第一章

人大监督权概述

通常，人们把我国人民代表大会的职权概括为四权，即：立法权、重大事项决定权、任免权和监督权。人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。主要起着保障其他权力实现的作用。通过监督，使立法权和重大事项决定权正确地行使，并保证制定的法律和作出的决定实施。监督保障选举任免权的合法性，并通过罢免撤职，使任免权得以实现。人民代表大会的立法权、重大事项决定权和任免权本质上是决定性权力，监督权则是保障性权力。两者相辅相成，使人民代表大会成为完整的国家权力机关。正是由于我国人民代表大会具有广泛的监督权，人民代表大会与其他国家机关构成监督与被监督的关系，是人民代表大会具有国家权力机关性质的重要标志。特别是对一些不具有立法权的地方人民代表大会来说，监督权就显得更为重要。

人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分。人大及其常委会依法行使监督权，做好监督工作，是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，是健全人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容，从根本上说，只有做好监督工作，才能充分发挥国家权力机关的作用。

第一节

人大监督权的地位与特征

一、人大监督权的涵义

所谓人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。

人民代表大会的监督权从根本上说，是人民当家做主，参与国家事务管理权利的表现。各级人民代表大会是由人民直接或间接选举产生的，它受人民委托行使国家权力，它产生其他国家机关，并授予它们管理国家、执行法律的权力。为了保证由它产生的国家机关忠实于法律、忠实于人民的意志和利益，人民代表大会就必须对有关国家机关管理国家和司法的活动实施监督，使它们依法办事，并防止和纠正它们滥用权力的行为，保障公民的权利不受侵犯。人民代表大会的地位和权力性质决定，人民代表大会的监督是国家根本制度的监督，全国人民代表大会的监督是国家最高层次的监督，其功能在于维护国家法治，保证人民的意志和利益在国家活动中实现，控制国家行政机关、司法机关按法制轨道运转。

二、人大监督权的性质和地位

在我国人大监督权的性质和地位主要体现在以下四个方面：

（一）人大监督权是人民当家作主的政治权力

宪法明确规定，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于核心地位，国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了人大监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。同时，人大及其常委会又必须接受人民的监督，人民有权撤换自己选出的代表。这是我国国家机构设置和运作的根本原则。我们必须从国家的根本政治制度的高度，认识人大监督权的重要性，把加强人大监督工作，作为实现人民民主的一项基本形式。（二）人大监督的实质就是通过对其他国家机关的权力进行制约，来保障国家机器正常运转人大监督的实质，主要是按照宪法和法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。以权力制约权力的思想，是资产阶级理论家、思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的。应当肯定，资产阶级思想家、理论家所提出的分权制约理论是有进步意义的。因为它代表了新兴资产阶级同封建贵族分权的政治要求，为维护资产阶级的阶级意志，找到了一种政治形式。许多资本主义国家就是根据权力制衡的分权学说，建立了议会、政府和法院三权分立的制度。我们是社会主义国家，不能照搬西方三权分立的制度。但是，从巴黎公社以来的历史经验证明，社会主义国家也必须建立起国家监督和制约机制。马克思、***、列宁和***同志都曾经论述过，在无产阶级夺取政权后，为了防止“社会公仆”变成“社会主人”，为了避免可能出现权力主体与权力行使者不统一的现象，必须加强人民对国家权力的监督。先哲们的论述告诉我们，加强人民监督——现阶段这种监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的，对于完善国家的政治体制，保证国家机器的正常运转，乃至跳出历史兴衰存亡的周期率，具有重大的作用。过去，我们对社会主义国家也需要建立、健全监督制约机制认识不足，重视不够，吃了很大苦头，结果导致“文革”这样的悲剧发生，使国家机器陷入崩溃的边缘，根本无法正常运转。历史的经验和教训使我们懂得，在我们国家必须建立健全国家监督和制约制度。在改革开放的新形势下，更需要发挥和加强国家权力机关的监督作用。（三）人大监督在整个国家监督体系中居于核心地位，是最高层次、最有权威的监督在我国的政治、经济、文化、社会生活中，存在着各种形式的监督，包括党组织的纪检监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督等。但人大监督同这些监督在对象、内容、范围、程序等方面是不同的，因而在法律地位和效力上也是有区别的。人大及其常委会的监督，是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来说，它是最高层次、最有权威的监督。同样，地方人大及其常委会的监督同地方其他国家机关、社会组织的监督相比较，也具有最高的法律效力。换句话说，其他国家机关以及它们的监督机构，都必须置于人大及其常委会的监督之下。由于国家权力机关是代表人民的意志行使监督权的，所以这种监督具有至上性和不可侵犯性。

（四）监督权是人大行使其他各项职权的条件和保障

按照通行的说法，人大及其常委会的职权可以概括为四权，即立法权、决定权、任免权和监督权。而这四权之间的关系，既不是孤立的，也不是对等的。从权力结构的角度讲，这四权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。固然人大及其常委会监督权的实现，离不开立法权、决定权和任免权的行使，而其他三权的实现则常常以行使监督权作为条件和保障。

三、人大监督权的特性

根据人大监督权的性质和有关法律的规定，人民代表大会的监督具有法律性、事后性、间接性和权威性等特性。

（一）人大监督权具有法律性

从人民代表大会监督的实际内容看，它的最大特点在于它是一种全面的法律监督。监督的核心是保证国家法律的施行，其监督行为也是严格按法定职权和法定程序进行的。人民代表大会的监督从本质上来说都是法律监督。人民代表大会监督的根本特点就在于它全面监督国家法律的实施。其理由是：

第一，听取、审查政府和司法机关工作报告实质上是一种法律监督。不过它是从宏观方面来实施监督，保证行政、司法机关履行法律赋予的职权和任务。所以，人民代表大会在审查“一府两院”的工作时，也主要是审查它们是否履行了宪法和法律的职权。对它们的一般工作可以批评，但很难对其作出有法律效力的处理。对其他工作也如此，只要不违法，人民代表大会就不好采取有法律效力的监督手段，否则，很容易造成对“一府两院”的不当干涉。其实，听取工作报告本身并不是监督内容，而是监督的方式。人民代表大会只是通过听取报告的方式，来发现行政、司法机关是否有违宪法法律的行为，以防止和纠正其违纪行为，这才是人民代表大会监督的内容和实质。

第二，审查批准国民经济和社会发展计划，以及审查批准国家预决算情况的报告也是法律监督。在国外，凡提交议会讨论的即为法案，经议会批准的就是法律。国家计划就是法律，预算更是法律，具有不可改变的法律效力。在我国，由全国人大批准的计划和预算，其实也具有法律性质和法律效力，监督它们的执行，实质上也是监督法律的执行。不把计划和预算当作法律的观念是不对的，应该树立计划、预算就是法律的观念。

第三，罢免国家机关领导人员实质也是法律监督。因为，罢免这种监督手段通常只有在国家机关领导人员违法失职时才行使。而正常情况下的免职则不具有监督意义。人民代表大会对国家机关领导人员的监督有别于党纪、政纪部门的监督，其区别就在于前者监督国家机关领导人员的违法滥用权力的行为，后者监督国家机关工作人员的违纪行为。所以，人民代表大会对国家机关领导人员的人事监督实质也是保证法律的实施。从上可见，人民代表大会监督就实质内容而言都是法律性质的监督。

（二）人大监督权的事后性

从人民代表大会法律监督发生的过程看，它有事后性的特点。事后性表现在：人民代表大会监督手段的实施一般都发生在事发之后。例如，对立法的监督，常常是对已制定或已生效的法律、法规进行审查。对政府行政行为的监督，一般也是发生在违法行为之后，人民代表大会才采用适当的监督手段，从而避免人民代表大会事先行动对行政工作造成干扰。对司法机关的监督更是如此。人民代表大会不能在案件侦查、审判过程中对案件施加影响和压力，而只能在案件处理后，通过接受人民群众的检举、控告、申诉，才去实施监督。强调人民代表大会对行政、司法机关监督的事后性，有利于维护行政，司法机关独立行使职权。

当然，不能把人民代表大会法律监督的事后性绝对化。我国人民代表大会是国家权力机关，它有权事先对任何事情作出决定或采取措施，特别是在一些重大问题上如此。不过，人民代表大会在实施事先监督时，必须慎重从事，严格依法办事。我国人民代表大会即使有权实施事先监督，但还必须强调人民代表大会法律监督主要还是事后性的。这样，可以防止、避免有些监督者不适当地过多干涉被监督者的执法工作，使人们了解人大法律监督的主要功能是维护、保障法律的正确实施。

（三）人大监督权的间接性

从人大法律监督的方式看，它具有间接性的特点。即人民代表大会在行使它的监督权时，主要或尽可能地通过间接手段来达到监督目的，而一般不直接去纠正、处理违法行为。人民代表大会法律监督的间接性通常表现在以下监督形式上：

评价性，人民代表大会在听取“一府两院”的工作报告，或对它们进行质询时，通常只发表一些评价性意见，从而为“一府两院”修正错误提供“参数”。

通告性，通告有关机关其行为违反了法律，警告它们不要再干下去。

批评性，对有关机关的违法行为提出批评性意见，要求自行纠正其违法行为。

督促性，要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。人民代表大会有时也亲自参与一些调查。这也是为督促执行机关对违法行为作出处理。

上述监督形式表明，人民代表大会法律监督的实现主要通过间接控制手段来达到保证国家机关依法办事的目的，一般不直接参与违法事件的纠正。即使依照法律，人民代表大会有权对违反宪法、法律的立法或行为给予撤销，但实际上，人民代表大会除非绝对必要，还是采取通告有关机关让其自行纠正错误的办法。在人民代表大会对司法机关监督时，监督的间接性特点表现得更为突出。人民代表大会对那些即使明显违法判决，也不能直接宣布其无效或进行改判，而只能督促司法机关依法办事，纠正错误，或者对他们提起质询。质询也不过是施加压力，促其纠正错误。人民代表大会所能采取最严厉的监督方式是罢免或撤职。然而，罢免或撤职都仅仅是迫使执行机关依法办事的手段。

（四）人大监督权的权威性

从人民代表大会法律监督的效力看，它比行政监察、检察监督和党纪检查更具权威性。上面我们说到人大法律监督具有间接性特点，但这决不意昧着人民代表大会的监督就难以发挥作用。相反，由于人大法律监督有极大的权威性，能使它发挥巨大作用。一般说，凡监督都必须权重位尊，而我国人民代表大会尤其如此。由于我国人民代表大会是最高国家权力机关，它的监督以宪法、法律为后盾，代表人民的意志，行使国家的监督权，并且能引起人民群众和社会舆论的广泛支持。我国人大法律监督的权威性表现在，它能宣布撤销违法的法规，它能对国家机关组成人员给予罢免或撤职，而其它监督形式只能根据法律、纪律对国家工作人员给予法律处罚或纪律处分。

第二节

人大监督权的主体和对象

一、人大监督权的主体

所谓人民代表大会监督权的主体，是指人大监督权力的承担者，谁有权去行使人民代表大会的监督职权。根据法律规定，监督权只能由各级人民代表大会及其常委会行使，而不能由其他任何组织或个人行使。一般地说，人大及其常委会也不能将自己的监督权委托或转让给其他组织或个人行使。

首先，委员长会议（或主任会议）不是人大监督权的主体。宪法和有关组织法规定，委员长会议（或主任会议）是负责处理常委会重要日常工作的机构，它行使的职权都是程序性的，而不是实体性的，委员长会议和主任会议不管有多大的权力，它不能代替人大及其常委会作出有法律效力的决定，而只是提出议案或建议，所以它不具有监督权。代议机构的职权只能由代议机构集体行使而不能由个人或领导者行使。

人民代表大会各专门委员会也不能作为监督权的主体。专门委员会是代表大会的常设工作机关，它的主要职权是在人大及其常委会领导下研究、审议和拟定并提出有关议案。近年来，随人大专门委员会作用的发挥，专门委员会越来越多地参与对政府和司法机关的监督工作。如专门委员会听取有关政府和司法机关的工作汇报，开展执法检查等。但专门委员会从事的这些监督工作，只是协助人民代表大会及其常委会行使监督权，而不能说它们自己在行使人民代表大会的监督权。因为，它们无权对被监督者采取任何决定性的处理措施。

也不能说人民代表大会代表或常委会组成人员可以行使监督权。依照法律，人民代表大会代表或常委会组成人员可以向有关部门提出建议、批评和意见，可以参加视察，可以在会上发言、表决等。达到法定数量的代表和常委会组成人员有权提出监督性的议案。但是，他们都无权作出实质性的监督决定或采取强制性的监督措施，因而也不能说他们在行使监督权。

综上所述，从事监督工作和行使监督权不一样，监督权不仅是具有了解情况、检查、监督的权力，还必须有一定的处置权，能采取有法律效力的强制性措施。所以，人民代表大会的监督权主体只能是代表大会及其它的常务委员会。

二、人大监督权的对象

所谓人民代表大会监督权的对象，是指由宪法规定的人民代表大会监督权所指向的客体。具体说，是指那些由人民代表大会及其常委会产生的并向人大及其常委会负责的国家机关及国家机关组成人员。包括本级行政、审判和检察机关及其组成人员，以及下一级国家权力机关。就全国人民代表大会而言，还包括国家主席、副主席、中央军事委员会。全国人大及其常委会还是宪法监督机关，所以，它的宪法监督权对象还包括各政党、各社会团体和企事业组织。当然，人民代表大会及其常委会对下一级国家权力机关和对政党、社会团体企事业组织的监督，与对其他国家机关的监督是不同的，由于前者之间不是一种产生与负责的关系，因而对它的监督是一种纯粹的法律监督关系。

关于人民代表大会监督权的对象，有两个问题需要进一步说明。

第一，人民代表大会可否监督党组织。严格地说，人民代表大会只能对由它产生的国家机关及其组成人员实施监督，而不能对非国家机关的政党实施监督。但中国的国情是，中国共产党是执政党。1982年宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则”。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，从而把各政党置于国家的宪法和法律之下。这是我国社会主义民主和法制建设理论上的一个重大突破。可见，党之所以在国家机关系统受到监督，这主要是由我国实行一党执政并直接参与国家事务的决策和管理这一特点决定的。党要代表人民的利益，更好地领导国家，就应该尊重人民意志的法律，并把自己主动置于国家法律监督之下。在宪法上，能实施这种法律监督的机关只能是人民代表大会。它代表人民的意志和根本利益，这一点并不是靠自己的口头声明，而是靠选举、代表制等法定形式表现出来的。在我国，人民代表大会当然是最有资格、有权威对党实施法律监督的机关。不可否认，对党的监督主要靠党内监督。但党以国家机关的方式进行活动，就要受到人民代表大会的监督，这是一党执政下党接受监督的一种途径。当然，人民代表大会对党实施的监督与对国家机关实施监督的范围、方式是不同的。人民代表大会只监督党的政策、决定、文件、指示和党的领导人行为是否违背宪法和法律。监督方式可以是建议修正或作出违法宣告等等，具体方式法律没有规定，可以进一步探索。

第二，人民代表大会能否监督政府一般公务人员和普通公民。监督普通公民守法是政府机关和司法机关的事，而不是人民代表大会的职责。宪法规定人大及其常委会有权监督法律的实施，即监督执行机关执行法律。执行法律的人是国家机关和能以国家名义掌握执法权的“人”，或称为政务类官员，他们决非普通公民，而是由人大及其常委会选举或决定任命的“人”。他们中既包括国务院总理，也包括司法机关的普通审判员和检察员。需要说明的是，即使是普通审判员，他们在法律上也是以国家名义执行法律，并能独立地对法律负责的人，所以，他们的职务也必须经人大常委会任免。作为国家机关组成人员的普通审判员，有别于普通公民和一般政府工作人员，哪怕是政府部门的负责人。一般政府官员除非受行政首长的委托，否则是不能以国家名义执行法律、独立地对法律负责的，而只是对行政首长负责。他们在执行职务中有违法行为，也不能由人民代表大会对其实施监督，而只能由行政首长或专门的行政监督机关来实施监督，即使一般政府官员违法行为造成严重后果，人民代表大会及常委会也只能对向它负责的行政首长采取监督措施。可见，政府一般公职人员不是人大及其常委会的监督对象。人民代表大会不能也不应该对普通公民实施监督。

第三节

人大监督权的内容和形式

一、人大监督权的内容

人民代表大会的监督就是对其他国家机关及其国家机关领导人员的权力进行控制、调节和制约。人民代表大会监督是保证实现人民的意志和利益，贯彻实施法律的监督，因而它的监督内容广泛而带根本性。按照现行宪法和有关法律规定，我国人民代表大会监督的主要内容有：

（一）对立法的监督

所谓立法监督，是指人民代表大会及其常委会审查法律、法规以及其他有关规范性法文件是否违反宪法、基本法律和违反人民代表大会的决议、决定的监督活动。立法监督的目的是为了使一般法律同宪法和基本法律保持一致，法规同法律相一致，各种规范性法文件同人民代表大会的法律、决议、决定相符合，从而维护国家法制的统一。立法监督的范围是：

1．县以上的各级人民代表大会有权改变或撤销它的常委会不适当的决定。

2．全国人大常委会有权撤销国务院和省级人大制定的同宪法、法律相抵触的法规、决定和命令；县以上的地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。

3．上级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会制定的不适当的规范性文件。

4．全国人大常委会有权纠正、撤销最高司法机关和最高行政机关在具体适用法律过程中所作的不符合立法原意的司法解释和行政解释。

一般而言，立法监督主要是通过对规范性法文件的审查，通过接受有关国家机关、社会组织和公民对违法的法规和其他规范性法文件的申告，发现违法，要求有关机关自行纠正或撤销，或由人民代表大会或常委会决定纠正或撤销。

（二）对法律实施的监督

所谓法律实施监督，是人民代表大会为保障法律、法规在社会生活中贯彻执行的手段。宪法规定，地方各级人民代表大会及其常委会有权在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。法律实施监督的主要内容是：就上级人民代表大会和本级人民代表大会法律、法规和决定的实施情况，进行执法检查和视察；检查有关执法机关是否执行某法律，发现法律实施中存在的问题，督促有关机关严格执法，要求改进执法工作；就执法中普遍存在的问题，提出改进意见和完善立法和执法的措施。对有法不依，破坏法律的情况，可质询或组织调查有关执法部门，直至追究执法部门及其领导人员的责任。

对法律实施情况的检查监督（简称执法检查），是近些年来大力加强的一种监督方式。全国人大常委会制定的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》对执法检查重点的确定；对执法检查对象、执法检查工作的组织和原则、执法检查的方法；对执法检查报告和报告的审议；对执法中发现违法案件的处理，以及新闻媒体对执法检查的结合等一系列问题作出了规定。根据这一规定，全国人大和地方各级人大都下大力气、持续地开展执法检查，取得了一定成效。全国人大环境与资源保护委员会开展对环保法方面的执法检查，对保证环保法的实施起了良好作用，并在全国产生很大影响。

（三）对政府行为的监督

所谓“政府行为”，是指行政机关及其政务类官员依法律规定的职权或在法律授权范围作出的重大行政行为。政府行为一般具有两个特点：一是以政府名义作出的重大行政行为。如一年或一段时间内的政府工作，财政预算，政府采取的重大行政措施。二是由人民代表大会选举或任命的国家政务类官员作出的，他们的行为是需要对人民代表大会负责的。一般行政人员的行政行为则不是政府行为，因而也就不承担对人民代表大会的责任，也就不是人大监督的内容。人民代表大会对政府行为的监督，并非对行政机关所有行为都要进行监督，而只能对政府某些重大行政行为实施监督。在政府行为以外的领域，属政府的自由裁定权，人民代表大会不应干涉。对非政府行为违法的监督，由行政监察部门或其他部门实施。

人民代表大会对政府行为监督的内容可以概括两个方面：一是对计划和预算的监督。二是对政府责任的监督。

1．对计划和财政的监督。人大对计划和财政的监督，包括三方面内容，对国家和本地区内经济计划的审查和批准；对计划和预算执行情况的监督；对计划和预算执行过程中所作的部分调整和变更的审查批准。

（1）对计划和预算的审查批准。这是一项宏观的事先监督，是人民代表大会对政府行为监督中一项最重要的监督。通过它能控制国家的一切活动，因为钱是一切国家活动的基础条件。人民代表大会实行对计划预算监督，是从人民眼前和长远利益、全局和局部利益出发，对国家和本地区的经济、社会发展和财政收支情况进行综合性审查，以决定一些重要的经济政策、指标和项目。在实施此项监督时，下列事项应在此项具体监督审查范围之中：国民经济发展速度及主要行业的发展速度；年度计划的综合平衡及与长期、中期计划的衔接和平衡；社会固定资产投资规模及投资比例；一些重要部门和行业，如农业、教育、科技、能源、交通、原材料等方面的投入规模；一切涉及国家税收的增加和减少措施；信贷总规模；货币发行指标；国家预算总规模；基本建设支出总额；重大经济建设项目；举债总数量；行政经费总数和行政工作人员工资总数；重大对外经援和军援项目及数量，等等。对以上方面，人大财经委员会应作出初步审查意见，报代表大会审批。代表大会应根据国民经济发展情况，确定每个方面的控制限度和幅度，着重把握控制国民经济的一些综合性指标和有关国计民生的重要事项，从全局上考查国家计划和预算的编制依据是否确实，经济发展战略指导思想是否正确，计划是否综合平衡等等，以便在总的方面实现人民代表大会对政府的计划和财政监督。

