科学地安排大会全体会议、代表团（组）会议、主席团会议等各种会议的时间。

五是要搞好食、宿、行等各项会议服务工作。大会生活服务要周到具体，既贯彻勤俭节约的原则，又方便代表，保证会议的顺利进行。

二、预备会议

预备会议是解决代表大会召开的有关程序问题的会议。根据全国人大组织法和议事规则规定，全国人大每次会议举行前召开预备会议。预备会议由全国人大常委会主持，每届全国人大第一次会议的预备会议，由上届全国人大常委会主持。地方人大和地方政府组织法对地方人大的预备会议也作了类似规定。

预备会议的任务是，选举主席团和秘书长，通过会议议程和关于会议其他准备事项的决定。预备会议一般在代表大会召开的头一天举行。会议时间按近几届的惯例都是半天。在预备会议开会前，人大常委会应先将需提交预备会议审议的主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及关于会议其他准备事项交各代表团审议，由代表团提出意见。常委会根据各代表团提出的意见，可以对主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及关于会议的其他准备事项提出调整意见，提请预备会议审议通过，预备会议产生大会主席团和秘书长名单，确定会议议程。

三、会议开幕

会议开幕是宣布大会的正式召开，从而使代表大会具有了行使职权的行为能力。

会议开幕需达到法定人数。全国人大会议有2/3以上的代表出席，始得举行。代表大会举行会议时，代表应当出席，因病或因其他特殊原因不能出席的，必须请假。代表在进入会场时应当插卡报到。根据报到人数，由大会执行主席向大会报告代表总数和实到代表人数，确定是否符合法定人数，然后宣布开会。

会议一般应公开举行，全国人大会议在必要时可以举行秘密会议。举行秘密会议，经主席团征求各代表团的意见后，由各代表团团长参加的主席团会议决定。

四、会议的基本形式

人民代表大会开会有几种不同方式。根据会议听取审议和通过议案的需要，全国人大在实践中形成了一些经验的开会形式，这些经验被后来的议事规则法律化了。这就是：主席团会议、大会全体会议、代表团会议、代表团小组会议、特别会议。整个会议由大会主席团主持。下面分别介绍各种会议形式的组织和任务。

（一）主席团会议

主席团是代表大会的组织者。代表大会决定的一切问题都先在主席团会议上通过。

1.主席团会议。主席团第一次会议由常委会委员长或主任召集主持。以后的会议由主席团常务主席召集和主持，主席团全体成员参加。必要时还可吸收各代表团团长和代表团推选的代表参加。

主席团会议的任务和作用，归纳起来，就是领导会议，解决各种会议程序问题。它行使职责有两个阶段：先是主席团第一次会议，主要解决大会召开的有关程序问题。然后是就会议之中出现的程序问题作出决定，如对议案进行初步审查，决定各种议案等。

（1）大会主席团在第一次会议上需要行使的职责有：①推选主席团常务主席若干人；②推选主席团成员若干人轮流担任每次大会全体会议执行主席。③决定大会副秘书长人选；④决定大会会议日程安排；⑤规定议案表决办法；⑥规定代表议案提出的截止日期。⑦决定除依法应列席全国人大会议人员以外的其他有关机关、团体的负责人中列席会议的名单。⑧其他需要由主席团第一次会议决定的有关事项。由于主席团第一次会议还没有产生主席团常务主席，所以主席团第一次会议由常委会委员长或主任召集主持。

（2）大会主席团在第一次会议以后的其他会议由主席团常务主席召集和主持，主席团的职责有：①提出议案和决定议案列入程序。主席团有权向大会提出属于大会职权范围内的议案；并决定全国人大常委会、各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院向大会提出的议案列入会议议程；还决定代表团或法定代表联名提出的方案是否列入会议议程，或上述议案经有关专门委员会处理后，再决定是否列入会议议程；根据提案人要求，同意将列入议程的议案撤回。②负责提名由全国人大选举的全国人大常委会组成人员和其他国家机关领导人员的人选；并经各代表团酝酿协商后，再根据多数代表的意见，确定正式候选人名单；将原有上述人员中的辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议表决。③有权提出人大常委会组成人员和其他国家机关领导人员的罢免案，或将其他机关和人员依法对上述人员提出的罢免案，交各代表团审议后，提请大会全体会议表决。④对大会中依法提出的质询案，交有关被质询单位，主席团有权决定回答质询的方式和对不满意的质询是否由受质询机关再作答复，并在主席团认为必要时，将答复情况报告印发会议。⑤可提出组织特定问题调查委员会的议案，或将其他依法提出的组织特定问题调查委员会的议案提交大会全体会议决定。⑥组织各代表团审议列入大会议程的议题，召开大会全体会议，组织进行大会发言。⑦决定表决议案的方式。⑧决定大会期间全国人大代表是否受逮捕或刑事审判等。

（3）主席团的决定，由主席团全体成员的过半数通过。主席团讨论决定的问题，应大力发扬民主，在充分讨论的基础上作出。为保证主席团会议发扬民主和提高效率，议事规则规定，主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在主席团每次会议上可就同一议题发言两次，第一次不超过15分钟，第二次不超过10分钟，经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。

主席团对议案和有关报告进行审议的时候，国务院或者有关机关负责人应当到会听取意见，回答询问，并可对有关议案作补充说明。

2.主席团常务主席。主席团的活动，除主席团第一次会议外，都是在主席团常务主席的召集和主持下进行的。全国人大主席团常务主席是在主席团第一次会议上互推主席团成员若干人产生的，其成员一般是，除一名中共中央管组织工作的政治局委员参加外，人大常委会委员长、副委员长和准备推荐为新一届常委会委员长、副委员长的人，一般都会被推选为主席团常务主席。主席团常务主席的主要职权是：

（1）召集并主持主席团会议。

（2）对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议，并可以对会议日程安排作必要的调整。

（3）召开代表团团长会议，就议案和有关报告的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论情况和意见向主席团报告。

（4）还可就重大专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论；国务院有关部门负责人参加会议，汇报情况，回答问题，会议讨论情况和意见，应当向主席团报告。

3.大会执行主席。大会执行主席是每次大会全体会议的主持人。由大会主席团第一次会议互推若干人轮流担任。一般是根据大会全体会议召开的次数，将主席团成员分成若干组，轮流担任执行主席。开幕那次会议由主席团常务主席任执行主席，闭幕会由当选的人大常委会委员长、副委员长任执行主席。

大会执行主席的职责就是主持大会全体会议；宣布会议的开会和休会；安排大会发言顺序；决定是否许可临时要求的发言；决定是否延长法定发言时间；宣布表决结果，等等。

（二）大会全体会议

大会全体会议是代表大会开会的基本形式，也是全国人大行使权力的主要、决定性场所。每次代表大会期间，都要安排召开若干次全体会议。

全国人大全体会议的主要任务是：听取和审议通过人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；听取和审查批准上一年国民经济和社会发展计划执行情况的报告和本年度国民经济和社会发展计划，听取和审查批准本年度国家预算和上一年的预算执行情况的报告；听取提交大会审议的各项议案，包括法律案的说明和报告，进行审议和表决；就审议议案和报告进行大会发言；通过上述各项报告说明和议案的决议；进行选举和人事任免投票。

概括起来，大会全体会议主要是两项任务：一是听取报告和法律议案的说明；二是投票选举和表决议案。全国人大议事规则已经规定的大会审议议案和发言的方式：代表在大会全体会议上每人可发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟；要求在大会上发言的代表，应在会前向秘书处报告，由大会执行主席安排发言顺序；在大会临时要求发言的，在得到大会执行主席允许后方可发言。

（三）代表团会议

代表团的任务是在每次大会举行前，集中进行各类准备性活动，讨论常委会提出的关干会议的准备事项，如审议主席团和秘书长名单草案，会议议程草案，以及关干会议的其他准备事项；代表团开会还常用于传达主席团会议的有关决定和意见；对列入大会议程的议案进行集中审议（人数较多的代表团则分小组审议）；通过一些需由代表集体作出的决定。代表团可推派代表或由代表团团年推派代表到主要团会议或大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。代表团还可以在会议期间提出代表大会职权范围内的议案，可以提出罢免案、质询案，提议组织特定问题调查委员会等等。采取上述行动都需要召开代表团全体会议，由代表团全体代表过半数通过作出决定。

从七届全国人大二次会议开始，代表团会议大量增加，主要是增加听取有关部门工作汇报、听取有关议案的特别说明的内容。国务院及有关部门、最高人民法院和最高人民检察院就工作报告或其他议案在代表团会议上专门回答询问。以代表团集中审议议案的方式，也比以前更多采取了，这些做法效果很好，代表比较满意。

（四）小组会议

由于一些代表团人数较多，不便广泛、深入审议议案，所以，全国人大开会时，除西藏、青海、甘肃、宁夏、海南、澳门、台湾等省（区）的代表团人数较少不分小组开会外，其他代表团一般都分小组会议审议议题。小组会议一般按省内的地区划分。小组会议推选召集人轮流主持会议。小组会议的作用就是讨论大会的各项议案。分小组讨论的好处就是能让每个代表有较充分的时间就每个议案进行发言。其弊端也是很明显的，如广泛交流性差，讨论问题地区局限性大，会议行政痕迹较浓，有时小组会议召集人把小组会变成地区工作汇报会和动员会，小组会还有一个问题就是导致简报泛滥成灾。所以，应尽量少采取小组会议，多采取代表团会议和大会全体会议审议议案的形式。

（五）大会期间的专门委员会会议

代表大会各专门委员会是代表大会的常设工作机构。在代表大会开会期间，专门委员会一直处于紧张的工作状态。各专门委员会根据分工，审议大会与本委员会有关的议案。具体职责是：向大会提出议案；审议主席团交付的议案，提出是否列入会议议程的意见；向大会提供有关列入会议议程的议案材料；审议主席团交付列入会议的议案，提出审议报告，由主席团决定是否交大会表决。法律委员会还要对法律案进行统一审议，财政委员会要专门审议国民经济和社会发展计划报告和国家预决算报告。在专门委员会会议上，还可以就质询案作出回答。大会期间，专门委员会会议除了提出议案外，主要是对主席团交付的议案进行专门性审查。

特定问题调查委员会是大会临时成立的，就某个特定问题进行调查的一种特殊会议形式，它就某个特定问题调查清楚后，向代表大会提出报告即告结束。

五、议题的运作

（一）大会的一般议题

议题就是开会所要听取、讨论、决定的问题。代表大会的议题是根据宪法赋予代表大会的职权确定的。它由本级人大常委会在大会召开一个月前的常委会提出草案，经代表大会预备会议通过。

代表大会的议题一般有以下几项：

1．听取并审议通过政府工作报告。

2．听取、审议并审查、批准本年度国民经济和社会发展计划和上一年国民经济和社会发展计划执行情况的报告。

3．听取并审议并审查、批准本年度国家预算和上一年度预算执行情况的报告。

4．听取并审议通过人大常委会工作报告。

5．听取并审议通过人员法院的工作报告。

6．听取并审议通过人民检察院的工作报告。

7．审议通过法律草案。

8．审议通过有关重大事项决定议案。

9．选举、决定任免事项。

10．听取其他情况的报告和汇报。由人大常委会秘书长作关于代表提出的议案、建议、批评、意见处理结果的报告。重要的国事、外交活动的报告或汇报，会议还要通过一些人民代表大会自身运转的程序性议题，如通过人事选举决定办法等。

此外，还有些临时性议题，如会议期间提出质询案，关于成立调查委员会的动议，会议期间有关机关提出的临时列入的议案等。

（二）工作报告、计划、预算案的听取、审议和批准

听取审议并批准政府工作报告，法院、检察院的工作报告和人大常委会工作报告，审查批准国家计划和预算决算，是每次代表大会必须列入的最重要的议题。全国人大议事规则规定，代表大会每年举行会议的时候，全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院要向会议提出工作报告，在经各代表团审议后，由大会作出相应的决议；在代表大会开会之前，各选举单位要组织代表就这些议题进行视察，国务院主管部门应就国民经济和社会发展计划及计划执行情况，国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会和有关专门委员会汇报，由财政经济委员会进行事先初步审查。人大常委会工作报告是在大会之前的最后一次常委会上初步审查同意后，提交大会。

每次大会在宣布开幕的第一次全体会议上就由政府总理作政府工作报告，在随后的第二次全体会议上，由国家改革和发展委员会主任和财政部长分别作国民经济和社会发展计划草案的报告和国家预算草案的报告，同时将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）印发会议。

听了上述报告以后，各代表团或代表团分组举行会议进行审议。与此同时，财政经济委员会和有关专门委员会要对计划和预算报告进行审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向主席团提出审查结果的报告。代表团审议过程中，报告部门应派人到各代表团听取意见，并回答询问。

根据代表团会议或小组会议对上述各项报告的讨论意见和专门委员会的审查意见，报告部门应对报告进行必要的修改，以作为最后提交大会表决的报告草案。大会秘书处根据讨论、审议、审查意见，拟定提交大会全体会议表决的决议草案。决议草案要综合大会对报告审议的意见，表明大会对报告的态度、立场，对报告表示赞同或批准。有时并提出如何贯彻报告的原则性意见。对各项报告的决议草案要交各代表团审议。并由大会主席团决定有关报告修改稿和决议草案交大会表决。

上述各项报告在大会的最后一天，即闭幕那天的最后一次全体会议上，与其他议案一道交代表投票表决。

听取审议上述报告一般是代表大会第一阶段的议题。会议第二阶段通常是听取审议法律议案和有关重大事项决定案。会议第三阶段主要是听取和审议通过人大常委会工作报告，法院和检察院工作报告。第四阶段进行大会选举和决定任免事项。关于一般议案和法律议案的提出、审议、通过程序分别在决定权和立法权两章中作了介绍，选举和任免的运作过程也在任免权一章作了介绍，故时这些议案在大会中的运作程序不再赘述。

至于人大常委会的工作报告，法院、检察院的工作报告的审议通过，先由人大常委会领导人和法院、检察院领导人分别作各自的工作报告。然后分代表团或代表团小组进行审议。报告部门派人到代表团听取意见并回答问题，根据审议中的意见对报告草案作必要的修改。大会秘书处也根据审议中的意见，起草有关报告的决议稿。大会主席团对各项报告和决议草案讨论同意后，交大会最后一次全体会议表决。

（三）议案、建议、批评和意见的处理

大会期间，代表的一项重要职权和活动，就是提出议案、建议、批评和意见。议案是有法定提案权的人，向代表大会或常委会会议提出的可以作为会议议题的建议案，它经过有关机关审议可以列入会议题。建议、批评、意见是代表就国家机关工作和国家、社会各方面事务提出的看法，它不列入会议议题，只是作为政府有关部门改进工作的参考。全国人大30名以上代表联名，县以上地方各级人大10名以上代表联名，乡镇人大代表5人以上联名，可以向本次代表大会提出大会职权范围内的议案。此外，每个代表可以单独或联名向大会提出建议、批评和意见。

（1）提议案时间一般在大会开幕后的头一周内截止，以便大会结束前有一定的时间处理这些议案，并向本次大会报告处理意见。提议案截止时间由大会主席团第一次会议确定。

（2）提议案和提建议、批评和意见时应注意以下区别：

第一，议案必须是属于本级人大职权范围内的事，建议、批评和意见则没有此限制，可就国家建设各方面的问题提出。以全国人大为例，下列问题不能作为议案提出：①某个具体的地方性事务，如某项具体工程建设。②依法属行政、司法机关职权范围处理的问题和属于它们具体工作的意见，如调整行政区划，机构、编制、劳动工资等具体事项。③某个公民或某个具体组织的问题，如代表个人或亲属的申诉案件等。总之，不能成为大会普遍议题的事都不能作为议案提出。

第二，提议案必须有可供会议讨论的草案，就是说必须有案由、案据和具体方案。提法律案时，必须有法律议案文本。提决议案时必须有决议案初稿。

第三，议案必须在法定时间内以法定方式和程序提出。代表提议案都在每次代表大会由大会主席团规定的时间内提出，一般是开会的头一周内。提议案还必须按规定的行文格式，并且要达到法定的提交人数方为有效。

议案必须同时满足上述三个条件，如果代表提出的问题缺乏上述任何一个条件就不成为议案，而只能作建议、批评和意见。或者即使是议案也只能作批评、建议处理。例如，代表提出的类似下列问题，都只能作为建议、批评和意见：没有达到法定人数的问题；虽然达到法定人数但所提问题不属本级人大职权范围内的问题；所提问题没有具体草案和方案，只有一种原则的、意向性的看法，或是对某个具体问题的意见；所提问题未在法定提议案的时间内提出，而是在其他时间包括闭会期间提出的问题。

（3）代表提出的议案、建议、批评和意见送交大会议案组处理。大会议案组根据议案标准，先分出议案和建议、批评、意见。对符合法定程序提出的议案则分门别类交有关的专门委员会处理。专门委员会则进一步审查，哪些依条件可作为议案处理，哪些只作为建议、批评和意见处理。大会秘书长根据上述情况和专门委员会审查意见，向大会书面报告提议案、建议、批评和意见的总情况和经审查后议案有多少作议案处理，多少作建议、批评和意见处理。作议案处理的，会后由专门委员会与有关部门商量能否列入代表大会或常委会议程。从多年的实践看，代表提出的议案最后列入本届会议议程的极为鲜见。大会期间提出的建议、批评和意见，以及作为建议、批评和意见处理的议案在会后由办公厅分门别类交有关部门办理并答复代表。议案以及建议、批评和意见的处理情况都要向常委会口头或书面报告，并向下次代表大会提出书面报告。

六、代表大会的组织工作

大会的组织准备工作在会前由人大常委会办事机构承担，在大会期间，则由大会秘书处及其领导下的工作机构承担。

（一）大会秘书处

大会秘书处是大会工作机构的领导机构，是处理大会日常事务的中心。

根据议事规则规定，全国人大会议设立秘书处，秘书处由秘书长和副秘书长组成。秘书处在秘书长领导下，协理主席团交付的事项和处理会议日常事务工作。副秘书长协助秘书长工作。

秘书处在大会主席团的直接领导下工作，秘书处的任务是：为主席团会议准备各种文件材料；向各代表团及大会服务机构传达主席团的决定和有关信息；收集会议中的各种情况，掌握会议的进程，及时向大会主席团反映；领导协调大会各工作机构，解决服务机构和各代表团提出的具体问题。

（二）大会服务机构及其任务

在大会秘书处下，设若干服务机构，如秘书组、简报组、新闻组、议案组、总务组、警卫组、民族语言翻译组等。

1.秘书组。主要负责大会各项会务安排，大会全体会议时的会场服务，与各组和各代表团的联系，全体会议和主席团会议记录，大会外事、信访、通讯、文件的印制发放等。

2.简报组。负责编辑会议简报、代表的发言记录和发言摘要，编写会议快报。简报、发言记录和发言摘要是代表在各种会议上的发言。一般情况下，各代表团将代表的发言整理出综合简报；同时议事规则规定，根据代表本人要求，代表的发言可整理出发言记录或发言摘要印发会议。快报是将会议期间代表的一些重要意见、尖锐意见和重要动态情况向大会领导机构、中央和国务院领导反映的一种形式。

3.议案组。负责代表提出议案、建议、批评和意见的组织服务和接收工作，并对议案、建议、批评和意见作初步的分类处理。

4.新闻组。负责大会的新闻报道、新闻发布、记者招待会的组织服务，为参加大会的中外记者提供帮助、服务，并对记者活动进行组织和协调联系。

5.民族语言翻译组。负责大会有关文件的翻译和少数民族文字翻译，并为一些不会汉字和不懂普通话的少数民族代表提供语言翻译服务。

6.总务组。负责所有与会代表和工作人员的吃、住、行，参观、文化娱乐，以及安全保卫工作。

除了上述这一套为大会直接服务的机构外，各代表团还自带一套为代表团服务的机构，也相应地为本代表团提供秘书、简报、后勤等项服务工作。

（三）大会新闻发布会和记者招待会

从七届全国人大一次会议开始，每次代表大会都要举行新闻发布会和记者招待会。这是人大会议公开性、政治公开化的重要措施。它吸引广大公民关注代表大会，了解国家大事，提高公民参与国家管理积极性，增强主人翁责任感。

代表大会正式召开之前，要举行新闻发布会，向新闻界报告大会的指导思想、基本精神、主要议题和内容，以及其他重要问题。此外，根据情况，每次代表大会要举行若干次记者招待会，主要就政府的重要内外政策和人民群众普遍关心的重要问题回答中外记者的提问。新闻发布会与记者招待会的主要区别是，前者由大会新闻组发布情况，一般不回答记者提问。后者不报告会议情况，主要回答记者提问。大会新闻发布会和记者招待会制度，增加了人大会议的透明度，使国家生活中的重大问题让人民知道，增强了人民群众当家作主的参与感，社会效果良好，深受群众欢迎。

第二节

常务委员会会议的会务工作

法律规定，常务委员会是代表大会的常设权力机关；由于代表大会每年开一次，而且会期短，它只能讨论决定国家特别重大的问题。大会闭会以后，国家还有许多经常性的重大问题，需要常委会经常开会解决，正是常委会的经常开会，才使得人民代表大会的作用得以正常发挥。所以，开好常委会会议具有十分重要的意义。

一、常务委员会会议的召集和准备

全国人大常委会由委员长召集并主持，委员长可以委托副委员长主持会议。按照规定，常委会必须由常委会组成人员过半数出席，方能举行。常委会举行会议的时候，常委会组成人员除因病或者其他特殊原因请假以外，应当出席会议。这表明，出席会议是常委会组成人员的义务。这是为了保证会议举行的法定人数，以便使会议能顺利进行，保证投票决定问题的有效性。全国人大常委会的议程草案由委员长会议拟订，提请常委会全体会议决定。一般是每次常委会开会前由大家鼓掌通过。常委会举行会议时，应当在会议举行7日以前，将开会日期、建议开会讨论的主要事项，通知常委会组成人员；临时召集的会议，可以临时通知。

依照有关法律规定，县级以上各级人大常委会是本级人大的常设机关，在本级人大闭会期间行使宪法和法津赋予的职权。全国人大常委会会议一般两个月举行一次，地方各级人大常委会会议每两个月至少举行一次。所以，做好常委会例会的会务工作，是人大机关一项经常性的和极其重要的任务。

人大常委会会议召开前，首先要确定好会议议程草案。每年年初，人大机关应根据委员长（主任）会议的意见，拟定全年的常委会工作要点草案和例会议题初步安排，提请常委会会议审议通过；每次例会前，人大机关要按照工作要点和例会议题安排，并根据党委的建议和人大各专门委员会、本级人民政府以及人大常委会组成人员提出的议案，就会议议程提出意见，报请委员长（主任）会议拟订议程草案；委员长（主任）会议将议程草案提请该次常委会第一次全体会议审议和表决，通过后正式成为会议议程。其次要做好会议的各项准备工作。主要包括围绕会议议题，开展调查研究，为审议议题提供情况依据；拟发会议通知；准备会议文件；布置会场等等。

二、常务委员会会议的基本形式

根据议事规则，常委会开会行使职权的基本形式有三种：即全体会议、分组会议和联组会议。这些形式，是全国及地方各级人大常委会在近些年来从开会的经验和习惯的做法上总结出来的。

（一）全体会议

常委会全体会议是常委会全体组成人员共同参加的会议，它是常委会行使职权的主要的和决定性的会议形式。全体会议由委员长（主任）主持，或委托副委员长（主任）主持。

常委会全体会议的内容是：听取各种提交大会审议的议案说明；听取向常委会所作的各项工作报告、汇报等；进行投票表决，对各种法律案、普通议案、人事任免案和有关报告进行表决等。

（二）分组会议

分组会议是将到会的常委会组成人员分成若干个小组开会，对会议的议案进行审议。十届全国人大常委会组成人员175人，开会时分为4个小组；小组人员不是固定的，每次常委会根据会议议程重新编组。列席会议人员分组参加会议。

分组会议由常委会指定的若干召集人轮流主持，副委员长和某些深资的常委会委员可能被指定为召集人。

分组会议的内容是对提交常委会审议的法律案和其他议案进行充分讨论，对政府及各部门、法院、检察院向常委会作的工作报告及汇报进行审议，讨论人事任免事项等。在举行分组会议的时候，常委会组成人员可就讨论的问题提出询问，提交议案的有关部门应派人到会，听取意见，回答询问。

采取分组会议形式，主要是分组开会，人员较少，便于对议题进行充分的讨论和发表意见。当然，不足之处就是委员间能直接交流的范围小，妨碍深入地讨论一些问题。

（三）联组会议

联组会议在开会形式上与全体会议没有区别，都是常委会全体组成人员一起开会，由委员长或一位副委员长主持。所不同的是开会内容。

联组会议的内容主要是两项：一是听取和审议有关专门委员会对法律案和其他议案的审议意见和修改意见的汇报；二是在分组讨论各项议案的基础上，各组再集中共同审议议案，特别是对议案中的重点问题和不同意见，展开进一步的讨论。

三、议题的运作过程

（一）常委会的一般议题

与代表大会比，如果说大会的议题是重要的，那么常委会的议题则更广泛。如全国人大有15项职权，常委会有21项职权。有些大会的职权，在大会闭会期间就由常委会行使。常委会的一般议题有：

1．审议通过法律草案，这是全国人大常委会最主要的议题，每次常委会都要听取和审议通过二、三个法律议案。

2．审议批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。

3．就重大事项作出决定、决议。

4．决定和批准人事任免事项。

5．听取行政、司法机关及有关部门的工作报告、汇报和有关问题的说明。

6．听取政府处理有关重大问题的汇报和报告。

7．就法律实施和执法检查作出决定、决议或听取汇报。

8．有关人大自身建设的议题，如为代表大会召开所做的必要准备工作，就有关选举问题作出决议等。

9．决定对外事务的议题，如决定对外条约和重要协定的批准和废除，听取有关外事情况的报告和汇报。

10．有关宪法和法律解释问题的议案。

另外会议期间还可能提出一些临时性和程序性议题。

（二）听取报告和汇报

这有两种情况，一种是听取“一府两院”及政府有关部门就某方面的专门工作进行汇报或报告：一种是人大各专门委员会或常委会组成人员对法律执行情况检查的汇报或报告。常委会听取上述报告或汇报，是近年来加强人民代表大会监督职能而发展起来的一种形式。它作为人大常委会对“一府两院”工作的监督和对法律实施情况的监督方式，正在发挥作用。

现在全国人大常委会的每次会议，都要安排一、二个听取“一府两院”以及政府各部门的专门汇报或报告的议题，内容非常广泛，如听取实施义务教育法的汇报，关于机构改等实施情况的报告，关于社会治安综合治理情况的汇报，关于严厉打击经济犯罪情况的汇报，某项自然灾害处理情况和重大疫情的防治情况的报告等等。

上述汇报或报告在议程中又分两种情况：一是只在常委会上作口头或书面汇报或报告，不作为议题进行审议；另一种是将汇报或报告列入议题，常委会在听完汇报或报告后，即分组进行讨论。

听取工作汇报或报告的程序是：由政府领导人或政府部长、法院、检察院领导人向常委会全体会议进行汇报或作报告；尔后分组会议讨论，讨论中委员们可就汇报或报告中的问题提出建议、批评和意见，报告部门到会认真听取意见，并带回去改进工作。按照法律，常委会在必要的时候是可以就报告中的问题作出决议或决定的。但现在一般情况下是不作决议或采取其他手段。

在常委会开会期间，常委会组成人员联名可以提出质询案，常委会在必要时可组织特定问题调查委员会。

为保证常委会会议能广泛地发表意见，提高开会效率，全国人大议事规则规定：常委会组成人员和列席人员在全体会议上的发言，不超过10分钟；在联组会议上的第一次发言不超过15分钟，第2次对同一问题的发言不超过10分钟。发言人事先提出要求，经会议主持人同意，可延长发言时间。

常委会通过表决案，由常委会全体组成人员过半数通过。表决结果由会议主持人当场宣布。在表决议案时，如果有修正案，先表决修正案。表决议案的法定方式为无记名投票、举手表决和其他方式。现全国人大常委会已使用电子表决器，法律案、决定案和人事任免等重要议案，都采用电子表决器表决。

（三）会议的列席、旁听和新闻发布

常委会的列席、旁听和新闻发布制度，是人大常委会工作公开化的措施，它是在政治体制改革的推动下发展和完善起来的。

1.列席会议制度。全国人大常委会举行会议的时候，以下人员可以列席会议：（1）国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人；（2）全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问；（3）各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或副主任一人；（4）必要时邀请与常委会审议议题有关的全国人大代表列席；（5）有关部门负责人。

2.会议旁听。根据《七届全国人大常委会工作要点》的要求，积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。从七届全国人大常委会第二次会议开始，设立了旁听席。现常委会旁听还只限于邀请工会、共青团和妇联等人民团体和群众组织的有关人员参加。

3.新闻发布制度。也是根据《七届全国人大常委会工作要点》的要求，建立了常委会新闻发布会和记者招待会制度。根据有关规定，常委会新闻发布的主要内容是：常委会和各专门委员会的重要活动；重要法律草案提交会议讨论前向社会公布，介绍草案的内容和有关事项；全国人大常委会以及专门委员会对有关国家议会关系的重要声明。此外还有全国人大常委会秘书长会议授权发布的其他事项。新闻发布会一般两个月举行一次，日期为常委会开会前的一、二天。若需及时发布的新闻事项，经秘书长会议批准后可随时发布。现在新闻发布会也少量地回答记者的提问。目前常委会记者招待会还很少举行。