（2）对计划和预算执行的监督。人大常委会对每年的计划和预算要进行年中或季度检查，通过听取有关计划、预算执行部门的报告或汇报，以及人大代表或常委会组成人员对计划、预算的重要方面和群众关心的重要问题进行检查或视察，督促计划、预算执行部门严格执行计划和预算，及时发现计划、预算执行中存在的问题。由人大常委会亲自或督促有关部门采取相应措施予以解决。

（3）对计划和预算在执行过程中的部分调整的批准审查。这是人大常委会对政府计划和财政的专门监督。人民代表大会在年初审查批准的计划和预算具有法律效力，是不容变更、必须执行的。但是，年初往往难以预见全年中不断变化的各种情况和突发性事件。计划和预算很难把它都包括进来。所以，任何计划和预算都要允许可变性和灵活性。但一般的可变因素都应包括在计划和预算的控制幅度内。而特别重大的和难以预见的突发性事件产生的财政问题，需要靠对计划和预算的部分调整更变解决。对此需事先报人大常委会审批，确来不及事先报告的，也应事后及时向人大常委会汇报。

2．对政府责任的监督。听取政府工作报告，是责任制政府下人民代表大会对政府监督的重要形式，也是政府向人民代表大会负责的表现。每年的代表大会期间，首要的事就是政府向人民代表大会提交过去一年工作情况的全面报告，同时提出新的一年工作计划，以便于人民代表大会对政府工作进行全面的了解和宏观的监督控制。由此，要求政府工作报告在报告中，对新的一年的工作计划应该是全面、具体、翔实的。对过去一年工作的总结部分，应该是真实、客观、全面的。报告中必须以上一年提出的目标和计划为衡量标准，进行对照检查，以便于代表有个标准进行审查监督。除了每年综合报告工作外，政府还必须及时地就国家的重大事项向全国人大或常委会作专题报告或汇报。根据以往的经验，国务院应向全国人大或常委会报告的重大事项有：国家经济、政治、社会方面的重大改革，如国家所有制形式、经济体制、政府机构、人事制度等方面的改革；关系国计民生、涉及公民基本权利和经济利益的重大行政措施，如工资、物价调整；限制公民权利和自由的措施；人民群众普遍关心的问题，如重大灾害事故的处理，重大疫情的防治，大型经济建设项目，社会治安，经济秩序，廉政建设，还有国家的重要外交行动等等。

对政府责任的监督，就是人大及其常委会代表人民的意志和利益，对政府的重大方针政策和政策措施实施的监督。监督政府及其领导人员是否维护人民利益，履行宪法和法律职责，是否有违背法律和人民利益的行为。

（四）对司法的监督

对司法的监督是人民代表大会对人民法院、人民检察院的司法工作以及对司法人员在司法工作中是否有法必依、严格依法办事实施的监督，特别是对严重违法造成的冤假错案进行检查了解，促其纠正。根据法律，人民代表大会对司法机关的监督包括：通过听取工作报告了解司法机关执行法律和有关司法政策的基本情况；作出有关决定，指导司法机关的司法工作；对司法解释是否符合法律实施审查；受理人民群众对司法机关所办案件的申诉和对司法人员违法行为的控告。除上述方面的监督外，近年来，为加强人民代表大会对司法的监督，在实践中形成了最高人民法院和最高人民检察院向全国人大常委会报告重大事项的制度，向内务司法委员会汇报有关情况的制度。“两院”应该及时向全国人大常委会报告的重大事项主要有：某一时期着重打击某类犯罪活动或实施某项法律的情况；全国范围内有重大影响的案件的检察和审判情况；审判、检察体制中存在的突出问题等。“两院”需要向内务司法委员会或其他委员会汇报的情况，是根据内务司法委员会提出的具体要求进行的，有时可能是群众关心的某方面的司法问题，有时可能是某个具体案件。

（五）人事监督

人事监督有狭义与广义之分，狭义人事监督，是指各级人民代表大会及其常委会行使法律规定的对国家机关政务类官员行使罢免和撤职、免职等的权力。广义的人事监督则把上述官员的选举、决定人选和任命行为也作为监督内容。

（六）对军事和外交的监督

对军事和外交的监督，是全国人大两项特别的监督职权。全国人大是国家最高权力机关，这决定它可以并且应该加强对国家这两项重要国务活动的监督。

1．对军事事务的监督。在我国，军队是共产党领导的军队，军队必须保证党的绝对领导。但同时，军队又是人民的军队，军事机关要接受人民代表大会的监督，党的领导和人民代表大会的监督是一致的。我国人民代表大会需要加强对军事机关的监督，至少有下列两点理由：第一，我国的军队是人民的军队，人民代表大会是人民的代表机关，接受人民代表大会监督，就是接受人民的监督，从而体现军队的人民性质。第二，在国家体制上，我国军事机关是独立的，不像有些国家那样最高军事指挥权归属***或政府首脑，议会对总统或首脑的监督，也就包括了对军事指挥权的控制。如果人民代表大会不实施对军事机关的监督，等于国家军事机关在法律上没有受到监督。

我国宪法规定了全国人大对最高军事机关实行监督的原则。宪法第94条规定，中央军委主席对全国人大和它的常委会负责。宪法第62、63条还规定，全国人大有权选举和罢免中央军委主席和中央军委其他组成人员。这显然是非常原则的，要加强人民代表大会对军事的监督，就要从制度上逐步把对国家军事机关军政方面的内容纳入全国人大的监督范围。现在可以做到的有下述两方面：（1）报告工作制度。根据我国人民代表大会制度性质，国家最高军事机关由全国人大产生并对它负责。那么，最高军事机关也应像最高行政机关和最高司法机关一样，定期向全国人大报告工作。（2）重大问题提交人民代表大会审批。最高军事机关提请全国人大审议批准的重大问题，大致应包括：国防事业发展战略计划；重大国防科研项目；常备军总数和国防事业经费总数；裁军和扩军问题；各种军事制度的建立等。当然，为了国家安全，人民代表大会实施上述有些方面的审议监督时，可以秘密进行。

2．对国家外交事务的监督。全国人大现已实施的监督内容有：一是任免外交人员；二是审查批准条约；三是听取一些领导人出访报告和外交情况报告。要加强全国人民代表大会对国家外交事务的监督，主要是对外交政策的监督。外交政策当然由政府制定，但必须接受人民代表大会的监督，人民代表大会可以修正政府提出的外交政策，甚至可以提出政策。同时，对有外交政策失误的责任者追究责任，还应加强对重大国际条约的审查监督。

二、人大实施监督权的形式

根据宪法及其他有关法律规定，人大实施监督权主要有以下几种形式：

（一）宪法监督

宪法规定，全国人大“监督宪法的实施”，全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”。全国人大组织法还具体规定全国人大各专门委员会的工作之一，就是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”。为了保证宪法、法律在地方的遵守和执行，宪法和有关法律也对监督地方的规范性文件作了具体的规定。

（二）执法检查

执法检查是指对法律实施情况进行检查监督的一种形式。多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监督制度。执法检查成为人大法律监督的一种基本方式。八届全国人大常委会第三次会议通过的《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查的内容和重点，执法检查的活动和要求，都作了明确规定。一些省级人大常委会也制定了关于开展执法检查的地方性法规。这些法律、法规，对完善执法检查机制，促进法律的实施，起到了重要作用。

（三）听取和审议工作报告

听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国家权力机关开展工作监督的基本形式。对这一具体监督制度，法律从各方面作了一些规定。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《全国人大常委会议事规则》第三章专就听取和审议工作报告作了规定。其中第二十二条规定，常委会全体会议听取国务院及其各部、各委员会和高法、高检的工作报告。第二十三条规定，常委会全体会议听取工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议，提出意见。第二十四条规定，常委会认为必要时，可以对工作报告作出决议。1989年4月，七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则第三十条规定，全国人大每年举行会议的时候，全国人大常委会、国务院、高法、高检向会议提出工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。同年，在七届全国人大二次会议的常委会工作报告中也明确规定：“每两个月一次的常委会会议，可以根据需要听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，这是常委会进行工作监督的基本形式。常委会对工作汇报要认真审议，一般不需要作出决议。”一些省、自治区、直辖市制定的监督法规中对听取工作报告也作了具体规定。

（四）审查和批准计划、预算

审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。对这项监督制度，宪法和全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、预算法、审计法、地方组织法等法律，都作了规定。九届全国人大常委会第十三次会议于1999年12月25日通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，常委会第十四次会议于2000年3月1日又通过了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》。这两个决定，依据宪法和有关法律，总结多年来的实践经验，对计划、预算监督制度作了一些具体规定。关于加强经济监督工作的决定，主要是对国家年度计划、五年计划、长远规划的审查和批准，对全国人大财经委员会审查国家年度计划草案和计划报告的重点，对国家特别重大建设项目的审议和决定，对计划执行中的部分调整以及对经济工作的经常性监督等方面作了一些规定。关于加强中央预算审查监督的决定，主要是对国务院提交全国人大审查、批准的预算草案的内容，对预算执行的监督，对决算的编报和审查，对审计工作以及对备案制度等，提出了要求。一些省级人大及其常委会也在实施地方国家计划、预算监督方面制定了有关地方性法规。

（五）受理申诉、控告、检举

宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。地方组织法在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时，也规定可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。受理申诉、控告、检举是对“一府两院”、特别是对“两院”工作进行监督的具体制度之一。

（六）询问和质询

这是人大监督的两种重要形式，最初属于一种形式，叫做“质问”。1954年宪法规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部委提出质问，受质问的机关必须负责答复。1954年地方组织法也有类似规定，但都未规定质问的程序。1982年全国人大组织法则把询问和质询加以区别，并作了程序规定：在全国人大审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。在全国人大会议期间，1个代表团或者30名以上的代表，可以书面提出对国务院部委的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关专门委员会会议上或者有关代表团会议上口头答复；在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。在常委会会议期间，常委会组成人员10人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部委的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复；在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则都设专章对询问和质询作了比较详细的规定，其中许多规定又对宪法作了补充，如，规定质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询的机关再答复；常委会会议期间的质询对象除国务院及其各部委外，又增加了最高人民法院、最高人民检察院。地方人大组织法和代表法也对质询的法定人数（地方各级人大代表10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名）、质询对象（全国人民代表大会会议期间的质询对象，增加了最高人民法院、最高人民检察院）及质询程序，作了更为具体、详细的规定。

（七）特定问题调查

1954年宪法只原则规定，全国人大和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织对特定问题的调查委员会。1982年宪法进一步规定，全国人大和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。全国人大议事规则设专章对调查委员会作了更为具体的规定。

（八）罢免和撤职

1954年宪法只对罢免对象作了规定。1982年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大议事规则作了更为全面、具体的规定。地方组织法还规定了撤职程序。

除上述8种法定的监督形式外，近些年来，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一些新的行之有效的形式，其中主要的形式有两种：其一，工作评议。工作评议是指组织代表评议“一府两院”的工作，所以也叫代表评议。20世纪80年代初，部分县级人大常委会组织代表对基层“七所八站”的工作进行评议，是基层人大代表在闭会期间开展活动的一种方式。后来逐步发展到由人大常委会作出决议，有计划有重点地评议同级政府及其部门和法院、检察院的工作。近几年，一些省级人大常委会每年都组织代表评议两三个政府部门或“两院”的工作，已经形成制度。其二，述职评议。述职评议是由工作评议演变来的。从20世纪80年代末开始，一些地方人大常委会根据宪法、地方组织法的有关规定和党的十三大关于“改变缺乏民主法制现状，实现干部人事的依法管理和公开监督”的精神，在工作评议的基础上逐渐发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。一些省级人大常委会每年一般评议两三个政府厅级干部、“两院”副职负责人，个别省对副省级干部开展了评议。

三、人大监督权的结构

我国人大监督权的权力结构系统由三方面的权力构成，即了解权、处理权和制裁权。这三种权力的顺序，也反映了人大监督权实现的逻辑过程。

（一）了解权

对被监督者的了解，是监督者据以作出处理和制裁的基础和条件，因此，法律对人民代表大会行使监督的了解权作出规定。由于了解权要求被监督者承担提供信息或情况的强制义务，因而了解权本身也带有一定的监督性质。了解权包括以下几个方面：

1．听取工作报告和汇报。人民代表大会及其常委会听取由它产生的国家机关的工作报告和专题工作汇报，是人民代表大会的一项例行权力。根据法律和实际的作法，全国人大听取工作报告通常有以下几种：在每个新的国民经济五年计划实施之前，国务院要提出五年计划的草案和说明，供人民代表大会审议；一年一度的政府工作报告；由***提出国民经济和社会发展计划的报告；由财政部提出的国家预算情况和预算执行情况的报告；最高人民法院和最高人民检察院分别提出的工作报告。全国人大会议期间，大会主席团可以听取“一府两院”的专题工作汇报。

全国人大常委会会议期间听取的报告有：全国人大闭会期间可听取国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部门调整方案和说明；可以不定期地听取“一府两院”的专题工作报告。这些报告中有些是惯例性的，如审计工作报告，国家领导人重要外事活动报告等等；有些是临时性的，如某项重大改革措施的报告，某一重大突发性事件的处理结果报告等等。例如，九届全国人大常委会在其任期的5年里共听取和审议专题报告40件。

为加强全国人大专门委员会的监督辅助工作，专门委员会在平常也听取政府有关对口部门的情况汇报和情况通报。

县级以上地方各级人大听取的报告主要有本级政府的工作报告和国民经济、社会发展、预算以及它们执行情况的报告和汇报，同级人民法院、人民检察院的工作报告，县级以上各级人大常委会可以听取本级政府关于本行政区内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更报告以及有关部门的重大事项报告等。

2．质询和询问。质询是人大通过一定的法律程序，强制被监督对象回答代表或委员提出的问题，代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施，以实现一定的监督目的。

关于质询案的程序，我国有关法律作了如下规定：全国人大开会期间，1个代表团或30名以上代表联名，全国人大常委会开会期间，常委会组成人员10人以上联名，可提出书面对国务院及各部委的质询案。全国人大常委会还可以对最高人民法院和最高人民检察院提出质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由会议主席团或委员会长会议决定，交受质询的机关书面答复或者由受质询的机关的领导人在主席团会议、专门委员会会议、代表团会议，或者常委会会议上口头答复，在主席团或专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长、代表或常委会组成人员，可以列席会议，发表意见。在专门委员会或代表团会议上答复的，有关专门委员会或代表团应将答复质询情况向主席团、常委会或委员长会议报告。质询案以书面答复的，应当由被质询机关负责人签署。质询案不论口头或书面答复，可由主席团或委员长会议决定印发全体代表或常委会组成人员、专门委员会。全国人大会议期间，提质询案的代表、代表团对答复质询不满意时，可以提出要求，经主席团决定，由受质询的机关再作答复。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条和第47条对地方人大及其常委会提出质询案的程序也作了上述类似规定。

此外，有关法律对询问的规定主要有：全国人大在审议政府工作报告和审议国民经济计划和社会发展计划、国家预决算时，国务院及各部门负责人应当分别参加会议，听取意见，回答询问。主席团和专门委员会对议案和有关报告进行审议时，国务院或有关部门负责人应到会听取意见，回答询问。此外，在审议法律议案时，有关法律起草部门也应到会回答质询。可见，询问只具有介绍、说明情况的性质，为的是帮助代表或委员了解有关情况，以便于对报告或议案进行审议、表决。

3．视察。视察是人大代表广泛联系群众、了解社会的一条固定渠道。视察也是一种调查，它是一种广泛的了解权包括监督了解权。

根据规定，代表视察的内容，主要是围绕全国人大会议即将审议的议题进行调查研究，了解宪法、法律的实施情况，了解全国人大及其决议、决定贯彻执行情况，以及人民群众的意见和要求。代表在视察中不直接处理问题，如有意见、批评和建议可以书面提出。视察中发现的问题地方可以处理的，交地方人大常委会转有关部门研究处理，需中央有关部门解决的，交全国人大常委会办公厅转中央有关部门研究处理。

4．执法检查。执法检查是在视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作。过去视察也包括法律的实施情况，随着社会对法律实施不力状况的反映强烈，要求人民代表大会加强这方面的监督。人大常委会组织代表和委员专门对法律实施的视察就变成了一项专门的执法检查工作。

根据全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和近些年全国人大常委会的实际作法，每年在全国人民代表大会以后都要对立法检查作出当年计划。全国人大常委会和各专门委员会都要围绕改革开放和现代化建设中的重大问题和群众反映强烈的问题，抓住对若干法律重点进行检查。检查对象主要是国务院及其部门，最高人民法院和最高人民检察院实施法律中的问题。执法检查组应向常委会提供报告，其中应包括法律实施中存在的问题和改进执法工作的建议。执法检查报告要列入常委会会议议程，并进行审议。全国人大常委会的审议意见由委员长会议以书面形式交法律实施主管机关，有关机关应在6个月内将改进执法工作的情况向常委会作书面报告。对执法检查中发现的重大违法案件，委员长会议可要求专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查处理意见，可提请常委会审议，作出审议决议。对特别重大案件的违法案件，常委会还可组织特定问题调查委员会。要提高执法检查的效力，执法检查工作必须和新闻媒体很好结合。例如：九届全国人大常委会在其任期内的5年里先后对22件法律和法律问题决定的实施情况进行了检查。其中：义务教育法的执法检查，推动了九年制义务教育和基础教育的发展；对农业法实施情况的检查，先后进行了6次，结合听取和审议国务院关于加强农业基础地位和增加农民收入情况的专题工作报告提出了改进执法的意见，对巩固农业的基础地位，促进农业与农村经济发展起到了重要作用。围绕合理开发利用资源保护生态环境、贯彻实施可持续发展战略，先后对大气污染防治法、水污染防治法，矿产资源法等的实施情况进行检查，推动了这些法律的实施。还对刑事诉讼法进行了执法检查，并就发展的普遍问题和典型案件，要求公安、检察、审判机关采取有效措施，切实加以解决。有关机关逐件进行了查处，并将查处情况向全国人大常委会作了反馈。

（二）处置权

处置权是监督的一个逻辑过程，也是监督的一个实质性阶段，人大监督中的一定处理手段，是监督得以发生效力的表现。人民代表大会的监督处置权有下列几方面：

1．作出决议。作出各种具有法律效力的决议，是人民代表大会的一项重要权力，人民代表大会可以通过作出各种决议来实现自己的监督权。根据有关法律规定，首先，全国人大可以就国家行政、司法以及其他任何方面的问题作出决议，具有法律效力，有关部门必须执行。决议可以是指示有关部门的行为，也可以是纠正有关部门的失误。其次，人民代表大会可以就某一具体问题作出决议。如在听取“一府两院”工作报告和专题工作报告后，可以作出相应的决议，有的决议中把代表或委员们在审议报告中的意见集中概括，有的还提出改进工作的意见和要求。组织特定问题调查后，也可以作出相应的决议，有关机关必须按决议的要求，坚决贯彻执行。

2．组织特定问题调查委员会。组织特定问题调查委员会，是人大监督的一种重要手段。它具有了解情况的性质，也具有处理问题的性质。全国人大议事规则对组织特定问题调查委员会作了规定。特定问题调查委员会的组织程序是：全国人大会议期间，主席团、3个以上代表团或1/10以上代表联名，可以提出组织特定问题调查委员会议案，由主席团提请大会全体会议决定。特定问题调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请人民代表大会全体会议或常委会全体会议通过。特定问题调查委员会可以聘请专家参加调查工作。进行调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。调查结束后，应向大会报告调查结果，全国人大根据调查委员会的调查报告，可以作出相应的决议。代表大会还可以授权常委会在全国人大闭会期间听取特定问题调查委员会的报告，并可作出相应的决议，但应向下次代表大会会议备案。宪法还规定，全国人大常委会有权在必要时组织特定问题调查委员会。

地方人大及其常委会组织特定问题调查委员会的程序，在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条和第52条中作了类似的规定。代表大会期间，主席团或者1/10以上代表书面联名，常委会期间，主任会议或者1/5以上的常委会组成人员书面联名，可分别向代表大会或常委会提出组织特定问题调查委员会，分别由主席团提请全体会议或常委会决定。

特定问题调查委员会是为了查清有关问题，必要时作出处理的一种监督活动。它应该是对行政、司法机关工作中比较重大的问题提起，或对国家机关领导人有失职、不当之事和比较严重的违法嫌疑而提起。调查有一定的法律强制性，对被监督者会造成强大压力，可能导致有关人员的辞职或作出纠正某事情的决议，或导致提出罢免案。这是组织特定问题调查委员会的监督性质所在。

3．提出批评和受理申诉。听取、反映人民群众的意见和要求，是人大代表的一项义务。因此，人大代表和常委会组成人员在人大及其常委会上代表人民利益，对“一府两院”工作提出各种批评、意见和建议，以及人大及其常委会受理公民对国家机关和国家机关工作人员违法失职行为的申诉、控告、检举，是人民代表大会实施监督的形式。

人大代表提出建议、批评、意见的权利，是代表一项经常性的监督权利。在人大会议期间，一般都规定有专门时间去让代表提出各种书面批评、意见和建议。这些批评、意见和建议，在会后由人大办公厅转有关部门，促进其改进工作，并答复代表。在人大及其常委会开会期间，代表和委员还可以就“一府两院”提交审议的工作报告和各种议案，畅所欲言地发表各种意见。这些意见应尽量吸收到有关工作报告、议案和为此所作的决议中去，起到某种监督作用。每个人大代表在日常工作中，随时可以就调查了解到的和自己周围群众反映的政府工作中的问题，向有关部门书面、口头或电话反映，使有关部门引起注意，并督促其改进工作。

对人大代表会议期间行使批评、意见、建议的监督权利，法律给予了特别保护。宪法第75条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第34条规定，全国人大代表、地方各级人大代表及其常委会组成人员在人民代表大会或常委会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。这种保护，使人大代表和常委会委员能在会议期间充分行使自己的批评监督权。对人大代表在会议期间书面提出的各种批评、意见和建议，也要求有关部门在一定期限内作出处理并答复代表，从而能一定程度地保障代表监督权的落实。

人大代表和公民的申诉、控告和检举，主要是对国家机关及其工作人员违法、犯罪、失职、腐败和官僚主义等行为侵害国家或公民利益而提出的。人民代表大会是民意机关，随近年来人民代表大会地位提高和作用的发挥，越来越多的人民群众向人民代表大会提出申诉、控告、检举。使人民代表大会这种监督手段越来越重要。人民代表大会通过信访监督，督促有关机关纠正错误、改进工作。

（三）制裁权

制裁权是人民代表大会对监督对象的违法或失职行为的一种最后处理权。这是人民代表大会监督权最严厉的手段，是人民代表大会监督权具有强制力的表现。也是人民代表大会监督权得以落实的保障。人民代表大会监督的制裁手段主要有：

1．罢免、撤职、免职、接受辞职。人民代表大会及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员最有效的监督制裁手段就是罢免和撤职。

（1）罢免是人民代表大会免除违法失职的国家机关主要领导人职务的方式。罢免的范围就是它选举国家机关领导人的范围。根据有关法律，全国人大提出罢免案的程序是：主席团、3个以上的代表团或者1/10以上的代表，可以提出对于全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者由主席团提议经大会全体会议决定组织特定问题调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。县以上地方各级人民代表大会开会时，主席团、常委会或1/10以上的代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会组成审议。大会审议后，或提交表决，或由主席团提议，经全体会议决定，组织特定问题调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据特定问题调查报告审议决定。罢免案应写明罢免理由，并提供有关的材料。罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或书面提出申辩意见，由主席团印发会议。

（2）撤职是人大常委会监督制裁由它任命范围内违法失职的国家机关组成人员职务的方式。现在法律还没有规定全国人大常委会的撤职权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第12项对地方人大常委会的撤职权作了规定。撤职的主体是县以上地方各级人大常委会，撤职的对象是本级政府个别副职领导人及其政府其他组成人员、人民法院副院长及其法院组成人员、人民检察院副检察长及其检察院组成人员等。撤职的原因应是有违法失职或有严重错误。轻微错误和非过错去职应用免职手段。

（3）免职和接受辞职也有一定的监督制裁性质。免职是人大及其常委会免除由它选举和任命的国家机关组成人员职务的方式。凡由人大或人大常委会选举和任命的人，都可以被免除职务。一般说，免职适用于正常离职情况。如调动、退休或因健康不能工作等原因需要离职的，就用免除职务。但是，实践中，某人有些轻微过错或者能力不佳、工作不称职，人大常委会需要免除其职务，用撤职觉得份量过重时，也用免职。

接受辞职是人大及其常委会对由它选举、任命的所有国家机关组成人员经主动请求免除其职务的方式。国家机关组成人员向人大及其常委会提出辞职，是对人民代表大会负责的表现，也是一种监督关系的反映。提出辞职可以是基于正常原因，如调动、退休或健康原因，也可以是由于非正常原因，如有违法失职行为或政绩不佳，或其他方面，如遭到社会的批评、谴责等迫于外界压力或内心反省而提出辞职。在后一种情况下，人民代表大会接受辞职显然是一种监督方式。有时，人民代表大会及其常委会甚至还可以通过一定的方式形成压力，迫使有关人员主动提出辞职，以实现监督目的。

2．撤销。撤销权是人大及其常委会处理违宪、违反法律、法规及其他规范性法文件的一种最后监督手段。我国宪法的民主集中制原则和法制统一原则要求，全国人大常委会的立法和决定必须同宪法和全国人大的基本法律一致；国务院和地方权力机关制定的行政法规和地方性法规应同宪法和法律相一致；地方各级政府的规范性法文件应同宪法、法律和本级人民代表大会的地方性法规或决议相一致。否则，人民代表大会及其常委会可以将其撤销。

根据宪法和有关法律，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会可撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省一级政府的国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。县以上的地方各级人民代表大会有权改变或撤销本级人大常委会不适当的决定；县以上的地方人大常委会可撤销本级政府不适当的决定、命令和撤销下一级人民代表大会不适当的决议。

综上所述，人民代表大会根据监督对象违法、失职和不当行为的性质、种类和程度，可以采取各种不同的监督手段，从而保证监督目的实现。

第二章

人大监督的特征与职能

第一节

人大监督的特征与意义

一、人大监督的涵义

人大及其常委会的监督，是国家权力机关，为保证宪法、法律及法规统一、准确、严格的遵守和执行，为保证由它产生的国家机关按照国家的法律规范正确行使职权，为保证由它选举和任命的国家工作人员严格依法办事而实施的一种具有法律效力的监察和督促行为。在我国的政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督，既有人大及其常委会的国家权力监督，政府的行政监督，检察机关的法律监督，又有党组织的纪检监督、政协的民主监督，以及群众监督、舆论监督等，这诸种监督构成了我国政治生活中的监督系统。在这个监督系统中，人大及其常委会的监督居于最高层，是代表国家和人民的意志进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来讲，它是最高层次、最有权威的监督，因为它是通过广泛民主组织起来的代表我国人民最高意志的机关所进行的监督，其最高权威性是人民赋予的。同样，地方人大及其常委会的监督同地方其他国家机关、社会组织的监督相比较，也具有最高法律效力，它既监督宪法、法律、法规在本行政区域内的遵守和执行，又监督本级“一府两院”的工作。人大及其常委会的监督，是由监督的对象、内容、方式、程序、机构、系统等要素构成的统一体，各要素相互作用所产生的功能，在一定程度上和一定范围内调节着国家政治生活秩序的正常进行。

二、人大监督的特征

人大及其常委会行使监督权的实质是国家权力机关对行政、审判、检察机关权力的制约。宪法规定，我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级国家行政机关、审判机关、检察机关都对本级人民代表大会负责，受它监督。在人民代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责，受它监督。同时，各级人大及其常委会都要接受人民的监督，人民有权罢免自己选出的代表。人大及其常委会对本级“一府两院”的监督，是本行政区域内代表国家和人民的最高形式的监督，这是我们国家的国体和政体所决定的。它体现了人民当家作主，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权力，它是以人民作后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督。

在我国，监督的基本脉络是：人民监督，制约国家权力机关；国家权力机关监督，制约行政机关、审判机关和检察机关；行政机关、审判机关和检察机关行使对国家与社会的管理权。或者说，人民选举产生并制约国家权力机关，国家权力机关又产生并制约国家的行政、审判、检察机关；然后，国家行政、审判和检察机关各司其职，管理国家和社会的有关事务。人民代表大会在整个国家机构体系中居于最高地位并发挥主导作用，其他国家机关对它负责并受其监督。当然，归根结蒂是对人民负责，受人民监督。

综上所述，人大的监督，有以下几个鲜明的特征：

（一）人大及常委会监督的主体是国家权力机关

它体现了国家意志，具有权威性。国家权力机关的监督从根本上讲，是人民当家作主权利的具体体现。人民代表大会制度的性质决定了国家权力机关在整个国家机关体系中以及在社会主义民主政治建设中处于重要的地位。因而国家权力机关的监督不同于其他任何形式的监督，它在整个监督机制中处于最高层次。它的权威性来自于法律，来自于人民，来自于集体行使职权。

（二）国家权力机关的监督具有法律效力，带有强制性

这种监督的权力是宪法和法律赋予的，它以国家强制力做保障，不按照某个领导人的意志而进行。因此，国家权力机关所作出的决议、决定，被监督者必须严肃、认真地予以贯彻执行。

（三）国家权力机关的监督直接代表人民的意志，具有人民性

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关，是人民根据宪法和法律的规定，自己选出的代表组成的。因而国家权力机关的监督，从本质上来说是代表人民行使职权，代表人民管理国家事务。

三、人大监督的意义

人大及其常委会代表人民依法对国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员实施监督，其意义主要表现在以下几个方面：

（一）人大监督是实现人民当家作主的需要

人民代表大会是我国的根本政治制度。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人民选举代表管理国家，而代表则要接受人民的监督。人民有权选举代表，也有权罢免或撤换代表。在我国，国家权力机关与其他国家机关不是平行的，更不是服从于其他国家机关。它在整个国家机构体系中居最高地位并发挥主导作用。如宪法规定的那样，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在人民代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作，受其监督。这就从法律上规定了人大及其常委会同“一府两院”的监督与被监督的关系和地位。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，明确划分国家的立法权、行政权、审判权和检察权，使各个国家机关协调一致的工作，既可以维护国家权力的高度统一，又可以避免权力过分集中，保证权力充分行使。人民代表大会制度体现了巴黎公社的原则，确立了国家机关为人民服务的宗旨和国家工作人员都是人民公仆的地位。人民按照宪法和法律规定，选举产生自己的政府和法院、检察院，分别授其行使行政管理权、审判权、检察权。同时，人民也有权依法对他们进行监督，对不称职、失职或渎职的国家工作人员可以进行检举、控告、撤换、罢免等。人民行使这种监督权力的主要途径就是通过各级人大及其常委会来实现。因此，人大及其常委会的监督，实质上就是人民群众的监督。加强人大及其常委会的监督，就可以使国家权力机关及其工作人员保持人民公仆的本色，全心全意地为人民服务，就可以真正地实现人民当家作主的民主权利。

（二）人大监督是健全社会主义法制的需要

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，社会主义法制建设，是国家的一项重要任务。社会主义法制建设的基本要求是，使国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。加强社会主义法制建设的目的，是为了维护社会稳定，促进各项事业的依法治理，巩固和发展民主团结、生动活泼、安全和谐的政治局面，为改革开放和社会主义现代化建设创造良好的法制环境。因此，在建设中国特色社会主义的过程中，必须始终不渝地重视和加强社会主义法制建设。

社会主义法制建设的一项重要内容，就是要把通过的宪法和制定的法律、法规贯彻落实到实际工作中去。宪法第62条和第67条明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使“监督宪法的实施”的职权。宪法第99条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。地方组织法也规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”宪法和地方组织法的这些规定，清楚地表明了国家权力机关在加强社会主义法制建设中的地位和作用。作为国家权力机关的全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会，要履行好宪法和地方组织法赋予的重要职责，维护法制的统一和尊严，保证宪法和法律、法规的贯彻实施，必须自觉积极地开展工作，切实加强检查监督，努力把宪法和法律的各项规定落到实处。

保证宪法和法律的实施，必须首先抓好宪法的贯彻落实。宪法是国家的根本大法，是一个国家民主政治制度的法律化，是统治阶级意志和利益的集中表现。***曾经说过：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”宪法作为上层建筑的一个重要组成部分，对自己的经济基础的形成、巩固和发展，以及对上层建筑其他组成部分的巩固和发展，都起着重要的作用。一个国家有无适合本国国情的宪法，及其能否得到全面贯彻实施，是衡量这个国家现代化程度的重要标志，也是这个国家社会和经济能否稳定发展的关键所在。在我国社会主义法律体系中，宪法居于核心地位。半个多世纪来，我国社会主义宪政建设的经验表明：什么时候宪法能够得到真正的贯彻实施，社会就稳定，经济就发展，人民就能安居乐业；反之，社会就会陷入动乱，社会秩序、生产秩序、人民生活秩序就会遭到破坏。因此，各级人大及其常委会在任何时候任何情况下，都必须毫不动摇地维护宪法的尊严，保证宪法的实施。

法律作为强制性行为规范，不仅要靠自觉遵守，而且要靠国家强制力加以保障。实践充分证明，加强法律监督，是确保宪法和法律顺利实施的必要措施。从我国的监督体系来看，既有国家权力机关的监督，又有行政机关和司法机关的监督；既有中国共产党和民主党派的监督，又有新闻媒介和人民群众的监督。在这些监督中，国家权力机关的监督居于首要地位，是最高层次和最有权威的监督，是保证任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，都不得超越宪法和法律特权的重要制约机制。因此，强化法律监督，最根本的和最主要的就是要加强国家权力机关的监督。

综上所述，加强国家权力机关的监督是确保宪法和法律顺利实施的必要措施，是健全社会主义法制的客观需要。

（三）人大监督是决策民主化和科学化的需要

党的十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意，广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推动决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”决策的民主化和科学化是社会主义民主政治建设的一个重要内容，是领导现代化建设的客观需要。决策正确与否，直接关系到人民的切身利益。决策正确，可以给人民带来幸福和安宁；决策失误，就会给人民带来痛苦和灾难。在我们这样一个大国搞改革开放和现代化经济建设，没有任何现成的经验可以借鉴。要使改革开放和经济建设顺利进行，取得成功，十分关键的一条，就是要尽量保证各项决策特别是各项重大决策正确无误。只有决策正确，才能充分调动广大人民群众的积极性，把改革开放和经济建设不断推向前进。要保证决策正确，就必须改革和完善决策机制，实现决策的民主化和科学化。这是几十年来我国社会主义建设事业正反两个方面经验教训的深刻总结。

决策民主化的主要含义，是指在决策过程中，充分发扬民主，集中广大人民的思想和智慧，使作出的各项决策能够切实符合人民的根本利益。决策科学化的主要含义，是指在决策过程中，充分运用科学知识、手段和科学的思维方法作出决断，使各项决策能够符合科学要求，最大限度地符合客观实际。宪法和有关法律规定，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会，具有审查和批准国家和本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告的职权；具有讨论、决定国家和本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民政、民族工作的重大事项的职权，等等。这些职权通常称为决策权。各级人大及其常委会作为国家权力机关，认真行使好宪法和法律赋予的这些职权，对于实现决策的民主化和科学化有着十分重要的意义。

1．人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关。各级人大代表和常委会组成人员，来自于人民，服务于人民，代表人民的根本利益参与决策。人大要实现上述决策权，采取的形式一般是听取审议政府和“两院”的工作汇报；开展视察和调查活动；作出决议、决定等。这些形式也是人大的监督形式。人大代表和常委会组成人员肩负着人民的重托，依法履行职权，在参与这些活动中，可以充分代表人民群众的意志，充分发挥自己的聪明才智，通过提出议案以及建议、批评和意见等方式，参政议政，决策大事，以不断提高监督效果和决策质量。由于人大代表和人大常委会组成人员生活在人民群众之中，同人民群众有着经常的、密切的、天然的联系，能够直接体察和了解人民群众的意愿和要求，是人民当家作主最有权威的代言人。可以说，人大及其常委会所作出的每项决议、决定，通过听取审议政府和“两院”的汇报以及开展视察、调查所提出的各项意见和建议，都集中了广大人民群众的智慧和力量。因此，加强人大及其常委会的监督，对于提高决策的民主化程度十分必要。

2．各级人大代表和常委会组成人员中，有许多经济、法律、教育、科技等方面的专业人才。他们在参政议政、开展监督工作中，可以充分运用自己丰富的知识和科学的思维方式，对所要决策的问题进行科学的论证，从而使作出的决策具有一定的科学依据，更加符合客观实际。

（四）人大监督是加强国家政权建设的需要

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这是我国的国体。它反映了社会各阶级在国家中的地位，体现了我国的阶级本质。与此相应，我国的政体即国家政权组织形式是人民代表大会制度，即由人民代表机关行使国家权力。按照宪法规定，我国的国家权力统一由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使。全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，它们行使国家立法权，讨论和决定全国性的重大事项；地方各级人大是地方国家权力机关，县级以上人大设立常委会，它们讨论和决定本行政区域内的重大事项。各级国家行政机关、审判机关和检察机关都由各级国家权力机关产生，对它负责，受它监督。从宪法的这些规定中可以看出，我国人民代表大会在国家政权机构体系中，居于全权性的首要地位。它除了对人民负责、受人民监督以外，不受其他任何国家机关的制约。因此，加强国家权力机关的监督，对于国家政权的巩固和发展有着极为重要的意义。

1．人大及其常委会的监督，可以维护国家权力的高度统一。如上所述，我国的人民代表大会制度在本质上要求人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，明确划分国家的立法权、行政权、审判权和检察权，使各个国家机关既各司其职，又协调一致地开展工作。国家机关的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。根据宪法规定，作为国家权力机关的人大及其常委会与“一府两院”的关系，是决定与执行、监督与被监督的关系。“一府两院”对人大的决定执行得如何，也与人大的监督是否有力有直接关系。这一职权由于是宪法赋予的，因而它具有极大的权威性和至上性。

2．人大及其常委会的监督，可以把一切国家机关及其工作人员置于人民的监督之下，忠实地为人民服务。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人民选举代表管理国家，而代表则要接受人民的监督。人民有权选举代表，也有权罢免或撤换代表。同时，人民按照法律规定，选举产生自己的政府和法院、检察院，分别授予其行使行政管理权、审判权、检察权，而且人民也有权依法对他们监督，对不称职、失职或渎职的国家工作人员可以进行检举、控告、撤换、罢免。人民行使这种监督权力的主要途径是通过人大及其常委会来实现。因此，人大及其常委会的监督，实质就是人民群众的监督。加强人大及其常委会的监督，就可以使国家机关及其工作人员保持人民公仆的本色，老老实实地为人民服务。

3．人大及其常委会的监督，可以有效地保证国家机关干部为政清廉。国家机关干部是人民的公仆。人民选举或由国家权力机关任命他们来管理国家，是要他们按人民的意志办事的。国家机关的绝大多数机关干部都是奉公守法的，是能经得起考验的，但也应当看到，由于封建主义的遗毒和资本主义腐朽思想的影响，再加上一些制度不够健全，因而在少数国家机关干部中存在以权谋私、敲诈勒索、贪污受贿、挥霍浪费等腐败现象。这是广大人民群众所十分痛恨的。为了加强廉政建设，清除腐败现象，各级人大及其常委会就要加强监督，大力支持人民群众检举、揭发各种腐败行为和腐败分子，使国家机关干部能真正做到忠实地代表人民的利益，做人民的公仆，为政清廉，从而使国家政权得到进一步的巩固和发展。

第二节

人大监督职能

一、人大监督职能的涵义

人大监督职能，主要是指人民代表大会及其常务委员会对由它产生的国家机关实施监察、督促的作用。人大监督职能建立在人民民主专政和人民代表大会制这一国家制度基础之上，是人民代表大会作为国家权力机关所固有的职能。人大对由它产生的国家机关进行监督，目的是为了保证这些国家机关忠于法律、忠于人民的意志和利益，促使它们依法办事，防止和纠正它们滥用权力，保障公民权利不受侵犯，从而保证法律在社会生活中的实施，保证人民的意志和利益能得到尊重和实现。从制度上讲，人大监督职能是国家权力机关的性质和地位的要求与保障；从根本上讲，人大监督职能是人民当家作主的体现与保证。所以，人大监督职能既是社会主义法制的要求与保证，也是社会主义民主的本质与属性。

二、人大监督职能的法律依据

（一）民主集中制与人大的监督职能

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。宪法第2条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这表明，我国的政权组织形式是人民代表大会制度。概括地说，人民代表大会制度的基本内容就是：由人民和人民的代表选举组成各级人民代表大会作为国家权力机关，通过国家权力机关，组织国家机构，行使人民当家作主的权力。1945年***在《论联合政府》一文中指出，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。……只有这个制度，才能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事。”***提出的民主集中制原则被新中国成立后的几部宪法所确认，成为人民代表大会制度的组织原则。根据宪法第3条的规定，民主集中制这一政体组织原则在人民代表大会制度中具体表现在以下三个方面：

1．在国家机关与人民的关系上，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”它表明，国家权力机关的建立必须以民主为基础，这是民主集中制的民主方面的体现。

2．在国家权力机关与其他国家机关的关系上，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”其他国家机关由国家权力机关产生，这体现了民主集中制的民主方面；其他国家机关对权力机关负责，受其监督，又体现了民主集中制的集中方面。