第三节

委员长（主任）、专门委员会

会议的会务工作一、委员长（主任）会议的会务工作

委员长（主任）会议虽然不是国家权力机关，不能代行常委会的职权，但它却起着组织常委会会议和处理常委会重要日常工作的作用。因此，委员长（主任）会议的会务工作同样应当重视。

委员长（主任）会议的会务工作除了要搞好会议通知、宣传报道和后勤保障外，必须着重抓好四个方面的工作：

（一）作好议题安排

属于委员长（主任）会议职责的事项，都可列入会议议程。会议的议题先由各专门委员会、各工作机构根据常委会工作要点和例会议题安排提出建议，然后常委会秘书处或办公厅（室）汇总，提交委员长（主任）同意后正式提交委员长（主任）会议。议题次序，应按议题的重要程度和准备讨论的顺序排列。

（二）准备文字材料

提请委员长（主任）会议审议的议题，一般都应准备文字材料。材料由提案单位或被指定的部门落实。

（三）作好会议记录

这是会务工作人员最重要的任务。记录内容应包括：会议时间与地点，出席、列席人员名单和主持人，各项议题的讨论情况和最后形成的结论性意见。

（四）整理印发委员长（主任）会议纪要

纪要文字要简练，只写会议的议题和讨论的决定意见，同时注明开会时间、主持人和出席及列席人名单。对委员长（主任）会议或委员长（主任）扩大会议听取审议的“一府两院”专项工作汇报，应整理出专题讨论纪要，交由有关机关和部门办理落实。及时办理会议议决的有关事项。

二、专门委员会会议的会务工作

专门委员会会议与代表大会和常委会会议、委员长（主任）会议的性质不同。后者是权力机关实体，会议能行使实体权力，能立法和作出有法律效力的决定。前者则是权力机关的常设工作机关，属权力机关的内部机构，它们不具有行使实体权力的能力，不能对社会直接作出有法律约束力的决定；但专门委员会会议能为代表大会和常委会会议进行大量的准备工作，行使程序性权力，是开好代表大会和常委会会议必不可少的重要条件。

（一）专门委员会的召开

专门委员会是代表大会和常委会开会和闭会期间都可以不停地运转的工作机构。专门委员会在大会期间受代表大会领导，在大会闭会期间，受常委会领导；其法定职责是研究、审议和拟定有关议案。

专门委员会的开会、活动有两种情况。代表大会开会期间，为代表大会做些准备和辅助性工作。主要是向代表大会提出议案，并为各项议案提供必要的资料和背景材料；处理大会主席团交付本委员会审议的议案，并作出审议报告。

专门委员会的大量工作是在代表大会闭会期间。这时专门委员会的活动主要是向常委会提出与常委会有关的议案；审议常委会交付的议案，并作出审查报告，或提出审议意见和建议；起草法律草案或参与和联系、督促政府部门的立法起草工作，开展有关的立法研究；对行政、司法机关执法情况进行检查，听取它们的工作汇报；处理代表提出的建议、批评和意见。专门委员会的这些工作的开展要由专门委员会会议作出决定。

（二）专门委员会会议的方式

专门委员会如何开会、活动，各专门委员会作法不一。根据有关部门委员会的议事规则或工作规则规定，各专门委员会开会决定问题有两种方式：一是委员全体会议，二是委员会主任委员办公会议。委员会全体会议一般每月举行一次。有的规定二个月举行一次，如有需要都可临时召集会议。全体会议主要讨论决定本委员会职责范围内的重大问题；研究讨论常委会或委员长会议交付的各项工作；听取“一府两院”有关部门的工作汇报等。委员会全体会议由主任委员召集；需作决定的会议，要全体委员的过半数参加方能举行，表决议案生效的法定人数为全体委员的过半数。若属了解情况，讨论问题，不作决定的会议，有1/3以上委员参加即可。委员会开会之前，也应将开会日期和主要议题通知委员。

主任委员办公会议由主任委员、副主任委员组成，有的委员会规定半个月召开一次，有的委员会规定不定期召开。主要任务是研究处理委员会日常重要工作，大致包括：落实常委会或委员长会议交办的事项；确定委员会全体会议的议题；决定委员会的工作计划等。有的委员会规定主任委员会议可提出本委员会工作范围的议案交委员会审议，并决定委员会组成人员提出的议案是否提交委员会全体会议审议。这样主任委员办公会议就类似于常委会委员长（主任）会议了。

第三章

人大机关的文书工作

第一节

公文概述

一、公文的性质、作用和分类

（一）公文的性质

公文的种类很多，有党中央、国务院以及各级政府机关下发的各类文件。它包括政策指令性文件、法令性规定、对有关问题的批复等；有本单位工作中形成的工作计划、工作总结、规章制度、统计报表、领导讲话稿、会议纪要、电话记录、收发文登记册等；有下属机关或单位送来的工作报告、请示、情况反映等。

由此可见，公文是用于管理国家机关政务和企事业单位事务的工具，其中包括制定与发布政策法令，传达方针政策与意图，部署、指导、商洽与报告工作，交流工作经验和情况，记录工作活动等。

随着现代科学技术的不断发展，公文的物质形态已由过去单一使用文字和纸张发展到录音、照片、录像等多种形式。我们把这些录音磁带、照片、录像带等称为非纸质材料。显然，这是纸质公文的变形，它们同样是在机关、企事业单位的工作与活动中形成的，其作用与文书相同，它们也属于公文范畴。但在目前，公文主要还是文字材料。

（二）公文的特点

1．公文由法定的作者制成和发布。公文不同于出版物上发表的文章、论文、小说，谁都可以撰写；也不同于一般的图书、资料，由个人撰写或汇编而成，由出版社出版，向社会公开发行。公文必须由法定的作者制成和发布。“法定的作者”，是指依法成立并能以自己的名义行使法定的权利和负担义务的组织或个人。党政机关、团体、企事业单位，都是依据法律建立而合法存在的，它们都具有法人资格；这些机关、团体、企事业单位的领导人则是单位的法人代表，即法定作者。这些组织及其领导人可以机关或机关领导人的名义，根据自己的职能和权限制发公文。如《宪法》中规定了全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关。因此，全国人民代表大会有权制定、修改宪法和法律，人大常委会有权制定法令，国务院有权根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决定和命令。公文主要是以机关或组织单位的名义制成和发布，有时也以国家领导人或机关领导人的名义发布。以领导人名义作为公文的作者，并非以私人身份出现，而是以他所在机关组织的负责人的身份发布的，这是行使自己职权的一种表现。不是法定的作者，则无权制发公文。任何假冒组织名义擅自制发公文或伪造公文的行为都是违法行为。

2．公文有很强的政策性和政治性。公文具有很强的政策性，凡属于党和国家的方针、政策、法律、法令，都要通过公文的形式去宣传和贯彻。随看我国改革开放的不断深化，经济建设将更加蓬勃发展。而政府机关的法令和规定体现了党的方针、政策，起着宏观指导、把握方向的作用，这就更显得至关重要。公文具有鲜明的政治性。它是统治阶级意志法制化的书面表现，是统治阶级用来使社会按照自己的意向发展的一种政治性的书面工具。我们的国家是中国共产党领导下的社会主义国家，我们党政机关公文的政治性，表现在它为巩固人民民主专政服务，为党和国家所代表的广大人民的根本利益服务，为实现国家的现代化建设服务。

3．公文有法定的权威性和时效性。公文由法定作者根据自己的职责和权限制发，它是传达机关的办事意图和记录工作活动的一种工具，具有法定权威和效力，在实际工作中必须执行。中共中央文件代表党中央的意见，是全国各条战线工作的依据和准绳，全国各级各类机关组织都要认真执行。国家各级行政机关发布的文件，代表人民政府行使职权，实施行政领导和指挥，下级机关和单位必须服从。一个单位行政组织发布的各项规定，这个单位的各级干部、群众都应当遵守、执行。

公文还具有一定的时效性。每一份具体的公文都有它的特定效用。如一份“请示”，要求上级机关批复；一份“指示”，则要求所属下级机关贯彻执行。因此，公文的这种特定效用具有一定的时间性。随着形势的发展和情况的变化，旧的政策内容的公文会被新的政策内容的公文所代替。公文的特定效用，在时间上有长有短。掌握公文的时效性，及时办理公文，是提高工作效率的一个重要方面。

4．公文有特定的体式和语言特点。公文代表了制发机关的法定权威。为了维护公文的严肃性和权威性，建国后，国家多次规定了统一的公文体式。公文体式是指公文的各个组成部分按一定要求、规格组织起来的整体结构形式。在不同时期，我们国家对公文的种类、名称、用法、用纸规格、书写编排，都有统一规定；从写作体裁、内容结构，到页面安排都有惯用的格式。公文的语言要求简明、准确、朴实，力争准确无误，恰如其分，一看就懂，不讲废话。公文的语言还要求不夸张，不虚构，直来直去，是非分明。

5．公文有规范的办理程序和明确的阅读范围。公文或向下级传达方针政策，或与平级交流沟通情况，或向上级请示汇报，因此公文有明确的发布范围和阅读对象。阅读范围，是依据文件的密级程度和文件本身内容的要求而确定的，文件上注明发至哪一级，哪一级干部就可以阅读。如果公文发布的范围和阅读对象不明确，就会造成乱抄乱送，不仅延误工作，更严重的是会造成泄密，给党和国家的工作带来损失。

公文有一整套制作程序，包括收文和发文两方面的运转处理程序。国家统一规定的有关行文制度和公文办理程序，能够保证公文的完整性、准确性和有效性。任何机关组织都不能违背国家统一规定的原则和要求，标新立异，自搞一套，自行其是。

（三）公文的作用

一是公文作为国家管理的书面工具，各机关组织要使用它指导和推动工作，因此它必然具有各种现实作用。

二是公文作为记载与传递机关真实活动的情报，是知识的一种载体形式和存储手段，它不仅记录了人们物质生产发展的过程，也记录了人们精神文化的各种进步，是珍贵的文化遗产，具有历史作用。

（四）公文的种类

为了方便工作和研究，需要从各种不同的角度对这些公文进行划分和归类，只有熟悉和掌握这些不同类别的公文的特点，才能科学地处理好各种公文。

1.从公文的来源和使用范围分。一个机关或机关内部某个部门的公务文书，从它们的来源和使用范围，可以分为三大部分，即对外文书、收来文书和内部文书。

（1）对外文书。是本机关（或部门）对外发出的文书，通常又叫发文。它是本机关拟制的，作为对外传达本机关的意图，发给需要与之进行联系的针对机关。如本机关对上级机关的报告，本机关对下属机关的指示等。

（2）收来文书。是本机关收到从外机关发送来的文书，通常又叫收文。它是外机关拟制的，作为传达制成机关的意图，发送到本机关（或单位）来的，如上级机关发来的指示、批复，下级机关送来的工作报告、请示等。

（3）内部文书。是本机关拟制的，并且是在本机关内部使用的文书。如本机关内部的通知、通报、工作计划、会议记录等。

在机关文书工作中，为了管理方便，收文、发文和内部文书，一般需要分别进行登记。另外，这种划分方法主要是以制成文书的直接目的为依据。在实际工作中，对某些具体文书来说，这种划分并不是绝对的，如有时内部使用的文书，也需向上级机关报送或备案；或者与其他机关交流；有时收来的文书又向外转发等。

2.从行文关系分。一个机关的对外文书，按照行文关系，文书的去向，又可以分为上行文、平行文和下行文。行文关系指的是机关之间文书的接受关系，它是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。

除了函、通知等文种通用之外，上行文、平行文、下行文使用的文书名称是不相同的，文中使用的某些词汇和语气也不相同，文书的性质和作用也因此不同。

3.从文书的机密性质和阅读范围分。从文书内容是否涉及机密、以及机密的程度和文书的阅读范围，通常又分为机密文书、内部文书和公开文书。

（1）机密文书。是指内容涉及党和国家机密，必须限定阅知范围和进行特别管理的文书。机密文书按其内容涉及机密程度的不同，又分为绝密文书、机密文书和秘密文书三种。所有的机要文书都要注意严格保密，在各个处理环节都要慎之又慎，只有随着时间的变化，当机密文书在解密之后，才能按普通文书处理。

（2）内部文书。是指内容不涉及党和国家机密，只限于某些特定组织范围或一定机关系统内传递使用的文书。这类文书，在文书工作中也称为普通文书，它一般不对特定范围之外的人员传播或公布，如党内文书、军内文书等。

（3）公开文书。是指向人民群众或向国内外公开发布的文书，如公告、通告、布告、法律以及中央领导的某些讲话、报告等。通常利用广播、电视、报刊登载、张贴或口头传达等方式公布。另外有些机密文书、内部文书，根据形势的发展或工作的需要，可能在以后的适当时间于以公布，成为公开文书。

4.从文书的性质和作用分。文书从它的性质和作用，又分为法规文书、行政文书和党的文书。

（1）法规文书。是由国家最高权力机关、最高行政机关和地方的各级权力机关、地方各级行政机关制定和颁发的，包括法律、法令和行政法规。

法律、法令：是体现统治阶级的意志，受国家强制力保证执行的行为规则，是阶级专政的工具之一。新中国的法律体现无产阶级的意志，体现党的政治路线，是无产阶级专政的工具之一。法律是由行使立法权的机关按照立法程序制定的。

行政法规：是由国家行政机关和地方权力机关，对于行政措施、行政制度和活动原则等所作的规定、条例、决议、命令等。

法规文书是管理国家政务的极其重要的文书，是被严格地强制执行的，它的有效期比较长。

（2）行政文书。是指国家机关在日常公务活动中形成和使用的文书，具有行政指挥、领导指导和公务联系的作用，如指示、通知、请示、报告等。

（3）党的文书。是党的机关和组织形成和使用的文书，反映党的领导活动和党的工作、党的建设等。其中只在党的组织和党员中间阅读和传达的，叫党内文书。

在国家行政机关和企事业单位里，党委和党组的文书，原则上应当与行政文书分别进行整理。

5.从文书的使用范围分。按文书的使用范围可以分为通用文书和专用文书两大类。

（1）通用文书。是指在党政机关、社会团体和企事业单位中普遍使用的、规范化的公文。现在一般专指国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》中规定的十二类十三种，其特点是具有统一的名称、格式和使用方法。

（2）专用文书。是指在一定的工作部门和业务范围，根据不同专业又分为许多种的各种文书，如外交文书、司法（诉讼）文书、军事文书、计划文书、统计文书、财会文书、科技文书等。每一种专用文书还各有许多文书名称，例如外交文书有照会、国书、外交函件、备忘录、议定书、外交公报等；司法（诉讼）文书有起诉书、开庭通知书、判决书、调解书等；军事文书有战斗命令、部队训练命令、战报、捷报、嘉奖令等。

6.从文书的现行效用分。按照文书是否具有现行效用划分，有现行文书和历史文书。

（1）现行文书。此种文书具有法定的权威性和时效性，每一份具体文书都有它的特定效用，代表它的制发机关所赋予它的具体使命。一份文书现行效用的长短，常受到制发者的主观因素和客观形势发展的制约。有一些文书在制作时，就已经规定了明确的时效期限，如年度计划和发展规划等。也有一些文书的时效期限不明显或不确定，有时一份具有现行效用的文书会因为客观形势的变化而中止执行，而另一份已经到了规定期限的文件也可能因为客观形势的变化或制发机关的主观意旨而延长时效。因此，在所有的文书中，凡具有现行效用的文书，都属于现行文书。

（2）历史文书。是相对现行文书而言的，指已经失去现行效力和作用的文书。文书作为国家管理的书面工具，各机关组织曾使用它来指导推动工作和解决各种问题，而当它失去现行效用后，人们有时仍需要考查和利用它。因此，对于有用的历史文书，文书工作者应及时收集归卷保存。对于有永久保存价值的历史文书，还须按规定向国家档案馆移交。

以上几种分类都是比较常用的概念。各种文书的效用有所不同，其中有些文书（如专用文书、法规文书等）在文书格式或文书处理程序与整理方法等方面也不同于其他文书。

二、公文的形成和制发

公文形成的过程，包括公文撰写的准备阶段、起草阶段、审签阶段、校印阶段。这些环节非常重要，是确保公文质量的关键。

（一）公文形成的过程

公文形成的过程，具体有这样一些步骤：领导下达拟制公文的任务、领导和办文人员议拟、撰写公文草稿、核稿、呈批签发。协助领导撰写公文是机关、企事业单位文秘人员的一项经常性工作，也是一项很重要的工作。

1.交拟。由领导人或秘书部门的负责人向有关文秘人员下达拟制公文的任务，称为“交拟”。拟制公文的任务包括本单位主动发文和承办收文所需的被动发文。交拟涉及交拟双方：领导交代自己的意图，应当明确、具体；文秘人员领会领导意图，则应当全面、细致。

2.议拟。这是公文形成的准备阶段，由预导和具体承办的文秘人员一起进行写作公文的思想酝酿与准备。这一阶段可分为三个步骤：

（1）认真领会领导意图。所谓领导意图，就是领导者制定政策、部署工作、处理问题的基本指导思想。撰写公文，首先要弄清楚领导意图的实质，弄清起草公文的性质、行文目的和任务、范围。文秘人员在接受了拟制公文的任务后，要和领导共同讨论研究，将领导意图与国家的方针政策、法律法令、下级的实际情况综合起来，加以分析、比较、融合贯通，使公文较准确完整地表达出领导的意图。

（2）收集材料。党政领导机关的公文是党的路线、方针、政策和国家法律、法令的体现，撰写公文必须实事求是，一切从实际出发。而要做到这一点，就必须占有大量翔实可靠的材料。这是写好公文的基础。要认真进行调查研究，深入基层，到广大干部和群众中去了解情况，必要时还要召开一系列调查会、座谈会，听取意见，掌握新情况，分析研究新问题。这样才能抓住要害，有针对性地指导工作，提出解决问题的意见和措施，实事求是地答复和处理问题。根据公文的内容，还要仔细阅读有关文件资料，明确政策界限，收集有关的历史文献、现行文件、书报、期刊、档案、简报汇编、数据等材料，为撰写公文提供丰富的材料。有了坚实的客观基础，形成的公文内容就比较充实，比较有说服力和号召力，这样的公文就能够行得通，用得上，受欢迎。

（3）拟写提纲。拟写提纲是确立主题、整理思路的过程。提纲是公文写作中的框架，也是对公文内容的基本构思，包括全文要写哪几个问题，有哪几个观点，每个观点要用哪些材料，详略的处理，段落的划分。对公文中的观点和结论性意见，尤其是尚有争议的内容，公文中准备如何撰写要有明确的说明。撰写重要的指导性公文，需要在拟好提纲后，召开一定规模的会议进行讨论修改，集思广益，使提纲内容完善起来，必要时把提纲发送到有关领导和有关机关、部门征求意见，进一步充实、完善提纲内容，进行原则性把关。“议拟”是撰写公文的酝酿和准备阶段，上面着重讲了领会领导意图、收集材料和拟写提纲三项主要工作，实际上，这三项工作常常交叉进行，互为补充，互相渗透，应当机动灵活，综合运用。

3.撰拟。撰拟即文书人员协助领导起草公文。

（1）撰写公文是一项严肃的工作。起草公文，是一项政策性、思想性和业务性很强的工作，也是一项非常严肃的、细致的文字工作。公文质量关系着党和国家的方针政策的贯彻执行，关系到机关的工作效率。一份公文写得清楚明了，生动实际，文字简练确切，能够很好地贯彻、体现党和国家的政策法令，就会有力地推动工作。反过来，一份思路不清、前后矛盾、冗长杂乱、不切实际的公文，使人费解或产生误解，就会影响党和国家有关方针政策的贯彻执行，贻误工作。

（2）撰写公文的要求。

第一，公文的观点必须正确、鲜明。公文是用于管理国家机关政务和企事业单位事务的工具。党和国家的方针、政策、法律、法令，都是通过公文的形式去传达和贯彻的。公文体现党的基本路线和国家的政策、法律，起到宣传群众、组织群众的作用。公文的这一特性与职能决定了公文的观点必须正确无误。各级机关、企事业单位制发的公文，其指导思想和内容必须符合国家的法律、法规，符合党和政府的方针、政策及有关规定，应全面、准确地反映客观实际情况。无论是关于全局性工作的公文，还是局部性工作的公文，都不能与党和国家政府的指示精神相抵触、相违背，这一点非常重要。

第二，撰写公文必须遵循实事求是的原则。实事求是中国共产党的思想路线的核心。公文内容是否体现了实事求是的精神，不仅是衡量公文内容好坏的重要标志之一，同时，也反映出制文机关、单位的思想、政策水平和工作作风。因此，真实、实事求是是公文的生命。在撰写公文的过程中坚持实事求是，就是要不唯上，不唯书，要唯实。向上级请示工作、报告情况，要实实在在，一是一，二是二；不说假话、大话、空话；既报喜，亦报忧，不看领导眼色行事。对下发指示、作决定，要尊重客观规律，从实际情况出发，有的放矢，观点鲜明，措施具体，使发出的公文真正切实可行。

第三，撰写公文必须做到“严、准、精、快”四个字。

“严”，就是必须保持政治上的严肃性和政策上的严密性。党和国家制定的政策法令，体现了人民的利益和意志，下级机关必须遵照执行。各个机关、企事业单位所制发的公文，都是为了贯彻执行党和国家的方针政策和上级机关的有关规定。公文的权威性和约束力决定了每一份公文都必须具有政治上的严肃性和政策上的严密性。要准确地传达、体现党和国家的方针、政策、法令的精神，不能同上级机关的政策法令规定相抵触，同相关联的系统、部门的政策要协调一致，既要坚持政策的连续性，又要体现新形势下政策上所作的调整。

“准”，就是所陈述的内容，必须准确、清楚，无歧义，不能有丝毫的含糊。所反映的事实和涉及的地点、人名、职务、时间、数据等，都必须准确无误。公文的文字必须规范，标点必须正确，采用的公文文种必须适合。对上行文一般用请示、报告；对下行文用命令、决定、决议、指示、批转、批复、布告、公告、通知、通报等；平级行文用公函、通知等。请示问题坚持“一文一事”制度，避免“一文数事”和在“报告”中夹带请示事项。

“精”，就是文字精练，言简意明，逻辑严密，条理清楚，文理通顺，切忌冗长、拉杂和大话、空话、套话。

“快”，就是讲速度。所有公文都是有时间性的，超过一定的时限，公文就失去效用。

4.登记。这里的登记是指制文登记，在文稿审签定稿之前进行，是公文形成过程中不可缺少的一道中间手续。制文登记包括编号、划分密级、抄录三个环节。

（1）编号，即编排公文序号，作为该文的代号，其目的在于简化文件名称，便于登记查找。我国现行机关公文的发文字号，一般由发文机关代字、发文年度和发文顺序号三个要素组成，发文字号中的机关代字要科学、鲜明、简洁，固定使用。如“国发［1994］1号”，其中“国发”是机关代字，代表“国务院发文”；“［1994］”是年份，代表“发文的年份是1994年”，在书面语言中，不能简写为“［94］”；“1号”是顺序号，代表发文单位“本年度第1号发文”。

（2）划分密级。所谓国家秘密，是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。它包括：国家事务的重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。我国现行的公文机密程度分为三个密级：绝密、机密和秘密。绝密公文，指公文的内容直接记载党和国家政治和实力的核心部分，绝密公文的内容是党和国家最重要的秘密。机密公文，指公文的内容涉及党和国家某一重要方面或某一重要问题的活动情况，是国家重要的秘密。秘密公文，指公文的内容在一定程度上反映党和国家某一方面的活动情况。标明公文的秘密等级，必须严肃认真负责，依据划密原则确定密级，经审签领导确定。

（3）抄录。抄录就是把公文标题、印发份数、密级、公文编号等项目记录到制发公文的登记簿上。

5.审核。公文文稿的审核，是公文制发程序中的一个重要环节，就是对文稿的内容、体式和文字表述等作全面审核检查，也就是文稿的把关工作。秘书工作部门对报请领导阅批的文稿要进行认真细致的审核，以帮助领导节省审阅和修改公文的时间。领导在签发公文之前，也必须对公文进行认真审核。公文的审核主要应掌握好三个环节：

（1）第一个环节是内容。要把住几个方面：首先核查文稿的基本精神是否符合党和国家的方针、政策、法律、法令以及上级机关的决议、命令、指示，文稿摘引上级党、政机关文件时，引文是否准确，是否加了引号。其次要核查政策界限是否明确。为了使公文规定的政策具有准确性、连续性、可行性，审核文稿时可以采取对比分析的方法：一是把所规定的政策同党和国家的现行总政策、总法规作比较；二是同上级机关的有关规定作比较；三是同本机关和平行机关的有关规定作比较，看看是否有相互矛盾的地方。再次，核查文稿中提出的贯彻、落实政策的措施和办法是否切实可行。主要查看措施是否明确具体，由谁执行，如何执行，执行期限规定是否恰当；查看措施和方法是否符合实际，是否能行得通；涉及其他部门的措施和办法是否已经征得这些部门的同意等。

（2）第二个环节是文字。核稿人员在审核过程中必须对文稿的语言文字进行认真仔细的推敲。核查文稿的语言，除了要看是否符合汉语的共同规范之外，还要看是否符合公文的规范，是否具有公文应有的准确、鲜明、严肃、简明的特点，标点符号使用是否得当，不能出现错别字。

（3）第三个环节是体式。公文的体式，体现了发文机关的职权和与收文机关的关系，关系着公文的运转效率和工作效能的发挥。因此，审核中必须核查文稿体式是否符合规定，就是查看文种是否合适，如是用“决定”还是用“指示”，是用“报告”还是用“请示”，是用“通知”还是用“通报”，等等；查看标题是否准确、简要地概括了文稿的主要内容，是否标明了发文机关；查看发文机关和收文机关的关系处理得是否恰当；主送、抄送机关的关系是否准确，是否有滥按、滥送、漏抄、漏送的现象；查看机密等级和紧急程度定得是否恰当。

掌握好这三个环节，就基本完成了审核任务。然后，拟稿者和核稿者要在发文稿纸首页指定的栏目签上自己的姓名和日期，将文稿送请有关领导签发。

6.签发。签发是指机关主管领导对审核过的文稿进行最后审定并签署印发，文件据此生效。这是公文定稿形成的最后一个环节，是保证公文撰写质量的最后一道关口，因而也是决定性的环节。签发是机关领导人履行职权的一种表现，公文签发者代表机关对公文从政治上到文字等形式上的准确性负有完全责任，签发公文不是个简单的签字问题，而是一项严肃的工作。签发公文要注意做到以下几点：

（1）以机关名义发出的文件，要由机关领导人签发。关于综合性的方针、政策，全局性的重要工作部署的公文，要经机关领导人集体讨论通过，然后由机关主要领导人执笔签发。

（2）一般业务、事务性工作的发文，可以由机关分管这方面工作的领导人签发。这样归口签发的好处是，分管该工作的领导熟悉情况，由他们签发有关公文，符合领导决策专业化的需要，能恰当地掌握公文的轻重缓急，便于把关。

（3）几个机关部门联合发文，要送请有关机关领导人会签。会签是指几个部门或单位共同起草一份文稿或某个单位起草一份涉及几个部门、单位的文稿，通过协商，取得一致意见后签发行文。送请会签，一般由主办该公文的单位负责。

（4）在签发公文的过程中，要对文稿的内容和文字表达进行认真的审查，如果发现草稿内容与发文意图有出入，应当修改或退回拟稿部门重新撰写。

（5）签发公文应在发文稿纸的指定栏目内签写“发”、“印发”、“抄发”、“急发”等字样，并签上姓名和日期，如果需要让主要领导人或有关领导人审阅或知道的，要写明“请某某同志审阅后发”。受领导委托代行签发时要注明“某某代签”字样。签署意见必须明确，不能模棱两可。

文稿经过机关领导人签发后，即由草稿转化为定稿，文书部门必须尊重定稿的权威，根据定稿印刷公文的正本。

（二）公文的制发

1.缮印和校对。公文文稿经领导签发后即送文印部门印制，这时公文运转处理进入制发阶段。通过缮印、校对，文稿成为正式公文。缮印的方法有打字、排版、印刷、复印、誊抄等。领导人亲笔书写的公务信函，在得到书写着同意后，可誊抄或复印一份作为副本留存。校对是保证文字上少出错漏的一个环节，校对工作必须一丝不苟，认真细致，保证质量。

缮印、校对公文应做到以下几点：

（1）要以签发的定稿为依据，不得擅自改动。

（2）缮印机密公文时，应由指定的印刷单位或专人负责承担。

（3）缮印要符合规定的公文格式，字迹务求清晰、整洁，排列匀称，装订整齐牢固。

（4）一定要按指定的时间要求印制。

（5）印制公文需认真校对，重要公文要实行复校甚至三个校次，以保证正确无误。

（6）校对过程中，要思想集中，逐字逐句，逐个标点地进行校对。文稿中的数字、地名、人名等关键词语，尤须反复校核。对公文的编号、标题、主送单位、抄送单位、日期、印刷份数、页码等都要逐一校核。

（7）要注意使用统一的校对符号进行校对，防止因校对符号不一致而发生误解（表8-3-2修改书稿和校样的常用符号）。

2.用印。公章是机关权威、责任和信用的标志，盖印是证实公文效力的一种标志。公文印制好以后，一般还需加盖印章。盖有印章的公文才生效。但有些公文，可以不盖印而同样有效。比如中共中央、国务院和省委、省政府发出的有固定版头的铅印“红头”文件，有代“印”作用的版头，还有专门的传递途径递送，发文时一般不盖印。

其他如介绍信、证明、公函和发放各种证件时，都需要加盖印章。

公文用印一般有两种方法：一是国家行政机关普发性文件；一般使用专用印模，在全文印制过程中将公章套印在公文上。二是由秘书人员在印好的公文上加盖印章。盖印的位置，应盖在公文末尾发文机关和日期上，骑年压月。盖印要求端正清晰，位置准确。两个以上机关的联合发文，要分别加盖各自机关的印章。有些以机关领导人名义发的文，可以不盖公章，但应加盖机关领导人个人名章或由其个人亲笔署名，其作用与加盖公章一样。

3.装封。装封就是根据发文登记，将公文如数装入封筒，然后封口，再加以密封。装封总的要求是份数要点清，分装要准确。装封的作用是：第一，避免泄露（机密）内容；第二，保护文件，避免磨损；第三，便于携带递送。

（1）机关文书部门包装公文常用的方法有：①信装，这种方式适用于分发少量文件。②袋装，即用皮包（夹）或帆布包（袋）装送文件，这种方式一般不经过邮局，是由机关机要员或通信员专送。③捆包，这种方式用于文件数量较多，信封、袋包容不下时。

（2）常见的密封方法有：①印封，把刻有密封标记的印章直接盖在信封的粘接处，达到密封的目的。②纸封，把密封标记预先印在纸上，密封时粘贴在缝隙之处。密封标记由机关名称加“密封”二字构成。

（3）密封的目的是：第一，中途不易拆动，如有拆动就无法恢复原状，并且使收发文机关可以立即发觉，进行处理。第二，别人不易伪造。第三，使用方便。

（三）公文制发的规范化要求

1.行文规范。行文应该注意有关事项和遵守以下几条原则。

（1）严格控制发文数量和范围，避免不必要的行文。凡是不应该发和可发可不发的，一律不发；凡可用电话、面谈等方法解决问题的，就不必行文。不重复行文。同样内容或内容基本类似的文件，已经发过一次就不必再发；同一份文件已经发给某部门办理，就不要同时发给无关部门重复。

（2）除非确有必要，一般以不越级行文为原则，以免打乱正常的领导关系。下级机关一般不应抛开直接上级机关而向上越级行文；如确有必要，一般也应同时抄送直接上级机关，以防工作脱节。上级机关如有必要直接向基层组织行文时，可以同时抄发受文者的直接上级机关，或采用多级向下行文方式，即根据需要同时发文到所属几级下属机关。

（3）行文要注意隶属关系。平行机关或部门之间不是隶属关系的，不要以隶属关系行文。应当注意防止党政不分的现象，行政部门不宜直接向党（组）委报告工作或发指示，同样，上级党（组）委也不宜直接向行政部门发指示。

遵守正常的行文秩序。上级机关所属的业务部门与下级机关所属的业务部门之间，仅在业务上有指导关系，而没有直接的行政领导关系。下级机关对于重大的方针政策性的问题应向上级领导机关请示和报告，如属于一般业务问题，可由下级机关所属的业务部门与上级机关的主管业务部门直接联系。这样，可以缩短行文路线，减少转折。还应注意上级机关主管业务的部门，不宜直接对下级机关发出领导性文件，如省轻工业厅不能对县人民政府发出指示、决定等。

（4）行文应分清主送与抄送机关。一般有请示性质或要求对方办理、答复的文件，应主送一个主管机关，以便于受方机关处理。只有特殊情况，需要两个以上领导机关或部门共同研究办复的，方主送两个以上的有关机关。

（5）两个以上的机关联合发文，其行文的机关应当是同级机关。

2.结构规范。公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、发送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成（图8-3-1）。撰制行政公文，要严格遵循这一规定，保证公文的规范化与科学性以及公文的有效处理。

（1）文头格式。文头格式包括文件版头、发文字号、秘密等级、紧急程度、签发人等。

①文件版头。版头是发文机关的标志。由发文机关全称或规范化简称后面加“文件”二字组成，用大字套红印在文件首页上端正中。如“江苏省人民政府文件”。

②发文字号。由机关代字、年份、序号三者组成。例如“浙政［1995］8号”，“浙政”是浙江省人民政府的机关代字，“［1995］”是年份，“8号”是序号。发文字号一般排在版头下方。如几个机关联合行文，只标明主办机关发文字号；如都是主办机关，可以并列编排。发文字号的作用在于统计发文数量，也便于引用和查询。

③秘密等级。密级标注在版头的左下方。按《国家行政机关公文处理办法》和国家《保密法》规定，密级划分为绝密、机密、秘密三级。绝密、机密公文应当标明份数序号。公文密级的确定和解密，要按国家的有关规定。

④紧急程度。是公文抄送和办理时间的限度。分“特急”、“急件”两种，标注在版头的右上方；有些公文，也可在标题中标注“紧急”字样，如《××××关于××××的紧急通知》。紧急电报，按《国家行政机关公文处理办法》规定，分为“特急”、“加急”、“平急”三种，在电文首页文头中标注。

⑤签发人。指核准并签发公文的发文机关负责人。一般在公文原稿上标注，不标在正本上。在上报的公文中注明签发人，是为了督促各级机关负责人认真地履行职责，对行文负责，有利于提高公文质量。

⑥公文份号。指公文印刷的份数的顺序编号。公文份号标注在文件首页左上端，尤其是绝密、机密公文，应当标注份号。

（2）正文格式。正文格式包括公文标题、主送机关、正文、附件、发文机关、成文时间和印章等部分。

①标题。公文标题由发文机关、事由、文种三部分构成。标题放在横格线下的正中间。公文标题是公文内容的揭示，要求准确而简要。

②主送机关。即公文的主要行文对象或受文机关，应顶格写，写全称或规范化简称。应根据受文机关的职能权限与行文目的选准主送机关，这是公文发出后能否得到及时处理的关键。

③正文。正文是公文的主体部分，叙述公文的具体内容，要求一文一事，便于处理。

④附件。附件是根据需要作为正文的补充说明或参考材料。带有附件的文件应在正文后，在发文机关的前面应注明附件的标题和顺序。

⑤发文机关。即公文的落款、署名，是公文的法定作者，应写全称或规范化简称。几个机关联合发文，主办机关排列在前；以机关领导人名义发文，要同时冠以领导人职务。

⑥成文时间。成文时间是公文生效和查考的重要依据，位于发文机关名称的下方，年月日须完整，全部用汉字书写。

⑦印章。在公文的发文机关和成文时间上加盖机关印章，起证实公文合法效力和信用的作用，也是对公文生效负责的凭证。加盖印章，要求上不压正文。

（3）文尾格式。文尾格式包括附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间、印制份数等。

①附注。指需要附加说明的事项。一般置于成文时间左下方。附注内容，有的是需要加以解释的名词术语；有的是确定公文发送范围和阅读（传达）对象，如“此件发至省军级”。“此件发至县团级”、“此件可口头传达到群众”等；有的则注明使用方法，如“此件可自行翻印”。

②主题词。主题词是经过优化处理的最能概括公文主要内容、说明问题、起关键作用的规范化名词或名词性词组。主题词的标注，为计算机检索公文、处理信息提供了条件，也为公文立卷的准确分类提供了方便。

主题词标注在附注下方，每两个主题词之间空隔一个字距离，不用标点。

主题词选取的方法主要有：a.从公文标题中选；b.从文件正文中撮取；c.题文结合撮要。主题词的标引，应根据主题词涵义大小，从大到小依次排列，选用3～5个，尽可能从国务院办公厅规范的公文主题词表中选用。

③抄送机关。是指除主送机关外，其他需要了解公文内容的机关。抄送机关不负责对其文件进行答复与办理。原先对上级机关用“抄报”，对同级机关用“抄送”，对下级机关用“抄发”，现在可以一律用“抄送”，标注在主题词之下、印刷版记之上的位置。抄送机关不宜太多太滥，也不要漏抄漏送。

④印发机关和时间。即印刷版记，在抄送机关之下位置，用横线与印刷份数隔开。

⑤印刷份数。最底线下面右侧印记印刷份数。

3.格式规范。公文格式主要指公文的外观形式。公文结构的各个组成部分、附加标记等，具体反映在公文页面上，需要有格式安排，包括公文版头设计、版面安排、字体型号、字距行距间隔、天眉地脚、页边、用纸格式、尺寸大小等，通过统一组织、合理安排，才能使一份公文有一个好的外观面貌。公文格式是公文具有权威性和约束力在形式上的表现。

（1）用纸格式。国家机关公文用纸幅面，当前一般用16开型纸260×184mm（长×宽），有条件的机关和涉外部门，可采用国际标准a4型纸297×210mm（长×宽）。布告、公告、通告等公告性的公文用纸幅面尺寸，可根据实际需要确定。

（2）印装格式。

①横书横排。《国家行政机关公文处理办法》规定：文字从左至右横写、横排。这是为了同其他文献出版物的编印相一致，便于阅读和书写，利于公文的整理和保管。

②标题的排列。公文标题应突出、鲜明、醒目，要符合美学观点，适合人们的视觉习惯。铅印的公文，标题的字体要比正文的字体稍大一些。标题要居中排列，一般是排成一行，如果字数较多，可排成两行，一般不要超过三行。公文标题的位置在版头红杠下面适当距离处居中，标题的文字排列要合理，力求醒目、美观，断句处要保持词意完整。常见的标题排列类型有：

a.单行排列。12个字以内的题目，一般排一行，与正文隔开一字以上（通常为2.6cm）的距离。

b.双行排列。20字以上的题目需要排成两行，可排成齐行或长短行。

例一：中共中央办公厅关于

文书处理问题的通知

例二：中共中央办公厅

关于文书处理问题的通知

③字号和字体。常用字体一般是：版头字体的选用比较灵活，根据文件性质而定。密级用三号或四号黑体字；大标题用二号宋体字；小标题用三号宋体或楷体字；按语或批语用三号或四号楷体字。公文的正文、主送机关、抄送机关、正文说明、附件说明、发文机关、发文字号、发文日期等，一般采用三号或四号仿宋体字。

④公文装订。按照阅读习惯，公文一般在左侧装订。装订时要按照国家标准四边留出页边，左右对称，上宽下窄。

装订后的公文，要求保持页面的整洁、美观。

第二节

人大常用公文的撰拟

人大公文是人大及其常委会、人大代表和常委会组成人员等法定机关和个人，按照特定的体式，在履行其职责过程中，经过一定的处理程序而形成的公务文书。有的文书是以国家权力机关的名义制作或颁布的，具有法定的权威性和约束力；有的是以工作机构或人大及其常委会组成人员名义提出的。它们是国家权力机关运行的一种重要工具。人大机关文书工作人员应当正确熟练地掌握人大公文撰拟的要求，保证人大公务文书的质量。

一、决议、决定草案的撰拟

对重大事项和重大行动作出安排用“决议”或“决定”。决议多适用于重大的、多条款的、内容较为复杂、需在较长时间内执行的规范性文件，如批准重要的工作报告和财政决算等。决定一般适用于单项的、具体的、一次性的法律行为，如批准、撤销、任免、责成有关部门履行某项义务等。在实际应用中，二者并无明确的界限，可根据实际情况，酌情采用。

决议、决定的标题要简明确切地概括全文的主要内容，并标明成文机关或会议及文种名称。标题之下，还要用括号注明什么时间由什么会议通过。正文一般包括两部分：作出决议或决定的根据和原由；决议、决定事项。有些决议、决定还有执行要求。

国家权力机关作出的决议、决定具有法律效力，必须普遍遵守和执行。因此，决议和决定草案的撰拟要力求主题鲜明、内容准确、语言规范。

二、议案、建议、批评、意见的撰拟

按照法定程序和方式向本级人大及其常委会提请审议事项用“议案”。议案是提案人向最高国家权力机关和地方各级国家权力机关提出的议事原案。它作为人大公文的特殊文种，在撰拟内容上应把握四项原则；一是职权范围原则。议案所议事项必须属于本级人大或其常委会的职权范围。二是重大事项原则。人大或其常委会的议案应当是事关全局的带根本性的问题。三是可行性原则。议案内容所提出的方案、措施等，应是目前经过努力可以做到的。四是一事一案原则。议案的主题应当集中于某一事项，便于会议审议决定。根据代表法的规定，代表提出议案应当有案由、案据和方案。案由是指提出该议案的理由。案据是指提出该议案的理论和事实根据，该议案的合理性、可行性等。方案就是解决问题的具体办法。它是议案的核心部分，是要交付表决的内容。

人大代表向本级人大及其常委会提出对各方面工作的评价和建议性看法用“建议、批评、意见”，简称“建议”。严格地说，它还不是一个发展成熟的文种，因为建议还没有固定的格式，写法也不定型。通常的做法是采用书面形式。在人大会议期间，采用印好格式的建议、批评、意见专用纸的形式，主要有代表姓名、代表团、代表证号码、邮政编码、通讯地址、建议题目、内容以及处理意见、备往等栏目，表格后有附页。大会闭会期间，发给人大代表专用信封和信纸，代表提建议不受人数和时间的限制。

三、审议报告、工作报告、视察报告、调查报告的撰拟

向人民代表大会及其常委会和上级机关汇报工作、反映情况、提出建议以及答复询问用“报告”。人大机关使用最经常也最重要的报告有四类，一是审议报告，二是工作报告，三是视察报告，四是调查报告。

（一）审议报告

一般是指人民代表大会各专门委员会对主席团、委员长（主任）会议交付本委员会审议的议案，经过会议审议后形成的向原交付者所作的书面汇报。审议报告应反映审议主体的审议结论、主要意见和建议。

（二）工作报告

大致分为两种。一种是人大常委会工作报告，它是人大常委会就年度工作或本届任期内工作的完成情况向本级人民代表大会所作的正式陈述。年度工作报告的内容主要是上一次人民代表大会闭会以来常委会所进行的各项工作，即行使各项法定职权的情况；与人大代表联系，发挥代表作用的情况；常委会自身建设的情况等。同时，还要提出下一次人代会前常委会工作的初步构想。5年任期的工作报告，主要是反映常委会任期内所做的工作、取得的主要经验、存在的问题以及今后工作的展望等。要撰写好常委会的工作报告，必须掌握大量材料，全面进行分析，举纲张目；必须立足全局，贴近实际，突出重点；必须坚持理论与实践的结合，观点鲜明准确；必须广泛征求意见，反复推敲修改，做到精益求精。常委会工作报告文稿应根据委员长（主任）会议集体的意见起草，经常委会会议审查修改后，正式提交代表大会审议。

另一种工作报告适用于完成上级机关或委员长（主任）会议布置、交办的某些工作任务之后的结果汇报，或者是常委会工作机构就从事专项工作情况（如换届选举、办理代表建议、受理人民群众申诉和意见等）向常委会、委员长（主任）会的书面汇报，或者是对上级机关就某一问题及下转信访件询查的回复。这类报告的正文，一般包括报告起因、报告内容两部分：报告起因，亦称报告的根据，内含报告目的，即说明为什么要写报告；报告内容是报告正文的主体，一般要写明完成任务、进行工作、处理事项的依据、过程、措施以及结果、成效与存在的问题。

（三）视察报告

视察报告是视察活动结束后，视察团（组）或视察人员向组织视察的机关提交的书面材料。它是视察活动的总结，是视察成果的体现。视察报告通常包括三个方面的内容：

1.视察概况。包括视察团（组）成员，开展视察的时间、地域、内容、视察的单位及视察对象的有关情况。

2.视察了解和发现的主要成绩或问题。这是报告的重点部分。

3.视察结论及建议、批评和意见。

（四）调查报告

调查报告是围绕某一议题或某一事项进行调查后形成的综合性汇报材料。调查报告的作用是多方面的，但其主要方面还是为国家权力机关决策和监督提供科学依据和可供选择的方案。调查报告的正文，常常包括调查目的和经过、调查的基本精况、分析与结论、建议与措施等内容。撰写调查报告，必须严格遵循党的方针、政策和国家法律、法规，为人大及其常委会依法行使职权服务；必须坚持实事求是，反映事物的真实面目；还必须注意文风与修辞。

四、工作计划、工作总结、大事记的撰拟

（一）记述对即将展开的工作所作预想性部署与安排用“工作计划”

人大机关常见的规划、方案、意见、工作要点、例会议题安排等公文形式，均可视作工作计划的分支。工作计划的正文一般由指导思想、工作安排和办法措施三部分构成。其中，指导思想是根据，工作安排是核心，方法措施是保证。撰拟工作计划，必须贯彻周到、具体、科学、切实的原则，力戒片面、笼统、杂乱和空泛，同时，还应注意突出工作重心。

（二）系统回顾工作、归纳经验及教训用“工作总结”

可分为综合性总结和专题性总结两种。综合性总结用来系统回顾一个阶段综合工作，如人大常委会机关年度工作总结。专题性总结用来系统回顾某一项工作，如人大机关理论学习工作总结。工作总结实质上是对以往人大工作实践的理论概括。工作总结正文的结构大致分为总结概要、工作回顾、经验教训、结束语四个部分。其中工作回顾和经验教训是重心。工作总结的具体格式要根据总结的具体内容确定，具体撰拟要注意实事求是，突出中心和重点，坚持叙述和议论的有机结合，条理清楚，详略得当，语言简明、朴实。

（三）随时记载机关日常重要活动及事件简况用“大事记”

大事记仅供存查，不作文书运转处理。大事记是分条的，即一事一记，按日组合。一条大事记，一般包括事件发生的具体时间和事件的基本情况两部分。基本情况又包括事件起因、过程，涉及的部门及人员、结果等，必要的数字也要录入。撰写大事记应做到完整、真实、准确和简明。

五、会议记录、简报、纪要、审议意见的撰拟

（一）现场如实记载会议情况和议决事项用“会议记录”

会议记录紧随会议进程即时记述而成，供作工作依据而存查，不作运转处理。它与大事记，可视为准公文。会议纪录的内容有两个部分：

一是会议的组织情况。包括会议的名称和次数，开会时间、地点，出席、缺席和列席人员以及主持人、记录入这几项。

二是会议内容。这是会议记录的主要部分，包括会议议题、议程、发言和议决结果。记录要准确、真实、齐全。对于发言，应尽可能记原话。主持人加以系统归纳的议决结果，应逐字逐句进行记录。必要时，还应及时整理发言记录稿。（二）简明扼要地反映人民代表大会会议、人大常委会会议审议议案与报告的情况和人大工作的情况用“简报”人大机关使用的简报主要有两类：一是定期或不定期的综合性简报，如“工作通讯”、“情况反映”等。二是会议简报，即人代会、常委会例会期间的简报。简报有较固定的格式，内容一般要求一事一报。撰写简报要注意：反映情况应真实；突出”简”字，做到简明扼要，短小精悍；语言要准确，文风要朴实；简报撰写要及时。（三）记载并传达会议主要精神和议定事项，要求有关机关和单位遵守、执行或办理用“纪要”人大机关使用频率最高的纪要文种是委员长（主任）会议纪要。会议纪要一般包括会议基本情况、会议主要精神两部分，也有的会议纪要有会议号召或要求这样的结语部分。会议的基本情况主要包括：会议召开的目的、指导思想或依据，会议的时间、地点、名称、次数、与会人员及主持者，会议的主要议程、主要收获以及对会议的总评价。上述各项并非每份纪要都要具备。会议的主要精神是纪要的主体部分，一般要写会议讨论问题的意义、目前工作情况、今后应注意的事项、工作的安排等。有的纪要在最后提出要求和希望，或发出号召。有的纪要虽然有这部分内容，但放在会议主要精神部分，用“会议强调”、“会议要求”、“会议希望”等语一并列出。撰拟人大有关会议纪要文稿，要特别注意正确集中会议的讨论意见，突出会议的中心和要点，并要条理化、理论化。（四）国家权力机关经过法定程序对其他国家机关提出的议案和有关工作报告提出意见和要求用“审议意见”“审议意见”可分为两种：一种是人大代表或者人大常委会组成人员在人民代表大会或者人大常委会的各种会议上，对列入会议议程的议案（包括法律、法规草案）和工作报告所发表的意见；另一种是人大专门委员会对议案（包括法律、法规草案）的审议意见，亦称“审议报告”。作为前一种形式的审议意见，有的以简报的形式印发会议，有的直接吸收在修改后的议案和工作报告之中，有的经整理后书面转交有关机关办埋、落实。其中，书面转交有关机关办理落实的“审议意见”，是近年来人大机关出现的新文种，可以说是对决议、决定的补充和发展；它是人大及其常委会在审议列入会议议程的议案和“一府两院”工作报告过程中，综合大多数组成人员的意见而形成的，其效力等级介于代表建议与人大及其常委会决议和决定之间。

“审议意见”作为“一府两院”改进工作和人大实施监督的依据，必须注重其质量，它一要合法，不得同宪法、法律、法规和上级及本级人大及其常委会决议、决定相抵触；二要准确，必须有法律和政策依据，是非清楚，无懈可击；三要具体，以便于有关机关操作实施和人大跟踪监督；四要可行，必须实事求是，切实可行。

六、公告、通知的撰拟（一）国家权力机关向国内外和本行政区域宣布重要事项或者法定事项用“公告”它适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。公告应坚将“一文一事”的写作原则，内容集中、单一，只需把重要或法定事项的主要点公诸于众，而不需详述细节，篇幅一般都很简短。公告的语言必须干净利索、庄重严肃。公告的格式有四个方面：

1.标题。写发文机关名称和公文文种，也有的只写“公告”二字，把发文机关名称放在正文之后。

2.正文。一般由公告的理由和公告事项两部分组成。公告理由既可是文字依据，也可是事实依据。公告事项即所公布的事情。公布选举或任免名单以及规范性文件，只需写公告事项，不写公告理由。

3.发文机关名称。人民代表大会公告的发文机关为人民代表大会会议主席团，人大常委会公告的发文机关则是其自身。

4.发布日期。

（二）通知

告知与会人员出席会议，转发上级机关或不相隶属机关的公文，发布法律和地方性法规，传达要求“一府两院”和下级人大办理、有关单位需要周知或者共同执行的事项，任免干部等用“通加”。人大机关通知文种使用较多的是会议通知、任免通知和视察通知。

会议通知要求写得明确具体，交代清楚会议的名称、目的、意义和主要内容，开会的具体时间、地点和会期，以及报到的时间和地点，与会人员和注意事项。人大常委会会议通知使用频繁，有较为固定的模式，其内容主要包括会议名称（届次）、开会时间和会期；委员长（主任）会议提出的建议议程草案，列席会议的单位及有关事项，报到地点，联系单位和电话等。

任免通知写法比较简单，一般只要写清任免的时间、机关、会议以及任免人员的具体职务即可。由于任免、决定任免、批准任免在适用范围上有明确的法律规定，因此，任免通知中必须严格区别，不可混用。

视察通知的主体部分应包括以下内容：视察的指导思想和目的，视察的内容和重点，视察的地域和单位，视察的时间安排，视察的形式和方法，观察的基本要求，视察人员编团（组）。视察通知要写得具体、详细、明确，便于有关单位和人员理解执行。

第三节

收文办理的程序

一、签收、启封、登记

（一）签收

所谓签收，是指收到公文后收件人在对方的公文投递单或送文簿上签字，以表示公文收到。目的是明确交接双方的责任，保证公文运行的安全可靠。签收是收文办理的第一道环节。

1．签收主要有三种方式：

（1）签字。机关各部门之间交换公文，收方文书工作人员应在对方的送文簿上签字。

（2）盖章。接收邮局和机要通信部门送达的公文，收文的文书工作人员在公文投递单上签字，同时还要加盖公章。

（3）收条。收方文书工作人员在接收公文时，可给发文单位出具收条。

2．签收公文时要注意以下几点：

（1）清点。检查、核对所收公文的件数是否与公文投递单或送文簿上登记的件数相符。

（2）检查。检查就是核对所收公文封筒上注明的收文机关、收件人是否确与本机关相符，核对封筒编号是否与投递单或送文簿的登记相符，检查封筒、公文包装是否有破损、开封等问题。如有错误，要及时退回；如有包装破损、开封等现象，要及时查明原因。

（3）签字。经清点、检查无误后，在公文投递单或送文簿上签署收件人姓名和收到日期。应该签写全姓名并写上收到的时间，一般件注上收到的月、日，急件注上收到的月、日、时、分，以备事后查考。签字一定要清晰、易识。

（二）启封

启封，是文书人员的特有职责，其他人不具有这种权力。但标有具体领导人“亲收”、“亲启”的信件，文书人员也不得启封，除领导有委托者例外。启封应当注意以下事项：

1．启封时应当检查封皮和公文袋内的公文是否取净，注意信封内不要遗漏公文，并要检查公文是否完整、齐全，有没有缺页少份，是否错发了单位等等。如果发现有差错，应当立即查询，错发的应立即退回或者及时按原发单位要求代为转递。

2．封内填有公文清单的，应对照清单检查；填有回执单的，应当在回执单上签收并将回执单退回原发机关。

3．纸封的公文信函，启封时最好使用剪刀，沿信封的一端部徐徐剪开，不要图省事而用手去撕拆，以免损坏里面的公文或毁坏邮戳等标记。

4．启封后，信封和包装封皮一般可以不留存。对于第一次发生工作联系的机关，如果在信封或封皮上印有该机关详细地址、电话号码、电报挂号、邮政编码等标识的，启封人应当予以保留，以备查用。

（三）登记

登记是文书工作中的一项重要制度，收文登记是收文办理的重要程序。

1.收文登记的内容和形式。各机关现在一般所采用的登记形式主要有簿式登记和卡片式登记两种。簿式登记就是使用装订成册的专用登记簿，在同一页纸上可以登记若干文件。卡片式登记就是使用未装订成册的单页卡片登记表，每张卡片上登记一份或若干份有关的文件，如同一作者的、同一问题的、相同文件名称的、送同一单位承办的文件等。

2.收文登记的范围。登记公文的范围没有统一的规定，主要根据文件的性质和实际需要确定，并非所有收文都必须登记。缩小登记的范围可提高机关工作效率，还可以为以后的立卷、归档工作打下基础。

（1）必须登记的文件、材料包括：①上级机关的指导性、参阅性和需要办理的文件等。②下级机关请示性、报告性文件等。③重要的、带有密级的刊物、资料。④机关内部使用的文件、会议文件和音像文件等。

（2）不必登记的文件、材料大体是：①各种公开的和内部不保密的出版物。②一般性的简报。③行政事务性的通知、便函、介绍信和请柬等。

3.收文登记的两种主要方法。

（1）流水式登记法。这种登记方法，就是将收到的文件按照时间顺序不分种类依次登记，同时将文件办理过程和转送手续都记载在同一登记簿上。这种登记方法的好处是手续简便、环节少，缺点是不便查找。

（2）分类式登记法。这种登记方法，就是按文件的来源分门别类，可分上级来文登记、下级来文登记、平行机关来文登记等。在较大的机关，分类还可更细，如分为中共中央文件、国务院文件，中央各部门文件，国家机关各部门文件、省委文件、省政府文件、下级机关文件等。分类式登记法的优点是查找使用方便，是一种科学的公文管理方法。

4.收文登记的作用。

（1）管理与保护文件，防止积压和丢失。文件一经编号登记，就记录在案，文书工作人员可以按照编号登记管理文件，从而做到条理清楚，胸中有数，防止积压和丢失文件。

（2）便于查找文件。登记簿是查找文件和检查文件运转承办情况的一种工具。通过查看登记，可以了解文件的下落和运转情况。

（3）便于文件的统计。完备的登记是完善的统计基础，经过统计的文件，可以准确反映各类文件的数量、运转、办理等情况。

（4）提供凭据。登记是机关所收文件存在的证据。如果发生文件丢失，可以依据登记簿上的签字查明原因，明确责任。

二、分发、传阅

（一）分发

分发是指文书工作人员将所收到的公文按其性质和办理要求分送给有关领导人、有关部门或承办人员。

分发文件有两种情况：一种是在经过签收、启封与登记后将文件按分发原则和要求进行分发；另一种情况是某些重要文件或难确定承办单位的文件，需先送领导批办，然后按领导的批办意见，将文件分送有关人员和部门。分发的原则和要求主要是：

1．已有明确业务分工的文件，应根据本机关和主管工作范围分发到有关的领导人和主管部门。

2．来文机关答复本机关询问的文件，如收到的批复、复函或情况报告、报表等，要按本机关原发文的承办部门或主管人分送，即原来是哪个部门请示、询问或要求下级报送的，复文就送那个部门办理。

3．当事关全局的、有重要内容的或文书工作人员不能判定由谁承办的文件，应先送秘书部门经负责人批办后，再根据批办意见分发与处理。送机关领导人批办的文件，应附上文件处理单，以便负责人签署具体意见。

4．分发文件要建立并执行登记交接制度。无论是分发给本机关领导人和各部门的文件，还是转发给外机关的文件，都要履行签收手续。

5．要求退回归档的文件，要在文件上标明“阅后清退回归档”字样，以便及时收回，防止散失。

（二）传阅

传阅，是指两个以上人员或部门轮流看一份文件，这是解决文件数量少而应阅人员多的矛盾的一种方法。由文书工作人员让领导人按次序传递和阅读文件，这是一项使一份文件在短时间内满足各方阅读需要、发挥文件效用的工作，现在已成为领导处理事务、互通信息的一种有效方式。