3．在中央和地方国家机构职权划分上，“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这里既确保中央权力的集中统一，体现了民主集中制的集中方面，又要充分发挥地方的积极性，体现了民主的一面。总之，在民主集中制里面充分体现和包含了人大的监督职能。

（二）实施监督是国家权力机关的属性

我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关，地方人大是地方国家权力机关。那么，国家权力机关的涵义是什么呢？

我们知道，国家是阶级社会一个特殊的政治组织，其本质是阶级统治。这个政治组织之所以特殊，就因为它是一种“驾于社会之上的力量”（***语），拥有强制其从属者服从其意志的能力。国家的这种支配能力，就是国家权力。国家权力具有自己的特征，这就是：

1．最高性。国家的意志就是法律，对于其管辖内的一切人、一切团体都有约束力，所以国家权力具有最高性。

2．无限制性。既然国家的意志是最高的，法律又是国家意志的表现，那么国家意志不受限制就是合乎逻辑的。

3．不可分割性。国家不能有两个相矛盾的意志，它的意志必须是统一的，所以国家权力不能分割。

4．不可转让性。国家自主地表达自己的意志，行使自己的权力，这是国家得以存在的资格要件；如果国家权力被转让，国家就丧失了独立性。国家权力与国家同时产生，是阶级矛盾不可调和的产物；国家权力从来就不是超阶级的、客观的、公正的权力；相反，它始终被统治阶级所掌握，并为统治阶级服务。在一个国家中，国家性质决定国家权力的归属。

我国宪法规定，我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。那么，应怎样来理解人大是国家权力机关？第一，人民代表大会之为国家权力机关来自人民的委托。在我国，人民是国家的主人，国家权力归人民所有；但是人民并不是直接行使国家权力，而是通过选举人民的代表，把国家权力委托给由人民代表组成的人民代表大会。第二，人民代表大会独自掌握国家权力，是国家权力集中的唯一机关。代表国家意志的法律由它制定，实现国家意志的其他国家机关由它产生。然而，人民代表大会虽是独自掌握国家权力的机关，但它并不独自行使，而是委托与授权其他国家机关行使部分国家权力。这些国家机关分别是国家行政机关、审判机关和检察机关，它们由人民代表大会产生，所行使的权力也来自人民代表大会的委托。它们与人民代表大会的关系，从组织上看，是产生和被产生的关系；从权力上看，是委托和被委托的关系。

既然人民代表大会是独自掌握国家权力的机关，并且，它将国家权力的一部分委托给由它产生的其他国家机关行使，那么，作为国家权力机关和权力的委托者，人民代表大会对国家行政机关、审判机关、检察机关行使权力的情况实施监督，就是完全必要的。人类社会的经验表明，对委托出去的权力必须有监督。否则，这种权力就容易被滥用。所以说，实施监督乃是人民代表大会这一国家权力机关所固有的职能。

第三节

人大监督同其他监督的联系与区别

在我国，有各种形式的监督。其中主要的是：人大监督，中国共产党组织的纪检监督，各级人民政府的行政监督，检察机关的法律监督，审计部门的审计监督，人民政协的民主监督，以及社会组织的监督和人民群众的监督等。这些监督相互补充，相互联系，共同组成一个从中央到地方，从党内到党外，从国家机关到社会团体的比较完整的监督体系。党的十六大报告指出，要加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学，程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。为此，分析、研究各种监督的对象、内容、范围和方式，找出各自的特点，对于了解和认识国家权力机关监督的性质、地位和作用，具有十分重要的意义。

一、人大监督同党的监督的联系与区别

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，它对国家和社会生活实施广泛而又全面的监督。一方面，它作为监督的主体，在宏观上对整个国家实行领导和监督，对国内各种组织和团体实行领导和监督，在微观上对每个党员实行领导和监督；另一方面，它又是被监督的客体，每时每刻都在接受国家权力机关、社会组织、民主党派和人民群众的监督。党的监督可以划分为党内监督和党外监督。党内监督也就是中国共产党对自身的监督。它包括对其所属的各级组织，广大党员和党员领导干部的监督。党外监督主要包括对政权机关、社会组织和民主党派的监督。党的监督内容十分广泛，这里研究的只是党内监督的问题。

（一）党内监督的概念、内容和形式

党内监督，就是党的组织内部根据党章、党的纪律和有关规定，检查、督促党的组织和党员执行党规党纪、党的路线、方针和决议，发挥其领导核心作用、战斗堡垒作用和先锋模范作用。党内监督的内容很广泛，并且在不同的历史时期而有所不同，主要是保证党在社会主义初级阶段基本路线的贯彻执行，保持党同人民群众的血肉联系，提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力。具体说：

1．监督、检查贯彻执行党的基本路线和重大方针、政策、决议的情况，监督、检查党员和党组织是否在政治上同中央保持一致。

2．监督、检查各级领导班子贯彻党的民主集中制原则，实行集体领导的情况，严肃党的组织纪律。

3．监督、检查思想、作风是否端正，主要克服、纠正以权谋私和严重的官僚主义，发扬艰苦奋斗、廉洁奉公的光荣传统，树立全心全意为人民服务的思想，保持理论联系实际、密切联系群众及批评与自我批评的作风。

4．监督、检查各级党组织重视党的组织、思想、作风建设的情况。

5．监督、检查按照干部革命化、年轻化、知识化、专业化的标准和德才兼备原则任用干部的情况。除此之外，还要搞好行使职权情况的监督和实绩监督。

根据中共十五届六中全会的决定，当前，搞好党内监督主要是贯彻“八个坚持、八个反对”。即：坚持解放思想，实事求是，反对因循守旧，不思进取；坚持理论联系实际，反对照抄照搬、本本主义；坚持密切联系群众，反对形式主义、官僚主义；坚持民主集中制原则，反对独断专行、软弱涣散；坚持党的纪律，反对自由主义；坚持清正廉洁，反对以权谋私；坚持艰苦奋斗，反对享乐主义；坚持任人唯贤，反对用人上的不正之风。

党内监督的形式很多，有党的代表大会的监督，党的上级组织和下级组织互相之间的监督，党员群众对党的领导机关、领导干部的监督，党员之间、党员领导干部之间的互相监督，党的舆论工具对党的工作的监督，党的专职监督机构对全党各个组织和全体党员的监督，等等。这些监督，归纳起来可分三种基本形式，即：来自组织的监督，来自党员的监督和来自专职纪检机关的监督。各种监督形式都有两个序列：自上而下的顺向监督和自下而上的逆向监督。

党内监督的内容和形式表明，中国共产党的监督是我国监督机制中一个非常重要的监督系统，是其它任何类型的监督所不能代替的。

（二）党内监督的特点

党内监督的内容和形式决定了它有如下几个特点：

1．监督主体的多元性和专门性的统一。实施党内监督的主体有全体党员以及由他们形成的组织，即代表大会、党的委员会、纪律检查委员会。党的最高监督机关是党的全国代表大会。纪律检查机关是党的专门的监督机关，它按照代表大会的决议和党章的要求，在党内行使检查、监督的职权。同时，纪律检查机关作为党的工作机构之一，它对党的代表大会负责，并在接受同级党委领导和监督的条件下，行使监督检查职权。

2．监督对象的广泛性。党内监督对于党的任何成员都是适用的。党内没有不受监督的特殊党员。当前，中国共产党拥有6600万党员和350万个多层次的、多方位的党组织。这些党员和组织都要无一例外地接受监督。在这众多的监督对象中，由于党的领导机关、领导干部在党内处于特别重要的地位，所以，它们是主要的监督对象，是党内监督的重点。正如党的十六大报告指出的那样：重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。实行多种形式的领导干部述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。

3．监督内容和监督方式的多样性。前面已述，党内监督的内容很广泛，它既检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，检查督促党内各项制度的制定和执行；又揭露、批评和制止各种违反党章和制度的行为，对严重违法乱纪、损害党的利益、侵犯党员权利的组织和党员实行纪律制裁等。就党内监督的方式来看，既有党的代表大会的监督、党组织的监督、党员个人的监督，又有党的纪检部门和党的舆论工具的监督。内容和方式无不体现出多样性。

4．党内监督是强制性和自觉性的统一。党的各项纪律以及保证监督活动顺利进行的各项措施是具有强制性的。党内不允许有不接受监督的党员。党员违犯纪律就要受到批评教育以至处分。同时，中国共产党是中国工人阶级的先锋队组织，是由无产阶级的先进分子所组成的，每个党员都应有很高的思想觉悟和政治觉悟，都应自觉地接受党的纪律的约束，接受党和人民的监督。

（三）人大监督与党的监督的主要区别

从上可见，人大监督和党内监督是有明显区别的。这种区别主要表现在以下几个方面。

1．在监督的范围上，人大监督是对全体公民实施的监督。我国宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。”为了确保宪法的实施，我国宪法和法律又赋予全国人民代表大会及其常委会有监督宪法实施的职权，地方各级人民代表大会及其常委会有在本行政区域内保证宪法和法律、行政法规的遵守和执行的职权。宪法和法律的这些规定，便决定了国家权力机关监督范围的广泛牲。这个范围既包括中国共产党党员，也包括非中国共产党党员；既包括国家政权机关和武装力量，也包括社会团体和企事业组织。党内监督是对党的组织和党员进行的监督。非党组织和非党群众不受党的纪律约束，因此，不属于党内监督的范围。由此可见，人大监督与党内监督相比，范围要大得多。

2．在监督的内容上，人大监督是对宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人大及其常委会的决议、决定的实施情况进行监督，对“一府两院”的工作情况进行监督；党内监督是对党的纪律、党的路线、方针、政策和决议的执行情况进行监督。二者在内容上是有明显区别的。

3．在监督的方式上，人大监督的方式主要是：听取汇报、开展视察和检查、提出批评意见和建议、质调和询问、组织特定问题的调查委员会、撤销不适当的决定和命令等。而党内监督的方式主要是纪律检查。它分案件的发现、立案检查、案件审理、党性党风建设教育等四个程序。它对党员的最高处分是开除党籍，至于违反政纪国法的，根据情况分别由行政监察部门、司法部门和人大及其常委会实施监督。

二、人大监督同司法监督的联系与区别

（一）司法监督的概念、内容和范围

司法监督，亦称法律监督，是指各级人民检察机关对国家法律的执行和遵守情况进行的监督。人民检察院通过法律监督保证国家法律统一正确地实施，有效地打击敌人、保护人民、惩罚犯罪，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。

《中华人民共和国检察院组织法》规定，各级人民检察院行使下列职权：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（3）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或不起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。这五项职权概括起来可以分为法纪监督、经济监督、侦查监督、审判监督和监所监督。

1．法纪监督，即法纪检察。是人民检察院对国家机关工作人员中违法乱纪行为进行的监督检察。法纪检察有两个方面：

（1）特殊的法纪检察，指对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权。

（2）普通的法纪检察，指对各级干部侵犯公民人身权利、民主权利以及渎职罪的案件进行检察。主要是直接查处非法拘禁、刑讯逼供、诬告陷害、徇私枉法、报复陷害、玩忽职守、重大责任事故等案件。对违犯党纪、政纪而未触犯刑律的，由党和政府的有关部门处理。

2．经济监督，即经济检察。是人民检察院对经济领域中的违法犯罪行为进行的检察。经济检察的内容包括贪污案、行贿受贿案、偷税漏税案、挪用救灾、抢险等款物案、假冒商标案、盗伐、滥伐森林案、走私案、伪造、毁坏公私财物案等。检察机关对于依法应直接受理的经济犯罪案件，要自行审查立案、侦查并决定是否提起公诉；对于公安机关侦查的经济犯罪案件要进行审查，决定是否逮捕、起诉或不起诉。凡是需要提起公诉的，可根据案件的性质，分别提请人民法院依法处理。经济检察与法纪检察有密切联系，须密切配合。

3．侦查监督，是人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行的监督。目的在于发挥检察机关与公安机关相互制约的作用，保证准确、合法地追究犯罪，防止和减少冤、假、错案的发生。侦查监督的主要内容包括：

（1）对公安机关在侦查活动中法律手续是否完备，有无非法拘捕或错捕、错押以及漏捕人犯的情况；

（2）在立案、侦查、预审、勘验、搜查、扣押、鉴定中，有无违法行为；

（3）在讯问被告人和询问证人中有无违法乱纪、刑讯逼供等情况。人民检察院实行侦查监督，主要是结合审查逮捕和审查起诉的工作进行。如发现有违反法律的行为，要及时向公安机关提出纠正意见；情节严重、触犯刑律的，要追究其法律责任。

4．审判监督，是对法院的审判活动是否正确、合法实行的监督。人民检察院实行审判监督主要包括：

（1）派员出庭支持公诉，对法院在法庭上的审判活动是否合法、是否遵守法律的规定进行监督，如发现有违反法律的行为，应提出意见纠正。

（2）对尚未发生法律效力的第一审裁判，如认为有错误，可依上诉程序向上一级人民法院提出抗诉。

（3）对已发生效力的法院裁判，如发现确有错误时，可按审判监督程序提出抗诉。

5．监所监督，也叫监所检察。它是人民检察院对监狱、看守所、劳动改造机关、劳动教养机关执行刑事判决的情况及其活动是否合法所实行的监督检察。其主要内容是：

（1）对刑事判决的执行情况实行监督。如对于判处刑罚的罪犯是否按照法律规定交付监狱或劳改机关执行，对于刑期届满的人是否按时予以释放等。

（2）对监督改造对象是否认罪服法和接受改造进行检察。如对于在劳改中表现好的罪犯，按照法律规定，可给予减刑或假释；对于抗拒改造、重新犯罪的，可依法起诉；对于新发现的罪行或发现错判的案件，要依审判监督程序提起再审等。

（3）对监管改造单位执行监管政策和劳动改造政策进行监督，贯彻改造第一、生产第二的改造与生产相结合的方针，纠正违反政策、法律的现象，以督促和协助监所与劳改单位运用国家法律、教育改造犯罪分子，使之成为新人。

（二）司法监督的特点

我国的司法监督是在马列主义、毛泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想指导下，结合我国的具体国情，经过50多年的检察实践建立和发展起来的，是中国特色的检察制度。

1．司法监督是专门的监督，而不是一般监督。根据我国宪法和法律的规定，最高监督的权力属于国家权力机关，即全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会。人民检察机关法律监督的权力是国家权力机关赋予的。也就是说，它是由国家权力机关授权，专门从事法律监督的机关，而它本身并不掌握国家的最高监督权。

2．司法监督具有规范牲和强制性。司法监督，不管是监督的内容、范围、对象，还是监督的方式、方法，国家都以法律的形式予以明确的规定，具有严格的规范性。检察机关的监督活动必须严格地依照国家法律的规定进行。既不能超越法律之外行使监督权，也不能放弃自己的监督职责，更不能违法监督。同时，由于检察机关监督权的行使是根据法律进行的，每一具体的法律监督行为就必然产生具体的法律后果。这种法律后果是具有法律强制性的，不是可执行可不执行的。对于批准逮捕、起诉和不起诉、上诉程序的抗诉等，有关部门必须认真执行或受理，并在法定期限内做出答复。

3．司法监督实行的是民主集中制，而不是一长制。人民检察机关内部都设有检察委员会，所有重大案件和重大问题都不是个人说了算，都必须集体讨论决定。各级人民检察院对同级人民代表大会负责并报告工作，同时受上级人民检察院的领导。如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见，可以报请本级人大常委会决定。

（三）人大监督与司法监督的主要区别

人大监督与司法监督的区别，主要表现在以下两个方面。

1．监督的范围不同。人民检察院作为法律监督的机关，主要是对法院、公安机关以及监狱、看守所、劳改部门和劳教机关的活动进行监督；对国家机关和工作人员违法行为的监督，只限于违犯刑法的案件。而人大监督是对国家的行政、审判、检察机关的工作和宪法和法律的实施所进行的监督，是全方位的。它不仅对行政、审判机关的工作和实施法律的情况进行监督，而且也对负有法律监督职权的检察机关进行监督。很显然，二者的范围是不相同的。

2．监督的方式不同。人民检察院对法律实施情况进行监督，主要是通过审查起诉、出庭支持公诉、提出抗诉等方式进行的，而且这些方式都有严格的法律程序所依照。人大监督法律的执行情况和“一府两院”的工作，是通过听取汇报、视察、质询等方式进行的。

三、人大监督同行政监督的联系与区别

（一）行政监督的概念、内容、任务和范围

1．行政监督是对行政管理过程中进行的经常性监督。它既是行政管理的一种基本职能，也是行政管理的一种手段。行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督，是指对行政管理活动进行监督的所有形式，即国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众以及共产党组织通过各种形式对国家行政机关及其工作人员实施法律、法规、政策，执行政府的决议、命令和上级机关的命令、指示等行政活动所进行的监督检查。狭义上的行政监督，是指行政监察机关，依据国家法律、行政法规和有关规章制度，按照一定的方式和程序，对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员贯彻实施国家法律、法规、政策情况所实行的监督、检查和惩处的活动。它包括上级国家行政机关对下级国家行政机关行使权限实行监督，国家行政机关内部领导人对其下级人员的行政管理活动是否遵守法律和制度所实行的监督；还包括下级国家行政机关及其工作人员对上级国家行政机关的决议、命令和工作布署提出批评和建议。

2．行政监督的范围与行政管理的范围基本相同。这是因为：一方面，行政监督是保证行政管理正常运行的最后一种控制措施；另一方面，在行政管理活动中，不允许存在不受监督的对象与环节。根据这个范围，现阶段行政监督的对象主要是国家行政机关及其工作人员，同时，也包括国家行政机关任命的国有企事业单位的领导干部。

3．行政监督的主要任务是维护国家政策和法律法规、政纪的尊严，保证国家政策和法律法规在国家行政机关工作中得到切实有效的贯彻实施。具体讲，主要有如下五个方面：

（1）监督检查行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员贯彻实施国家法律法规和政策以及决定、命令的情况。

（2）受理对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律法规，以及违犯政纪行为的检举、控告。

（3）调查处理国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律法规，以及违反政纪的行为。

（4）受理国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的审诉。

（5）按照行政序列分别审议经国务院任命的人员和经地方人民政府任命的人员的纪律处分事项。

4．行政监督的内容应包括以下三个方面：

（1）对行政决策的监督。行政决策在行政管理中占有突出重要的地位。它既是行政管理的起点和中心，又贯穿于行政管理的整个过程。通过行政监督，一方面确保正确的行政决策得以顺利地贯彻执行；另一方面，使错误的行政决策能够及时得以纠正，从而实现行政管理的正确性和科学性，提高行政管理的效率和水平。

（2）对行政执行的监督。行政执行是行政管理的最重要的环节之一。行政监督主要是对实施决策的计划、组织、思想、物质准备等方面进行深入细致的监督检查，及时沟通和反馈信息，并及时纠正各种偏差，从而保证行政决策不折不扣地得以贯彻执行。

（3）对行政组织体制、机构设置和人事进行监督。在当前的国家行政机关体制改革中，主要是对国家行政机关的机构改革方案以及职能转变、行政机关编制及人事调配等方面实施监督，使体制改革得以顺利进行。

（二）行政监督的特点

行政监督在我国的整个监督体系中占有很重要的地位。它同其它监督相比，具有以下四个主要特点：

1．行政监督的普遍性。行政管理的范围很广泛。国家行政机关、企业事业单位、人民群众团体运用行政手段，以有效的方法实现国家的指令，参与有关方针政策的制定和执行，协调各级管理机构的一切活动，都属行政管理的范围。它包括计划、组织、用人、指挥、控制等各个方面的活动。在这些活动中，不存在不受监督的机关、单位和工作人员。这种行政管理范围上的广泛性，就构成了行政监督的普遍性。

2．行政监督的法制性。行政监察机关的行政监督权是国家法律明确规定的。这种权力只能由专司行政监督职能的机关来行使，不能由其他机关来代替。行政监察机关行使行政监督权是严格按照国家的法律、法规和政策的规定进行的，坚持有法必依、执法必严、违法必纠的原则。只服从法律、法规，不受任何来自外部的干扰。坚持行政监督的严肃性和公正性。

3．行政监督的统一性。行政监督是由法定的监督机关按照法定购程序进行的。监督机关坚持按统一的监督标准对监督对象实施监督。这种监督机关和监督标准的统一性，是行政监督的一个重要特点。

4．行政监督的协调性。行政监督是在监督主体和监督对象根本利益一致的基础上进行的。二者都把监督当作一种提高行政管理效率与水平、搞好行政工作的重要手段。监督对象应自觉接受行政监督。同时，行政监督也不应是官僚主义式的单纯查处监督对象。它是运用各种有效手段指导、辅助监督对象的行政管理工作，是一种积极的监督；即使对监督对象依法进行处罚，也是为了使其迅速纠正错误，更好地做好行政管理工作。

（三）人大监督与行政监督的区别

尽管行政监督和人大监督在某些方面有重合、交叉的地方，如县以上政府主要负责人及政府部门主要负责人违反国家政策和法律法规，既要接受国家行政监察机关的检查和处理，也要接受人大监督。但是，二者还是有区别的。这种区别主要表现在以下四个方面。