1.传阅的文件种类。凡需送几位领导和几个部门阅批，但文件份数少、又不允许复印和翻印或没必要复印和翻印的文件，都属于传阅件之列。主要有：

（1）上级机关的指导性文件或重要会议文件。

（2）需要几位领导共同批办的文件，包括上级机关有关部门专项业务文件，下级机关的请示，以及本机关制发的需要会签的文件等。

（3）机关领导在文件上有重要批示，需其他领导同志和部门阅知阅办的文件。

2.传阅方法。

（1）分送传阅。分送传阅的方法是将传阅件直接送给应阅人员。先送第一应阅人；第一应阅人退回后，再送第二应阅人；依次传阅。应阅人之间不横传文件，由文秘人员采用一送一退的办法直接传阅。

这种传阅方法，能使文件避免积压和散失。在采用这种方法传阅文件时，要根据文件的不同内容，急援程度，遵循先主办后协办、先办事后阅知的原则，分清主次。对阅办件要首先送给机关的主要领导、主管领导和承办部门，以便使文件得到及时处理，同时要让需要阅知的领导和部门也能看到文件。

（2）集中传阅。对于一些紧急而又简短的文件，可以利用领导集中学习和开会的机会在会前或会后集中传阅。文字较长的文件，不宜采用这种办法。

（3）设立阅文室。有条件的单位可以设立机要阅文室，将需要传阅的文件、资料、刊物放在阅文室内，请应阅人员前来阅读。建立阅文室的好处很多：文件集中，阅读方便；安全保密，便于管理；周转速度快，利用率高。

3.传阅要求。

（1）掌握传阅范围。传阅文件范围，是依据文件的密级程度和文件本身内容的要求而确定的。文件传阅范围的确定，一般有两种情况：一是按级别和文中已注明的阅读范围确定；二是按领导签批范围确定。在传阅文件时，一定要严格按照规定范围和领导批办范围组织传阅。

（2）传阅文件不要“横传”。传阅文件应以文书工作人员为中心，组织传阅路线，不允许抛开文书人员在应阅人员之间自行横传，以免传阅的文件失去控制，造成文件的积压、丢失与下落不明等情况。

（3）控制文件运行。传阅文件最突出的要求，就是一个“快”字。文件开始传阅后，文书人员要及时了解和掌握文件的运行情况，要了解有关领导人和各部门的工作活动规律与时间安排，以便适当调整阅读次序，不使文件在阅读者手中积压，方求以最快的速度完成传阅过程。

（4）传阅文件，要建立必要的传阅手续和制度。要随文件附上传阅登记单，阅文人员阅后要签署姓名和写明时间，不要只画圈了事，以免发生漏阅和责任不清等情况。

三、拟办、批办

（一）拟办

拟办，就是文书部门或文件承办人员对收到的文件提出初步处理意见和承办方案。供领导审核和批示时参考。拟办工作的做法和要求是：

1．认真阅读文件。看清楚来文的主送和抄送机关；弄清来文的内容；来文提出的问题是否需要办理，属于何人何部门主管；来文的缓急要求；来文的密级；并要弄清文头、文尾。

2．文件的拟办工作。有的由具体承办人进行；有的由秘书部门的负责人进行；或者由有关业务部门的负责人进行。担任拟办工作的人，应当熟悉党的方针政策和国家的法律法规，熟悉各个部门的业务范围和相互关系，了解各个重要事项的办理程序和处理重要业务的有关规定，以便提高拟办意见的准确性。

3．拟办意见要力求准确，抓住关键，切实可行。如果对一份文件考虑有两种以上的处理方案，要一并提出，同时提出自己的倾向性意见及其理由。

4．拟办意见要写在“文件处理单”要署上拟办人姓名和日期，但不可在文件上写、画。为使领导同志准确地批办，文书人员在提出拟办意见的同时，应把有关资料和政策依据，一并附上，供领导批办时参考。

此外，来文内容如需要与有关部门、单位沟通意见时，拟办前要了解清楚，商洽妥当。

（二）批办

批办，指机关或部门的负责人对应办文件和拟办意见进行阅读，并作出原则批示意见。这项工作，在大机关、大单位，一般由秘书部门的负责人负责，或由有关业务部门的负责人负责，特别重要的文件须由机关领导人亲自批办。在小机关小单位，可由机关或单位领导人直接承担。

批办的内容包括：处理该文件所述问题的原则与方法，如贯彻上级来文的具体措施，针对下级来文请示的问题给予答复的原则意见；指明负责承办的单位或承办人，以及承办的期限；需要两个以上单位或人员承办时，应批明主办单位或主办人，以便具体执行。

批办的注意事项有：

1．批办要认真负责。批办者既要重视拟办意见，又要认真阅读和思考，不要轻易签署“同意”、“阅”。

2．批办意见要明确具体。如对只需要阅知的，可批明传阅或传达范围以及由谁负责在何时组织传达；对需要贯彻执行的，要指出贯彻的具体措施；对需要办理和答复的，要批明承办单位或人员以及承办期限，必要时要批明办理这份文件的原则、方法、要求等。

3．写批办意见时，应根据批办人的身份和具体情况，斟酌用语。对必须办理和答复的来文，批办时常用比较肯定的语气，如“请××办理”、“请××拟办”、“请××批示”；对提出了问题但非必答的来文，批办时一般不用肯定性语气，可使用“请××审阅”、“请××阅”、“请××研究”等语句。

四、承办、催办、查办、注办

（一）承办

对收来的文件进行办理或贯彻其精神都可说是承办。承办包括两方面的工作内容：一是从业务部门的工作来说，针对来文所提出的问题去具体执行或解决办理；二是从文书工作来说，对应办复的文件要根据领导批办意见办理复文。这里所讲的承办主要是指文书工作中的办理复文。它是收文处理的最后程序，又是发文程序的开始。

承办来文，对需要批复的，可采取电话回告、复印批件、草拟复文等方式办理。领导已经批办的文件，可以根据领导的意图、批示的意见具体办理。有些来文，可以遵循有关的方针政策的精神，有关规定和惯例，酌情进行办理。

需要与外机关会商、会稿的文件，要及时联系，主动做好协商工作。处理涉及两个以上部门的问题时，主办部门应准备好处理意见，会同有关部门研究解决，并负责归纳整理；文稿拟好后，送会办部门会核会签。

如果需要承办的文件很多，应区分轻重缓急，有条不紊地进行。已处理完毕的文件应及时清理，并把有关情况注明。办完的与待办的文件应分别存放。

（二）催办

催办是指对承办的文件按照办理时限进行检查和催促。催办是公文处理中一项必要的制度和必不可少的环节，是解决文件积压和延误，加快公文运转的有效措施。

催办工作对于加速文件运转，克服机关官僚主义，提高工作效率有重要作用。

催办的范围包括：上级机关来文要求及时回复的；平级机关与本机关联系工作、商洽事务需要复文的；下级机关主送本机关的请示需要批复的等。

催办的方法主要有三种：电话催办、发函催办、登门催办。

1．电话催办。由负责催办工作的人员直接打电话给承办部门或承办人，询问承办情况，并将打电话的时间、受话人姓名、办理情况等记录在催办登记上。

2．发函催办。通用两种方式，一种是发便函、便条，加以询问催促；另一种是发催办卡片，请对方填写办理情形，然后返还催办部门。

3．登门催办。登门催办的办法，能使彼此都可以说明情况，并能引起承办部门的重视，有些问题还可以当面磋商。但对外机关，只有办理重要的文件，并经领导同意，才进行登门催办。

催办工作要随时进行登记。已经办理完毕的文件和正在催办中的文件要分别存放。

从广义上讲，催办贯串在整个公文处理过程中。公文处理的各个环节都存在着督促、检查、询办的问题。催办工作不只限于需要办理的文件，有些知照的文件要督促传达、传阅、清退，有些要贯彻的文件要督促执行。

摘要办理情况

（三）查办

查办，是文书人员协助领导检查各个部门对党和政府的方针、政策、决议、指示的执行情况，并促进落实。还可检查某些问题的查处解决情况。

查办，作为文书人员的一项重要的、经常性的工作，有其特有的工作范围、特点、要求和方法，这里只从文书工作的角度，讲述收文办理中查办工作的程序。

开展查办工作的方法，主要是采用发公函、打电话、实际走访有关单位三种形式。

查办工作的程序主要有：

1．拟办。对上级转来的查办件或秘书部门主动建议查办的问题，写好内容摘要，提出拟办意见，报请有关领导批示。有的查办件，是领导批示后转来的，可直接按照领导批示发出查办公函。

2．立项。对上级领导批示列入查办的事项，进行编号、登记，登记的内容包括来文单位、收文日期、领导批示、承办单位、交办时间等。

3．办理。根据查办件的内容和涉及的单位，一般分为转办、协办、自办三种形式。不管采用哪种形式，查办公函一般应写明查办内容、时限等要求；凡要求上报查办结果的，一般在查办公函上写明“结果望告”、“请告结果”等字样。

4．催办。查办公函发出后，要及时掌握办理情况，定期进行催办。规定了办结期限的，必须如期结案；未规定期限的，也要抓紧办理，尽早结案；确实难以如期办结的，应要求承办单位及时报告进展情况。

5．结案。查办有结果后，承办单位应及时向交办的上级机关作出书面汇报。查办结案要本着实事求是的原则，对查办件中提出的问题一一作出答复。查办结果汇报应当一事一报，文字要简明。上级机关的秘书部门收到承办单位报来的查处结果后，要认真审核，然后报告领导审阅结案。

6．归档。一个问题查结后，要将查办材料立卷归档，交文书档案部门保存。

（四）注办

注办即文件承办完毕后，由文书人员在“文件处理单”的“办理结果”一栏上注明“已办”等字样，以备日后查考。注办的内容主要有：

1．注明是否已经办复、复文字号、日期。

2．如果是用电话或面洽方式解决的，也要注明时间、地点、接谈人员、主要内容等。

3．不需办复而只传阅的文件，阅读的有关人员应签注“阅知”字样，并签上姓名和阅文日期。

4．需传达的文件，应注明具体发出日期、发送的单位和份数。

5．文件办理完毕后，如发现办理过程中的遗漏问题，要采取补救方法，并在“注办”中注明。

注办是一项很有必要但往往被忽视的工作。有些承办人认为自己经办的文件自己清楚，不需要加注。实际上，这种轻视注办工作的思想常常给日后的工作带来很多麻烦和困难。因为即使是自己处理的文件，也难每件事都记得十分清楚，而且遇到机构调整，人员变动等情况，接办人便不易弄清过去这项工作处理的具体情况。文书工作人员必须具有严谨的工作作风，公文处理手续要完整清楚。

五、立卷、归档、销毁

收文办理在经过签收、登记、阅办、处理等各个阶段后，运转基本结束，就进入立卷、归档和销毁阶段。

（一）立卷

立卷，就是文书部门对办理完毕的文件，将其中有查考保存价值的，按照它们在形成过程中的联系和一定规律组成案卷。立卷应注意以下几个方面：

1.必须是机关办理完毕和具有一定查考保存价值的文件，才需要整理立卷。所谓办理完毕，仅指文件在文书处理程序上已经办理完毕，至于在实际工作中的贯彻执行不一定都完成，有的可能还要长期执行。在收文办理中，来文经过本机关、单位领导人阅知、批办和有关部门传阅、承办后，就算办理完毕了。

所谓有一定查考保存价值，在收文办理中，主要是指上级机关下发的公文中与本机关工作直接有关的、需要本机关承办、反映本机关工作活动的公文；同时还指上级机关下发的法规性文件，重要指导性文件。

2.按照文件在形成过程中的联系和一定的规律组卷。也就是说，要使案卷成为某一问题或某一项工作活动的系统的有密切联系的文件组合体，而不是任意拼凑起来的、杂乱无章的一堆文件。

3.正确划定案卷的保管期限。案卷保管期限一般分为永久、长期和短期三种。对案卷保管期限的划分，也就是对案卷价值的鉴定。划分的原则是：凡是记载和反映本机关的主要职能活动的，在国家的政治活动、经济建设和科学研究工作中，有长远查考利用价值的划分为永久保存；凡是记载和反映本机关工作活动，而在相当长的时期内需要查考的文件，可划为长期保存；其他一些在较短时期内需要查考的文件，可划为短期保存。

（二）归档

归档工作，就是机关文书部门将办理完毕、有保存价值的公文整理立卷后，定期移交给档案室。文书立卷范围也就是归档范围，凡是本机关工作活动中办理完毕的、有保存价值的各种文件都应当归档。任何个人，无论是机关的负责人，还是一般的工作人员，都不得私自保存或者销毁应当立卷归档的文件。

（三）销毁

做好文件的销毁工作，一是要明确销毁的范围，不要把不该销毁的销毁了；二是要严格执行销毁的程序和要求。销毁的程序如下：

1．清理登记。对照收文登记簿，仔细清点需销毁文件的份数，并造册登记。

2．拟写报告。对经过鉴别后准备销毁的文件的情况、份数，简要地写出报告，送领导审批。

3．押运监销。按照有关规定将文件统一送交有关单位或指定地点进行销毁；销毁文件时，应有两名以上的机要文书工作人员现场监销；监销人员在销毁时一定要忠于职守，不得离开，销毁要干净，做到片纸不留，并要在销毁清册上签字。

第四节

发文办理的程序

发文办理程序，就是公文的形成和发放的过程。整个发文程序可以分为两个阶段：一是成文阶段，是秘书部门从接受起草公文的任务到印制成正式公文的过程；二是发放阶段，就是从登记编号到发出的过程。

发文办理过程中成文阶段的工作，在前面已作了阐述，本节仅就发文处理过程中的发文阶段作具体介绍。

一、分发

分发是发文工作的第一道程序，是发文工作的基础环节。分发，就是准确地、合理地使公文进行定向、定速、定量的流动。所谓“定向”，即根据公文本身的要求和领导的意图、确定公文发往哪个单位、哪个部门、哪个级别。比如中央文件，大多有标注阅读范围的字样，分发的方向明确。也有一些没有注明阅读范围的非密级性的公文，就需要根据文件本身的内容掌握，酌情而定。所谓“定速”，就是限定送达的时间要求。在分发的过程中，要注意分清轻重缓急，保证急件急送急办，同时又不延误其他公文的处理。所谓“定量”就是依据一定标准和发文单位的数量、级别等，确定分发有关单位的文件份数。

（一）各种文件发往各单位的分发依据

1．按密级划定。党政机关的公文多数具有保密性质，有绝密、机密、秘密之分。这三种秘密等级，原则地规定了公文发放的范围。

2．按级别划定。发文级别指的是受文单位的行政级别。中央、国务院、省委、省政府等党政机关的文件，一般都标有分发的级别，只需要按照文件标明的级别范围分发就行了。

3．按内容划定。公文内容都有侧重点，正式公文还标有主题词，这为公文的分发提供了方便。文书工作人员首先应据此确定文件分发的单位，然后再考虑发给其他相关单位。

4．按作用划定。按文件的作用来划定分发范围，有利于发挥公文本身的效用。具有普遍指导意义的文件，分发的范围可以宽一些。专业性较强的文件，涉及工作内容比较单纯，一般发专业单位和有关单位。业务性、事务性的复文批示，一般发专业单位和来文单位。具有参考作用的资料，如党政机关办的一些简报期刊，可分发给领导和相关的单位以及信息交流单位。

（二）分发工作的步骤

分发工作的步骤包括清点份数、阅读文件，拟定发文单、登记、填写通知单和封装等六个环节。

1．清点份数。这是分发前的准备工作。要按照发文清单一份一份检查清点，看制文单位和文号是否相符，份数够不够，如果发现清单与实际份数不相符，应及时与制发公文的单位进行书面或电话联系，等得到答复后再行下发。

2．阅读文件。阅读文件是分发工作的关键步骤。文书工作人员必须在短时间内准确地了解和记注文件的基本内容、作用、发放级别等。只有弄清楚文件的基本内容，才能明确文件发放范围。

3．拟定发文单。在阅读文件的基础上，拟定发文单。分发单是根据文件的级别、分发的份数、本地区符合级别的单位等设计的，分发哪一级文件时就填写相应的分发单，然后按单发文。拟定发文单要认真负责，不可任意增加发文单位，也不可扣发给某些单位的文件，对把握不准的要列出分发意见，请领导审定。

4．登记。登记是文书工作中的一项重要制度。发文登记的作用跟收文登记一样，主要是为了便于对文件的管理、统计和查找等。登记的形式，主要用簿式。登记的项目主要有：顺序号、发文日期、发文字号、文件标题、附件、密级、份数、发往机关、归卷日期、归入卷号、备注等。

（1）顺序号——文件在登记簿中顺序登记的流水号。

（2）发文日期——文件登记发出的日期，登记后的文件要尽快发送。

（3）发文字号——所发文件的正式发文编号。

（4）文件标题——标题要登录全称，无标题文件，要简要摘录文件的内容，填入此栏。

（5）附件——根据需要作为正文的补充说明和参考的材料。

（6）密级——所发文件的秘密等级，没有密级的文件不填。

（7）份数——发给收文机关的文件数量。

（8）发往机关——收文机关的名称。有些普发性的文件可登记发放范围。

（9）归卷日期——发文的底稿和一份正本应及时归卷保存，并登记归卷的具体日期。

（10）归入卷号——注明在第几号卷中。

（11）备注——需要注明的其他情况。

5．填写发文通知单。发文通知单的内容包括发文机关、发出日期、文号、份数等。

6．装封。装封包括包装和封口。装封时首先书写收文机关的地址、全称、邮政编码，然后按发文的份数要求清点，装入信封或信袋。

文件装好以后，采用粘封、缝封、轧封、捆扎等方法封口。为了慎重起见，有时需要在封口上加盖刻有密封标记的印章，或者加贴密封标记。

二、传递

传递文件要及时、准确、安全、保密地将公文传到收文单位。传递工作是发文处理工作的最后一个环节。传递文件经常采用的方法有四种：

（一）文书工作人员直接送达

这种方法主要用于把文件送往同院同楼办公的部门。这样做既可减少中间环节，加快传递速度，又能保证安全，应当提倡。

（二）建立文件交换站

同一城市的同级机关在固定的时间地点交换公文、信件和资料。这种方法的优点是：传递线路短、速度快，有利提高工作效率。

（三）机要通信部门投送

发往机关所在地以外的机关的文件，可交机要通信员送当地机要通信部门寄递。

（四）专人护送

对绝密文件或特别紧急的重要文件，可实行专送，由二人护送，严防丢失。

公文的传递手段随着科学技术的发展而变化发展。开始从手工传递、机械传递，发展到电信传递，对一般公文现在还可采用计算机联网传递。计算机联网传递是计算机技术与通信技术相结合的产物，是公文传递的新阶段。实现计算机联网传递，从时间和空间上为公文的传递带来极大的便利，从而大大提高了工作效率。

三、回执

文件发出后，要注重回执。因为文件虽然发送到用户，但投递情况如何，还不清楚，只有得到回执，工作才算落实。回执有以下几种：

（一）内回执

内回执是同文件一起装进信封内送出去的，收文机关在签收文件以后把回执单退回发文机关，发文机关以此作为检查投递情况的依据。内回执多用于远地递送文件，项目有回执号、发往单位、发出日期、文件内容、份数、收件人签名等。

（二）外回执

外回执贴在信封外边，一般有三联，一、二联由收件人保管，第三联由收件人签收后，撕下交送件人带回存查，这种回执适用于本地投递回执签收。

（三）发文通知单回执

包括收文机关、发出日期、文号、份数等内容的发文通知单可以起到回执作用。通知单中注明：此单由收文机关按号保存，如缺号或收到的文件与此单不符时，请即函告。

（四）签收登记簿

文书工作人员领取文件后，在签收登记簿上签上自己的姓名，表明收到了文件。这种登记簿实际上起到当面回执的作用。

四、立卷、归档、销毁

本机关的发文在文件印发以后，发文办理程序就全部结束了。接下来就要将发文中具有查考保存价值的文件的原稿和存本立卷归档，同时，将不需立卷归档的文件按有关规定销毁，以免造成泄密。

（一）做好立卷工作的重要性

文书部门完成了发文办理的程序，便要将其中具有查考保存价值的文件进行归卷，到年终经整理立成案卷，向机关档案室移交。这样才算最后完成了公文办理工作。立卷工作的重要性主要表现在以下几个方面：

1.能够正确反映本机关工作的主要情况，便于查找利用。

2.能够维护文件的完整与安全，便于做好文件的保管和保密工作。

3.能够为档案工作奠定基础。

（二）发文办理中立卷归档的范围

凡是反映本机关工作活动且办理完毕的具有查考利用价值的各种文书材料都属于立卷归档的范围。主要包括：本机关颁发的（包括转发及与其他机关联合颁发的）各种正式文件的签发稿、印制稿、重要文件的修改稿；本机关的请示与上级机关的批复文件，下级机关的请示与本机关的批复文件；本机关编制的反映主要职能活动的工作计划、总结、报告：党政工团会议文件、记录、讲话和为参加上级机关召开的重要会议准备的文件等等。

（三）对发文中某些文件材料的处理方法

1.各种稿本的立卷归档要求和处理方法。

（1）草稿。一般性文件的草稿没有多大保存价值，定搞产生后，草稿即可销毁，不需立卷归档。重要文件、法规性文件在起草阶段产生的讨论稿、修改稿、送审稿、草案、修正草案等稿本、制发机关应将其立卷归档保存。重要的讲话、报告、总结、规划等、凡有两次以上的草稿，应选择那些有主管领导或主要负责同志重要批示的或有实质性修改的立卷归档。经立法程序形成的法规性文件，如各种条例、条令、规定、法律等，历次草稿均应保存。试行草案虽叫“草案”，实际已起到正式文件的作用，应按正式文件来考虑它的立卷归档。

（2）定稿与存本。公文的制发机关凡是有查考保存价值的文件，都应保留存本，据此印制存本的定稿也必须一起立卷归档。以手抄件形式发出的公文，在抄清之前有领导签字的底稿，既是定稿也是存本；抄清件发出后，应在底稿上注明是用抄清件发出的。领导人的亲笔信函，原件作为正本发出，应另录一份作存本保存。

（3）正本与副本。正本一般都立卷归档，副本一般不归档。

2.对不归档的发文材料的处理办法。不需立卷归档的发文材料，主要有：（1）发文材料按要求立卷归档后多余的重份文件。（2）无查考利用价值的事务性、临时性文件。（3）未经签发的文电草稿、一般性文件的历次修改稿（定稿除外）。

在平时归卷后，对不需归档的公文材料，要加强保管，不可随便堆放，以免造成泄密。需要销毁的应及时销毁，注意不要把不应销毁的文件销毁掉。

关于文件销毁的程序和要求同收文。

（四）文件的平时归卷

立卷的准备工作主要是编一个立卷类目。运用立卷类目做好文件的平时归卷工作，可以为年终立卷打下基础，还有利于机关日常利用文件。实际上，收文办理程序中的立卷归档和发文办理程序中的立卷归档，都是属于文件的平时归卷。

文书工作人员在年初时，就应根据立卷类目，将条款和条款号，事先写好在卷夹上，以便办理完毕的文件可以随时归卷。文书工作人员可以在收发文登记时，就注明文件应归入的卷宗号，当文件办理完毕退回后，即可按注明的卷宗号归卷。这样文书立卷工作就可以做到有条不紊。

第五节

公文的传递

公文的传递是公文运转工作的一个环节，指公文从发文机关到收文机关的运行过程。公文传递的方式有电信传递、寄递和直接投递。

一、发信工作

进行公文奇递和直接投递前的准备工作称为发信工作。发信工作有四个环节：检查、分拣、登记、投递。

（一）检查

检查的主要项目是：投送地点是否清楚，缓急和机密程度，信件封口情况，信件数量。这些项都须合格。所谓“合格”，是指投进地点要写清楚，信件封口要牢固，密件要有密封，包装要捆扎结实，并按规定付足邮资。如果发现有不合格之处，应当提醒发信部门采取补救措施。

（二）分拣

发信工作的分拣按投递方向进行：先分开本埠、外埠的信件；然后把外埠的信件按机要交通局、邮局等方向分开；把本埠的信件按收件单位的投递路线排队。本埠信件中，如果收件单位是参加公文交换站的，应拣出来另放一处。

（三）登记

一切重要信件的发出，都要登记。收件人的签收手续需要用外回执解决。发往外埠信件的登记，主要是与机要交通方面办理手续。

（四）投递

这是机关、企事业单位收发人员的工作。他们将本机关、单位要发出的信件按信件的不同性质交邮政局或机要交通局，有的直接送达收件单位。投送时要使用皮包、行李包等包装工具，以保证信件不散落。在送交信件时，凡是发信单位要求挂号或是机密信件都要履行交接签字手续。

二、寄递方式

目前，我国的公文寄递，根据公文内容性质的不同，分别通过邮政机构和机要交通机构来完成。

（一）邮政寄递

一般公文同普通邮件一样通过邮政专递，用平信方式寄出；内容重要的公文，为避免寄递过程中的差错和失落，可挂号邮递；机密性公文送邮政机要局寄递；需要急速送达的信件，可使用邮政特快专递业务。

（二）机要通信部门的寄递

机要通信部门是党和国家机要通信工作的组成部分，是党和国家机要部门，负责传递党和国家首脑机关及要害部门的核心机密文件。目前，我国县级以上机关均开办了机要通信业务。

发件机关向机要通信部门交寄的文件，必须逐件逐项登记，到当地机要通信部门办理交寄手续。登记必须清楚、准确。

公文外包装封面上的收发件机关的名称应用毛笔或钢笔书写全称，如书写简称必须确切、规范。未经机要通信部门同意，不得书写代号或信箱。

经机要通信部门传递的公文，必须实行密封。信封的上下封口和包、卷的折缝处必须粘贴印有机关名称的密封条，或用白纸条封口，在白纸条上加盖刻有机关名称的密封章。

标明文件性质的戳记，应清晰地盖在文件的左上角处。每件文件必须编写一个号码、一律使用阿拉伯字码横写在文件性质的戳记下面。

投给各机关的文件，由机要通信部门直接投给收件机关指定的单位，或由收件机关派专人到机要通信部门自取。自取文件的机关，由机要通信部门发给“自取文件证”，凭证领取文件。

经机要通信部门传递的公文，要由机要通信部门与收件机关收文人员当面认真逐件逐项点交点收；点收无误后，随即办理交收手续。

三、直接投递方式

（一）直接投递工作

直接投递工作指的是不需经邮局或机要通信部门，将已装封的文件直接送达收件机关或收件人的工作单位。直接投递的范围一般限在与发文机关同在一地的收件单位。

直接投递工作的基本要求主要有以下几点：

1．必须准确、及时完成信件的收发、投递任务，不得积压、遗忘。

2．在任何情况下都必须保证机要文件的机密安全，不得遗失、泄漏；执行任务时携带的公文不得离身。

3．在接收、投递信件的时候，应当严格执行责任制度，接受手续清楚。

4．不得私自拆阅和透视经手传递的任何信件。

（二）文件交换站

文件交换站是由驻在同一地范围内的同级机关单位共同议定建立起来的。它有固定的工作场所，有各单位选定负责文件交换的人员，有统一的交换文件的时间，有特有的工作制度和纪律，是一种工作效率高、安全可靠、节省经费的传递公文的组织形式。

文件交换站的工作程序是：各机关、各单位由负责文件交换的人员，每天在同一时间内，把需要发送出去的文件送到交换站，同时取回别的机关、单位发给本机关、本单位的文件。这样，若干机关、单位在同一时间内即可完成文件的直接投递工作。

在文件交换站“送”“取”文件，是由参加交换站的机关、单位确定的人员直接进行，并且履行必要的签收手续。文件交换站只是提供地点和一些组织工作，不办理转承手续。

文件交换站的工作制度与纪律有如下内容：

1．参加交换单位的负责公文交换的人员，每天按时到交换站参加公文交换。

2．严格公文签收手续，不得错交或遗失。

3．交换的文件、刊物、资料等，均应封好，并在封面上标明号码和平、密、缓、急程度。

4．参加公文交换人员，未经允许，不得私自拆封文件；所收到的文件，应及时送交本单位，不准随便托人捎带。

5．遵守保密纪律，遵守交换制度和秩序。

第六节

几种特殊文书的处理

一、会议文书的处理

在人大机关工作中，会议活动处于重要地位。人大机关常常采用会议的形式来传达贯彻党的路线、方针、政策与政府指令，对重大事项进行决策，部署工作与调查研究，检查各方面工作的进展情况等。由于机关广泛运用会议形式开展工作，达到各种管理目的，所以形成了大量的会议文书。会议文书是人大机关文书中很重要的一部分文书材料。

（一）会议文书的范围

1．会议准备阶段产生的会议安排和为会议讨论问题准备的文书。

2．会议进行阶段产生的会议动态文书。如会议记录，会议简报等。

3．会后形成的反映会议成果的正式会议文件。如会议纪要、会议决定、会议总结等经过会议讨论形成的正式文件。

以上讲的是本机关召开会议形成的文书。另外，本机关工作人员参加他机关（上级机关、下级机关或平行机关）召集的会议，往往带回会议形成的文书，这些文书也是机关会议文书的组成部分。应当明确的是，参加他机关会议的人员带回的文件必须交机关中枢秘书部门统一处理，要建立参加他机关会议带回文件登记簿。

（二）会议文书的作用

1.记录会议过程。用文书形式记录召开会议的准备工作、会议的进行情况，包括召集人、参加者、开会时间、地点，会议讨论的问题和讨论过程，记录会议产生的决定和要求。这便于文书工作部门在必要时将会议情况形成文件，或在会后对有关事项进行查考。

2.传递信息。在会议活动中，通过预发文件讨论稿，编发会议简报，印发参考资料等方法，以提高会议活动的效果。

3.便于贯彻执行会议精神。会议结束后借助于会议文件，能够更加完整准确地传达会议精神，并在实际工作中贯彻执行会议精神。

（三）会议文书体系

机关举行会议，从准备到召开，到会议进程的各个阶段，以至会议结束时对有关事项作出决定、形成文件等，是一个由一系列相互联系的工作阶段组成的过程。在这个过程的不同阶段，为适应会议的需要，形成了相应的文书，这些在各阶段形成的各种文书，组成了会议活动文书体系。

1.全议准备阶段的文书。对于研究重大问题的会议，会议组织者应在会前发出正式的、专门的通知，说明会议时间、地点、参加人数、会议议题、会议目的和预期安排，以及出席人员要做哪些准备。

讨论重要问题，出席人数较多的会议，应在会前为会议讨论问题准备文书，如会议的讨论稿，或与会议有关的参阅材料。

对于经常召开的党委会、行政办公会一类研究工作的会议，会前印发的文书有：请会议讨论通过的有关决定、规章制度等文件的讨论稿；部门或单位向会议汇报情况的提纲。

2.会议进行阶段的文书。包括反映会议讨论情况和用于分组讨论交流、供领导阅批用的会议记录、会议简报等。

3.会议后形成的正式会议文件和会议情况备注。会议组织者在会后即行整理会议纪要、会议决定、会议总结等经过会议讨论形成的正式文件，成文下发。另外，对会议文书中还未能反映的会议活动情况以及会议文书的来龙去脉，进行简要的说明，作为备注。

（四）会议文书的处理措施

会议文书与其他机关文书相比，具有自成体系的特点。一次大型会议，便产生一套文件。机关各部门的各类会议也都形成具有相对独立性的文书体系。针对这一特点，在进行立卷时，要按它们的体系进行组卷立档。

会议的文书内容往往具有综合性，因此使它的立卷工作显得相对复杂。对此，我们可进行简化处理，具体方法是：在会议记录本内列出并填写会议记录目录，同时建立并填写会议决定事项摘要传达催办登记簿。立卷时，将会议记录本、会议记录本内目录、会议决定事项摘要传达催办登记簿三者取一时间断限（比如同一年），共同组成案卷。对于一个基层单位来说，经过这样处理之后，就可以满足查考需要。

二、群众信访文书的处理

（一）信访工作

群众来信，是人民群众写给各级党政机关的信件；群众来访，是人民群众直接到各级党政机关要求当面陈述意见。群众来信来访，大多是向党政机关反映情况，要求解决问题，表达各种愿望，提出批评和建议，以至申诉、控告、检举、揭发等。正确处理人民来信来访，是一项经常性的政策性很强的工作，做好这项工作，意义重大。

群众的来信来访受法律保护。《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民，有权对任何国家机关及其工作人员提出批评和建议，有权对其违法失职行为向有关国家机关提出申诉，控告或者检举。但是不能捏造或者歪曲事实进行诬告与陷害。有关机关对公民的申诉必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。

群众来信来访是人民群众享有的一种民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作，监督国家工作人员的一种方式，体现了人民群众对党和政府的信任。处理群众来信，接待群众来访，是党和政府联系群众的桥梁，是了解民情的窗口。处理好人民群众来信来访，有助于改进领导作风、克服官僚主义，惩治腐败，纠正不正之风。做好信访工作，可以纠正冤假错案，落实党的政策，从而调动全体人民的积极性，推动社会生产力的发展。

根据中央规定，群众信访工作实行归口办理、各级负责的原则。即群众信访中要求办理的事项，要求解决的问题，归口由有关部门具体办理；各级各类机关，要对本机关管理的地区、系统或单位群众信访工作负责，实行分级的统一领导。

（二）群众信访文书处理

1．群众来信应交由信访部门或负责信访工作的人员受理，其他部门和人员不得扣压或拆封阅看。来信可按收到时间的先后顺序编号登记，同一个对象的前后来信只编一个号，下面依次注明是第几次来信。接待群众来信时，应将来访人的姓名、性别、工作单位、住址等进行详细登记，并对来信人所反映的意见和情况准确地作出书面记录。

2．经办人应仔细阅读和分析来信来访所反映的内容，抓住中心问题与要求，准确地概括出内容摘要，在处理单上提出拟办意见，并附上原信或来访记录，送有关的主管领导人批示后处理。对其中涉及某些重要人物、重大问题的来信或来访意见，应直接送主管领导人亲自阅处。

3．实行分类处理。为了提高信访工作的效率，准确地将信访文书分送到有关部门去归口办理，也为了便于机关领导直接了解通过信访工作反映出来的重要情况和有重要价值的建议，信访工作人员应仔细研究信访文书内容，对其进行分类；属于哪一级职权范围的问题，就应由哪一级负责解决。

4．对于上级机关交办的信访问题，应及时上报处理情况；向下属机关交办的信访问题，应注意及时催办和检查处理结果。信访工作人员不准将有关材料转送或透露给被群众揭发、检举、控告的单位或本人及其家属，以保护来信来访的群众，防止酿成打击报复事件。

5．经过调查核实，按照有关政策已经处理完毕的群众信访文书，应予以立卷。属于重大问题的应分别按人或专案集中立卷；属于一般性问题，一个对象形成的材料很少的，可以适当分类按问题性质合并立卷。

三、保密文书的处理

（一）保密文书的种类

保密文书，是指其内容关系到党、国家和人民利益安全的重要事项的文书，其种类及范围包括：上级机关下发和本机关产生的保密文件；党的会议和行政会议的原始记录；人事档案、保卫工作和外事工作的档案材料；涉及人员政治审查材料以及政治、经济方面犯有各种错误人员的中间调查材料（未公布的）；未定稿前重大政策问题以及其他文书的原稿，未公开的中间性讨论稿本。

保密，首先指保守国家秘密。《保密法》第二条对“国家秘密”所作的解释为：“国家秘密是关系到国家的安全和利益，依照法定程序，在一定的时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。

1．《保密法》还规定属于国家秘密的范围：

（1）国家事务的重大决策中的秘密事项。

（2）国防建设和武装力量活动中的秘密事项。

（3）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项。

（4）国民经济和社会发展中的秘密事项。

（5）科学技术中的秘密事项。

（6）维护国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。

2．除了国家秘密之外，保密还应当指保守党政机关和企事业单位内部的秘密。一般机关、企事业单位应当保密的范围大致有以下方面：

（1）上级机关规定的秘密文件、党刊、资料、领导人的讲话（谈话）稿。

（2）有保密性质的报刊、电报（传真）、函信、电话记录、录音、录像磁带。

（3）未公布的党政部门的人事变动、奖惩决定、案件审理的情况、重要的会议记录。

（4）需要保密的人民群众的来信和来访记录。

（5）划定密级的生产、经营情况、科研项目及重大的科技成果、关键的技术工艺记载。

（6）重要的文书档案和人事档案、财务档案、科技档案。

（7）各种秘密通讯的设备及方法。

（8）密件存放的位置或地点、方式；保卫工作的各种布置等。

（二）保密文书的处理

1.保密文书的形成。保密文书的酝酿、撰拟、定稿均应控制传播范围，要根据其内容所涉及的范围和轻重程度确定密级。保密文书的印刷，应严格控制份数。保密文书制成后，要按规定标明密级和保密期限。拟写保密文书的提纲用纸、废弃的纸页、纸片、印刷过程中的废页、印刷后的蜡纸、铅板等，不能乱扔，必须在有关人员的监督下销毁。

2.保密文书的运转处理。分发保密文书应遵守只发组织不发个人的原则。转发上级领导机关文件，应根据上级领导机关的具体规定发放，不得随意增减。上级领导机关召开会议形成的保密文件，如交由参加会议的人员带回，须同时向带文件者所在单位的保密文件管理部门发出通知，说明领取文件人、领取文件名称、份数和领取时间，以便收文单位掌握保密文书的去向。

收取保密文书时，应将送文通知单、文书名称、份数三对照，如发现三者不相符合的情况，应尽快与发文单位联系。收文后，应立即进行登记，分类保存。

传达和阅读保密文书，应严格按照保密文书上注明的和上级通知规定的范围进行，若需要使用扩音器，只能用有线话筒，不能使用无线话筒。保密文书一般应集中在阅文室阅读，要按规定的阅读范围组织阅读。机关领导人如需在其办公室阅读，应由保密文书管理人员负责传送。给领导人分送传阅保密文书时要有登记，以便随时查阅。

翻印保密文书，除有明文规定允许在一定范围内翻印者外，都须经请示上级领导机关批准。翻印的保密文书，应当同它的原件一样进行编号、登记、分发和管理。如确属工作需要对保密文书内容进行摘抄时，须按照规定经过有关领导同意，抄在专用的保密记录本上。保密记录本应由保密室专门印制，编号登记分发，定期交回。

保密文书的传递、交接，都必须由交接人员当面逐件核对点清，并登记、签收，做到手续严格，责任分明，有据可查。保密文书要通过机要通信部门寄递，在市内传递或领取保密文书，应由机要通信员负责，将保密文书置于专用文件包内，安全传递，严禁托人捎带。绝密文件应两人同行传递，以保证安全。

保密文书不得带到公共场所，不许带回家。因工作需要携带文书出差时，应严加管理，不得丢失。

3.保密文书的存档。上级下发和本机关制发的保密文书，都要立卷归档；立卷时应在案卷封面注明密级，案卷密级依卷内文件的最高密级来确定。保密文书进入档案室以后的借阅，应同其在形成和运转处理阶段一样按保密规定严格管理。对于机关档案室保存的保密文书，应定期复查；将那些已经可以降低密级或没有必要再保密的文书，进行降低密级或解密处理；对于不需要本机关存档的保密文书，应按规定退回发文机关，或组织销毁。销毁保密文书，必须逐件核实登记造册，监督销毁。住何个人不得擅自销毁保密文书；一切单位和个人，不得向废品收购部门出售保密文书、内部刊物和记有保密内容的笔记本。

第七节

文件的存放与清退

一、文件的存放

所谓文件的存放是指妥善放置和保管各类文件。根据存放需要，应购置坚固、适用的设备存放文件。存放地点最好单设一室，门窗要牢固。文件装具可用文件夹、档案盒。

（一）保管文件要分门别类，有条不紊

1.按文件制发机关分类。可分成中共中央文件、国务院文件、省委文件、省政府文件、上级主管机关文件、下级机关文件等类别。文件比较少的单位，也可按现行文件、存档文件、余存文件、待销文件等类别分类，并按收文顺序号排列，以便查找。

2.按文件办理情况分类。已办理完毕的文件，可按事前拟定的立卷类目存放，以备立卷归档；未办理完毕的文件，应放入待办文件盒内，以备随时使用。

3.本机关发文要将存档件和余存件分别存放。文件发出后，要将该文件的底稿和正式文件一份放人存档文件盒内；文件发放后剩余的文件，要在清点后放入余存文件袋内，并在袋封面写上文号、余存份数。余存文件要登记，把登记表装入余存文件袋内，凡使用余存文件，都要在余存文件登记表上认真登记，用完收回后要在表上注销。销毁文件时，可按此表核对，并注明销毁文件的时间和监销人。

（二）录音磁带、录像带的保管

1.录音磁带应保存在相对湿度40%～60%的环境里，湿度不能过大，以防录音带产生变质。

2.录制好的录音磁带如受外界强磁场的作用，会磁化而破坏已录好的信息。因此在电动机、发电机、变压器附近不能存放磁带。为防磁化，录音带最好用金属箱柜屏蔽保存。在存放录音磁带柜架的周围，严禁放置电视机、扬声器等物品。

3.温度的高低对录音磁带的保管也有很大影响，因此，存放录音磁带的库房温度要保持在18℃～24℃之间。

录像带和录音带的性质相似，保管和防护的方法也基本相同。

（三）照片文件的保管

1.照片文件需要用底片袋、底片册、底片盒、卷筒纸芯等来保管。

2.存放照片文件的库房，温度、湿度要适宜，要通风干燥。

3.要经常检查通风情况，一旦发现问题，应及时处理。

二、文件的清退

按规定清退文件，既是公文处理的要求，也是保守党和国家机密的需要。文书工作人员要以高度的责任心，严格执行有关文件清退的规定，定期对本单位所有的文件进行清点、核对、收缴。

（一）清退文件的范围

1．绝密文件。要在阅办完毕后及时收回，集中保存，防止泄密。对上级机关要求退回的绝密文件，要在规定的时间内退回。

2．传阅文件。要规定传阅时间，及时收回。

3．有重大错情的文件。要立即全部收回，重新印发。对于上级机关要求收回的有重大错情的文件，要尽快退回，不得以任何借口不退或借故拖延留存。

4．征求意见和送审文件，要及时催退收回。

5．会议文件。一般在会议结束时应予收回。会议主持机关准许与会人员带走的会议文件，与会人员回本单位后应将文件交由所在单位的文秘人员登记，统一保管。

6．本级发文。要根据文件内容和工作需要，明确规定清退范围以及收缴办法、时间，按时清退；对允许受文机关立卷归档或自行处理的文件，可以不收回，由受文机关按规定办理。

7．承办件。要在办理完毕后及时将文件退回、文秘人员亦应主动催退收缴。

8．未经本人审阅的领导同志讲话，在传达结束后要及时收缴。

9．离职人员文件。对工作调动、长期离职学习或离退休的人员，离职前要彻底清理个人手中的文件。管理文件的文书人员调动工作时，必须向接替工作的同志移交，并履行签字手续。

10．撤销、合并单位的文件。对于机构撤销或合并的单位，应由文秘人员对文件讲行全面清理、登记，并按上级有关规定，进行移交，或销毁工作。

（二）清退文件的方法

1．加盖清退戳记。为使收文部门和经办人员及时将阅办完毕的文件返回，文书人员可在文件上加盖清退戳记，以提醒收文部门和人员注意。不同性质的文件可加盖不同内容的戳记。

2．制发“文件清退通知单”。为使受文机关按时退回应退的文件，发文机关将需清退的文件目录列在清退通知单上，发给受文机关作为清退的依据。文件清退单的项目包括：发文机关、发文字号、密级。收缴份数、备注等。受文机关在收到“文件清退通知单”后，着手收集文件，按照清退通知单、收文登记簿，逐份核对。

3．在清退工作进行时，收付双方人员要对每份文件的文号、标题仔细查看，逐文逐份地认真进行核对。

4．逐份清退结束后，清收单位和清交单位的工作人员要在清退文件报告单上签字，并向领导和上级报告清退情况。

第四章

联系代表和联系群众工作

第一节

联系制度

联系制度包括两层意思：首先是本级人大常委会同人大代表和产生代表的选举单位的联系；其次是指人大代表同选举单位和人民群众的联系。联系代表是人大常委会搞好人民代表大会工作的基础，是人大常委会有效行使职权的保证。

联系制度的建立，是与人民代表大会内部的两级结构形式有关。即人民代表大会中设常委会，常委会由代表大会选举产生，对代表大会负责，受代表大会监督。常委会在闭会期间广泛地行使大会的权力。所以，常委会的立法和决定又代表人民代表大会，反映人民的意志。但常委会实际是人大代表中很少的一部分，要使常委会的立法和决定广泛地反映全体代表的意愿，就必须使常委会经常同代表保持联系，而代表是同广大人民群众保持联系的。这样，常委会的立法和决定就会更符合人民的愿望与要求，更符合实际。同时，常委会加强同代表的联系，可以使人大代表进一步密切同人民群众和选举单位的联系，有利于代表参政、议政，能更好地在代表大会中行使职权，也有利于加强代表对常委会工作的监督。

联系制度是在人民代表大会工作的长期实践中逐步形成的。1987年，全国人大常委会委员长会议总结了这方面的经验，提出了《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》经六届全国人大常委会第21次会议讨论并修改后，由常委会办公厅印发施行。

一、常委会联系代表制度

（一）联系代表的原则

全国人大代表由全国人大常委会和地方人大常委会共同联系。由于全国人大代表是由省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和解放军选举产生的，要受原选举单位的监督，所以，全国人大常委会和地方人大应该共同负责联系代表。全国人大常委会主要负责联系代表的选举单位，同时也通过各种有效方式直接联系代表和通过省、自治区和直辖市人大常委会间接联系代表。各省级人大常委会有义务联系本单位选出的全国人大代表。

（二）联系内容

主要围绕全国人大及其常委会审议、讨论、决定的问题，征求代表的意见、调查研究。

（三）联系方式

1．联系全国人大代表的方式。

（1）请地方人大常委会负责同志列席全国人大常委会。为加强同全国人大代表选举单位的联系，全国人大组织法规定，每次全国人大常委会应邀请各省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席会议。

（2）请全国人大代表列席常委会。全国人大常委会在审议重要议案以及作出重大决议或决定前，根据需要，将草案印发有关代表征求意见。全国人大常委会举行会议时，可以请对该议案比较了解的部分代表列席会议，参加讨论.直接听取代表的意见。

（3）举行代表座谈会。全国人大常委会和各专门委员会，根据需要举行代表座谈会。全国人大常委会组成人员及专门委员会委员和常委会办事机构工作人员到外地调查研究时，可以同当地全国人大代表座谈.或走访代表，听取对各方面工作的建议和意见，并及时向全国人大常委会汇报。

（4）加强常委会与代表的联系。居住在各省、自治区、有辖市的全国人大常委会组成人员，应当注意同当地人大常委会和全国人大代表的联系，向他们介绍全国人大常委会的工作情况，听取他们的意见和建议。

（5）组织代表专题调查。全国人大常委会和各专门委员会围绕常委会审议议题进行专题调查时，可以组织有关代表参加。

（6）认真处理代表的建议和意见。全国人大常委会办事机构应同其他国家机关的办事机构联系，共同认真处理人大代表在大会期间以及视察中提出的建议、批评和意见。需转有关部门处理的，要在规定时间内作出认真的答复。

（7）为代表提供信息资料。全国人大常委会通过的法律和决议、决定，应及时印发代表。常委会办事机构应尽量多给代表发放资料，以便他们了解全国人大常委会的工作及有关方面的情况。

2．地方人大常委会同全国人大代表的联系方式是：

（1）征求并反映代表的意见。各省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席全国人大常委会前，围绕将要审议的议案，根据需要征求居住在当地的全国人大代表的意见，向全国人大常委会反映，全国人大常委会会议后，有些重要情况可向当地全国人大代表传达。

（2）邀请代表列席会议。省、自治区、直辖市人大开会时，可以通知本单位选出的全国人大代表。各省级人大常委会在安排本省人大代表视察或其他重大活动时，可根据需要，邀请当地的全国人大代表参加。

（3）受托组织代表活动。地方人大常委会接受全国人大常委会委托，组织全国人大代表进行视察、专题调查、召开座谈会，征求代表对法律草案的意见，负责联系代表小组，协助安排代表小组的活动。

（4）协助安排视察。全国人大代表进行分散视察的时候，各省级人大常委会根据代表的要求，协助联系安排。

（5）负责处理代表在视察中提出的应由地方解决的建议和意见。

（四）建立代表小组

为便于联系代表和组织活动，在全国人大代表较集中的城市和地区，由各省级人大常委会根据代表的意见和便于组织、便于活动的原则，按行业、工作单位或居住状况，组成若干代表小组，每组推荐1～3名召集人。代表小组的活动要根据实际情况安排，讲求实效，不要流于形式。

代表组活动的主要内容：（1）学习、宣传宪法和法律；（2）开展就地视察；（3）进行调查研究；（4）了解各项法律的贯彻实施情况；（5）听取群众的意见和要求，向当地人大常委会和全国人大常委会办公厅反映。

全国人大常委会要加强对代表的联系，是因为代表能联系广大人民群众，反映人民的意志和要求，使人大常委会更好地行使职权。因此全国人大常委会联系代表制度以代表广泛联系人民群众为基础。

二、代表联系群众制度

《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》对代表如何同选民和选举单位保持联系也作了以下规定：

1．代表应同选举单位保持密切联系，接受选举单位的监督，积派参加当地人大常委会安排的有关活动。

2．代表要紧密联系群众，主动听取人民群众的意见与要求，向全国人大常委会和地方人大常委会反映情况，提出建议、批评和意见。但代表不能直接去处理问题。

3．每次全国人大闭会后，代表要及时向所在工作单位和群众传达大会精神，了解大会决议以及法律的贯彻实施情况。

4．全国人大常委会通过的法律和决议、决定，代表可以同人民群众座谈，宣传法律和决议、决定的内容，了解贯彻实施情况，向全国人大常委会反映。

5．代表要尽可能进行分散的、不脱产的视察活动，一般到基层单位视察，直接同群众联系。

全国人大常委会由一位副委员长分管联系代表工作，一位副秘书长负责协调联系代表的工作。全国人大常委会和各省、自治区、直辖市人大常委会建立专门的代表联络机构。全国人大常委会给代表小组活动以物质上的便利，由所在单位给代表照发工资和奖金。代表活动费用，由省级人大常委会按规定统一向全国人大常委会办公厅报销。

三、联系制度的意义和应注意的问题

从上可见，联系代表制度的实质，就是要把人大常委会与人大代表、上级人大常委会与下级人大常委会、人大代表与人大代表、人大代表与广大人民群众联系起来，使民情民意能够上传人大及其常委会，法律、决定、决议和人大代表的活动和有关信息下达民众。从而保证人民意志在代表机关实现，保证人民对代表机关及其代表实施监督。联系代表制度最重要的是两端，一头是人大常委会对代表工作的帮助、支持和指导；一头是代表要联系人民，深入群众，了解民情，敢于反映民意，并接受人民的监督。

之所以要特别强调人大常委会联系代表，并帮助、支持、指导代表的活动，是因为我国的人大代表是兼职的，他们本身没有代表活动的时间保障，也没有专门经费的支持和对各方面信息全面了解的条件。因此，代表需要人大常委会的支持帮助和必要的指导来开展活动的，否则就会处于一种“代表代表，开会就了”的局面。所以，人大常委会发挥代表的作用，就必须为代表活动提供必要的活动时间、经费和组织条件。

应该注意的是，人大常委会在加强同代表联系的时候，不应对代表指手划脚。在道理上必须明确，人大常委会与代表不是领导关系，相反，人大常委会是代表选举产生的，它有义务为代表行使职权提供各种必要的物质上、思想上和行为上的帮助和指导。这种帮助和指导不是领导，不是发“指示”、下“命令”，也不是对代表实施监督，而仅仅是支持和提供各种条件。彭*同志说：“常委会无权监督代表，而是受代表的监督。”在实际中，有的地方人大常委会把代表视为下属，给代表布置工作，并对代表进行奖励评比，给予表扬与批评等等，这些做法就颠倒了人大常委会与代表的关系，违背了代表制度的原理，是应予纠正的。对代表工作的权威评判应是选举单位和选民。

在另一方面，代表要联系人民群众，这是代表制的生命源泉所在。代表不联系人民群众，不去了解民情，反映人民群众的意愿，表达人民的利益，就没有代表和代表制度存在的必要。但是，代表作用的发挥和代表对民意的反映和表达，仅仅靠现行这种联系代表的制度是远远不够的。需要从制度上真正落实宪法和法律确定的代表与选民和选举单位、代表与代表机关的关系，使代表机关成为真正反映民意，成为人民意志自由的论坛。要做到这一点有赖于对人民代表大会制度的改革和完善，使它成为名副其实的国家权力机关。这种改革需要从代表选举制度的改革开始，扩大直接选举，实行选举竞争，从而明确选民与代表的直接责任关系，以便于实现对代表的监督。

第二节

联系代表

一、联系代表的必要性、重要性

联系代表是人大常委会及其机关的一项经常性的基础性工作，是密切国家机关同人民群众的联系、畅通民主渠道的重要措施，是国家权力机关保持旺盛生命力的源泉所在。

人大代表肩负着代表人民行使国家权力、管理国家事务的重要职责。人大及其常委会的立足之基和力量之源，就在于密切联系代表，确保代表作用的发挥。广大代表工作在各条战线、各个岗位，是改革开放和经济建设中的一支很重要力量。他们同人民群众有着密切的联系，最了解群众的呼声和要求；他们对宪法和法律的实施，对改革开放、经济建设中出现的新情况、新问题，对国家机关及其工作人员的工作作风和工作效率，都有深刻的了解和直接的感受。做好联系代表工作，充分发挥代表在管理国家事务中的作用，一方面能够加强代表和人民群众对国家机关的监督，克服和减少工作中的失误，防止腐败现象的发挥，推进改革开放、经济建设和民主法制建设；另一方面，能够真正做到上情下达、下情上达，使人民的意愿得到及时反映，从而使党和国家的方针、政策和法律、法规，更加符合人民的愿望和要求，符合改革开放的社会主义现代化建设的实际需要，并得以顺利贯彻实施。实践证明，密切联系代表，充分发挥代表的作用，是人大常委会依法行使职权的基础；只有把代表工作做好了，才能使人大各项工作扎根于群众之中，充满生机和活力。

二、联系代表的方式、方法

联系代表工作要与人大及其常委会职权有机结合起来，特别要围绕常委会各个时期的中心任务，围绕常委会审议、决定的问题，积极开展工作，使联系代表工作与常委会其他工作融为一体，互相促进，共同提高。

（一）人大常委会主任、副主任分片联系代表

根据便于组织、便于活动的原则，按照地域或战线、行业将代表划分为若干个片，人大常委会主任、副主任每人固定联系一个或几个片，参加联系片的代表小组活动，走访代表，收集代表的意见和建议，直接听取代表的呼声和要求。每季度或半年可召开一次常委会领导分片联系代表情况通报会，通报联系代表情况，集中研究问题，提出下阶段工作任务和要求。这样，既加强了同代表的联系，促使代表履行好职责，也拓宽了人大常委会的工作思路。

（二）各专（工）委对口联系代表

各专（工）委成员每人每年可重点联系3～5名代表，围绕人民公众关心的热点和难点问题、改革开放中出现的新情况新问题、政府工作的难点和薄弱点，倾听代表的心里话，使人大常委会及时掌握代表及人民群众的思想脉搏，有的放矢地开展人大工作。

（三）设立人大常委会主任、副主任接待代表来访日

每月规定1～2天作为接待代表来访日，相对固定接待地点，主任、副主任轮流排班，秘书长、副秘书长或常委会办公室主任、副主任协助常委会主任、副主任接待代表来访，办公厅（室）、各专（工）委派工作人员搞好接待服务工作，对代表来访反映的问题，及时转交有关机关和部门处理。

（四〕召开代表座谈会

根据需要，每年召开若干次代表座谈会，由常委会分管领导牵头，有关专（工）委助助。座谈会的主要内容是：通报人大工作，了解代表活动情况，征求代表对人大常委会及”一府两院”工作的意见；对代表反映强烈的热点、难点问题，必要时可召开代表与“一府两院”负责人的座谈对话会，督促解决有关问题。

（五）其他方式

通过邀请代表列席常委会会议和人大专门委员会会议，组织代表开展视察、调查、执法检查、评议等活动，加强同代表的联系，充分发挥代表在各个方面的作用。人大常委会及其机关在同代表的联系工作中，应当做到“四个结合”：

一是被动联系与主动联系相结合，加强主动联系。在联系代表工作中要体现服务的原则，不能只起个收（受理来信来访）发（变办转办）作用，不能只是“开会忙一阵，会完一身轻”；而是要在抓日常联系工作的同时，主动走出去，上门征询代表对议案、建议处理和办理情况的意见，并做好督促落实工作，及时了解和反映代表的心声，为代表开展活动排忧解难，为代表执行代表职务提供便利条件。

二是间接联系与直接联系相结合，加强直接联系。人大常委会通过同各代表选举单位、选区的联系，通过书信、寄送资料等方式间接与代表进行联系是必要的。但是仅此尚不够，还必须加强同代表的直接联系。当前，一些地方实行的人大常委会主任会议成员接待代表、人大常委会组成人员分片联系代表、定期或不定期登门走访代表等，都不失为直接联系的好办法，值得总结完善并加以推广。

三是一般联系与重点联系相结合，加强重点联系。一般联系即普遍的经济联系，这种联系并不是可有可无的，关键是要在普遍的经济的联系中找出联系的规律性并突出联系的重点。如制定某一方面的法规或决定某个方面的重大问题，可重点与这方面有关的代表进行联系，听取他们的意见。

四是单一联系与共同联系相结合，加强共同联系。做好代表联系工作仅靠人大常委会办事机构中的几个专人是不行的。首先，必须依靠常委会全体组成人员及其机关工作人员的力量，切实把代表联系工作当作整个常委会工作的基础来抓；其次，各选举单位要协助上级人大常委会共同做好自己所选举的代表的联系工作；第三，“一府两院”以及代表居住地或工作的单位都要积极支持代表履行职责。