1．监督的对象不同。人大监督的对象不仅包括行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员，而且还包括各党派、社会团体和人民群众组织。国家行政监察机关是国家行政机关的组成部分，也是国家权力机关监督对象的组成部分。行政监督的对象只是国家行政机关及其工作人员以及由国家行政机关任命的国有企事业单位的干部。

2．监督的依据不同。人大开展监督工作，主要依据是国家的法律、法规、地方性法规，以及人民代表大会及其常委会的决议、决定。国家行政监察机关在开展行政监督工作时，不仅要依据国家的法律、行政法规，还要依据国家的政策、制度和纪律等。也就是说，国家行政监察机关不仅要对其监察对象违反国家法律、行政法规的行政行为进行调查处理，而且还要对其监督对象违反国家政策和纪律的行政行为进行调查处理，并予以纠正。

3．监督的内容不同。人大监督的内容广泛，既有行政管理方面的，也有立法和司法方面的。行政监察机关的行政监督，内容只有一个，就是国家的行政管理活动。

4．处理的权限不同。在对违法违纪行为的处理上，人大不仅有检查、调查、批评、建议权，而且还有罢免、撤销由人民代表大会和人大常委会选举、决定任命的国家工作人员的权力；行政监察机关的行政监督只有检查、调查、建议和给予记大过以下的处分权力。

四、人大监督同审计监督的联系与区别

（一）审计监督的概念、内容与范围

1．审计监督是审计机关和审计工作人员，根据国家法律、行政法规以及财政经济规章制度，用专门的方法，对国家机关和各企事业单位的会计记录、会计报表、其他经济资料以及它们所反映的经济活动进行分析、调查和研究，以确定其真实性、合法性、经济性和效率性，作出客观、公正的评价，以维护国家利益，维护财经纪律，维护被审计单位的合法权益，提高经济效益和加强宏观控制。

2．审计监督的内容是由审计监督的目标所决定的。审计监督的目标是多元的，因而审计监督的内容也是多方面的。一般说，审计监督的目标有最低和最高之分。其最低目标在于确定财务报表的正确性、真实性和对财务行政工作提出合理的指导性的意见和建议；其最高目标则是提高整个社会的客观经济效益和社会效益。从审计监督的目标看，审计监督的内容主要是：（1）对财政预算、信贷计划、财务计划的执行及其结果进行审计监督；（2）对基本建设和更新改造项目的财务收支、国家资产的管理情况和预算外资金的收支进行审计监督；（3）对借用国外资金、接受国际援助项目的财务收支实施审计监督；（4）对与财政、财务收支有关的各项经济活动及其经济效益予以审计；（5）对严重侵占、严重损害浪费国家资产，损害国家经济利益的行为进行专案审计；（6）对全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项进行审计监督。

3．审计监督的范围，是指审计监督活动面的大小和审计内容的多少。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》的规定，审计监督的范围包括：（1）本级人民政府各部门和下级人民政府；（2）国家金融机构；（3）全民所有制企事业单位和基本建设单位；（4）国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；（5）有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业；（6）国家法律、法规规定应当进行审计监督的其他单位。

（二）审计监督的特点

我国审计监督的基本特征是：国家审计为主体，内部审计为基础，社会审计为补充。国家审计在整个审计监督体系中居于支配地位。内部审计与社会审计是国家审计的两翼，它们依附于国家审计而存在，并协同国家审计共同完成审计任务。审计监督体系的这种特殊性，决定了审计监督具有以下三个鲜明的特点。

1．审计监督的独立性。具有独立性是顺利开展审计监督工作的首要前提。实践证明，审计缺乏独立性，审计监督的作用就很难发挥，审计工作的任务就难以完成。我国《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财政收支，进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立地行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权”。宪法的这些规定说明，第一，审计监督是国家的一项经济监督权力，只能由各级审计机关行使；第二，审计工作是在本级政府和上级审计机关的领导下，依法独立进行的；第三，其他行政机关、社会团体和个人，不能干涉依法进行的审计监督。这就从法律的角度上保证了审计监督工作的独立性。

2．审计监督的权威性。这是审计监督正常发挥作用的重要保证。

（1）《中华人民共和国审计法》规定，审计机关在审计过程中拥有以下监督检查权：①要求被审计单位报送财政预算、财务计划、决算、会计报表以及有关资料；②检查被审计单位的有关账目、资产，查阅有关文件资料，参加被审计单位的有关会议；③对审计中的有关事项，向机关、团体、企事业单位和有关人员进行调查，上述单位和人员应当提供有关资料及证明材料；④对正在进行的严重损害国家利益、违反财经法规的行为，提请有关主管部门作出临时的制止决定，制止无效时，通知财政部门或者银行暂停拨付有关款项；⑤对阻挠、破坏审计工作的被审计单位，可以来取封存有关账册、资产等临时措施。

（2）审计机关对违反财经法规的被审计单位，拥有以下处分权：①警告、通报批评；②责令纠正违反国家规定的收支；③责令退还或者没收非法所得；④收缴侵占的国家资产；⑤对违反规定使用财政拨款或银行贷款，严重危害国家利益的被审计单位，作出停止财政拨款或者停止银行贷款的决定。另外，审计机关对有违法行为的被审计单位可按其他有关规定处理。这些规定不仅从法律上赋予了审计机关拥有对审计对象的检查权、质询权，而且也赋予了一定的行政处分权。所以，它具有极大的权威性。

3．审计监督的规范性。审计监督的对象、范围和职权，审计机关在进行审计活动时的工作程序，审计机关对审计事项作出的结论或者进行的处理等，都是按照国家法律、法规和政策的有关规定进行的。审计监督的这种规范性是审计工作公正性和合理性的重要保证。

（三）人大监督与审计监督的主要区别

人大监督与审计监督的区别主要表现在以下三个方面。

1．监督的对象和范围不同。审计监督的对象是国家机关和企事业单位。其范围包括本级人民政府各部门和下级人民政府，国家金融机构，全民所有制企业事业单位和基本建设单位，国家给予财政拨款或者补给的其他单位，有国家资产的中外合资企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业，以及法律和法规明确规定的单位。这与人大监督的对象和范围是有明显区别的。

2．监督的内容不同。审计监督的内容是国家机关和各企事业单位的财政经济活动，内容十分专一。而人大监督的内容，既有法律监督，又有工作监督，比审计监督的内容宽泛得多。

3．监督的方式不同。审计监督适应其专业性强的需要，主要采用核对、审阅、查询、分析比较、实物清查等方式完成监督任务。这与人大监督中所采用的方式也是不同的。

五、人大监督同人民政协民主监督的联系与区别

中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度。加强人民政协的民主监督是我国社会主义民主政治建设的重要内容之一，对于加强、改善中国共产党的领导和发扬社会主义民主都有着非常重要的意义。

（一）人民政协政治协商、民主监督的概念和内容

1．人民政协是中国人民政治协商会议的简称。它是在中国共产党的领导下，由中国共产党、各民主党派、各人民团体和各界人士为基础组成，包括各少数民族、台湾同胞、港澳同胞和归国华侨的代表参加的，实行多党派合作的重要政治形式和组织形式。共产党同各民主党派、各界人士在这里对国家的大政方针，对社会主义建设事业，对国家政治生活和统一战线中的重大问题，进行充分地协商、讨论，实行政治协商和互相监督。其目的是：（1）反映社会各方面的意见和要求，促进国家重大决策的科学化与民主化；（2）协助并推动国家机关改进工作，提高效率，克服官僚主义和各种腐败现象；（3）监督国家法律法规和方针政策的贯彻执行；（4）推动国家的两个文明建设和民主法制建设，促进社会生产力的发展；（5）协调社会各方面的关系，促进各方面的相互沟通和理解，加强各民主党派的团结合作；（6）贯彻执行“一国两制”的方针，促进祖国统一大业的实现。

2．人民政协政治协商和民主监督的内容，在不同的历史发展时期而有所不同。对于人民政协的职能，***曾经指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”《全国政协关于政治协商民主监督暂行规定》也明确指出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”具体地说，人民政协的职能有两个，一是政治协商；二是民主监督。

（1）政治协商的主要内容是：国家大政方针的重要部署和重要措施，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区别的变动，外交方面的重要方针决策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

（2）民主监督的主要内容是：国家宪法、法律及其他法规的实施情况，党和国家重要方针、政策、政令的贯彻执行情况，重大改革、开放决策的落实情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。

（二）人民政协政治协商、民主监督的方式和程序

1．人民政协政治协商、民主监督的方式，主要有以下几种：

（1）政协例会。即定期召开政协全体会议、常务委员会议、主席会议，以及应邀列席的人民代表大会及其常委会的有关会议等；（2）民主协商会。根据需要参加党委、政府、人大常委会召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会；（3）常委专题讨论会。专门委员会就某项专门问题进行座谈讨论，提出意见或建议；（4）提出提案和建议案。政协委员会全体会议、常委会或主席会议向本级党委、人大常委会和政府提出建议案，各专门委员会或个人提出建议或有关报告等；（5）组织视察或检查。有计划地组织政协委员就党和国家的方针政策执行情况及人民群众关心的重要问题进行视察，或参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动。

2．政治协商民主监督的基本程序是：各级政协主席会议，根据党委、人大常委会、政府、各民主党派、各人民团体以及其他有关部门提议，安排协商活动，并决定协商的形式和参加范围。政协主席会议认为需要协商的问题，也可以建议上述各方将问题提交政协协商，并根据情况邀请上述有关方面的负责人员参加会议，同时请有关负责人就提交协商的问题作出说明。协商的议题与会期确定以后，政协的有关机构至少提前一周将会议通知及有关文件送达参加会议的人员，以便与会人员事先做好准备，充分反映各有关方面的意见。经过协商形成的各种意见、建议和批评，由政协办公厅（室）或专门委员会归纳整理，按照规定的程序审定后，以正式文件的形式送达有关方面或部门；重要的意见和建议，则以政协常委会或主席会议建议案的形式向有关方面报送。有关方面或部门接到建议案后应认真研究处理，并以书面形式将处理结果向人民政协作出答复。

（三）人大监督与人民政协民主监督的主要区别

人民政协的民主监督与人大监督相比，有许多不同的地方。主要的表现在以下两个方面：

1．监督的法律效力不同。人民政协的民主监督，虽然也包括对宪法、法律实施情况及国家大政方针的贯彻执行情况进行监督，监督的目的也是为了更好地执行宪法、法律和国家的方针政策，更好地代表人民的利益，把社会主义的各项事业搞得更好。但是，这种监督不具有国家权力的性质，不具有法律上的约束力，不能强制国家机关及其工作人员遵守和执行。而人大监督即是具有法律效力的监督，它作出的决议和决定，一切国家机关必须遵守和执行。

2．监督的方式不同。人民政协进行的民主监督的方式有些同国家权力机关一样，如听取汇报，视察和检查等。但由于人民政协的监督是一种民主监督，不具有国家权力的性质，在进行监督工作时就没有人大所具有的撤销、罢免等一些手段和措施。

六、人大监督同社会组织监督的联系与区别

（一）社会组织监督的概念和内容

社会组织的监督，主要是指工会、妇联、共青团和新闻舆论监督等。工会、共青团、妇联等群众团体历来是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在社会主义民主生活中具有重要作用。加强社会组织的监督，是健全监督机制的重要内容。

1．工会监督的概念和内容。工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是职工利益的代表者和维护者。

（1）工会监督就是工会代表职工群众对国家机关及其工作人员的违法违纪行为所进行的监督。这是工人阶级参加国家和社会事务管理的重要内容，也是维护广大工人群众利益，协调工人群众与国家权力和企事业行政权力关系的需要。

（2）工会监督的内容大致包括以下四个方面。

①对国民经济和社会发展规划实行监督。工会对国民经济和社会发展规划的监督，不仅表现在制定和审议规划的过程中，更重要的表现在实施中。工会一方面发动会员努力实施规划，另一方面组织会员对计划的实施进行监督。

②对企业的经营方针和重大决策进行监督。企业的经营方针和重大决策与企业发展方向和职工切身利益息息相关。因此，这方面的监督是工会监督的重要内容。工会和职代会定期听取厂长的工作报告，审议企业的经营方针、长远和年度计划、重大技术改造和技术引进计划、职工培训计划、财务预决算、自有奖金分配和使用方案，并做出实施决议；审议通过厂长提出的企业的经济责任制方案、工资调整计划、资金分配方案、劳动保护措施方案、奖惩办法及其他重要的规章制度；审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项。

③对国家法律和政策的实施进行监督。工会除参与制定有关劳动关系、社会保障及涉及职工利益的法律、法规外，还对这些法律、法规的实施进行监督。如根据法律法规的规定，对企业的安全生产、劳动保护、工资奖励、劳动保险等实施监督。当发生严重危害职工健康和生命安全的违章作业时，工会有权组织职工脱离或不上危险的生产岗位。

④对党政机关和企事业单位的工作人员进行监督。工会要对党政机关工作人员违法违纪行为进行监督，及时向有关方面反映会员对党政机关工作人员的意见、要求和申诉，并严防打击报复。对企事业单位的工作人员进行监督，一是要监督企事业领导干部是否从本单位的实际出发，正确贯彻执行党和国家的方针政策和法律法规；二是要监督企事业领导干部是否执行职代会通过的决议，检查决议执行情况；三是民主评议企事业领导干部，根据干部的“德、能、勤、绩”状况提出奖惩任免的建议，还可根据主管机关的部署召开职工代表大会，民主推荐厂长人选。

2．共青团的监督。它分为内部监督和对社会的监督。内部监督包括对各级共青团组织执行团的决议和团内管理的监督，以及对全体团干部的人事监督。共青团对社会的监督，主要是协助党和政府处理、协调社会上各种与青年有关的利益关系。除了积极参与制定有关的法律法规以保障青年的利益外，还积极监督这些法律法规的贯彻执行。同时，还要揭发、检举违法乱纪、以权谋私等腐败现象和不法行为，以保证法律法规和各项方针政策的贯彻落实。

3．妇联的监督。它是社会组织监督的重要组成部分。1989年1月全国妇联召开的六届二次常委会，专门研究了妇联的监督问题，并通过了《关于充分发挥妇联组织在廉政建设中的监督作用的决定》。妇联以维护妇女儿童利益为主要宗旨，是妇女群众的重要代表者。在监督中，各级妇联要从重视和维护妇女儿童的切身利益出发，及时向党和政府反映妇女群众的呼声，提出保护妇女儿童的建议和意见，协助政府并推动社会有关方面发展妇女儿童福利事业。

4．新闻舆论的监督。它是新闻机关运用大众媒介帮助人员群众了解政府事务、公共事务和一切涉及人民群众利益的活动，并用舆论的力量使它们沿着法制和社会生活共同准则的轨道运行的一种社会行为。新闻舆论监督的内容十分广泛。违法乱纪、官僚主义、贪污腐败、玩忽职守、社会道德、环境保护、社会治安、人口资源、市场秩序、经济活动等各个方面都是它监督的内容。从普通公民到国家的高级干部都可以成为新闻舆论监督的对象。可以说，新闻舆论监督是社会组织监督中常见的、具有极大影响力和威慑力的监督。

（二）社会组织监督的特点

综上所述，社会组织监督的特点，突出地表现在以下两个方面。

1．广泛性。社会组织监督的内容、对象和形式，都具有广泛性和多样性。工会、共青团、妇联的监督如此，新闻舆论监督更是这样。对一切有害于社会的不良行为都可以进行谴责和鞭挞；对一切国家机关及其工作人员的违法乱纪行为都可以进行检举和揭发；对国家政治、经济和社会事务中的大政方针都可以提出意见和建议。社会组织的监督内容几乎包括了社会管理和社会控制的各个方面。

2．公开性。社会组织监督公开性的特点主要表现在新闻舆论监督方面。随着新闻传播事业的发展，报刊、广播、电视日益成为人们的主要信息来源。人们可以超越时空的限制，通过新闻媒介了解社会各方面的情况和党政机关助工作，从而进行监督。一切违法乱纪、有悖社会公德的行为，一切见不得人的事情，一经新闻媒介曝光，将事实真相大白于天下，就会形成强大的舆论监督力量。

（三）人大监督与社会组织监督的主要区别

社会组织监督同人大监督的区别主要表现在以下两个方面。

1．在监督的效力方面。社会组织的监督不具有法律上的效力。如对违法乱纪行为，社会组织可以通过一定的方式进行揭发和检举，但没有最后的处理权。因此，社会组织的监督尤其是新闻舆论监督，只有和其他监督相结合，把对事件的结论、谴责和严肃处理联系起来，才能更有力地发挥其监督作用。新闻舆论监督揭露抨击的违法行为，其行为如果构成犯罪，则由司法部门进行监督；如果构成行政处分，则由人大和行政监察等机关进行监督。

2．在监督的方式方面。人大监督具有法律所明确规定的听取汇报、视察、调查、质询和询问、组织特定问题调查委员会、撤销或罢免等监督方式。社会组织进行监督是通过听取报告、民主审议、参与立法和制定经济发展计划以及报刊、广播、电视、新闻电影等方式进行的，并且没有固定的程序和方式。

七、人大监督同人民群众监督的联系与区别

人民群众是国家的主体。人民群众的监督是社会主义监督机制的重要内容之一。加强人民群众的监督是人民群众当家作主的内在要求和重要途径，也是防止和克服官僚主义、提高工作效率的必要措施。

（一）人民群众监督的概念和形式

所谓人民群众监督，是指人民群众基于宪法和法律所赋予的权利和高度的政治责任感，对国家机关及其一切工作人员所进行的监督。其基本目标在于及时有效地监督国家机关及其工作人员严格遵守法律、法规和其他各种制度，制止他们利用职权侵犯国家和人民的利益，帮助他们纠正工作中的缺点和错误，从而达到维护自己的正当权益，参加国家管理活动，保证国家机关和一切工作人员切实按照人民的意志和愿望进行工作。正如***在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出的那样：各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。

人民群众的监督是通过一定的方式进行的。这些方式主要是信访、批评建议、举报、控告、申诉等。

1．信访是人民群众监督国家机关及其一切工作人员的一种重要方式。人民群众可以通过向国家机关写信和要求见面洽谈的方式，对各项工作提出意见和要求，对一些工作人员提出批评，从而实现对国家机关及其工作人员进行监督的目标。

2．批评和建议是人民群众进行政治监督的重要方式之一。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。一般来说，人民群众对国家机关的工作提出批评和建议，通常不直接与个人利益有关，而是以主人翁的责任感和使命感，关心国家的建设与发展，关心人民群众的全局利益和长远利益。

3．举报是指人民群众以书面或口头的方式，向国家机关或有关部门，检举有违法、失职渎职或犯罪的国家机关工作人员的行为。目前，各级国家机关普遍设立了举报中心，为人民群众行使举报权提供了重要保证。

4．申诉、控告。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，……对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”申诉和控告是人民群众行使监督权的两种重要形式。

（二）人民群众监督的特点

与其他监督相比，人民群众监督具有以下几个鲜明的特点：

1．自下而上性。这是人民群众监督的最基本的特点。人民群众处在社会的最基层，它以个人或少数几个人的名义通过批评、建议、控告、申诉、举报等方式，对国家机关及其一切工作人员进行监督，是自下而上的监督。这与其他国家机关和社会组织以国家或组织的名义所进行的自上而下的监督形成鲜明的对比。

2．广泛性。人民群众的监督是十分广泛的。无论从监督的对象，还是从监督的内容来讲都是如此。从监督的对象来看，人民群众有权对各级各类国家机关及其工作人员进行监督；从监督的内容来看，凡是国家机关及其工作人员的一切违法失职行为，凡是国家建设与社会发展中的一切问题，都是人民群众监督的内容。

3．经常性。人民群众在日常的工作生活中，对国家机关及其工作人员的工作一旦发现问题，就可随时提出批评和建议；对国家机关及其工作人员的一切违法犯罪行为，可随时进行举报和控告，从而达到及时有效监督的目的。

4．个体性。人民群众的监督，一般是以公民个人或少数几个人为主体进行的，它不仅区别于国家机关以国家名义进有的监督，同时也区别于具有组织系统特征的社会组织的监督。

（三）人大监督与人民群众监督的主要区别

人民群众的监督，属于国家机关以外的社会力量的监督。它与人大的监督相比，在监督的性质、特点、方式方法上都是不同的。

1．监督的实质不同。人大对“一府两院”进行监督的实质是实现权力的制约。人民群众对国家机关及其工作人员进行监督，则不具有权力制约的性质，而是实现人民当家作主的内在要求和重要途径，是参加管理国家事务和社会事务的重要方式。

2．监督的名义不同。人大监督是代表国家和人民行使的监督权，并且是以国家强制力作后盾保证实施的。人民群众的监督是以公民个人或少数几个人为主体进行的监督，不是以国家名义进行的，不具有法律上的强制力，只具有舆论上和道义上的压力。只有当有关机关或有关人员采纳人民群众的批评、意见和建议后，监督才发生效力。

3．监督的范围不同。人民群众监督的范围是一切国家机关和工作人员，它不但包括一切国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员，而且还包括一切国家权力机关，一切政党和社会团体、企事业组织。它比人大监督的范围要大得多。

4．监督的方式不同。人民群众进行监督，主要是通过信访、批评和建议、举报、申诉、控告等方式进行的。人大监督则是听取汇报、视察检查、质询和询问、组织特定问题调查委员会、撤销或罢免等方式进行的。

第三章

人大监督的主体与对象

第一节

人大监督的主体

依照我国宪法的有关规定，人大监督的主体，是人民代表大会，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。但在实际工作中，人们对监督主体的权力范围以及主体构成等基本问题的认识，还存有一定的歧义。比如，有人认为，监督权只是各级人民代表大会及其常委会的法定职权，所以，监督的主体只能特定为各级人大及其常委会，人民代表、人民代表大会专门委员会不能成为监督主体，等等。因此，有必要从监督主体的基本特征入手，对主体的特征、层次、构成等，有一个完整的认识。

一、人大监督主体的基本特征（一）从国家权力机关与执政党的关系看，国家权力机关是党领导下集中、统一地行使管理国家和社会事务权力的政权机构中国共产党是社会主义事业的领导核心。我们党的执政手段，主要是通过国家权力机关按照法定程序把党的主张变为国家意志，引导和规范国家和社会生活。法律赋予国家权力机关以监督职权。国家权力机关行使监督权，是为了监督和保证宪法、法律在本行政区域内的贯彻实施，把党的主张变为国家意志，并保证其贯彻落实。从根本上讲，也就是保证党的主张在国家和社会生活各个方面的充分实现。因此，作为国家权力机关监督主体，其监督目的与执政党的意志有着高度的一致性。（二）从国家权力机关的性质看，人民代表大会制度的本质和核心是人民当家作主国家权力机关是代表人民行使国家权力的机关，它的权力本源是人民，各项职权的行使，都是集中和代表了人民的意志，以人民的利益为根本出发点。它行使监督权的目的，是按照人民的意志，约束和规范国家机关的权力运行，保证人民当家作主权利的充分实现；约束和规范社会政治、经济生活及其发展，保证法律的全面实施，从根本上维护人民利益，实现人民的意志。因此，作为国家权力机关监督的主体，具有鲜明的人民性。（三）从国家权力机关的地位看，国家权力机关在国家政权体系中具有最高、全权和核心地位人民选出自己的代表，组成各级国家权力机关，把一切国家权力统一于它，并由它来集中行使。其它国家机关均由它产生，对它负责，受它监督。国家权力机关同各级国家行政、审判和检察机关不是并行和相互制约的关系，而是决定与执行、监督与被监督的关系。为了保证国家权力机关监督职权的充分行使，法律还对国家权力机关监督的职权范围、内容、方式及程序等作了明确的规定，从而使国家权力机关的监督具有明显的单向性和法律强制性。宪法还规定，一切国家机关、各政党、团体、组织和个人都必须遵守宪法和法律，同时把监督和保证宪法、法律实施作为国家权力机关的重要职权明确规定下来。因此，作为监督主体的国家权力机关具有法定的权威性。（四）从国家权力机关的构成体系看，各级国家权力机关既相对独立，又是一个统一的整体按法律规定，各级国家权力机关均由本行政区域内人民选出的代表组成，依法在本行政区域内行使各项职权，向本行政区域内人民负责，受人民监督。这样，有利于各级国家权力机关根据本行政区域内人民的意愿和实际情况，依法行使职权，创造性地开展工作。同时，为了维护国家法制的统一和全体人民的共同利益，保证整个国家政治、经济和社会生活协调一致的发展，宪法和法律还赋予上级国家权力机关对下一级国家权力机关的一定的监督权，运用国家权力机关间的监督手段，维系国家权力的统一。因此，国家权力机关监督的主体具有完整的系统性。

（五）从国家权力机关的运行机制看，有国家的宪法和法律作为依据和保证

作为国家权力机关的各级人民代表大会，其行使权力的最主要的法定形式是人民代表大会会议。为了保证国家权力的正常运行，县以上人民代表大会设立了常设机构——常务委员会，在人民代表大会闭会期间，由它依法行使职权。人民代表大会及其常务委员会即是法律规定的国家权力机关，按照民主集中制的原则，依法集体行使国家权力。同时，县级以上人民代表大会还设立了一定数量的专门委员会，作为专门性的工作机构，在代表大会闭会期间，受人大常委会领导，为本级人大及其常委会行使职权服务。

二、人大监督主体的层次

我国的国家权力机关是按照行政区域的划分对应设立的，地方各级人大与全国人大一起构成国家权力机关的完整体系。

我国的行政区域的划分，按照现行宪法的规定，一般为四级：（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）自治州、县、自治县、市；（4）乡、民族乡、镇。

因此，我国的国家政权体系一般说来，也相应按四级设立。但在市级中，有的设有市辖区、市辖县，自治州也可辖县、县级市。所以，凡有民族自治州和设区（县、市）的市的地方，则是五级，即中央——省、自治区、直辖市——自治州、设区（县）的市——县、自治县、不设区的市、市辖区——乡、民族乡、镇。在政权体系中也相应地增加了自治州和设区的市——级。实际上，我国国家政权体系目前是四级与五级并存的局面。特别是改革开放以来，为适应经济和社会发展的需要，一些省份设区的市的数量不断增加，在沿海一些经济发展较快的地方，设区的市已经成为国家行政区域划分中的一个重要层次，国家政权体系由四级向五级衍化的趋势日益明显。实践中，我国的国家权力机关体系实际上可以概括为五个层次：（1）全国人民代表大会；（2）省级人民代表大会；（3）设区的市级人民代表大会；（4）县、不设区的市、市辖区级人民代表大会；（5）乡、镇级人民代表大会。

在国家权力机关体系中，由于宪法和法律授予各级人民代表大会的职权范围不同，可以设立的常设性机构不同，各级国家权力机关也就具有了一定的不同点。从法理角度看，一般概括为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其中，地方各级人民代表大会又可分作县级以上地方各级人民代表大会和乡镇人民代表大会。实际上，在人大监督工作中，由于不同层次的监督主体存在职能与实施监督方式的差异，可以将国家权力机关的监督主体现作三个层次：（1）全国人民代表大会（最高国家权力机关）；（2）县级以上地方各级人民代表大会（县级以上地方各级国家权力机关）；（3）乡镇人民代表大会。

三、人大监督主体的组织构成

所谓人大监督主体的组织构成，是指国家权力机关监督主体内部各构成要素的存在形式及其在权力运行机制中具有的职能与作用。任何权力的运行都需要具有特定职能的组织作为载体。在组织内部，各构成要素共同承载着组织的整体职能，并在职能运行中发挥着一定的作用。国家权力机关是一个完整的监督体系，每一层次的国家权力机关相对于整个体系而言，各自又是一个完整的子系统。完整的组织是保证国家权力机关充分行使职权，真正发挥作用的基本前提。宪法与地方组织法对国家权力机关的内部组织作了较为明确的规定。概括地讲，国家权力机关监督主体，就是指人民代表大会、人民代表大会常务委员会、人民代表大会专门委员会和人民代表大会代表这样几个构成要素。

（一）人民代表大会

各级人民代表大会，都是人民行使管理国家权力的机关，由直接和间接选举产生的人大代表组成。人民代表大会行使职权的法定形式是人民代表大会会议。县级以上各级人民代表大会设有常设机构，在大会闭会期间代行部分职权。我国公民通过人民代表大会行使管理国家的权力，实现人民当家作主的目的。

1．全国人民代表大会是最高国家权力机关。宪法第62条和第63条对其主要职权作了明确规定。主要是：（1）修改宪法和监督宪法的实施。（2）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。（3）选举、决定和罢免中央国家机关领导人员。（4）决定国家重大事项，主要有审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争和和平的问题。（5）监督中央国家机关，有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定，有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院进行监督。

2．地方各级人民代表大会都是本行政区域的国家权力机关。根据现行宪法和地方组织法的规定，地方各级人民代表大会的职权是：

（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行；县级以上地方各级人大还要保证国家计划和国家预算的执行。

（2）县级以上地方各级人大讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项，审查和批准本行政区域的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告。乡镇人大决定本行政区域民政工作的实施计划，并根据国家计划决定本行政区域的经济、文化事业和公共事业的建设计划，审查和批准本行政区域的财政预算和预算执行情况的报告。

（3）地方各级人大分别选举并有权罢免本级人民政府的省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长。县级以上地方各级人大还有权选举和罢免本级人大常委会的组成人员、本级人民法院院长和人民检察院检察长；选举上一级人大代表，并有权监督和撤换自己选出的代表。

（4）地方各级人大听取和审查本级人民政府的工作报告，有权撤销其不适当的决定和命令。县级以上各级人大听取和审查本级人大常委会、人民法院和人民检察院的工作报告，有权改变或撤销本级人大常委会的不适当的决议。

（5）省、自治区、直辖市的人大，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。

3．各级人民代表大会均向本行政区域的人民负责，受人民监督。其任期，县级以上为5年，乡镇为3年。

（二）人民代表大会常务委员会

人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机构，是国家权力机关的主要构成部分。按法律规定，全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，其组成人员由本级人民代表大会从本级人大代表中选出，任期与本级人民代表大会相同。各级人大常委会均对本级人民代表大会负责，在本级人民代表大会会议上报告工作。各级人大常委会在本级人大闭会期间依法行使职权。人大常委会的职权不能超越同级人民代表大会的职权范围，其权力源自同级人民代表大会。

1．全国人民代表大会常务委员会是我国最高国家权力机关——全国人民代表大会的常设机构。全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，可以依照宪法第67条的规定，对国家一系列重大问题作出决定，充分发挥最高国家权力机关常设机关的职能作用。全国人大常委会的法定职权：（1）与全国人民代表大会共同享有国家立法权。可以制定和修改除应由全国人民代表大会制定的刑事、民事、国家机构等基本法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，可以对全国人民代表大会制定的法律（除宪法）进行部分修改和补充，但不能同该法律的基本原则相抵触。（2）有权解释宪法和法律。（3）监督权。（4）按照法律限定的范围决定重大事项。（5）在全国人大闭会期间行使对国家机关工作人员的任免权。此外，还有主持全国人大代表的选举，召集全国人民代表大会会议，在全国人大闭会期间领导其各专门委员会的工作等。

在监督方面，全国人大常委会的监督权可概括为法律监督和工作监督两个方面。法律监督主要是监督宪法和法律的实施，包括可撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销下一级国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议；检查宪法、法律实施情况，作出纠正违宪的决定，提出处理违法的意见；受理人民群众对违法方面的申诉、控告和检举等。工作监督主要是监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，听取和审议上述机关的工作汇报。

2．县级以上地方各级人民代表大会常务委员会均是同级人大的常设机构。常委会对人民代表大会负责，向它报告工作。在同级人民代表大会闭会期间，常委会行使国家权力。常委会的职权，宪法和地方组织法作了明确规定。概言之，主要是地方立法权（仅限于省级、省会城市和国务院批准的较大的市级）；重大事项决定权；监督权；人事任免权。同时，还有领导或者主持本级人民代表大会的选举；召集本级人民代表大会会议；联系本级人大代表；在本级人大闭会期间，领导各专门委员会的工作，补选上一级人民代表大会的出缺代表或者撤换个别代表；以及决定授予地方的荣誉称号等。在监督方面，地方组织法明确规定，县级以上地方各级人大常委会，有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”，“撤销下一级人民代表大会及其常委会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。同时，还要受理人民群众对同级国家行政、审判和检察机关和国家工作人员的申诉和意见等。

（三）人民代表大会专门委员会

人民代表大会的专门委员会是人大的常设工作机构。按法律规定，专门委员会与常委会不同，它不是权力机关，不能行使权力机关的职权，也不能代行人民代表大会的职权。它与一些地方国家权力机关设立的工作委员会不同，具有明确的法律地位和职责范围，其组成人员必须是本级人民代表大会的代表。从监督角度讲，专门委员会虽不是权力机关，但其主要任务是为人大及其常委会履行职权（包括监督权）服务的，因而成为国家权力机关监督主体的重要构成因素。

专门委员会的最大特点在于其“专”。第一，它是按照一定的专业分工设置的，一般与政府某一类工作部门相对应。第二，它汇集了本级人大代表和常委会组成人员中一批具有丰富的专业知识和工作经验的专门人才。第三，它可对一些专门性的问题开展调研，为本级人大及其常委会履行职权提供依据。第四，它可依照法律规定，受本级人大及其常委会委托，审议、拟定和提出有关议案，听取本级人民政府有关部门和“两院”的专题汇报，审阅政府和“两院”以及下一级人大及其常委会的有关文件，调查本级国家机关及其工作人员执行宪法和法律的有关情况。由此可以看出，专门委员会在国家权力机关监督中发挥着重要的作用，是国家权力机关监督体系中一个重要的组成部分。

各级人民代表大会及其常委会除了常设的专门委员会外，依照法律规定，还可以根据需要组织非常设的专门委员会。在实施监督中，最主要的是组成关于特定问题的调查委员会。关于特定问题的调查不同于一般的视察和调查，而是一种法定的监督方式。法律规定，特定问题调查委员会在调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。特定问题调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。调查结束后，特定问题调查委员会应向产生它的人大及其常委会提出调查报告，人大及其常委会可据此作出相应的决议。

（四）人民代表大会代表

我国的各级人大都由人大代表组成。依法民主选举产生的人大代表是各级人民代表大会最基本的构成要素。我国各级人民代表大会及其常委会以及各种常设或临时委员会等组织机构，都由人大代表组成。人大代表不同于任何其他组织或特定集团的代表。他们是代表人民行使国家权力的使者。《代表法》规定，代表“在本级人民代表大会会议期间的工作和本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”代表在执行代表职务中，享有审议、提案、选举、质询、罢免、表决，提出建议、批评和意见等权利。为了保障代表职务的执行，还特别规定了代表的言论免究、人身特别保护和物质便利等权利。《代表法》还规定，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。凡有义务协助代表执行职务而拒绝履行的，阻碍代表依法执行职务的，对代表依法执行职务进行打击报复的，都要给予批评教育、行政处分，或依照刑法和有关法现给予处罚或追究其刑事责任。法律的这些规定，不仅确立了人大代表在国家政治生活中的地位和作用，也有力地保障了人大代表通过集体行使职权，把人民的意志及时上升为国家意志，以更准确、更好地体现人民的利益和愿望。

就人大监督而言，监督权系法律赋予权力机关的职权，代表个人并不拥有这项权力。然而，第一，人大代表是国家权力机关的构成“细胞”，权力机关的各项职权均由代表集体行使，因此，代表在权力机关各项职权的行使中具有决定性的作用。第二，代表执行代表职务，在代表大会会议期间，可以按照法律规定的程序提出质询、罢免案，可以向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，可以参与审议有关的工作报告和议案，提出自己的意见；在代表大会闭会期间，县级以上的各级人大代表，可以根据本级人大常委会的安排对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，也可以持证就地进行视察，视察时可向被视察单位提出建议、批评和意见。代表拥有的这些权利及履行职务的各项工作和活动，使人大代表在国家权力机关监督中发挥着极为重要的作用。

第二节

人大监督的对象

《中华人民共和国宪法》规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。还规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法还规定，全国人民代表大会有权“监督宪法的实施”；有权“解释宪法，监督宪法的实施”，有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，等。

宪法对地方各级国家权力机关的设立及职权也作了明确规定，指出：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”。县级以上地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人员法院和人民检察院的工作”，“撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”等。依据宪法的基本精神，地方组织法又作了关于地方各级国家权力机关“受理人民群众对上述机关和工作人员的申诉和意见”的规定。

综上所述，依据宪法和有关法律，人大监督的对象，就是由人大产生的其他国家机关。全国人大及其常委会监督的对象是国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家主席和副主席、中央军事委员会。在地方，地方各级人大及其常委会监督的对象是本级人民政府、人民法院和人民检察院。

一、监督各级人民政府

我国各级人民政府，都是国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，是人民代表大会制度的重要组成部分。因此，各级人民政府是人大监督的重要对象。

（一）中央人民政府

中央人民政府，即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

1．宪法第89条对国务院的职权作了明确规定：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（2）向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出议案；（3）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；（4）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；（5）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（6）领导和管理经济工作和城乡建设；（7）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（8）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；（9）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；（10）领导和管理国防建设事业；（11）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；（12）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；（13）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；（14）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（15）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；（16）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；（17）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（18）全国人民代表大会及其常委会授予的其他职权。

2．国务院由总理、副总理若干人，***若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长组成。总理、副总理、***、秘书长组成国务院常务会议。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作，召集和主持国务院的常务会议和全体会议。副总理、***协助总理工作。国务院的每届任期同全国人大的每届任期相同，总理、副总理、***连续任职不得超过两届。

国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。

（二）地方各级人民政府

1．地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是国务院统一领导下的地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对同级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，接受同级人大的监督，同时都服从国务院。县级以上的地方各级人民政府在本级人大闭会期间对本级人大常委会负责并报告工作，受其监督。

省一级和设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成；县一级和市辖区的人民政府分别由县长、副县长，区长、副区长和局长、科长等组成；乡镇级人民政府设乡长、副乡长或镇长、副镇长，民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。各级人民政府的任期均与同级人民代表大会相同，实行首长负责制。

2．县级以上各级人民政府的主要职权是，执行本级人大及其常委会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令，省及省会城市和经国务院批准的较大的市人民政府，还可根据法律和国务院的行政法规制定规章，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令；依照法律规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护全民、集体所有的财产和公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利，帮助实行民族区域自治和各少数民族发展政治、经济文化建设事业，等等。除自治州、设区的市外，县级以上各级人民政府还可在必要时经上一级人民政府批准设立派出机构，如地区行政公署、街道办事处等，授权办理有关行政事项。

二、监督人民法院和人民检察院

（一）人民法院是国家的审判机关

我国设最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院。地方各级人民法院分为省级高级人民法院、市或地区中级人民法院、县级人民法院。目前，我国已设立军事、铁路、海事等多种专门人民法院。最高人民法院是国家最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。同时，法律规定，最高人民法院对全国人大及其常委会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。在各级人民代表大会会议上，人民法院都要向大会报告工作，由人民代表大会会议进行审议，并相应作出有关的决定或决议。各级人民法院的院长均由同级国家权力机关决定任免，其任期与人民代表大会相同。宪法还规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这对保障审判工作严格依法公正地进行，维护法制尊严，保证有法必依，违法必究提供了极为重要的法律保障。

（二）人民检察院是国家法律监督机关

人民检察院通过行使法定职权，监督司法，保证法律公正实施。我国的人民检察院分为最高人民检察院，地方各级人民检察院和军事、铁路等专门人民检察院。最高人民检察院是国家最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。最高人民检察院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院设检察长负责工作，其任免由产生国家检察机关的国家权力机关决定。人民检察院检察长的任期与决定任免的人民代表大会相同。在每年的人民代表大会会议上，人民检察院都要向大会报告工作，由人民代表大会审议并相应作出有关决议或决定。宪法规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

（三）人民法院、人民检察院是人大监督的重要对象

有人认为，法律规定，人民法院独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权，不受任何机关、团体和个人的干涉。所以国家权力机关的监督不能涉及具体的案件。这种认识是欠妥当的。因为：第一，宪法规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；第二，法律规定，法院独立行使审判权与检察院独立行使检察权，只是不受“行政机关、社会团体和个人的干涉”，而接受权力机关的监督则是有明文规定的；第三，实践中，法院和检察院工作的内容，由对一件件具体案件的审判和法律监督构成，没有对具体案件审判情况的监督，权力机关对法院、检察院的监督就抽掉了实质性的内容。当然，权力机关在实施监督时，要充分尊重审判和检察机关的法定职权，不能越俎代庖，但这也只是监督的方式方法问题。归根结底，权力机关的监督是与具体案件的审判情况密切关联的。

三、监督人大任免的国家机关工作人员

依据宪法和组织法的有关规定，国家权力机关对公务员的监督，主要是对由它选举和任命的政务类公务员的监督。在目前情况下，主要是对政府组成人员的监督。如，全国人民代表大会及其常委会主要监督：国家主席、副主席；国务院总理，副总理、***、秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长；中央军事委员会主席及其他组成人员。县级以上地方各级人民代表大会及其常委会监督：本级人民政府的省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长，（区长、副区长，市长、副市长）和本级人民政府的秘书长及其他政府组成人员。

至于对国家审判机关、检察机关工作人员的监督，也主要是对由同级国家权力机关选举任命的法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。

对国家行政机关业务类工作人员和审判、检察机关中非经权力机关任命的其他工作人员的监督，主要由监察机关和司法机关进行监督。

第四章

人大监督的原则

所谓人大监督的基本原则，是指国家权力机关依照宪法和有关法律的规定，履行监督职能，发挥最佳监督效率所必须遵循的基本的行为准则。由于人大监督在整个国家监督机制中居于最高层次，是最有权威的监督，因而国家权力机关监督的基本原则直接关系到人大监督权的行使，关系到国家监督制度的完善乃至国家根本政治制度优越性的发挥。人大监督的基本原则，必须直接体现权力监督的本质，准确地反映社会主义民主即人民当家作主的本质特征，并且能够制约和贯穿国家权力机关监督的全过程。根据宪法和法律的规定，我国人大监督的基本原则主要有党的领导原则、社会主义法制原则、民主集中制原则、公开原则、监督大事原则、注重效率原则和全过程监督原则等。