三、联系代表要经常化、制度化

人大常委会机关在闭会期间联系代表，要注重建章立制，并在实施中建立监督约束机制，使联系代表工作由可有可无、可多可少，逐步走上规范化、制度朴的轨道。目前，各地人大在联系代表的工作实践中，建立并逐步完善了日常联系制度。如：人大常委会主任、副主任分片联系代表制度，接待代表，代表来访日制度，邀请代表列席人大常委会会议制度，召开代表座谈会制度等。此外，还可建立以下制度：

（一）联合走访代表制度

即人大常委会组成人员与“一府两院”负责人组成联合走访组，一同走访代表。走访时可分为若干小组，每个小组都有人大常委会和“一府两院”负责人参加。小组按分工进行走访，广泛接触人大代表，了解民情和民意，发现问题及时处理。

（二）常委会委员分组联系代表制度

目前，人大常委会委员除了以代表身份参加代表小组活动外，以委员身份与代表的联系还较少。因此，可以借鉴代表分组活动的办法，将委员划分为若干小组，请委员按小组开展联系代表活动。委员分组联系代表，使联系代表人员大大增加，联系代表面也更宽一些，代表有更多机会知故知情，了解人大常委会工作及委员履行职责情况。

（三）代表“议政会”和评议会制度

人大常委会每年组织召开1～2次代表“议政会”或评议会，评议人大常委会和“一府两院”的工作。

第五章

人大信访工作

信访制度是人民代表大会联系代表、联系人民群众的一种直接形式，又是人民代表大会作为民意机关，发扬民主、体察民情、了解民意、联系人民群众的重要渠道。这是由人民代表大会作为人民代表机关的性质决定的。人民代表大会要了解民意民情，无非是两条渠道：一条是通过各种渠道主动去了解人民群众的意志与要求；一条是人民群众主动向人民代表大会和人大代表反映情况，提出对国家事务和国家机关工作人员的建议、批评、意见，包括对国家机关工作人员的申诉、控告、检举。与前一条渠道相比，后一条渠道对人民群众来说更现实、更迫切需要、更重要，人民代表大会应认真负责地听取。在许多国家，民众之所以偏爱议会，对议会感到亲切，就是因为议会成了公民诉苦的重要渠道，公民通过它能解脱一些痛苦，才感到需要议会。我国宪法规定，公民有对国家机关和国家机关工作人员提出申诉、控告、检举的权利。人民代表大会是民意机关和人民代表机关，它应当成为人民的传声筒，它有义务听取广大人民群众的意见和呼声，并认真进行处理，以保障公民宪法权利的实现。

有效的信访制度，是发挥人民代表大会作用的重要方面，能体现人民代表大会的形象和地位。人民代表大会能抓住群众信访中的大案要案，督促有关机关认真处理，纠正错案，就能极大提高人民代表大会在人民群众心目中的地位，改变人民代表大会“橡皮图章”的形象。更重要的是使人民代表大会维护宪法和法律、保护公民权利的职能作用得到发挥。近年来，越来越多的人民群众向人民代表大会投诉的实践已证明了这一点，而且人民代表大会在这方面还大有作为，应大力挖掘和疏通这条民意渠道。

第一节

信访工作概述

一、人大信访工作的意义

（一）人大信访工作是国家权力机关的重要职责和经常性工作

宪法规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。地方组织法规定，县级以上的地方各级人大常委会的职权之一是监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。这说明，受理人民群众的来信来访，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职责。

人大及其常委会对“一府两院”的监督主要是法律监督和工作监督，其形式是多样的；受理人民来信来访，是人大开展监督工作的一条重要途径。在人民群众来信来访中，大量的、主要的是反映贯彻实施法律、法规和人大决议、决定中存在的问题以及对“一府两院”的工作提出批评、意见和建议；对这些问题进行分析、归纳和整理，有的提供给领导参阅，有的提交常委会集体讨论，把人民群众的监督上升为国家权力机关的监督，就可以使监督更具有针对性、有效性和权威性。切实履行好人大信访监督的职责，对于保证宪法、法律、法规和人大决议、决定的正确实施具有重要意义。

人大信访工作是一项长期的经常性的工作，这是由社会矛盾存在的长期性经常性决定的。信访活动和信访工作总是随着社会矛盾的发展变化而变化。在我国，随着改革的深化和社会的发展，特别是在当前建立社会主义市场经济体制的过程中，新旧体制交替，利益格局调整，不可避免地会出现这样那样的矛盾和问题；加之法制还不够健全和完善，执法不公甚至执法犯法的现象依然存在。因此，人大信访工作不仅是长期的经常性的，而且需要不断加强，以充分发挥人大信访工作的监督作用，保护人民群众的合法权益，维护社会稳定，促进社会主义现代化建设事业的顺利进行。（二）人大信访工作是国家权力机关联系人民群众和了解社情民意的重要渠道我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。一切从群众中来，到群众中去，是我们党的基本工作路线，也是我们党和国家机关及其领导人不脱离群众，并对党和国家各项事务进行正确、有效的组织和管理的根本保证。人大及其常委会是人民行使国家权力的机关，它必须依照党的基本路线来开展工作，同时，它的性质也决定了它必须与人民群众保持密切联系。法律规定，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这表明它的权力直接来自于并受制于人民。人大及其常委会能不能使自己真正成为国家的权力机关和人民的代表机关，在很大程度上取决于是否能始终保持同人民群众的密切联系。信访工作是国家权力机关及其领导人了解社情民意的重要窗口，是同人民群众保持密切联系的重要渠道。信访渠道独特而不可取代的作用主要表现在以下几个方面：

1．直接性。凡是需要并愿意通过信访向国家权力机关及其领导人反映情况和问题，提出控告和申诉，发表意见和建议的人，都可以直接通过书面和口头等形式，向国家权力机关及其领导人反映意见和要求。这是国家权力机关直接了解群众情绪和呼声，洞察社会成展和变化，把握时代脉搏的最简便的形式。

2．广泛性。一切社会成员都可以把国事、民事、家事，通过信访渠道向国家权力机关及其领导人反映。这些情况虽然是零散的、片面的，但只要我们善于分析，加强调查研究，就可以从中发现有价值的社会信息。这是国家权力机关开展监督工作和其他工作必不可少的信息来源，是采用其他形式所不容易办到的。

3．及时性。一部法律、法规颁布实施后，一项政策贯彻执行后，人民群众中出现的各种认识会立即通过信访渠道反映上来。这种形式没有中间转折，反馈迅速，使国家权力机关及其领导人能很快同人民群众发生联系。

4．真实性。人民群众通过信访形式反映的情况一般都比较真实。国家权力机关通过组织代表视察等形式固然可以了解到真实情况，但受理人民来信来访，也是一种不可忽视的重要补充形式；它可以起到使国家权力机关与实际、与群众直接联系的纽带作用，可以使国家权力机关制定的法律法规和作出的决议、决定，更加符合人民的利益，符合社会实际，符合改革开放和经济建设的要求。

（三）人大信访工作是保障公民民主权利的重要措施

社会主义民主的一个重要形式，就是人民群众对党和国家政治生活的广泛监督和参与管理。我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”又规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员.有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”人民群众通过信访的形式，对国家法律、法规和政策的贯彻实施发表意见，对各项工作提出批评和建议，对国家机关工作人员进行监督，这是人民群众行使自己民主权利的重要途径。人大信访工作从根本上讲就是要维护宪法和法律赋予人民群众的民主权利，是保证高度的社会主义民主建设目标实现的一项重要工作。人大信访工作对这种民主权利的保障作用，主要表现在两个方面：一是要保证人民来信来访权利的行使。国家权力机关要努力创造条件，使人民群众的信访活动得以正常进行，同时对阻挠、压制群众依法开展信访活动，打击报复信访人的行为进行监督；二是要按照人民的根本利益和愿望办事，保障并维护人民群众的合法权益不受侵犯。对人民群众来信来访中提出的各种批评、意见和建议，要认真听取并积极采纳；对各类控告、申诉和检举，要区别不同情况，依照法律程序，责成人民政府、人民法院和人民检察院查清事实，依法处理；重大的违法案件，人大要依照法定程序，组织调查，提出处理意见，并督促有关机关处理纠正。

二、信访工作的性质、任务和作用

（一）信访工作的性质

信访是社会成员以制发信件、访问等形式向社会组织管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动。信访工作则是指社会组织管理者受理这些来信来访的行为或过程。在本质上，信访工作是一项群众政治工作。

信访活动的主体在阶级社会里是具有法定信访权的属于社会一定阶级的成员；信访活动是社会矛盾的反映，信访工作所涉及的问题是社会政治问题；信访工作所体现的关系是群众同国家、同社会统治阶级的关系；信访工作的结果，对有关问题的处理原则、标准、方法和结果，取决于社会统治阶级的根本利益和意志。为此，信访工作是一项政治工作。

从信访工作的主体，即信访工作受理者的角度看，由于它们是社会组织管理者，是各级各类机关，因此，对他们来说，从事信访活动的社会成员都是群众，信访工作的最终结果，是从群众中获得对民情的了解；密切了与群众的联系；接受了群众的监督；维护广群众的根本利益和愿望；实现广大群众的民主权利；解决了群众的实际问题和思想认识问题。为此，信访工作又是一项群众工作。***同志指出，推进改革和建设需要我们解决的问题不少，好办法从哪里来呢？不是从天上掉下来，也不是我们头脑里固有的，归根到底，来自于人民群众创造历史的丰富多彩的实践。谁深深扎根于人民中，同广大群众结合在一起，谁就有力量，有智慧，有办法。要经常深入基层，深入群众，老老实实调查研究，老老实实听取群众意见，老老实实改进工作，集中群众的智慧和力量去发展我们的各项事业。

我国的根本政治制度赋予人民群众以信访权，同时也决定了各级各类机关是为人民群众服务的，它们所从事的信访工作是群众工作的重要组成部分，是必须完成的一项经常性的政治任务。

（二）信访工作的任务

在我国，信访工作的基本任务，就是通过接受、接待人民群众的来信来访，并对其所针对的各种问题予以正确的分析、研究和处理，了解人民群众意愿，集中人民群众智慧；解决人民群众中的各种问题，调解社会矛盾；接受人民群众对各级各类机关的监督；研究和满足人民群众的需要，宣传群众，教育群众，把党和国家的法律、法令、方针政策变为群众的自觉行动。具体任务包括：

1．集中人民群众智慧。要认真研究和吸取来信来访中对各方面工作提出的有益意见、积极建议，作为机关制定政策、改进工作的依据。

2．接受人民群众监督。应尊重国家法律所赋予人民群众的民主权利，接受人民群众对各项事务、各个机关、各级机关工作人员的监督。要从群众的各种批评中，吸取经验教训，切实克服缺点，纠正错误，纯洁队伍，改进工作。

3．调解社会矛盾。在我国，各种各样的社会矛盾的存在是必然的客观现实，如果对这些社会矛盾处理得当，就能化消极为积极，变矛盾为动力，推动社会发展。相反，激化矛盾就影响社会安定，影响社会发展。这些矛盾在信访活动中必然有所反映。应认真调查核实、分析研究，切实解决这些矛盾和问题，正确处理各种矛盾关系，促进人民群众的团结，大家同心同德，齐心协力地建设社会主义。

4．研究和满足人民群众的需要。来信来访从根本上说，是人民利益和愿望的反映。为此，要以高度负责的精神，倾听人民群众呼声，把握人民群众的情绪，了解人民群众的疾苦，认真恰当地解决人民群众的各种困难，满足其合理的需要。当这些需要与人民的根本利益产生尖锐矛盾时，要以国家的法律、法令、方针政策为依据，做好宣传、解释和教育工作；同时还应在允许与可能的条件下，适当兼顾，解决反映群众眼前利益和局部利益的问题。

（三）信访工作的作用

信访工作的性质、任务决定着它对机关乃至整个社会有重要的作用。

1．信访工作密切了机关与人民群众的联系。在我国，各级各类机关都是为人民服务的，是与人民群众有着血肉联系的。信访工作通过倾听其呼声，解决其疾苦，保护其权利利益，使这种联系更为直接、广泛、及时、可靠和密切。

2．信访工作维护了人民的民主权利。它使机关通过接受接待来信来访，听取人民群众的批评和建议，接受人民监督。使人民行使民主权利，参政议政有了切实的可靠途径。同时，信访工作还以各种方式和制度使来信来访者法定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权以及人身安全和正常生活的权利得到了切实保证。

3．信访工作调解了社会矛盾，推动了社会生产力的发展。它通过对来信来访问题的解决，落实了党的政策；扶正祛邪，维护了社会秩序；息讼止争，增强了人民内部的团结；博采众议，使机关的决策活动有了更充分的科学基础，保证了各项决策活动的正确、有效。

4．信访工作为机关职能的实现与机关的科学管理创造了条件。信访工作不是一项机关的职能活动，但它却能通过多种形式为各种职能的实现提供其所需要的“民间信息”。信访工作不是一项纯粹的机关内部事务，但它却打开了机关面向人民群众的大门，使机关内部的工作过程也同样置于人民群众的有效监督之下，从而使机关内部事务的管理有了更科学而坚实的基础。

三、人大信访工作的主要职责

人大信访工作的职责是由国家权力机关的职权范围决定的。其主要职责是：

（一）代表国家权力机关受理属于其职权范围内的信访

包括：对本行政区域内违反宪法、法律、行政法规、地方性法规、本级和上级人大及其常委会的决议决定的控告和检举；对本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作重大事项的意见和建议；对本级人大及常委会和本级人大代表、常委会组成人员及常委会机关工作人员的建议、批评和意见；对本级人民代表大会选举的上一级人大代表的建议、批评和意见；对本级人大及其常委会的决议、决定或地方性法规的建议、批评和意见；对本级人民政府、人民法院和人民检察院以及由本级人大及其常委会选举或任命的国家工作人员的申诉和意见；对下一级人大及其常委会的决议、决定的批评和意见；上级人大及其常委会交办的信访事项。（二）收集、筛选、综合分析信访情况，及时为人大常委会及其领导人提供信访信息，为人大常委会行使监督职权服务，为领导科学决策服务信访信息大体上可分为四种类型：一是专案性的，即重大、典型案件；二是专题性的，即一个时期群众反映强烈的热点问题或带有普遍性、苗头性、倾向性的问题；三是综合性的，即一个时期较为系统的综合信息；四是反馈性的，即对人大及其常委会制定并颁布实施的法律、地方性法规和决议、决定等提出的意见和建议等。

（三）依照“分级负责、归口办理”的原则，向有关机关转办信访案件

向本级国家行政机关、审判机关、检察机关以及厂级国家权力机关交办信访案件。

（四）依法查处重要信访案件

对于重大或明显违法的信访案件，人大及其常委会要依法组织调查，责成有关机关依法纠正。

（五）协调有关机关对信访案件的办理

对于跨地区、跨部门的信访案件，遇到发生分歧或互相推诿的情况时，要充分发挥国家权力机关的协调作用。

（六）宣传法制和政策，为信访人提供法律、政策咨询

信访工作实际上是群众工作，也是宣传教育工作。国家权力机关有责任和义务向群众宣传国家的法律、法规和党的政策，帮助群众、教育群众正确行使自己的信访权利，依照国家法律、法规和政策解决好人民群众来信来访中提出的各种问题。

（七）督促、检查、指导人大系统的信访工作

研究解决存在的问题，组织交流工作经验，推动人大信访工作向前发展。

四、信访工作管理及其基本原则

（一）信访工作管理的主要内容

信访工作管理是以放大和充分发挥信访工作的功效为目的，对构成信访工作的因素及其流通过程所作的规划、组织、监督、协调、控制等活动。其主要内容包括：

1.确定信访工作领导体制；建立信访工作机构；在信访工作中实施科学分工；建设信访干部队伍；建立和完善信访工作制度；规划信访工作程序。

2.明确对信访工作的监督控制责任；及时收集信访工作信息，以指导查办、催办、统计、总结、奖惩等方式对信访工作的质量与效率实施有效监督与控制。

3.协调信访工作所涉及的多方面利益关系：调整计划目标；调整政策；调整内部关系；调整外部关系；调整工作节奏等。

（二）信访工作管理的基本原则

在对信访工作的管理过程中，应注意遵循如下一些原则：

1.直接管理原则。

（1）将信访工作的管理列入机关领导的议事日程。机关领导不仅要亲自直接处理一部分人民群众的来信来访，还要把对信访工作的管理作为领导工作的重要内容，直接研究讨论和解决信访工作中的方针政策性问题；直接组织力量处理大案要案；直接部署、检查信访机构的工作，为其创造有利的工作条件；直接组织必要的力量深入实际，总结经验教训，用以指导基层的具体工作。

（2）成立专门领导信访工作的权威性机构（信访领导小组或信访办公会等）。由机关党政领导直接出任组长，各有关部门的领导为成员，定期召开会议，直接听取汇报，分析情况，交流经验，布置检查工作，处理信访工作中的重大问题，协调各有关部门的关系，组织联合办案等。

（3）明确指定机关的一位主要负责人主管信访工作。之所以必须坚持直接管理原则，主要决定于信访工作的性质。对这样一项涉及面广、关系复杂，政策性、政治性、群众性很强的工作来说，没有领导的直接参与和管理，也就失去了有效管理所必须的权威性保障。

2.法制化原则。加强有关法律、法规、规章与制度的建设，建立完善的信访工作法制体系；严格执法，严肃纪律，对在信访工作中的各种违法违规行为予以有效处理。

之所以需要坚持法制化原则，也主要与信访工作的性质有关。信访工作是一项涉及公民法定权利利益关系的政治性工作，具有极强的严肃性和政策性；为使公民法定权益得到保障，使信访工作有章可循，有法有制可依，有效运行，减少和避免差错，需要而且必须建立完善的信访工作法制体系，并切实严格执法。

3.科学分工原则。按条条、块块分解任务，从中央到地方各层级的党政机关负责，分别以转办结合、以转为主或多办少转、直接办理等方式解决本区域的信访问题；各层级的业务部门负责包干解决本系统有关业务性质的信访问题；信访工作机构与其他工作部门共同分担信访工作任务；根据一定标准对信访工作活动加以分类，使不同层级不同类型的机关工作人员在某一方面活动中，专负其责。

由于信访工作涉及面十分广泛，工作量也比较大，各层级各种类型的机关和部门，上上下下各级各类工作人员几乎都需要参与其间；因此，对这项工作实施科学分工既必要又可能。通过有效的科学分工，使机关和部门以及各级各类工作人员在信访工作中职责明确、任务清楚，这不仅有利于建立良好的工作秩序，而且有利于提高处理各类问题的熟练程度，提高工作质量与效率。

4.强化基层工作原则。以各种方式大力加强县以下基层单位的信访工作，为把大量的信访问题解决在这些单位，切实做到组织保障、制度保障。

实践证明，将信访问题解决于产生这些问题的基层单位，既是必要的又是可能的。其重要条件之一就是基层单位必须有强有力的信访工作力量。要求这些单位的领导人中有人分管信访，有与工作任务相适应的工作机构和干部队伍，有健全的工作制度，形成从上到下健全有效的信访工作网络。基层工作搞好了，大量的信访问题就地解决于基层，信访工作的质量和效率就可以因此获得总体上的提高，既使人民群众方便，又能减轻领导机关的工作负担，均衡工作量，及时解决矛盾和问题，密切与人民群众的关系。

五、信访工作的组织

信访工作有多方面构成要素，如作为信访者或受理者的人和机构，以及信息（信息内容）、物质材料（传递信访内容、处理信访问题中使用）、设备工具等，将这些要素以有成效的方式组合为一个整体的过程，就是信访工作的组织。

（一）机关各级机构及工作人员的信访工作职责

信访工作是机关中的一项经常性工作，各级各类机构及工作人员有着各不相同的信访工作职责。

1.机关首脑的信访工作职责。作为机关首脑的领导者，在信访工作中有两大类职责：

（1）对这项工作予以直接管理。如将这项工作列入领导工作日程，经常研究解决重大问题；指定一位领导者主管信访工作，建立信访工作领导小组，加强信访机构建设与信访干部队伍建设；调动各方面的积极性，发动机关工作人员都关心和积极参与信访工作；及时有效地监督、检查、指导日常的信访工作活动等。

（2）以阅批来信、接待来访、研究处理信访问题、包案（以亲自参与全部或部分过程的方式包干处理一些重点或重大疑难信访案件）、设置公开电话等形式亲自动手处理信访问题。

2.信访工作机构的职责。机关内设的专职或兼职信访工作机构承担着重要的工作职责，主要有：（1）受理本地区、本系统和上级领导机关交办的来信来访问题。（2）定期综合研究人民群众来信来访情况和问题，及时向有关党政领导机关反映，并提出解决问题的建议。（3）向有关地区、部门和单位交办来信来访问题，并有责任督促、检查，直到问题解决为止。（4）协助党政领导机关检查本地区、本系统的信访工作，发现问题，解决问题，组织交流经验，培训干部，指导下级信访机构办信、接访、办案等。（5）建立健全信访工作制度，改进工作方法。（6）维护信访工作秩序，保护信访者正当的民主权利。（7）直接调查处理一些信访问题，协调有关部门的关系，处理涉及几个部门的信访问题。

3.各业务部门（机构）的信访工作职责。机关内部的各业务部门在信访工作中都负有包干、处理与本部门业务范围有关的来信来访问题的责任。

4.专职、兼职信访工作人员的职责。信访工作人员是处理信访问题的具体组织者和实施者，他们的职责主要是：（1）认真阅读来信，热情接待来访者，并作出正确处理。（2）按照分工，做好向其他机关或部门转办、交办来信来访的工作。（3）定期催促、检查、监督信访问题的处理情况。（4）直接调查处理一些信访问题，完成上级交办的任务，及时上报处理结果。（5）分析研究所辖范围内来信来访情况及其发展变化动态，掌握分管范围内的民情、社情。（6）及时上报来信来访中反映的重要情况。（7）认真研究、审查有关部门送来的结案报告，并提出正确意见。（8）联系解决或直接解决信访者在上访期间的实际困难。（9）处理好信访文件材料，并及时正确地立卷归档。

（二）信访工作机构的设置

信访工作机构是各级各类机关内设的负责处理人民群众向本机关及其负责人致信、上访所反映问题的专门部门。它具有既不同于一般的业务部门又不完全同于综合部门的特殊性质，具有沟通人民群众与机关及其领导人之间密切联系的桥梁作用。

在我国，从中央到地方各级各类机关直至基层单位，基本上都设立了信访工作机构，配备了专职或兼职的信访干部，形成了遍布全国上下左右、东南西北的信访系统。目前，党中央、全国人大常务委员会和国务院设信访局，中央纪律检查委员会、最高人民检察院设信访室（厅〕，中央各部和国务院委、办和直属局，设信访处（室）。各省、自治区和直辖市党委、人大常委会和人民政府，有的分设，有的则联合设立信访局（或办公室）。地（州）委、行署一般联合设信访办公室或分设信访科。县、市党委和人民政府多数联合设立信访办公室，有的分别设立信访科，受党委或政府办公室领导。其他有关社会组织，如企事业单位以至基层组织，有的设立了相应的信访机构，有的则配备了专职或兼职信访干部。有些地方已形成了遍及城乡的几级信访工作网。

鉴于各级各类机关的具体情况有所不同，在设置信访机构时，应注意从实际出发，根据任务量的大小，在方便群众、有利工作、队伍精干的基础上，设置相应级别、规模和驻址的机构或配备必要的专职或兼职信访干部。

目前，多数信访工作机构是机关办公厅（室）的一个组成部分，只有少部分信访工作机构独立分设。

（三）信访工作中的科学分工原则

对信访工作的科学管理有赖于对这项工作实施科学的分工。只有使各层级的机关和部门，以及各级各类机关工作人员有明确的职责范围和任务分担，各自有均衡合理的任务量，才有利于强化各级各类机关工作人员的责任感，调动其工作积极性，提高工作效率和质量。在实行科学分工时，应注意结合信访工作特点，遵循下列规则：

1.要根据具体情况选择分工标准。按工作内容的性质分工（如分成办信、接访、处理案件等），按管辖区域和单位分工，按工作程序的组成步骤分工（如接待来访的程序、登记、分口、接谈、立案、办案、回访等），都有一定的有效性，也都只适用于特定的具体情况下。因此必须因地制宜，灵活恰当地选择分工标准。

2.分工的结果应有利于落实责任制。不管以何种标准分解任务，以何种形式组织分工，分工结果必须有利于落实责任制；使各个机构、各个工作人员的具体职责清楚，相互之间没有交叉不清的责任，避免出现不必要的重复工作过程。

3.要人尽其才，力量搭配得当。从总体上应有具备各种特长的干部队伍。在分配工作任务时，既注意按工作量分配力量，又要注意将有不同特长的干部分配到有利发挥专长的岗位上。当然，这就需要在对任务做分解时，就考虑到怎样分解才能形成这样的岗位。

4.既要考虑分工负责，又有利于相互协作。由于信访工作是一项受环境因素影响很大的工作，信访量的增长或减少的变化幅度有时很大；同时，信访工作的综合性也使得一部分岗位很难由一两个人独立完成，而必须有专人负责，大家动手。这就决定了在信访工作中既要有分工，又要注意协作。为此，在实施分工时，应充分注意体现相互协作精神，并为此确立一定的保障。

（四）信访干部队伍建设

信访干部是各级机关处理信访问题的具体组织者和实施者，其政治素质、政策水平、业务能力的高低，在很大程度上决定着信访工作的质量。为此，需要正确任用、积极培养、严格考核信访干部，建立起一支过硬的信访干部队伍。

1.信访干部的任职资格条件。信访干部所从事的各项工作具有很强的政策性、综合性、复杂性，因此，并非任何人都能胜任，必须具备以下特殊的资格条件：

（1）应掌握马克思主义基本原理，并能将其正确而灵活有效地用于工作实际。

（2）要有坚强的党性原则和法律、纪律观念。应能模范地实践“三个代表”，执行党和国家的方针、政策、法律、法令，坚持四项基本原则，实事求是，秉公办事，不徇私情，不受贿赂，坚决抵制不正之风。

（3）要有全心全意为人民服务的精神。要时刻把人民群众的安危冷暖放在心上，深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋为民之策，多办利民之事，要热爱信访工作，虚心向人民群众学习，接受人民群众的批评监督；热情接待来访群众，认真处理人民来信，如实反映他们的意见和要求，及时、合理地解决他们的问题；应明察人民群众的困难和疾苦，维护人民群众的利益，满腔热情地为他们排忧解难。要从群众最关心、最迫切需要解决的问题入手，切实帮助群众解决实际困难，绝不能漠然置之。

（4）应精通思想政治工作的理论与方法，敢于并善于做好各方面群众的思想工作，积极做好说服教育和疏导工作。

（5）要有全局观念。识大体，顾大局，仔细听取各种意见，积极热情地与有关部门或其工作人员协商一致，搞好团结，密切合作。

（6）应有较全面的工作能力并掌握相关业务知识和科学文化知识。由于信访工作综合性强、政策性强，涉及的领域宽泛，为此，对信访干部的能力要求以及业务文化素质的要求就比较高。在各种工作能力中，对观察分析问题的能力、独立处理问题的能力、正确运用政策的能力、口头表达能力、文字表达能力（撰与各种信函、报告、摘报、综述等）等方面的要求更高一些。在与信访工作有关的科学文化知识的掌握方面，哲学、法学、社会学、政治学、经济学等学科的知识基础尤应深厚一些。

（7）具有一定的社会生活经验，经受过一段实际工作的锻炼和考验。

（8）有较强的保密意识。能严守国家秘密，尊重并维护人民群众的民主权利，不扩散其来信来访中反映的情况和问题，不将内部酝酿讨论的情况和问题擅告信访者。

（9）有健康的身体。

2.信访干部的培训。信访干部素质的提高，在一定程度上依赖于对其实施有计划的系统培训。

根据需要和具体情况条件，对信访干部的培训可采用短期集训、以会代训、在职学习、委托代培等多种形式。培训的内容，一方面是理论政策教育，一方面是具体业务训练。在理论教育中，马克思主义基本理论、相关学科文化科学知识的学习是主要的和大量的，只有如此，才能使信访干部具备较高的政治理论修养和文化科学素质，为胜任工作并提高其水平奠定必备的基础。在政策教育中，应有意识地使其了解并熟练掌握更多的法律、法令、政策规定（特别是政策界限），尽可能多地使其阅读并向其讲解相关的文件或参考资料，以提高其政策水平。在具体业务训练中，不仅要使信访干部掌握受信接访的工作程序、工作制度、处理方式，还应注意进行各种行之有效的具体方法的培训。

为提高培训效果，应注意讲究培训方法，有针对性地灵活运用授课、自学、讨论、案例分析、模拟等各种教学办法。鉴于信访工作有着比较特殊的综合性、复杂性，尤应注意采用向学员提供典型案例材料，使其做出评价或提出解决问题方法的案例分析法，以及通过创造一个典型环境，使学员分别扮演案件处理过程中的不同角色，模拟处置各种工作问题的模拟教学法。实践证明，这些方法不仅有助于提高和检验学习效果，而且能促进学员更积极主动、自觉而有效地去学习。

3.信访干部的考核。为了调动信访干部的积极性、主动性和创造性，促进其素质和工作作风、工作水平的提高，需要定期对其加以考核。

考核的标准主要是信访部门岗位责任制中对每位信访干部所规定的职责（职能作用和责任），全面地对德、能、勤、绩加以考评。

考德，主要是对政治态度、政治素养、法律政策水平、理论修养、工作作风、道德品质的衡量。考能，是对业务技能、文化科学知识掌握情况，以及实际工作能力的测量评价。考勤，主要是对工作态度、出勤出力情况的考核。考绩，是对办信接访，解决问题的数量、质量、效率、效果的检验。