第一节

人大监督要坚持党的领导原则

我国宪法序言明确指出：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理、修正错误、战胜许多艰难险阻而取得的。”“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法的这一规定，用国家根本大法的形式确认了党在国家政治生活中的核心地位和作用，肯定了党对国家事务和社会事务的领导。党的十六大报告指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持党的领导，是我国各级国家机关以及各党派、各社会组织和团体共同遵守的基本原则。就国家权力机关而言，坚持党的领导，更有其重要而特殊的意义。

一、人大监督坚持党的领导原则的内容

所谓党的领导，是指工人阶级政党引导、率领工人阶级和劳动人民群众朝着一定的方向目标前进，是一种精神力量，主要表现为它的纲领、路线、方针、政策的引导。基本手段是权威和信誉，是靠由此产生的号召力、感召力和吸引力来带动被领导者。其基本特点是范围的全局性，内容的纲领性，作用的方向性和引导性，手段的权威性。在社会主义条件下党对国家事务的领导，主要是指党对社会主义建设和国家政治生活的引导、指导和向导。人大监督所遵循的党的领导原则，主要是指国家权力机关在监督过程中，自始至终贯穿着党的纲领、路线的基本精神，保证党的路线方针政策的正确实施，充分体现党的引导、指导和向导作用。因此，党的领导原则主要涵盖着这样几方面的内容：

（一）保证党的路线、方针和政策的贯彻实施是坚持党的领导原则的基本内容

中国共产党是按照马克思主义的建党理论建立和发展起来的中国工人阶级先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队。党的工人阶级先锋队性质，决定了它在社会主义事业中的核心地位和领导作用。正是由于这种先锋队性质，党才运用无产阶级的科学世界观和方法论，把马克思主义的普遍原理与中国革命和建设的具体实际相结合，制定和执行了正确的路线、方针和政策。作为党领导下的各级国家权力机关，必须认真贯彻党的基本路线，围绕党的中心工作，履行宪法和法律赋予的监督职权，充分发挥国家权力机关的监督作用，并且通过卓有成效的监督，切实坚持党的领导，组织和动员全体人民，有计划、有步骤地实现党的主张，把党的主张落实到工作中去，变成活生生的现实。

（二）坚持党的领导原则与支持和保证人民当家作主是一致的

中华人民共和国的成立，标志着中国进入了新的历史发展时期。作为以全心全意为人民服务为根本宗旨的中国共产党，建国后的首要任务就是领导人民创建人民当家作主的政权组织形式，支持和保证人民行使当家作主的权利。中国革命取得胜利后，究竟应当建立一个什么形式的政权组织，才能有效地保证人民当家作主的民主权利？中国共产党以马克思主义国家学说为指导，结合中国的具体实践，科学地创立了人民代表大会制度。这一制度，既充分体现了国家一切权力属于人民的本质，又保证了党对国家事务的领导。

（三）注重党的形式和国家形式的高度统一

党的形式是指现代国家政治生活中的阶级组织，在我国是指作为无产阶级先锋队的共产党组织对国家政权实施领导；所谓国家形式，是指国家政权组织公民参与国家管理的形式，即政权组织形式。对于两种形式的关系问题，彭*曾有过精辟的论述：“我们不仅有党，还有国家。党和国家要做的事，讲内容，当然是一个东西，总的来说即坚持四项基本原则，实现社会主义现代化，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设高度文明、高度民主的社会主义国家。讲形式，那就不仅有党的形式，还有国家形式。党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，而且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。”正确处理两种形式的关系，把党的形式和国家形式有机地和谐地统一起来，是人大监督工作所坚持的党的领导原则的应有之义。国家权力机关应通过依法行使监督权，保证党的方针政策的贯彻实施，保障国家政权机关清正廉洁，高效运行，使国家的政治、经济和社会生活逐步纳入依法治理的轨道。

二、人大监督坚持党的领导原则的实现形式

根据人大工作的理论与实践，人大监督坚持党的领导原则主要的形式有这样几种：

（一）建立健全国家权力机关与党的组织的工作联系制度

各级国家权力机关坚持和服从党的领导，必须加强二者的工作联系，并逐步使之制度化、规范化。

1．权力机关在讨论决定重大问题及审议通过重大议案时，都要事先报请同级党委原则同意、批准。坚持党的领导，是四项基本原则的核心，不能动摇。因此，国家权力机关在监督工作中，无论是审议“一府两院”的工作汇报，组织特定问题调查，撤销“一府两院”及下级国家权力机关不适当的命令和决定，提出罢免案等，都要及时向同级党委报告，征得党委的批准与支持。

2．监督工作中遇到自身难以解决的问题，要及时请示同级党委协调解决。党在国家监督体系中起保证协调和指导作用。国家权力机关对其他国家政权机关的监督，构成了矛盾的统一体。监督与被监督是一个矛盾的两个方面。监督过程中双方难免会对监督的一些问题产生分歧或有不同意见。国家权力机关要及时将监督中的重大问题和意见向党委反映，争取党委的支持，协调好各方面的关系。（二）国家权力机关要善于把握和领会党的路线、方针、政策，注意通过国家形式实现党的意图党在各个时期提出的路线、方针、政策，是指导国家生活，进行社会主义现代化建设的意图和主张。国家权力机关要认真学习党的路线、方针和政策，善于领会和把握其精神实质，并把这些精神实质渗透到人大工作中去。国家权力机关还要将党关于监督工作的重大决策，通过法定程序变成国家权力机关的决议、决定和法律、法规，以保证党的重大决策变成国家意志。人大监督工作的重点，也要紧紧围绕党的中心工作开展，充分体现党的意图。在这里，坚持党的领导原则，并不是党的组织直接给国家权力机关发号施令，布置工作，而是国家权力机关要通过自身积极主动、卓有成效的工作来实现党的领导。

（三）通过国家权力机关中的党组织和党员来保证党的领导原则得以实现

《中国共产党章程》规定，党组必须服从批准它成立的党组织的领导。县级以上地方各级党委同本级人大常委会党组是领导与被领导的关系。人大常委会党组是党委设在人大机关的、由在人大机关工作的党员负责同志组成的党的组织。人大常委会党组的主要任务是保证党委的决议在人大及其常委会得到贯彻落实。在宪法、法律和党章的范围内，党的组织可以向同级人大党组发号施令，指导和支持它的工作。人大党组应当自觉接受党组织的领导，主动请示、汇报工作，积极贯彻实施党的主张和意图。在这里，有一个问题要注意，就是要处理好人大常委会党组与人大常委会的关系。人大常委会党组是人大常委会的政治核心，但不是直接领导人大常委会的组织，不能对人大常委会发指示、交任务。人大常委会党组对人大常委会的工作，只能根据党委的主张和意图，通过协商和讨论等方式，争取人大常委会采纳和接受。国家权力机关中的共产党员，肩负着保证党的路线、方针、政策通过国家权力机关得以实施的重任。按照党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，以及宪法关于“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，人大代表和人大常委会组成人员中的党员，要广泛深入地宣传党的路线、方针、政策，把发挥党员的先锋模范作用同依法行使职权密切结合起来，统一起来，尊重、团结党外人士，善于听取他们的意见和建议，以自己的模范行为来实现党的主张和意图。

第二节

人大监督要坚持社会主义法制原则

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是我们党和国家的一项长期的根本任务，也是全面建设小康社会的重要目标。高度民主和完备法制是一个国家现代化的重要标志，也是衡量人类社会文明和进步的重要标志。社会主义法制是社会主义国家立法、执法、守法、法律监督等严格依法办事的制度。党的十一届三中全会在认真科学地总结了我国建国以来的历史经验教训后强调提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。社会主义法制原则不仅是国家机关、各党派、社会团体组织以及每一个公民进行政治、经济、文化及一切社会活动的基本原则，也是人大监督所必须遵循的重要原则之一。

一、人大监督坚持社会主义法制原则的内容

人大监督坚持法制原则，是指国家权力机关行使监督的所有行为及全部过程，必须严格符合有关法律的要求。就监督职权而言，要求国家权力机关行使监督权必须依照宪法和法律的规定，必须遵守法定的权限。没有法律依据，或虽有法律依据但超越规定权限或违反监督程序，都是不当监督，也是违背社会主义法制原则的行为。

（一）社会主义法制原则的本质是依法办事

人大监督必须依法办事。它是由国家权力机关在国家政权机制及国家权力机关监督在整个国家监督运行机制中的地位和作用所决定的。国家权力机关是代表人民行使当家作主、管理国家事务和社会事务的机关，在国家政权机制中处于核心地位，集决策、立法、任免、监督等国家权力于一体，直接体现着人民民主专政的社会主义国家的性质。因此，国家权力机关监督工作的开展必须严格按照宪法和法律规定的要求和程序进行。其基本要求：

1．国家权力机关在判定对其他国家机关的工作是否需要实施监督时，根本的依据是宪法和法律的规定。

2．实施法律监督、工作监督等一切监督，必须根据宪法和法律的规定进行。

3．运用的监督形式包括听取工作汇报、视察、调查、询问、质询、罢免等，必须符合宪法和法律的要求。

4．监督结果的作出，必须符合宪法和法律的规定。总之，依法办事应贯穿于国家权力机关监督的全过程。离开宪法和法律，国家权力机关的监督就无从谈起。（二）“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是社会主义法制原则的主要内容“有法可依”，就是要制定保证国家权力机关监督工作顺利开展的有关法律法规等，并使之形成完整的体系。

“有法必依”，就是国家权力机关的监督过程必须保障法律特别是宪法在法律体系中至高无上的地位，严格按照法律规定的程序、方式、内容和方法进行，维护法制的统一和尊严，做到“既不失职，又不越权”。

“执法必严”，就是加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。同时，对国家权力机关进行监督必须有法律上的根据，不得超越宪法和法律规定的范围。既要防止在执行法律和保护法律的活动中可能出现的专横，对权力和职位的滥用，又要防止主观主义、官僚主义、命令主义以及权力过于集中的现象，严格保护公民的权利和合法利益不受侵犯。

“违法必究”，是从“有法必依、执法必严”中必然引伸出来的，就是国家权力机关要通过有效监督，对国家机关及其工作人员的违法犯罪行为依法进行追究。任何人，不管地位多高，功劳多大，都没有违法、犯法的特权，任何人的违法行为都应被及时揭露，依法承担应有的法律责任。

（三）社会主义法制原则包含着正确理解和处理法与政策的关系

在我国，党的政策是制定社会主义法的基本依据。社会主义法的内容体现着党的政策的基本精神。脱离党的政策，既不能正确地制定法律，也不能正确地理解和使用法律。但是，这决不是说，党的政策就是法，党的政策可以代替法，或常把二者等同起来。社会主义的法是规范化、法律化了的政策。社会主义的法具有国家意志的属性，是以国家强制力为特点，以国家名义发布的人人必须遵守的行为规则。宪法是国家生活的总章程，法律对人们的政治、经济、文化及一切社会活动具有普遍的约束力。任何组织和个人都不得有超出宪法和法律的特权，都必须在宪法和法律的范围内活动。应当说，在实际生活中，政策和法律不能相互代替，但从某种意义上说二者又是一致的。因此，既要坚持依靠政策，又要坚持依法办事。

二、人大监督坚持社会主义法制原则的实现形式

根据依法办事的客观要求，人大监督必须认真贯彻执行社会主义法制原则，并把其组织和活动纳入社会主义法制轨道，才能使监督工作富有成效，切实维护国家权力机关监督在国家监督运行机制中的全权性和权威性，充分发挥其监督职能作用。社会主义法制原则在国家权力机关监督运行中的实现形式包括两个方面，一是国家权力机关监督职权的行使必须符合法制的要求，使监督工作规范化、科学化、制度化；二是要保证宪法和法律在本行政区域内的正确遵守和执行。

（一）人大监督工作的规范化、科学化、制度化

首先要尽快出台一部保障权力机关监督正常运行的监督法，对监督的内容、方式、程序等，从法律上予以明确规范，使权力机关监督有法可依，从根本上解决当前监督工作存在的“刚性”不足，“弹性”有余的倾向，减少监督工作中的盲目性、随意性，提高监督质量和效率，保证人大监督法制原则的实现。

其次，要加强国家权力机关的制度建设，健全监督机构，提高监督人员素质，制定人民代表大会、常务委员会会议、主任会议及专门委员会会议的议事规则，制定行使监督职权的方式、程序及与“一府两院”的联系制度等，真正使监督工作有法可依、有章可循。

（二）保证宪法和法律有关人大监督规定的正确实施

1．根据宪法和法律的规定，国家权力机关采取听取和审议行政、审判、检察机关执法和工作情况的报告，有目的、有重点地组织视察和执法检查，对重大违宪、违法事件组织特定问题调查，受理人民群众的来信来访等监督形式，依法监督行政、审判、检察机关对宪法、法律、法规和人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的执行情况，从而保证其在本行政区域的贯彻实施。

2．人大监督权本身还包含着处理权。处理权包括处置和制裁。处置权是法制原则得以实现的一个实质性阶段。处置的方式有以下几种：

（1）作出决议。国家权力机关通过作出各种具有法律效力的决议来实现自己的监督权。有关机关必须按照决议的要求，坚决贯彻执行。

（2）组织特定问题调查委员会。国家权力机关对特定问题的调查，具有一定的法律强制性，对被监督者会造成强大压力，督促其使问题得以解决。

（3）提出批评和受理控告。

3．制裁是国家权力机关监督的一种最后处理权，也是最严厉的监督手段。主要有：罢免、撤职，即罢免、撤销由国家权力机关选举、决定任命的国家机关组成人员的职务。

第三节

人大监督要坚持民主集中制原则

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是我们党和国家的根本组织原则和组织制度。坚持和健全民主集中制，是为了增强党和国家的活力和团结统一。我国宪法规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”处于国家政权核心位置的国家权力机关，理所当然地要把民主集中制原则作为行使监督权所必须遵守的基本原则。

一、人大监督坚持民主集中制原则的内容

作为人大监督意义上的民主集中制，又称为集体行使职权原则，是指一种由多数人依照法定程序，通过会议表决方式行使职权的原则。这个原则是国家权力机关行使职权过程中有别于其他国家机关的显著特点。民主集中制的内容包括：

（一）国家政权运行机制是按照民主集中制的原则构筑的

各级国家权力机关都是按照民主集中制原则，通过民主选举产生的。根据法律规定，县、不设区的市、市辖区、乡镇的人民代表大会由直接民主选举产生，省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会，则通过间接民主选举产生。各级国家行政机关、审判、检察等机关都由国家权力机关选举产生，对它负责，受它监督。“中央和地方的国家机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”这样，既实现了中央的集中统一领导，保证了社会主义法制的统一性，又体现了地方特色，调动了地方的积极性。

（二）人大行使监督权，必须以法定的表决制由集体决定

人大监督过程中的民主集中制原则主要表现为集体讨论决定监督工作中的重大问题，实行少数服从多数的原则。

1．人大监督权，要在充分发扬民主的基础上，通过会议的形式，集体行使。

2．国家权力机关行使监督权时，其组成人员享有平等的权利。根据我国表决制的要求，在行使监督权的过程中，委员长、副委员长或主任、副主任等，只能作为国家权力机关组成人员之一，与其他代表、委员享有平等的权利。

3．国家权力机关的内部组织在没有权力机关授权时，不能独立行使监督权。

二、人大监督坚持民主集中制原则的实现形式

人大行使监督权，是民主集中制原则在人大监督工作中的具体运用和实现形式。人大监督要实现这一原则，必须注意以下几个方面：

（一）要正确认识民主制与集中制的辩证统一关系

作为国家权力机关监督的基本原则——民主集中制，是民主与集中的辩证统一，即在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。二者相互依存，相互制约，相辅相成。民主与集中既是一致的，又是相互制约的。民主集中制的实质是民主与集中的辩证统一。它的出发点和落脚点，在于充分调动全体人民的积极性和创造性，团结一致地进行社会主义建设。

（二）要健全民主集中制的各项制度

为了保证民主集中制原则在国家权力机关监督运行中得以实现，必须使民主集中制原则的各项基本制度具体化、规范化。

1．要进一步完善选举制度。各级国家机关都是建立在人民民主选举基础之上的。选举工作搞得好坏，直接影响到能否建立一个真正代表人民意志、反映人民利益、为人民所衷心拥护、有很高的行使职权能力的国家政权机关。因此，选举工作要真正发扬民主，严格按照法律程序办事，集体决定国家大事，任免国家机关组成人员，讨论监督重大问题，使之进一步制度化、法律化。

2．健全集体行使监督权的各项制度，完善人大内部的议事和决策机制，进一步发挥好人大监督的作用。如，国家权力机关的议事、工作、表决、民主生活等制度。通过这些制度的制定与实施，明确监督工作程序，建立健全正常的监督工作秩序。

3．要建立国家权力机关组成人员及其工作人员的培训工作制度，努力提高其政治素质和业务素质，对民主集中制原则有深刻的认识，以提高实行民主集中制原则的自觉性。

（三）人大行使监督权，既要充分发扬民主，又要坚持集中统一

广泛民主是国家权力机关的重要特征之一。国家权力机关在集体讨论决定重大监督问题时，要使代表及常委会组成人员畅所欲言，充分发表自己的观点和意见，表达所代表的人民群众的意愿和要求，从而，保证国家权力机关的监督不脱离人民群众，符合人民的意志，维护人民的利益，增强对“一府两院”的约束力。充分发扬民主，还有利于避免官僚主义和滥用职权，增强决策的民主化、科学化。同时，集体表决制又是国家权力机关民主制的表现形式，要在广泛民主的基础上，坚持实行集中统一，使民主集中制原则贯穿于国家权力机关监督的全过程。

第四节

人大监督坚持公开原则

我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”作为代表人民行使国家权力的国家权力机关，其监督活动必须置于人民群众的视野和监督之下，即必须坚持公开的原则，真正实现重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。同时，人大开展监督工作，实质上是为了保证人民代表大会统一行使国家权力的基础上支持有关国家机关更有效地行使职权，督促国家机关工作人员更好地开展工作，他们的工作情况应该是人民知道。

一、人大监督坚持公开原则的内容

人大监督的公开原则，是指国家权力机关的监督工作，要通过各种渠道和途径让广大人民群众了解，以增强国家权力机关监督的透明度，为人民群众管理国家事务和社会事务提供条件，也便于人民群众监督代表自己行使权力的各级国家机关和“公仆”。公开原则，主要包括两方面的内容，即公开监督内容，公开监督结果。

（一）公开监督内容

即向整个社会公开国家权力机关监督的对象、监督的范围和职权、监督的方式、监督的程序等。

1．公开监督的对象。公开监督对象，即监督的客体。各级国家权力机关监督的对象是国家行政机关、审判机关、检察机关。全国人大还监督国家军事机关。上级国家权力机关还要监督下级国家权力机关。明确监督对象，是国家权力机关正确实施监督的起点和基础。

2．公开监督的范围与职权。国家权力机关监督的范围应是明确的，既不能扩大，也不能缩小。超过或缩小监督的范围其监督活动都是不合法的。监督的职权是具体的。国家权力机关对什么机关实施监督，监督的任务和方法，都必须是具体的，否则，监督机关无法实施监督，被监督机关也无法接受监督。

3．公开监督的方式。国家权力机关监督的方式，因监督对象的不同而不同。法律监督的方式有组织执法视察检查，撤销违宪违法的命令、决定，组织特定问题调查等。工作监督的方式主要采取听取审议被监督机关的工作汇报，审查批准国民经济和社会发展计划及财政预决算的执行情况，国家权力机关的决议决定在本行政区域内的执行情况等。

4．公开监督程序。即如何实施监督，实施监督的过程，由始到终要经过的步骤等。

（二）公开监督结果

即将国家权力机关监督实施的结果公布于众。公开监督结果，一是除了需要保密的以外，都要将监督的情况和问题向社会公开，让广大人民群众知道。二是要注意时效性，将监督结果尽快公布于众，不能拖而不宣。三是要注意准确性，防止出现纰漏和误差，造成不良影响。公开监督结果，是检验国家权力机关是否实施公开监督的重要一环。它可以增强国家权力机关监督的透明度，增强监督机关的权威。

二、人大监督坚持公开原则的实现形式

（一）重大情况让人民知道

即人大监督运行中的一些重大情况应及时通过各种媒介向社会和公众公开，以引起全社会的关注，为人民群众参政议政创造良好的条件和环境。

1．改革会议的方式。人大监督活动主要通过举行会议来进行。创造条件让广大人民群众了解国家权力机关会议的情况，是提高公开程度的重要方面。因此，耍对会议的举行不断进行一些新的探索，以利于群众了解，如公开会议的时间、地点、议程，公开举行会议，设立旁听席，适当邀请各国家机关、社会团体和代表、选民列席会议等。从而把国家权力机关监督行政、审判、检察机关的活动过程，作出的决议决定等，向群众公开。