考核的程序和方式主要是：由本人汇报；由主考人向有关领导和群众征询意见反映；等察工作情况、业务理论著述等；检查成绩和问题；汇总情况写出考核材料，存入本人档案。

4.信访干部的使用要则。信访干部所承担的工作职责具有一定的特殊性，为使其能发挥聪明才智，真正做好工作，还必须积极创造条件，以比较特殊的方式，更大胆放手地使用他们。在使用这些干部的过程中应注意遵循以下几点：

（1）要真正放手信访干部独立工作。实践证明，群众来信来访中所反映出的实际问题，最终都要经信访干部去具体处置、解决，各级领导者不可能也没有必要处处事事出面，件件参与作出处理决定。有鉴于此，领导者要从制度上和观念上，信任和依靠信访干部，赋予他们以处理、解决信访问题的足够权利，使其能比其他工作人员在更大程度上获得独立的、创造性的工作条件。领导者对他们在工作中可能出现的差错要正确对待，及时引导和纠正，必要时还应为其承担一些责任、使其能更大胆地工作。

（2）要积极支持、热情帮助信访干部的工作。领导者决不能因已向信访干部明确授权而对其工作不闻不问。应经常了解其工作情况，倾听其意见反映，帮助其排除各式各样的阻力。

（3）适当提高信访干部的待遇。信访工作的特殊性决定了信访干部必须享有稍高于一般干部的政治待遇，如更多地阅读一些政策性文件，更多地参加一些政策性的重要会议，以利于正确执行党和国家的方针政策，提高工作效果。信访工作实际上是一项复杂、艰苦细致的“人”的工作，信访干部工作起来常常要超过正常的工作时间，付出更多更艰辛的劳动，因此在生活上也要更多地加以关心和照顾。应注意提拔信访干部中的优秀人才到领导岗位上来，并接照有关规定给信访干部评定相应职级，以调动其工作积极性，稳定和提高信访干部队伍。

（五）信访工作制度

为了维护信访工作的严肃性、政治性，使这项工作正常进行、高效运转，不仅需要以国家法律、法规、规章作为工作活动的准绳和依据，而且需要机关自身依法制订明确的办事规程和行动准则作为补充。这些规程和准则就是工作制度。这些制度是对国家法律、法规、规章和方针政策的进一步具体化、精细化，是为信访工作提供的一种重要的管理手段，是为信访工作有效运行所确立的又一组织保障。

实际应用中的信访工作制度大致可分为三类：一类是用于规定机关工作人员行为标准的制度；一类是用于规定工作程序手续的制度；还有一类是用于规定各种奖励和惩罚的制度。这些制度主要包括：

1.机关主要领导分管信访制度。主要是规定机关主要领导在信访工作中的领导责任，明确分管该项工作的领导者的主要工作方式等。

2.领导接待日制度。主要是对机关领导干部定期接待来访群众的时间、地点、工作方式、工作程序、主要责任的规定。

3.领导包案制度。主要是对机关领导干部分工承包处理重点案件、重大疑难案件的责任、方法、时间期限的规定，同时，还包括确认承包处理范围的标准。

4.岗位责任制度。这是对在各种不同信访工作岗位上工作的各级各类机关工作人员工作任务、责任与权限、任职资格、考核指标的规定。

5.考核制度。是关于对信访工作人员的实绩进行考察检验的内容、方法、标准、指标、时间的规定。

6.培训制度。是关于培训信访工作人员的方式、方法、标准、时间期限等方面的规定。

7.奖惩制度。是对信访工作人员奖励或惩罚的措施、方法、标准的规定。

8.总结制度。是对检查总结方式、方法、程序过程、内容、时间期限、责任者、上报手续等方面的规定。

9.办信制度。是对接受和办理人民来信的责任范围、方法、程序、手续等方面的规定。如对拆阅、登记、自办、转办、立案交办、呈批、复信的范围、操作规程、以及形式、内容、责任者的规定。

10.接访制度。是对接待人民群众来访和办理来访问题的程序、方式、方法、手续、责任范围的规定。如对来访登记的范围与方法，对各种来访问题处理方式的适用范围，对回防范围与方法的规定，以及对特殊来访的处理方法的规定等。

11.信访案件处理制度。是对信访案件范围的判定标准、办案程序、形式、方法等方面的规定。如立案交办的程序、催办查办、联合办案、包案的形式与具体方法、处理案件的程序手续、结案条件与手续等。

12.信访信息处理制度。主要是对来信来访所提供情况和问题所作加工、分析、反映的方式、方法、程序、手续、规则的规定。

13.对信访工作的监督控制制度。主要包括对信访统计对象、内容、方法、形式的规定，以及对回告上级完成所交办信访问题的处理结果的期限的规定，对未结案件的审查标准与程序的规定，以及对其他监督控制形式的方法、程序、规则、标准的规定等。

14.信访文件与档案管理制度。是对信访文件与档案管理的程序、方法、范围的规定。

六、信访工作的监督控制

对信访工作不断进行检查、督促，了解构成信访工作的各个要素的状态，采取有效措施纠正这些状态与工作目标需要间偏差的过程或行为，就是信访工作的监督控制。

信访工作是一项事关人民群众的权利与利益，事关社会安定的重要工作，它需要有正确的目标、稳定的秩序、合理的节奏、较高的工作质量与工作效率。但由于构成信访工作的各要素要受社会各种环境的制约和影响，其客观实际状态与工作目标需要之间总会形成相偏离的倾向，从而对工作秩序、节奏，对工作质量与效率构成不利影响；而要克服这种不利影响，就必须对信访工作实施有效的监督控制。

（一）信访工作的监督控制责任

对信访工作实施的监督控制是由机关领导、信访工作领导小组、信访工作机构、有关业务部门负责人等共同参与完成的。

其中机关领导的主要责任是以听取汇报、亲自动手或组织力量调查等形式，了解信访工作的实际情况，发现问题，采取措施纠正带有倾向性、普遍性、根本性的偏向；亲自检查过问重要信访问题处理情况等。

信访工作领导小组的主要责任则在于检查指导信访工作，直接采取一些比较重要的监督控制措施，解决一些疑难问题。

信访工作机构是监督控制活动的主要的和具体的实施者，它的主要监督控制责任是：统计、收集、汇总、综合、研究信访情况和问题，并及时向机关领导反映，提出采取有关控制措施的建议；检查承办来信来访问题的情况，督促有关部门或人员按期认真办理，直接采取有关控制措施或向机关领导提出相应建议；检查本地区、本系统的信访工作，及时发现各类问题，向领导汇报或直接采取有效措施加以解决等。

具体承办来信来访问题的业务部门负责人的监督控制责任，主要是督促承办人如期完成办理工作，掌握进度，指导一般承办人解决有关实际问题，审查和控制承办工作质量，向上级请示问题或汇报承办工作情况，向信访工作机构反映情况或问题等。

（二）信访工作的监督控制方式

对信访工作的监督控制方式大致有两种：一种为督导方式；另一种为催办方式。

督导方式就是主动地对一个地区、一个系统、一个机关的信访工作进行经常性的检查与督促指导，并且将重点放在使信访工作获得必要的组织领导保障（领导重视并有人分管、机构与干部的配备能为任务的完成提供保证、包括岗位责任制在内的各项制度健全有效等）和坚决贯彻执行党的方针政策和国家法律法规，以及使信访工作人员全面提高政策水平和业务素质等方面。

催办是由信访部门对已交给其他部门承办的信访问题的处理过程所实施的监督与控制，其监督控制的重点是检查督促承办部门高质量如期解决：逾期不报的信访积案；报而不结的信访要案；结而不服的信访老案；久办不决的信访难案。除此之外，对不要求承办部门汇报处理结果的一般性信访问题也需要由交办机关定期检查或抽查处理结果，督促处理。催办的具体形式有：直接随时派人找承办部门或者承办人当面催办，用电话催办，定期或不定期发函催办，召开专门会议催办等。

催办过程是一个检查、督促的过程，也是一个了解、发现和研究问题，直接采取措施或建议领导采取措施克服困难、解决问题的过程。

（三）信访工作的监督控制方法

信访工作的监督控制过程可以划分为了解情况和状态，将情况、状态与目标相比较后发现问题，采取措施纠正偏向三个阶段；在每个不同阶段上需要采取不同的方法途径才能实现目标。

1.在了解情况和状态过程中采用的方法。（1）调查研究方法（包括典型调查、专题调查、抽样调查、对比调查、综合调查、全面普查等基本形式）。（2）统计方法，即对来信来访的有关数字加以系统的搜集、整理、计算和分析，从中了解情况，了解状态变化。（3）听取有关汇报，亲自查阅有关档案和业务资料。（4）回访有关信访人。（5）阅读信访部门收集整理的信访信息资料。（6）阅读承办部门的处理报告。（7）亲自动手处理一些信访问题等等。

2.在比较分析中主要采用的方法

在比较分析、发现问题的过程中，常用的方法是，在分解、细化、明确化工作目标，使其转化成为可被具体衡量考核的指标体系和建立健全规章制度的基础上，对反映信访工作状态的各种信息加以梳理、分类、比较鉴别和分析，明确实际状态同工作目标间的偏差，找出实际存在的各种障碍和问题。（1）透过个别看一般的方法：即从对个别的具体问题的反映中，发现普遍存在的问题。（2）透过现象看本质的方法：即在掌握丰富复杂现象的基础上，作去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的分析，发现现象背后的本质，发现有倾向性、影响大的问题；以便找出有效的监督控制点，正确地从根本上解决问题。（3）透过偶然看必然的方法：即不忽视偶然发生的现象，注意把握从中揭示出的必然趋势；以将各种有害的现象和问题消灭在萌芽状态，提高监督控制的效果。

3.采取措施纠正偏向的方法。（1）制发正式文件，明确政策，纠正错误倾向。（2）召开经验交流会，以典型经验或事例教育干部和群众，改进工作。（3）培训信访干部，提高其素质，减少或彻底纠正因干部素质问题而造成的偏向。（4）以各种专业刊物揭露问题，指导工作。（5）直接过问、干预具体信访问题的处理，纠正其中的错误。

第二节

加强人大信访工作

如何加强人大的信访工作，提高人大信访工作效率，使人大真正成为一条民意的主渠道，这是一个值得进一步研究的实践问题。人民代表大会的性质决定，人大信访机关不可能去直接处理案件，而只能间接地在法律范围内，督促有关部门处理纠正案件的办法。这是我们考虑加强人大信访工作的前提。所以，人大信访部门能否有效地工作，主要依赖人民代表大会本身的地位和权威的提高，依赖于人民代表大会与行政和司法机关宪法关系的理顺和落实。人民代表大会与行政、司法机关是真正的权力机关与执行机关的关系，行政、司法机关及其领导人员应该受到人民代表大会的有效监督，执行机关必须重视民意，认真办理人民代表大会交办的案件。在现有条件下，人大信访部门更有效地工作，还要靠信访部门特别是本级人大常委会敢于依法办案，支持依法办案。作为全国人大，每年办上几起典型案件，加上必要的宣传，就会产生良好的社会结果；特别应抓住大案和典型案件紧追不放，一抓到底，依法办事，直至有结果为止。这样做有利于维护法制，提高人民代表大会的权威，给各地树立榜样，有利于带动地方人大的信访工作。人民代表大会的信访工作有它的有利条件，也并不缺少手段，依靠法律就是它最强有力的手段，人民代表大会的权力机关地位和广大人民群众的信任和支持就是它最有利的条件。

人大信访工作是一项法律性、政策性很强的工作，必须坚待以事实为依据、以法津为准绳的原则，按照程序办事。它不同于人大其他工作的一个重要特征，就是群众来信来访的内容广泛复杂，是一个开放、多层次的动态系统，必须分工负责、各方配合才能做好。人民群众的每一件来信来访，都要通过人大信访部门依照一定的程序处理，才能得到及时、合理、妥善的解决。因此，人大信访工作的规范化程度要求很高。每一个工作环节都要有明确的规章制度，才能避免盲目性和随意性，保证信访工作任务的完成。

一、以“三个代表”重要思想为指导，做好人大信访工作

“三个代表”的重要思想，是我们党50多年执政经验的总结和升华，其核心和本质就是必须始终代表最广大人民群众的根本利益，立党为公，执政为民。我们党历来把与人民群众的关系问题看作是党生死攸关的重大问题。***同志在“5·31”讲话中深刻指出：“我们党最大的政治优势是善于组织群众，宣传群众，联系群众，党执政后的最大危险，是脱离群众。”信访工作所以重要，所以始终受到党和国家领导同志的高度重视，就在于它是党在执政条件下，与人民群众保持密切联系，与人民群众息息相通、血肉相连的渠道和桥梁之一。人民代表大会制度，是我们国家的根本政治制度，它是实现人民当家作主的最高形式。它的任务，就是在党的领导下，通过人民群众的广泛参与，经过民主集中制的形式，把人民内部不同阶层的共同利益集中起来，把全国各族人民的力量凝聚起来，团结一致，共同实现全民族的根本利益，它是实现“三个代表”重要思想的根本途径。做好人大信访工作，及时反映人民群众的愿望和要求，有助于党和国家的决策更加科学化、民主化，使之更加符合广大人民群众的根本利益，这对于巩固党的执政基础，具有重要意义。因此，历届全国人大常委会领导同志都十分重视信访工作。信访部门，是第一届全国人大常委会建立以后，最早建立的办事部门之一。九届全国人大常委会建立以来，李*委员长作为党和国家主要领导人之一，尽管国务繁忙，仍然十分关心信访工作。在委员长会议上，专门谈了信访工作，强调了信访工作的重要性，并要求常委会办公厅就处理信访问题制定规范性的文件。他不仅身体力行阅批大量的人民来信，对信访局的工作总结报告，委员长都要亲自阅看，及时对信访工作给予指导和鼓励。可以说，全国人大常委会机关的信访工作，实际上是在李*委员长的亲自关心和指导下进行的。

20多年的改革开放，使我们国家的经济、政治和社会生活发生了根本的变化。同时,它也打破了传统的利益格局，使社会的经济成分、利益主体，包括人们的就业形式、分配形式，甚至思维方式日趋多样化。特别是随着改革的深入，社会生活中一些深层次的矛盾逐渐显露,大量的人民矛盾，需要认真加以协调处理，否则，就将会酿成社会的不稳定因素，影响改革发展的大局。面对新的形势和问题，人大信访工作必须按照党的十五届六中全会决定的要求，“健全联系群众的制度，拓宽反映社情民意的渠道，坚持群众接待日制度”，以开拓创新的精神，研究探索在新形势下，密切联系群众和解决处理人民内部矛盾的方式和办法。据了解，不少地方人大常委会陆续建立了“主任接待日”、“代表接待日”、“公民热线电话”,有的还在网络上设立“公民信箱”等，这方面的经验,都值得大家认真总结和交流。

二、要依法按程序做好人大信访工作

人大及其常委会作为国家权力机关，其主要职权是立法和监督。人大信访工作的根本任务，就是为人大及其常委会履行各项法定职权服务。严格依法办事是人大信访工作的基本要求。九届全国人大建立以来，李*委员长曾多次要求信访部门要严格依法按程序办事，要求常委会办公厅制定处理人民来信来访的规范性文件。李*委员长在谈到人大监督工作时，又反复强调必须坚持如下四条原则：一是依法监督的原则；二是集体行使职权的原则；三是不包办代替的原则；四是党的领导的原则。就人大信访工作本身而言，虽然它还不是国家权力机关的监督，但在其为这种监督服务的过程中，同样也应遵循上述四条原则。根据这四条原则，在人大信访工作中，必须坚持做到如下几条：一是要依法有据。在处理信访问题，特别是涉法问题时，要依据法律规定，作为判断是非的准绳和依据，并依法转交有关部门处理，注意防止意气用事，以感情代替法律和政策；二是要严格按程序办事。凡属重要或重大的信访问题，要依照相关工作程序请示汇报、上报审批，防止个人行为和工作上的随意性；三是要注意不直接处理问题。既不包办，也不代替，即使是行政、司法机关工作中的违法案件，也应转交有关部门依照法定程序予以纠正。

信访工作的规范化、法制化，已经成为我国民主与法制建设的迫切要求。可喜的是，各地人大常委会已经进行了积极探索，据信访局统计，全国已有26个省（区、市）陆续颁布实施了信访工作的地方性法规。这些法规的出台，为开展信访工作提供了法律保障。从各地实施的情况看，它对于规范信访行为，雄护正常的信访秩序，保障公民的合法权益发挥了积极的作用。近几年来，不少人大代表在大会期间相继提出了制定信访法的议案，目前正在开展调查研究工作，各地人大常委会要认真总结这方面的经验，为制定信访法提出意见和建议。

三、坚持“分级负责，归口办理”的信访工作原则

“分级负责，归口办理”，是多年来信访工作实践的经验总结，是行之有效的信访工作原则。尤其在当前的形势下，社会生活中的各种矛盾纷繁复杂，信访主体多元化，信访问题量多面广，涉及社会生活的方方面面，处理难度非常之大。必须充分发挥各个层次，各方面的积极性。在各级人大常委会和同级国家机关之间明确职责，合理分流，共同处理好大量的信访问题。根据近年来中央和国家机关一些机构的调整和业务范围的变化，目前，中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅正在修订《中央各部门归口分工接待群众来访办法》。人大信访工作必须按照人大常委会的职权划分受理人民来信来访的范围，确定自己的工作重点。

四、关心信访队伍建设，提高干部素质

综上所述，人大信访工作无论从贯彻“三个代表”重要思想、当前形势的需要，还是从人大常委会联系人民群众的要求来看，它的重要性都是不言而喻的。因此，中央领导同志一直强调信访工作只能加强不能削弱，党的十五届六中全会《关于加强和改进党的作风建设的决定》又专门对信访工作提出了新的要求。从总体上看，各级人大常委会领导同志对信访工作是非常重视的。例如，福建省人大常委会提出要把信访工作当作主业来抓。上海、四川、重庆等省市人大常委会把信访部门升格为副厅级办事机构。还有不少省市采取职务高配的形式，加强信访工作的领导，这些都对信访工作的开展发挥了积极的作用。但也有少数地方反映，在这次机构改革中，撤销了市一级的信访机构，有的县人大常委会连兼职的信访工作人员也没有了。信访工作机构问题，虽然不能作统一规定，但坚持信访机构的设置与它承担的任务相适应这一条还是必要的，尤其是基层人大常委会的信访工作更应该加强。受理人民群众对本级“一府两院”和国家机关工作人员的申诉和意见，是县以上各级人大常委会的法定职权，必须保证来信有人受理，来访有人接待，以保证信访渠道畅通。

当然，要求领导重视信访工作，这仅是一个方面，另一方面是信访部门也必须努力做好工作，切实担负起上为领导排忧，下为群众解难的职责，自觉地为人大常委会服务，才能使领导更加关注信访工作，正如同志们常讲的有为才能有位。

信访工作直接面向的是基层群众，大部分是社会生活中的弱势群体，经常接触各种各样的人和事，有些问题的处理难度非常之大。特别是有的老上访户，情绪异常，语言偏激，甚至以服毒、自杀、爆炸等异常手段相要挟，信访工作人员承受着很大的精神压力。近几年，信访工作人员受到上访人伤害的案件时有发生。各级人大常委会领导同志要充分体谅信访工作的甘苦，关心信访干部，尽一切可能，为他们创造一个安全、适宜的生活和工作环境，适当解决信访干部的健康补贴问题，解除他们的后顾之忧，使他们安心本职工作。在这方面，全国人大常委会领导同志是做得比较好的。在机关党组的支持下，全国人大信访局的工作条件、环境和生活待遇问题有了很大改善，信访局的干部都非常满意，大大调动了大家的工作积极性。

另外，还有一个信访工作人员的学习提高问题。面对新的形势，必须注意提高信访干部的政治和业务素质。李*委员长在2002年7月10日接见全国人大常委会机关第三次党代会代表时提出，“全国人大常委会机关的各项工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法办事的辩证统一”，要“在全国人大常委会机关形成一个人人努力学习的良好风气，首先要学好‘三个代表’重要思想，以此来指导我们的工作，同时还要学习宪法和各种法律知识。”信访工作的一个特点是接触的问题多，反映问题的阴暗面多，因而学习党的路线方针政策，学习宪法法律、法规，了解和掌握全党全国的工作大局，对我们就显得特别重要。我们必须通过各种形式，经常开展政治思想和形势教育，不断提高大家的政治思想水平。随着依法治国方略的实施和加入wto，涉法的信访问题会越来越多，这迫切需要提高大家的法律知识水平，要经常组织大家参加法律知识讲座，做到学法、懂法、用法，这是人大信访工作人员的基本功。

第六章

人大代表视察和人大制度理论研究工作

第一节

代表视察制度

代表视察制度是人民代表大会制度建设实践中创造的一项保持代表同人民群众联系的重要制度。与西方国家议员制不同的是，西方国家议员是专职的，国会议员要经常定期回选区听取选民意见，解决选民的问题，向选民报告自己在国会的活动。我国人大代表是兼职的，开会时间很少，大部分时间在自己的工作、生产岗位，应该说是很联系本单位群众的；但是，由于代表大部分时间忙于工作，代表受工作环境局限，对全局甚至对本行政区域内的全面情况了解是有限的。也没有专门时间去广泛走访接触各方面群众。视察制度建立就是为了解决这个问题。

一、人大代表观察制度的由来

新中国成立初期，中国人民政治协商会议代行人民代表大会的职权，由于相当多的政协委员主要来自各民主党派、无党派爱国人士，很多是旧社会的上层人士，为了让他们了解社会、接触人民群众，同时也为了让他们了解人民政府的工作和监督政府，***主席曾提议，让政协委员到全国各地去视察走走，了解情况，后来就形成了制度。人民代表大会建立以后，政协委员的视察也实行到人民代表大会代表的视察。

1955年，一届全国人大二次会议召开前夕，全国人大常委会正式通知各省级人民委员会和全国人大代表，在大会召开前，抽出时间到原选举单位地区、原籍或其他地区视察；视察范围可以包括工、农业生产，互助合作、社会治安等方面情况；要求代表在视察中挑选比较好、比较坏和中等三种类型。全国人大常委会视察组由常委会委员组成，设组长一人，必要时设副组长一人，并配备工作人员若干人。视察组视察前应拟定计划，视察结束后应向常委会提出报告。视察组在视察地区可以向人民委员会、人民法院、人民检察院有关人员了解情况；可列席地方各级人大会议，人民委员会会议；可接见人民代表，访问人民群众；视察组不直接处理问题。对所发现的问题，应分别报告常委会处理，或直接交当地人民委员会、人民法院、人民检察院处理。

1956年，***曾经谈到，为“使人大代表经常去接触人民，我们的人大代表，还有政协委员，每年应有两次到人民中去直接视察工作，他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做的恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。就是说可以去找岔子。我们不怕，我们有信心，不仅让党员，还敢让非党员，民主人士和资产阶级代表看我们工作中的缺点、偏差。只要不是恶意的，即使看错了一点，看偏了一点，也不要紧。这种方式已经采用一年半了，要继续坚持。”可见，视察制度在人民代表大会建立之初就搞起来了。视察带有让代表接触社会、了解情况和监督政府工作等多种功用，这一制度由此延续下来至今。

后来，代表视察制度在实践中逐步形式化。有的地方视察搞大呼拥、走马看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好。1985年，当时任党中央总书记的***对全国人大代表视察问题提出了改进的要求，全国人大常委会机关党组根据***的指示，总结过去组织代表视察的经验，提出了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，对视察的方式、内容、时间等问题，作了一些规范化的规定。在此基础上，1987年全国人大常委会办公厅又制定了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》。这是为进一步贯彻上述意见，将视察制度从集中组织转变为以个人或小组为单位的经常化、制度化视察的措施。上述两个文件的基本精神经代表法确认，构成我国现行人大代表视察制度的基本内容。

二、代表视察制度的基本内容

（一）视察方式

过去主要是由人大常委会组织代表集中视察，现在已变为组织代表集中视察与代表持证分散视察相结合。每年在代表大会召开前，由全国人大常委会统一部署，各省、自治区、直辖市人大常委会组织全国人大代表在各地进行视察。同时，代表可以持证，利用业余时间或结合工作就地、就近进行经常的分散的视察活动。代表持视察证视察采取小型、分散、灵活多样的方式。

（二）视察内容

每次大会前统一安排的视察，一般是了解宪法和法律的实施情况，国民经济计划和预算的贯彻执行情况，全国人大常委会决议、决定的贯彻执行情况，政府和法院、检察院的工作情况，了解群众的意见和要求。代表持证观察可结合人大常委会和政府的工作重点自定题目。

（三）视察的组织

集中的视察，由全国人大常委会办公厅统一安排，委托各省级人大常委会具体组织。代表单独持证视察的，具体内容，单位和日期，由代表自行确定。可个人单独视察，也可以两三个人或几个人一起视察，可自行联系视察，也可由当地人大常委会协助联系。代表持证视察采取就地就近的原则，一般应在其居住的地、市范围内就地视察。

（四）视察形式

代表在尽可能范围内经常进行不脱产的视察活动，同选举单位和人民群众保持密切联系，听取人民群众的意见和要求。同时，可自行安排脱产进行视察，脱产视察的时间一般为半个月。代表一般到基层单位视察，直接同群众联系，由被视察单位比较熟悉情况的干部或负责人如实介绍情况。代表如需约见地方政府负责人，可请当地人大常委会协助联系安排，地方政府领导人亲自会见，也可指定专人会见，回答问题。

（五）视察后果

代表不直接处理问题。如有意见和建议，可书面提出，其中凡地方可以处理的，交地方人大常委会转有关部门研究处理，需中央有关部门处理的，交全国人大办公厅转有关部门研究处理。各有关部门应认真处理并答复代表。

（六）有关事项

代表持视察证进行经常的分散视察，不报销差旅费和伙食补助费；但应对参加组织视察的代表给予物质上的便利，所在单位照发工资和奖金。对代表视察，各级领导和群众不组织迎送，不举行宴会，不得赠送礼品，不组织专场文艺晚会。

上述规定，是为了改变代表视察中的讲排场的形式主义倾向，使代表视察工作向小型、分散、灵活、讲实效、规范化方向发展。

三、代表视察的性质和作用

（一）视察具有联系群众、接触社会、了解民情的性质

组织视察和个人视察，就是给代表一个广泛接触社会、了解各种情况的机会。强调代表深入基层单位视察，就是为了听取人民群众的意见和要求，了解群众情绪，把他们的意见和要求带到人代会上，从而使人民代表大会制定的法律和作出的决定，充分体现人民的意志和利益。

（二）视察具有了解情况、调查研究的性质

每次大会之前组织进行的视察，所了解情况主要是为大会审议议案作准备。一般都是由人大常委会办公厅就会议议题统一布置题目或规定范围，这就是有目的地了解情况、调查研究。视察规定要求，被视察单位应派熟悉情况的干部如实介绍情况，代表有权约见当地政府领导人，政府领导人可亲自或派人回答问题。这就是保证代表了解情况的措施。

（三）视察具有一定的监督性质

视察制度建立初期，具有很强的监督性质，从前面***同志的讲话中可以看到，视察是为了代表们包括民主党派和各非党人士去看政府工作中的缺点和偏差，从而帮助政府纠正错误。后来视察的这种监督性质虽有所减弱，但还是有一定监督性质的。代表们通过视察发现“一府两院”工作和执法中的问题，可以通过适当的方式和途径，督促有关方面处理和纠正，或提醒有关方面注意偏差。视察还可以形成一定声势，给被视察单位造成一定压力，促使其在视察前后主动改进工作。

第二节

人大制度理论研究工作

人大制度建设和人大工作实践同人大制度理论研究是相辅相成、相互促进的。一方面，人大制度建设和人大工作实践，为人大制度理论研究奠定了基础，提出了课题，开拓了领域；另一方面，人大制度理论研究又对人大制度建设和人大工作实践起到重要的指导和促进作用。当前国家的形势和任务对人大制度建设和人大工作提出了新的更高的要求，同样也对人大制度理论研究提出了新的更高的要求。

一、人大制度理论研究的重要意义

我们应当充分认识人大制度理论研究的重要意义，加强对我国政体——人大制度的理论研究。

（一）研究人大制度是巩固人民民主专政的需要

我国人民民主专政的国体决定了国家的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关，就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是与人民民主专政的国体相适应的政体，是我国政权的组织形式，是我国的根本政治制度。研究人大制度，进而坚持和完善人大制度，有利于巩固人民民主专政的国体。

（二）研究人大制度是建设中国特色社会主义的需要

我国的人大制度既不同于西方资本主义国家“三权分立”的议会制度，也不同于巴黎公社和苏维埃代表制，它是具有中国特色的社会主义政治制度。建设中国特色的社会主义，不仅要改革经济体制，而且要改革政治体制；坚持和完善人大制度就是政治体制改革的一项重要内容。建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。建国以来，特别是改革开放20多年来的实践证明，人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作，协调一致地组织社会主义建设。当然，这个制度还需要继续完善，人大的工作也需要改进和加强。特别是要根据我国的国情认真研究如何更好地坚持四项基本原则，坚持改革开放，加强社会主义民主和法制建设，更好地发挥人大作用的问题。

（三）研究人大制度是加强社会主义民主和法制建设的需要

加强社会主义民主和法制建设，进一步完善人大制度，这是我们国家的根本目标和根本任务之一，也是实现社会主义现代化的重要保证。党的十一届三中全会以来，中央反复强调，没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义现代化。民主和法制状况，是一个国家进步和文明的重要标志。只有切实发展社会主义民主，保障人民的民主权利，才能充分调动人民群众进行现代化建设的积极性和创造性；只有不断健全社会主义法制，才能保障社会主义市场经济体制的建立和完善。人大及其常委会是从事社会主义民主和法制建设的重要机关，研究人大制度，有利于促进人大及其常委会更好地履行宪法和法律赋予的职权，从而把社会主义民主和法制建设推向前进。

人大制度理论研究在人大工作中占有重要的位置，必须高度重视，认真抓好。在建立和完善社会主义市场经济体制的新形势下，各级人大常委会应当把人大制度建设中的重大理论和实践问题作为研究的主攻方向，积极探索中国特色社会主义民主政治的发展规律。为此，必须认真做好人大制度理论研究的规划工作，对重大课题组织力量攻关，力争多出有价值的研究成果。

二、人大制度理论研究的指导方针

***创立的建设有中国特色社会主义理论，是马克思列宁主义基本原理与当代中国实际和时代特征相结合的产物，是毛泽东思想的继承和发展，是当代中国的马克思主义，是我们做好各项工作的根本指导方针，也是人大制度理论研究的根本指导方针。我们要在全面学习和准确掌握邓小平理论科学体系的同时，着重学习和掌握关于社会主义民主和法制建设、坚持和完善人大制度的一系列重要论述。这些论述是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分。其中包括：没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化；民主必须制度化、法律化；适应党和国家政治生活民主化的需要，必须改革党和国家的领导制度；民主只能逐步地发展，国家必须保持稳定；要坚持和完善人大制度，不搞三权鼎立制度；为了保障人民民主，必须加强法制；坚持一手抓建设、一手抓法制的方针；要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人等等。***的这些思想，正确地反映了民主政治建设在建设有中国特色社会主义事业中的重要地位，科学地揭示了社会主义民主政治建设的发展规律，对于指导人大制度理论研究有非常重要的意义。

“三个代表”重要思想在邓小平理论的基础上，进一步回答了什么是社会主义，怎样建设社会主义的问题，创造性地回答了建设什么样的党，怎样建设党的问题，集中起来就是深化了对中国特色社会主义的认识。“三个代表”重要思想，在改革发展稳定、内政外交国防、治党治军治国各个方面，推出了一系列紧密联系、相互贯通的新思想、新观点、新论断，构成了一个系统的科学理论，对研究人大制度具有重大的指导意义。

我们要用马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论武装头脑，要认真贯彻“三个代表”重要思想，在人大制度理论研究中，解放思想，积极探索，总结经验，回答现实提出的问题，为党和国家权力机关决策服务，为社会主义物质文明建设和精神文明建设服务，为坚持和完善人大制度不断作出新的贡献。

在人大制度理论研究中，必须坚持百家争鸣的方针，提倡科学严谨的学风，鼓励不同学术观点的相互切磋。要注意区分学术问题和政治问题。人大制度理论研究的政治性、阶级性很强，在研究中要坚持党性原则。对于研究中的不同意见和主张，要严加区别。属于学术问题的要允许存在、允许争论，不能强求一律，不能用行政手段裁决学术观点的正确与否。属于思想认识问题的，要积极引导。特别是对人大制度理论研究的青年工作者要热情爱护，要从政治上学术上关心他们的成长；对于他们在研究中表现的某些不正确的思想认识，要耐心、科学地进行引导，帮助他们走上健康发展的道路。属于事关政治方向、事关重大原则问题的，要旗帜鲜明，分清是非。特别是对于打着研究的旗号，宣扬资产阶级自由化的，要严格禁止。总之，一定要坚持党的基本路线和基本方针，保证人大制度理论研究沿着正确的方向发展。

三、人大制度理论研究的基本方法

人大制度理论研究的内容许多都是政治性、敏感性比较强的重大的理论和实践问题。人大制度本身也有其特殊的组织结构、运行机制和活动规律。这就要求我们在人大制度理论研究中，必须注意方法论问题。人大制度理论研究的方法，主要有以下几种：

（一）唯物辩证法

唯物辩证法是关于普遍联系和全面发展的学说，它主张从客观实际出发，用联系的、发展的和全面的观点看问题，反对从主观出发，用孤立的、静止的和片面的观点看问题。唯物辩证法是认识世界的最基本的方法论，也是人大制度理论研究的最基本的方法论。

（二）理论联系实际

理论联系实际就是要把马克思主义国家学说的基本原理同我国人大制度建设的具体实际结合起来，运用马克思主义的立场、观点和方法，分析和解决人大制度建设中的实际问题。理论联系实际的方法要求我们坚持实事求是，“实事”就是客观存在着的一切事物，“是”就是客观事物的规律性，“求”就是去研究、探索。实事求是是唯物辩证法的生动体现。理论联系实际的方法还要求我们坚持实践是检验真理的唯一标准，在实践中发现真理、检验真理和发展真理。

（三）系统论

所谓系统，就是泛指由一定数量的相互联系的因素所组成的稳定的统一整体。系统的客观存在是自然界和人类社会的一种普遍现象。大系统中有小系统，一些大系统则又相互联系、相互制约组成更大的系统。系统论就是把辩证法关于普遍联系的思想具体化，使之成为在科学研究和实践中解决复杂问题的方法。马克思第一次把系统的方法应用于社会历史的研究、把社会看成系统，把人类历史看成系统的运动。人大制度还要不断完善和发展，我们也可以把系统论引入对人大制度的研究。

（四）比较法

马克思主义认为，作为科学认识过程中的具体方法之一的比较法有重要意义。比较法是近代政治学研究和法学研究领域常用的方法，这种方法也可以用于人大制度理论研究。例如：我国人大制度与西方议会制度比较，我国人大制度与巴黎公社和苏维埃代表制比较等等。

四、人大制度理论研究的组织保障

***同志指出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”***的这段重要论述，对于加强人大制度理论研究队伍的建设、为人大制度理论研究提供组织保障具有直接的指导意义。

加强新形势下人大制度的理论研究，需要建设一支用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装的，通晓宪法和法律、熟悉人大工作的，联系群众、深入实际、学风端正的，勤于思考、甘于寂寞、乐于奉献的理论研究队伍。抓好这支队伍的建设，主要是靠在实践中培养，在实践中提高，同时也要加强队伍的培训。各级人大常委会应该重视人大制度的理论研究工作，采取切实措施，加强研究咨询机构的建设，充实人员，改善干部队伍素质。

从我国现状看，人大制度理论研究主要有两支队伍：一是人大研究专门机构（全国人大和省级人大均已设立）；二是人大研究学术团体（全国人大和多数省级人大已成立，其中包括理论界和实际工作部门的同志）。它们已经并将继续为人大制度理论研究作出应有的贡献。

五、人大制度理论研究的主要课题

关于人大制度理论研究的课题很多，并且是动态性的，随着实践的发展而发展。当前和今后一个时则的研究课题主要有以下几个方面：

（一）对民主集中制的研究

民主集中制是我们党和国家的根本制度，也是人大及其常委会工作中必须遵循的基本原则。在建立社会主义市场经济体制的新形势下，如何按照民主集中制的原则，进一步加强人大及其常委会的建设，有许多问题值得研究。人大工作的特点是集体行使职权，必须坚持民主集中制的原则，充分发扬民主，严格按民主的形式、民主的程序、民主的规则办事。在审议各项议案时，要做到畅所欲言、各抒己见；经过充分的讨论和交流，集思广益，在民主的基础上集中正确的意见。既要实行少数服从多数的原则，又要注意尊重少数人的意见。这就需要认真研究，继续完善人民代表大会、常务委员会、专门委员会、工作委员会、委员长（主任）会议的工作制度和议事程序，进一步提高议事质量和效率，努力实现决策的民主化、科学化。

（二）对中国特色社会主义法律体系的研究

在人类社会发展史上，市场经济的发展与法律体系的健全基本上是同步的。到2010年要形成比较完善的社会主义市场经济体制，同时还要形成有中国特色社会主义法律体系。社会主义市场经济体制建立和完善的过程，实质上也是与之相适应的社会主义法律体系建立和完善的过程。如何建立有中国特色社会主义法律体系，特别是如何建立社会主义市场经济法律体系，在世界上还没有现成的模式，需要理论界和实际工作者进行探索。从现实情况看，尤其应当对社会主义市场经济法律体系进行总体上、法理上的研究。适应社会主义市场经济发展的要求，究竟需要制定哪些法律？当前急需制定的又是哪些法律？要有通盘考虑，合理部署。为此，就必须深入探讨我国市场经济发展的特点和规律，并且系统研究发达国家市场经济立法的成果和经验。此外，在立法体制、立法程序、立法技术等方面，也要进行研究。

（三）对人大监督机制的研究

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分。近些年来，各级人大积极探索，在健全监督机制、改进监督方法、增强监督实效方面做了许多工作，取得了丰富经验。但是，也要看到，监督不力仍然是人大工件中的突出问题。如何进一步健全监督机制，是人大制度理论研究的一个重要课题。应当认真研究各级人大创造的新的监督形式，例如执法检查、代表评议、述职评议、个案监督、发出法律监督书、推行执法责任制和错案追究制等，进一步明确监督的内容、程序和效力，从而不断健全监督机制，使人大监督更加规范化、更加富有成效。

第七章

人大宣传工作

第一节

人大制度宣传工作的重要性和特点

宣传人民代表大会制度，是人大常委会的一项重要工作。要不断开拓宣传领域，增强宣传深度和广度，开创人民代表大会制度宣传工作的新局面。不但要加强对人大会议的宣传，还要搞好人民代表大会制度和人大工作的经常性宣传；不但要宣传报道正面的先进典型，还要将一些违法的案件公之于众，充分发挥舆论监督的作用。法律、法规制定后要在报纸上及时公布。对法律、法规草案的起草、审议和修改情况也要予以报道，以便于广大干部群众加深对法律、法规的理解。对重大的执法检查活动要充分宣传，以引起全社会的重视。要采用群众喜闻乐见的各种形式，把宣传工作搞得生动活泼。要改进和加强人大常委会的新闻发布工作。要继续办好人大报刊，搞好人民代表大会制度好新闻评选工作。还要与新闻界加强联系，沟通情况，主动提供宣传素材和采访线索，为新闻单位的宣传报道创造和提供各种必要的条件。

一、人大制度宣传工作重要性

发展社会主义民主，是我们党始终不渝的奋斗目标。而发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。为了发展社会主义民主，必须坚持和完善人民代表大会制度。正如***在党的十五大报告中所说：“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度，实现人民民主具有决定意义。”

目前，社会上还有不少人，包括一些干部和党员，对人大制度缺乏正确的认识，更谈不上自觉地遵循，其重要原因之一就是宣传不够。早在第二次国内革命战争时期，***曾针对人大制度的萌芽——根据地各级民众政权名不副实，许多地方无所谓工农兵代表会的问题，严肃指出；“所以如此，就是因为缺乏对于代表会这个新的政治制度的宣传和教育。封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众及至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。”因此，必须把宣传人大制度摆在重要位置。宣传人大制度，实质上是宣传中国共产党领导的人民民主制度，是宣传国家的根本政治制度。搞好这种宣传，有利于保障人民当家作主，有利于建设有中国特色的社会主义民主政治。我们应当从这样的高度来认识人大制度宣传工作的重要性，努力做好对人大制度的宣传工作。

宣传人大制度是人大及其常委会一项重要工作。一方面，各级人大及其常委会要通过自己的工作与实践，让广大人民群众从具体生动的事例中切实感受到人大制度的优越性，感受到人民当家作主的真正内涵。另一方面，要把人大制度的宣传工作作为整个人大工作的有机组成部分，把它列入常委会的年度工作计划，列入常委会主任会议（委员长会议）、党组会议及常委会机关的议事日程，采取措施切实加强对这一工作的领导，做到有领导分管，有专门机构或专人负责。

二、人大制度宣传工作的特点

人大制度宣传工作既有一般宣传工作的共同属性，也有其自身特点。关于人大制度宣传工作的特点，曾有各种各样的表述，而且都不无道理。例如，有的同志把这种特点概括为五个方面：法定性和严肃性，广泛性和丰富性，探索性和实践性，启迪性和指导性，传播性和普及性。

从人大制度宣传工作的实际出发，我们试将其特点归纳为以下几点；

（一）政治性

政治性亦即人民性。***指出，从根本上说，政治问题主要是对人民群众的态度问题，同人民群众的关系问题。人大制度是我国的根本政治制度，我国人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，人大制度与人民群众紧密联系。人大制度的性质决定了人大制度宣传工作具有极强的政治性。

（二）法律性

人大制度是宪法确立的国家政权组织形式，人大工作以宪法和法律为基本依据，并以加强社会主义民主和法制建设为根本任务。人大制度宣传工作必须依法开展，特别是在有关法律问题方面要做到准确无误，以维护宪法和法律的尊严。

（三）广泛性

人大制度的产生和确立，就成为其他制度赖以建立的基础。在国家的各种制度中，人大制度居于首要地位，最能体现国家社会、政治、经济生活的全部面貌。而且，人大制度本身具有丰富的内涵。所以，人大制度宣传工作具有明显的广泛性。它涉及政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、军事、外交等诸多方面。

（四）公开性

人民代表大会是人大制度的主体。全国人大议事规则规定，全国人大会议公开举行（必要时可举行秘密会议），大会全体会议设旁听席，会议举行新闻发布会、记者招待会。从实际情况看，人大常委会会议、委员长会议等重要活动也是公开的。地方人大及其常委会的议事规则一般都有类似的规定。这说明，人大制度宣传工作的公开性程度相当高。

（五）程序性

人大制度的重要性决定人大工作必须按民主的原则、民主的程序办事。程序性是人大工作规范化的必然要求和重要体现，而且程序进行的过程也就是人大工作发展的动态过程。与此相应，人大制度宣传工作也具有程序性（主要表现在宣传内容上）。当然，对这种程序性要有正确的理解，不能把程序性误认为僵化的模式，以致埋没人大工作的动态性。

（六）探索性

人大制度是一种新型的社会主义民主政治制度，需要在实践中不断发展、完善。服务于人大制度的宣传工作也是在探索中前进的，它随着人大制度的发展而发展，并且具有导向功能。

（七）时效性

在人大制度宣传中，一些重大新闻常常是要求当晚上广播电视，次日见报。电台和电视台预留时间、报纸预留版面、记者现场抢发稿件成了这类新闻的必要条件。而零秒新闻、现场直播新闻，更得与人大活动同步进行。

明确人大制度宣传工作的特点.有利于从宏观上、从大局的高度把握如何进一步做好人大制度宣传工作。根据《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》的要求，人大制度宣传工作必须坚持党性原则，坚持实事求是，坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，牢牢把握正确的舆论导向。第一是激励人民。用正确的舆论引导人，最根本的是动员全国各族人民为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化强国而努力奋斗。第二是服务大局。正确处理改革、发展、稳定三者关系，更好地为全党和全国工作大局服务。在深化改革、发展社会主义市场经济的条件下，社会生活中、经济生活中，常常出现许多热点问题；这些问题一般都与人民群众的生活和利益问题紧密相联，是人民群众关注的焦点。人大制度宣传工作不能回避这些问题，而应该加强对热点问题的正确引导和舆论监督，帮助党和国家机关改进工作，密切党和国家机关同人民群众的联系，增强人民群众建设社会主义现代化的信心和热情。

第二节

强化人大制度宣传工作

一、拓宽人大制度宣传的领域

宣传人大制度，首先必须全面了解人大制度的基本内涵。根据宪法序言和总纲的规定，以民主集中制为主要特征的人大制度包括四个方面：一是各级国家机关部要坚持中国共产党的领导；二是各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；三是国家的行政、审判、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；四是中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这四条正确揭示了国家机关与执政党、人民与权力机关、权力机关与其他国家机关、中央国家机关与地方国家机关之间的关系，同时也高度概括了人大制度的基本内涵。

前些年，由于混淆了人大与人大制度这两个既有联系又有区别的概念，人们往往把人大制度狭隘地理解为某一机关即人大及其常委会本身的制度，因而制约了对人大制度的宣传，并使这种宣传一度走进了误区。

宣传人大制度，不能局限于人大及其常委会本身的有关制度。人大制度的基本内涵所界定的范围，都是宣传人大制度可以而且必须涉及的领域。对人大制度应该进行全面的而不是片面的、整体的而不是零碎的宣传。

为了拓宽人大制度宣传的领域，增强宣传的深度和广度，还应当采取措施，克服目前存在的“四多四少”的现象：

一是会议期间宣传多，闭会期间宣传少。人大召开会议是行使职权的主要形式，用较大力量宣传会议是无可非议的（现在也并不是宣传多了，说“多”，是相对闭会期间而言的）；但是，如果局限于会议期间，就会给群众造成一种错觉，好像人大就是开会。其实不然。对人大闭会期间的大量工作也要注意宣传，以反映人大工作的全貌。

二是结论性宣传多，动态性宣传少。这就有可能使人大工作蒙上形式主义、橡皮图章的阴影。所以，对人大工作不仅要宣传成果，而且要宣传成果是怎样取得的；不仅要宣传人大行使了哪些职权，而且要宣传人大怎样行使职权。要通过宣传法律、法规和决议、决定的形成过程，充分体现权力机关决策的民主化和科学化。为此，就必须多角度观察，全方位报道。如立法，不能囿于发表法律、法规通过的消息和颁布法律、法规条文；对一项立法的必要性、可行性、依据、审议中提出的问题等也应报道。

三是一般化宣传多，典型化宣传少。主要是对人大工作的宣传没有抓住特色（如国家权力机关较之其他机关的不同之处），对人大代表履行代表职务的宣传没有抓住特点（只注意到代表作为共产党员或劳动模范的先进性和光荣感，而没有充分体现人大代表参政议政的特定作用和责任心、使命感）。

四是枯燥无味的宣传多，生动活泼的宣传少。许多宣传人大制度的作品主题肤浅，题材狭窄，体裁单调，行文呆板，没有较强的感染力，类似于等因奉此的公文。以致报刊缺乏可读性，广播缺乏可听性，电视缺乏可视性，不易为群众所喜闻乐见。要花大力气改变这种状况，如体裁，不能拘泥于消息报道，还可采用通讯、特写、报告文学、诗歌、散文、戏剧等。

二、加强与党委宣传部门和新闻单位的联系

宣传人大制度，不仅是各级人大及其常委会的工作，而且是全党的工作，是所有新闻单位的工作。虽然不同的新闻媒介有各自不同的宣传侧重点，但在宣传国家的根本政治制度这一点上，应当是共同的。

现在实际工作中有一种不正常的现象，就是某些人在思想上存在误区，在某种程度上把宣传工作的党性与人民性、专业性与全局性人为地割裂开来。例如，有的认为，党报党刊只能宣传党委直接抓的工作，甚至认为党委某个部门与政府某个部门召开的会议比人大常委会的法定例会还重要。有的认为，专业报刊只能宣传本部门、本系统的工作，宣传人大制度则是“份外”的事。这些观点都是错误的。党报党刊既是党的喉舌，也是国家的喉舌、人民的喉舌；专业报刊既要宣传某个方面的制度，也要宣传各个方面的制度所赖以建立的基础——国家根本政治制度——人大制度。在这方面，中央新闻单位中有的作出了表率（例如，《人民日报》和《法制日报》分别开辟了“人大工作”、“人大视窗”专版）。

做好人大制度宣传工作，需要党委切实加强领导。党委对人大宣传工作的领导，是做好人大宣传工作的政治保证。人大常委会作为人大常设机关，要主动争取党委的领导。人大有关部门要积极向党委宣传部门通报情况，以取得党委宣传部门的指导和支持。还要紧紧依靠新闻单位，调动记者和通讯员的积极性，共同做好人大制度的宣传工作。近些年来，一些地方的人大常委会办事机构与党委宣传部门联合召开人大制度宣传工作会议，或者商请新闻媒体开设宣传人大制度的专栏和专题节目；有些地方的人大常委会为了沟通与新闻单位的联系，本着方便工作，有利宣传的原则，还与新闻单位建立了工作联系制度、新闻发布制度、评选“宣传人大制度好新闻”制度等。这些作法对加强人大制度宣传工作起到了积极作用，不失为成功的尝试。

三、建立和扩大人大制度的宣传阵地

建立和扩大人大制度的宣传阵地，一项重要工作是办好人大的报刊。人大报刊是反映人大工作情况、交流人大工作经验、指导人大工作实践和沟通上下、联系左右的枢纽，是人大制度理论研究和宣传的载体。办好人大报刊，充分发挥人大常委会本身的积极作用，对搞好人大制度宣传工作至关重要。

近年来，人大报刊在宣传人大制度方面已经并将继续产生积极的作用和巨大的影响。人大应该发挥优势，办好自己的报刊，为宣传人大制度作出更大的贡献。

人大报刊在宣传人大制度方面较之其他新闻媒体，具有一定的优势：编辑、记者对于人大的立法、监督、决定、任免等工作比其他方面了解的情况更多些，更全面些，有条件对法律、法规、决议草案审议的全过程，对执法检查从方案的制定、问题的发现直至解决的程度作比较完整、深入、准确的报道。人大报刊要发挥自己的优势，克服法制宣传报道中的一般化，提高质量。要选择一些重要的法律、法规作立法全过程的宣传，还可以结合普法教育、法律和法规颁布周年纪念、典型案例等，通过社论、评论、重点文章、专栏、专版等多种形式，有计划地宣传与人民群众切身利益密切相关的法律和法规。同时，要把对法律监督的宣传放在重要位置。

四、建设高素质的人大制度宣传队伍

人大制度宣传工作能不能搞好，关键在于有没有一支政治强、业务精、纪律严、作风正的高素质的人大制度宣传队伍。为了更好地担负起以正确的舆论引导人的任务，人大制度宣传工作者必须按照***1996年1月和9月分别在接见《解放军报》社师以上干部和视察《人民日报》社时讲话的要求，努力提高自己的思想政治素质和业务素质。

人大制度宣传工作者要下一番真功夫、苦功夫，打好思想政治和业务根底。

（一）要打好理论路线根底

要坚持马列主义、毛泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想，坚持党的基本路线，用以指导自己的思想和工作。理论路线根底打好了，不管情况多么复杂，形势怎样变化，都会保持坚定正确的政治立场和政治方向。

（二）要打好政策、法律、纪律根底

要牢牢掌握中央的方针政策，牢牢掌握国家的法律法规，严守宣传工作纪律。人大制度宣传工作是政治性、法律性极强的工作，从事这项工作的同志如果对党的方针政策和国家的法律法规不懂不熟悉，那就宣传不好，甚至出现误导，就会给党和人民的事业带来不应有的损失。

（三）要打好群众观点根底

人大制度宣传工作是群众工作，是党和国家政权机关联系群众的重要纽带。密切联系群众，是人大制度宣传工作者的必修课和基本功。从事人大制度宣传工作的同志要牢固树立群众观点，同广大人民群众同呼吸，共命运，善于做调查研究工作，紧扣时代的脉搏，倾听群众的心声，多写出反映改革开放和社会主义现代化建设的好作品。

（四）要打好知识根底

知识就是力量。人大制度宣传工作者要努力掌握与自己的业务工作直接有关的知识，同时，还要博览群书，尽可能多学一些哲学、政治、经济、法律、历史、文学、科学技术等方面的知识，争取成为懂政治而学识又渊博的名编辑、名记者、名评论员。

（五）要打好新闻业务根底

人大制度宣传工作者要苦练基本功，提高业务能力，特别是要具备很好的文学修养，从而写出主题深、内容好、文风正、语言精彩、有说服力和感召力的新闻作品，使读者在受教育的同时也得到美的享受。在新的历史时期，人大制度宣传工作者要坚持发扬党的宣传工作的优良作风：

一是敬业的作风，热爱并献身于人大制度宣传事业。

二是实事求是的作风，深入实际，深入基层，报实情，讲真话。

三是艰苦奋斗的作风，不怕苦，不怕累，有时还要不怕危险，不怕牺牲。

四是清正廉洁的作风，自觉抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义思想的侵蚀，格守职业道德，坚决反对搞有偿新闻。

五是严谨细致的作风，一丝不苟，精益求精，严防差错。

六是勇于创新的作风，人大制度宣传是常干常新的事业，是有着广阔的驰聘空间的事业，在坚持党的宣传工作的基本方针和原则的前提下，应当不断开拓新的领域，不断探索新的形式，不断采用新的手法，不断写出富有新意的优秀作品。

五、把人大制度宣传纳入法制化的轨道

（一）注重制定有关人大制度宣传的法律、法规和制度

例如，《全国人民代表大会议事规则》第十八条第四款规定：“全国人民代表大会会议举行新闻发布会、记者招待会。”《第八届全国人大常委会工作要点》中规定：“加强对人民代表大会制度的宣传工作。要加强同新闻界的联系，充分发挥报刊、广播、电视等新闻媒介的作用，改进和加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传报道。要继续开展评选‘宣传人民代表大会制度好新闻’活动。要提高全国人民代表大会会议和常委会会议的开放程度。除涉及国家机密等特殊情况外，代表大会和常委会的会议应进行电视实况转播或专题报道。常委会要积极筹办报纸和刊物。进一步健全常委会会议新闻发布制度。”《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中规定：“新闻媒介要对全国人大常委会的执法检查活动及时进行宣传和报道。全国人大常委会办公厅可就执法检查举行新闻发布会。对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众。”全国人大常委会秘书长办公会议相应制定了《全国人大常委会新闻发布会工作规则》。有些省还以地方性法规的形式规范了人大制度宣传工作。如《湖北省人大常委会议事规则》第十五条规定，常委会举行会议时，“新闻单位可以采访、报道会议情况。会议通过的地方性法规和所作的决议、决定，在《湖北省人大常委会公报》和《湖北日报》上公布”。有了这些法津、法规和制度，对人大制度的宣传就有法可依、有章可循；但这方面的法制工作还有待进一步健全。

（二）在人大制度宣传中严格执行宪法、法律和法规

对人大制度的宣传必须符合法律的规定，而不能宣传不合法的内容或对合法的内容进行不合法的宣传。如，某县招聘体委主任是不合法的，新闻媒介却进行了正面宣传；某市人大常委会任命卫生局长是合法的，新闻媒介却宣传该局长是以获组织部门考评最高分数而“当选”并“正式上岗”。在报刊上，还有“县级人大制定地方性法规”、“县政府制定行政法规”、“县长检查指导法院工作”之类不合法的报道频频出现。这种现象亟待克服。

六、借鉴外国议会宣传工作的经验

各国议会联盟主编的《世界各国议会》（1986年版）介绍了包括亚洲、非洲、欧洲、美洲和大洋洲的83个国家议会的情况。其中包括关于议会宣传的不少具体做法。

（一）特设新闻部门

在83个国家中，有29个国家的议会设立了与记者、公众保持联系的新闻部门。其任务是沟通议会与大众传播媒体之间的联系，出版新闻公报，组织记者招待会，发布议会新闻，向公众通报情况，授权或被授权在议会进行录音和录像等。议会没有特设新闻部门的国家，新闻工作同样受到重视，有关任务由议会指导机构、行政部门、信息或公共关系部门来执行。

（二）为记者提供方便

各国议会通常都尽可能为记者采访创造条件，为他们提供议会的旁听席、专门的工作间（备有办公桌、宣传和电话设施）和基本文件（如委员会报告、法案草案、解释性陈述、辩论中的正式记录录）。

（三）发表议会辩论记录

通过传播媒体公开发表议会全体会议辩论记录，其目的是迅速向公众提供有关议会活动的信息。该记录常被视为权威性的政见，它可能影响其后法律的制定，虽然其内容本身在法律上并不被认为是终结性的。发表议会辩论记录的时间，各国作法不尽相同。法国等国在议会会议进行过程中就开始发表，英国等国通常在会议后的第二天或晚几天再发表，瑞典等国则是在会议后的几个星期才发表。这些记录有的是概要的摘编，有的是完整的记述，还有的是两者兼而有之。

（四）转播议会辩论的实况

转播的目的是给予公众一个“工作中的议会”的第一手材料、直观的印象和直接的感受，这不同于通过记者评述而获得的间接信息。这种转播可以是完整的，也可以是节选的；可以是定期的，也可以是不定期的。为了防止转播有损议会利益，议会对转播也有所控制，主要是对录制的许可和对节目的审查，以保证公平地分配持不同观点的发言者的时间，从而维护客观公正的基本原则。

这些做法中，有的如：对于我们发展社会主义民主、加强人大制度宣传是有参考价值的，可以借鉴。如全国人大已经建立的常驻记者制度，即是借鉴了比利时、加拿大、丹麦、印度等国议会的经验。

如何加强人大制度宣传工作，远非以上论述所及，还涉及评选宣传人大制度好新闻、设置并强化人大新闻宣传机构、建立人大新闻工作者网络、举办新闻发布会和记者招待会、创办全国性的人大报纸、办好人大出版社等等。其中有的是行之有效的经验，有的是势在必行的措施。我们相信，随着社会主义民主政治和社会主义政治文明的发展，人大制度宣传工作必将不断地开创新的局面。