2．加强宣传报道，充分发挥新闻媒介的作用，把国家权力机关监督同舆论监督有机地结合起来。通过报纸、电台、电视等宣传工具，对国家权力机关监督的全过程进行全面、及时、真实的报道。还可以建立新闻发布会、记者招待会等制度，及时通报和传播国家权力机关监督过程中的一些重要情况。

（二）重大问题经人民讨论

即人大在监督过程中，对于一些事关国家发展前途和人民群众根本利益的重大问题，最大限度地让广大人民群众知道，经人民群众广泛讨论，通过人民代表大会这条主要渠道和其他方式，广泛听取广大人民群众的意见，集中他们的意志和智慧，使他们更好地参与国家的重大决策，保证国家决策的民主化、科学化，使之真正符合我国的国情，符合广大人民群众的意愿和根本利益。做好这项工作，要充分发挥国家权力机关及其组成人员的作用，健全国家权力机关联系人大代表、人大代表联系选民等一系列制度，以便于国家权力机关的监督活动置于人民群众的监督之下，做到上情下达，下情上达，在人民群众的参与和监督下，把监督工作做得更好。

第五节

人大监督要坚持监督大事原则

人大监督，是一种全局性的、高层次的监督，必须抓住本行政区域内的重大问题来进行，而不是事无巨细都进行监督，更不是越俎代庖，包办代替“一府两院”的具体工作。

一、人大监督坚持大事原则的内容

所谓重大事项，就是本行政区域内关系国计民生、涉及全局和人民群众关心的重大问题，是性质重要、内容复杂、影响深远的重大事项。我国宪法和法律规定，国家权力机关讨论、决定本行政区域内的重大事项，一般是指本行政区域内的政治、经济、教育、科学、环境保护、社会治安、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项。从这一原则出发，人大监督大事原则的内容，应包括这样几个方面：

第一，在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决定、决议的遵守和执行。

第二，有关本行政区域内全局性的大事。例如国民经济发展计划问题、财政问题、改革开放和经济建设问题、民主与法制建设问题、精神文明建设问题等。

第三，关系广大人民群众切身利益和群众普遍关心的问题。例如环境保护、社会保障、医疗保障、农民减负增收、消费者利益、社会治安、保障公民合法权益、物价、下岗职工再就业问题、社会保障、退耕还林、食品卫生、产品质量、义务教育问题等。

第四，国家机关中重大违宪、违法案件或造成严重损失的官僚主义案件。

第五，由国家权力机关选举和决定任命的国家机关工作人员是否遵守法纪、履行职责的问题。

二、人大监督坚持大事原则的实现形式

（一）避免事无巨细的样样监督

就是说，国家权力机关的监督必须突出重点，监督大事。不然，既易超越权限，又易陷入具体事务当中，影响监督工作的质量和效率。

（二）善于抓大事，抓重点

人大监督要依据宪法的规定，紧紧围绕党的某一时期或某一阶段的中心工作，确定监督工作的大事和重点。注意把改革、发展、稳定中的重大问题，人民群众关心的热点、难点问题作为人大监督工作的重点。以经济建设为中心，大力发展生产力，是全党和全国人民的首要任务，也是各级国家权力机关的工作重点。各级国家权力机关要把服从和服务于经济建设这个中心作为监督工作的重点。加强经济工作的监督，要注重搞好宏观调控的监督。一个地区的国民经济和社会发展计划、财政预算，是本地区宏观经济的集中体现，也是国家借以组织国民经济和社会事业的大略。国家权力机关要把对国民经济计划和财政预算执行情况的监督，作为宏观调控和管理的重点来抓。

（三）对于确定了的重大事项和监督重点，要一抓到底，抓出成效

能否把监督工作落到实处，是检查监督效果的重要标志。特别是执法检查，要深入实际，深入基层，努力了解法律实施主管机关执法的真实情况。同时要把人大监督与群众监督，舆论监督相结合，与督促执法机关解决法律实施中带普遍性的问题和纠正违法案件相结合，实行监督反馈制度使监督取得实实在在效果。这样，不仅可以保证监督大事原则的实现，还有助于进一步增强国家权力机关的权威。

第六节

人大监督要坚持注重效率原则

提高效率是人大监督的又一基本原则。人大行使监督职权时，要注重提高工作效率，并保障被监督的其他国家机关在法定的范围内充分行使职权，提高行政、审判、检察工作的效率。

一、人大监督坚持效率原则的内容

人大监督过程中的注重效率原则，是指国家权力机关依法行使监督权时，必须考虑以尽可能少的人员及耗费，解决尽可能多的重大问题，并使监督尽可能取得好的社会效果。其主要内容包括：

（一）科学合理是注重效率的前提

所谓科学合理，就是指国家权力机关在其监督的各个环节，都必须从实际出发，实事求是。它包括监督的内容必须抓准查实，监督对象必须符合法定范围，监督标准必须依据法律，监督活动必须遵循法定程序，监督处理必须以法律为准绳。具体地说：

1．监督时机要科学合理。国家权力机关围绕党的中心工作，对不同时期人民群众普遍关心的问题，特别是重点、难点、热点问题，要及时掌握，反应敏捷，接纳迅速，适时检查，在“火候”上进行监督。

2．监督事项要科学合理。国家权力机关对本行政区域内的政治、经济等重大事项进行监督和所作出的决议、决定，只有符合实际情况，并能对社会实践活动起积极的指导和推动作用，才能被认为是正确地行使了监督权。

3．监督的目的要科学合理。就是要运用监督手段，促使国家法律法规和国家权力机关的决议决定同党的中心工作相统一，与人民群众的意愿相吻合。

（二）监督处理权是提高效率的保障

人大监督权和处理权是统一的、不可分割的，监督本身就意味着处理，各种监督形式的实施，亦是监督的处理形式。一定的处理形式从属于一定的监督形式。只有把监督权与处理权有机地结合起来，人大监督的效率原则才能得以实现，其监督权威也才能树立起来。

二、人大监督坚持效率原则的实现形式

保证人大监督效率原则的实现，应从以下几个方面入手：

（一）大力提高人大代表及国家权力机关工作人员的素质

国家权力机关组成人员及其工作人员必须刻苦学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想和法律知识，熟练地掌握国家的法律法规和党的方针政策，不断提高自身的理论素养和法律水平。这是提高监督效率的基本要求。

（二）注意加强监督工作的计划性

人大及其常委会及时提出执法检查和听取专题工作报告的计划，以便各有关部门提前做好准备。同时，根据改革、发展、稳定方面发展的突出问题，增加法律监督和工作监督的安排。检查的法律和听取专题报告的数量不在多，而是在于抓住几部法律实施中问题较多的法律，抓住人民群众普遍关心的问题，集中力量进行监督，并针对存在的问题举一反三，真正起到改进工作、警示后来的目的。

（三）切实加强调查研究、工作

调查研究是国家权力机关正确有效地行使监督权的重要手段。调查研究一定要从实际出发，深入基层，广泛深入地听取人民群众的呼声和要求，切忌走马观花，避免形式主义和官僚主义。

（四）做好同其它种类监督的分工协调工作

国家权力机关的监督过程，不仅应注意权力机关内部各部门、各环节之间的协调一致，而且要重视同其它种类的监督，如党纪监督、政纪监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督的协调一致。这样，既能使国家权力机关的监督更有广度、深度，又可弥补国家权力机关监督的不足，增强监督效果。

（五）加强与监督对象的联系

通过联系，及时了解其他国家机关重大事项的决策过程和有关情况，做到心中有数。“一府两院”及其所属部门应邀请权力机关组成人员与有关部门负责人列席一些重要会议，参加一些应该介入的活动，学会依靠权力机关的监督来推动自己的工作。同时，权力机关也应通过联系，了解情况，增强监督的针对性，提高监督的效率。

（六）充分发挥人大代表的作用

人大代表是国家权力机关的主体，担负着代表人民行使国家权力的重大使命。要坚持和完善各地行之有效的有关措施和制度，积极组织代表视察检查，开展代表评议“一府两院”的工作，努力为代表开辟知政、参政、议政的渠道，集中代表的集体智慧把监督权行使好。

第七节

人大监督要坚持全过程监督原则

人大监督必须坚持全过程监督的原则。人大监督作为最高层次、最有权威、最具法律效力的监督，不应仅仅拘泥于监督的事前、事中、事后性，而应从更高的层次、更广阔的空间、更大的范围来开展，坚持实施决策性监督、参与性监督与跟踪性监督有机结合的更有效的全方位、全过程监督。

一、人大监督坚持全过程监督原则的内容

人大监督工作中所坚持的全过程监督原则，是指国家权力机关对“一府两院”实施国家法律和政策的不同阶段，要采取不同的措施，实施不同角度、不同层次的监督。其主要包含：

（一）决策性监督

决策性监督是国家权力机关在其他国家机关决策过程中进行的监督。国家权力机关运用宪法和法律赋予自己对本行政区域内重大事项的决定权，在其他国家机关的决策之初便开始监督，通过组织国家权力机关组成人员进行视察和调查研究，对其他国家机关行将出台的决策建议进行论证，并提出一些具有预见性的意见和建议，以防止盲目性和随意性。对一些尚不成熟或缺乏实施条件的决策意向，国家权力机关要敢于、善于依法行使监督权力，防止因其不成熟决策给国家和人民造成不应有的损失。决策性监督既可避免越职越权，又可避免事后监督的“马后炮”。

（二）参与性监督

参与性监督是国家权力机关对其他国家机关在实施国家法律和政策过程中进行的监督。国家权力机关监督的特点决定了它必须对“一府两院”执行国家法律和政策的全过程实施监督。“一府两院”在实施国家法律和政策的过程中，会经常遇到意想不到的不利因素对国家法律和政策实施妨碍的情况，例如部分国家机关工作人员因对国家法律和政策理解方面出现偏差，致使法律和政策的贯彻执行出现失误等。国家权力机关的参与性监督可以有效地防止“一府两院”的工作偏离法律和政策的轨道，起到保障国家法律和政策正确施行的作用。

（三）跟踪性监督

跟踪性监督是国家权力机关对其他国家机关贯彻执行国家法律和政策结果的监督。这种监督分两个层次：

1．国家权力机关对“一府两院”贯彻国家法律和政策方面出现的失误进行直接监督。对于这种失误，国家权力机关必须作出决议、决定，强制其依法纠正。

2．对被监督者的再监督。国家权力机关有权要求被监督者在限定的时间内纠正其失误，并按时向权力机关汇报。对处理结果不理想的，权力机关可以利用罢免、撤职、组织特定问题调查委员会等手段，强制其纠正。这样就可以防止“议论性监督”和“过场式监督”，提高监督的质量。

二、人大监督坚持全过程监督原则的实现形式

人大监督坚持全过程监督原则是比较复杂的深层次的监督原则。国家权力机关的监督要实现这一原则，必须在实践中不断探索，不断创新。

（一）要树立宏观意识和全局观念

人大及其常委会要高瞻远瞩，立足长远，对被监督者的行为有一个全面的、居高临下的深刻认识，适时有效地把决策性监督、参与性监督和跟踪性监督有机地结合起来，使之贯穿于“一府两院”行政、执法工作的全过程。

（二）要善于理解和把握全过程监督的不同阶段、不同层次

国家权力机关要在对“一府两院”的工作有深刻理解和认识的基础上，正确地区分其不同的阶段和层次，然后采取相适应的不同的监督措施和方式，实施不同层次的监督，使监督取得最佳效果。

（三）实施全过程监督要特别讲求灵活性

这里所说的灵活性，是指国家权力机关监督的全过程要针对具体情况，将法律的原则规定具体化为可操作、可运行的规则、方案、步骤、制度，将政策的指导意义赋予鲜明的个性，并变为具体的行动，从而灵活多样地开展监督工作。同时，一定要做到“既不失职，又不越权”。不失职，是指国家权力机关监督的全过程要依据法定的程序，恰当地运用监督形式，认真行使监督权；不越权，指国家权力机关在监督助全过程不能超越法律规定的职权范围，管一些不该管的事，影响“一府两院”的工作。

第五章

人大监督的内容

所谓人大监督的内容是指人大对国家行政机关、审判机关、检察机关实施监督活动的内容，也就是指人大行使监督职权的职责范围、基本任务等。

监督内容的确定，对于人大监督职权的行使极为重要。人大行使监督权的实践说明，要做到在监督工作中“既不失职，又不越权”，达到保证和促进整个国家机关各司其职，协调一致地工作，就必须科学地确定监督的内容，对监督职权的职责范围、任务等作出严格而又明确的规定。只有使监督工作有所遵循，才能增强监督工作的实效。

人大监督的内容具有层次性。因监督对象的不同而有所区别，从整体上包含了两个不同的层次：一是法律监督；二是工作监督。

法律监督，是指人大对宪法、法律、法规的统一、正确实施与遵守情况的监督。人大进行的法律监督，是对国家行政机关、审判机关和检察机关执行宪法和法律情况进行的监督，以保证宪法、法律、行政法规和国家权力机关重要决议、决定在全国或本级行政区域内的统一实施与遵守。法律监督包括：（1）对法律文件的监督，也叫立法监督。（2）对国家行政机关的执法、审判机关和检察机关司法情况的监督。法律监督是人大监督内容的主要方面。

工作监督，是指人大对国家行政机关、审判机关和检察机关的工作是否符合宪法和法律，是否正确地执行党和国家的方针、政策，是否符合上级和同级国家权力机关的决议，是否符合实际情况和人民群众的根本利益的监督。工作监督包括政治、经济、教育、科学、环境保护、文化、卫生、民政、民族工作等各个方面，是人大监督内容的重要组成部分。

法律监督与工作监督既有区别，又有联系。其区别在于两者各具有相对的独立性。其相互联系在于两者互为条件，互相依存，在实践中有机地结合在一起。也就是说，绝大部分法律监督不可能脱离对某项具体工作行为的监督而独立进行；而工作监督又必须严格依照法律来开展，两者有着密切的联系。

第一节

宪法监督

宪法是国家的总章程和根本大法，宪法实施的状况如何，通常是一个国家民主和法律建设是否健全和完备的重要标志之一。对宪法实施的监督是法律监督的核心内容。因此，人大必须加强对宪法实施的监督和保障。

一、宪法监督的涵义

（一）宪法监督的概念

宪法监督又称监督宪法实施，是宪法保障制度的重要组成部分之一，它是指根据宪法的规定，某—特定机关为保障宪法的实施，对违宪行为进行纠正和制裁的强制活动。其内容包括依照法定程序对法律、行政法规、决定、命令以及地方性法规等进行审查并作出裁决。其目的在于保证宪法的至高性和法制的统一性。宪法监督不允许一般的国家机关拥有，而必须通过宪法赋予拥有宪法监督权，就是宪法监督的主体。我国宪法规定，宪法监督权属于全国人民代表大会及其常委会，其他任何国家机关、政党、社会组织和个人都不享有这一权力。这就把我国宪法作为国家根本大法的至高性和国家最高权力机关在国家机构体系中的至高地位结合在一起，从而保证了宪法实施的强制力。

（二）宪法监督不同于宪法保证措施

1．宪法的保证措施主要有：（1）明文规定宪法具有很高的法律效力。（2）规定了严格的修宪程序，即必须经过全国人民代表大会全体成员2/3以上的多数通过，修改宪法才能生效，使宪法保持较大的稳定性。（3）把维护宪法尊严，保证宪法实施，规定为一切国家机关、政党、社会团体和个人的职责或义务。（4）规定了地方各级人大和县级以上地方各级人大常委会负有切实保障宪法在本行政区域内得到遵守和执行的职责等。宪法保证措施的内容很广泛，主体也很广泛，一切国家机关、政党、社会团体和个人都可以成为宪法保证措施的主体。

2．宪法监督和宪法保证措施虽然都以保障宪法实施为目的，但是两者的任务不完全相同。宪法监督的任务是确保各种、各级法律规范正确地贯彻和体现宪法所确立的原则，保证社会主义法制体系自身的统一性和一致性。宪法保证措施的任务是通过各类社会主体自觉履行宪法义务的活动和相互监督活动，保证宪法所确立的原则在社会各个方面和各个领域得到具体落实和执行。另外，两者的法律特征及法律意义也不同。宪法监督是一种最高国家监督权力，只有全国人民代表大会及其常委会享有，它是权力性、独享性、全权性的；而宪法保证措施基本上属于义务性的规定，只是在宪法条文中，才被规定为某种职权。作为宪法保证措施的一种形式的国家机关的职权，只是一种相对有限的权力，无论在法律效力上还是作用的范围上，都不能同宪法监督权相提并论。

二、宪法监督的内容

宪法起着调节整个国家的社会生活的作用，几乎所有的社会活动都受其制约。如法律的制定与实施，方针政策的确定与贯彻，社会道德的规范与遵守等，都属于宪法实施的内容。但是，这些社会活动不可能统统作为宪法监督的对象和内容。如果将其都纳入宪法监督的范围之中，国家最高权力机关是无法履行的。为了有利于国家最高权力机关集中精力抓住重点和关键环节，有效地行使宪法监督权，我国宪法规定，宪法监督的对象是那些拥有制定法律、法规等规范性法文件职权的国家机关，其内容包括国家最高权力机关的立法活动，国务院及其所属各部门制定行政法规，地方国家权力机关制定地方性法规的活动，各最高国家机关制定其他规范性法文件的活动等。宪法监督的任务是对这些活动进行监督，适用宪法规范确认其合宪或者违宪。确认是否违宪是宪法监督特有的行为方式。违宪，是经拥有宪法监督权的国家机关依据法定程序，适用宪法规范所作出的某种法律、法规或其他规范性法文件全部或部分违反宪法规定的确认。任何行为如果未经被拥有宪法监督权的国家机关适用宪法规范的活动，不能被认定为违宪。在我国，只有全国人民代表大会及其常委会才有权就某一行为直接适用宪法规范，作出裁决，即使某些地方国家权力机关依法撤销了下级国家权力机关或本级政府等不符合宪法规定的法规或决定，这也不是适用宪法规范的结果，而只能是在宪法指导下适用某种法律或行政法规，其予以撤销之裁决，只是对违法的确认，而不是对违宪的认定。

三、强化宪法监督

强化宪法监督应从以下几个方面完善：

（一）加快立法步伐

建立健全宪法监督的法律，完善监督程序和制度，以便对违反宪法的现象和行为进行追究和制裁有法可依，有法必依，真正树立起宪法的崇高权威。

（二）加强组织保障，充分发挥人民代表大会制度的作用

虽然我国宪法规定全国人大及其常委会享有监督宪法实施的权力，但是这项职权并没有得到充分有效的行使。究其原因，一方面是由于对人民代表大会制度的作用重视和发挥不够；另一方面是缺乏专门的宪法监督机构。全国人大常委会担负着繁重的立法任务及其他大量工作，很难专门从事和履行宪法监督的职能。因此，必须重视发挥人民代表大会制度的作用，充分尊重和支持全国人大及其常委会实施宪法监督的职权，同时应当考虑成立一个由全国人民代表大会选出并对其负责的专门宪法监督机构。

（三）加强宪法实施的保证措施

除充分发挥地方各级国家权力机关对于宪法实施的保证作用外，各级领导干部要贯彻执行宪法，教育和引导广大公民遵守宪法和法律。还要大力宣传宪法，使广大公民具有较强的宪法意识，自觉以宪法作为自己的准则，树立正确的权利义务观和民主法制观。

第二节

对国家行政机关的监督

一、对国家行政机关监督的依据

（一）监督工作要以宪法和法律为准则

宪法规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关，地方各级人民政府是地方的国家行政机关。同时规定，各级国家行政机关，由同级人民代表大会选举产生，又必须接受同级人大及其常委会的监督。依照宪法规定的原则，国家权力机关对同级国家行政机关各方面的工作均有权监督。

（二）监督工作要全面坚持党的基本路线

在新的形势下，各级国家权力机关必须自觉坚持党的基本路线，努力行使好各项职权。在监督国家行政机关工作中，坚持党的基本路线主要体现在两个方面：

1．在指导思想上必须把保障和促进经济建设作为首要任务。社会主义的根本任务是发展社会生产力。党的十六大提出了21世纪头20年是全面建设小康社会的阶段，提出了全面建设小康社会的奋斗目标。各级国家行政机关担负着组织实施国民经济和社会发展计划等方面的重任，因此，必须紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务。各级国家权力机关加强对其工作的监督，必须把能否促进改革开放和经济建设的发展作为出发点和落脚点，作为检验监督工作成效的根本标准。

2．在监督的内容上，必须把对经济建设工作的监督作为中心。国家行政机关的工作内容很多，必须围绕经济建设这个中心开展。要善于把那些关系改革开放和经济建设大局的重大问题作为监督的主要内容来抓，以推动整个经济和社会的健康发展。

二、对国家行政机关监督的重点（一）对贯彻执行宪法、法律、行政法规以及上级和本级人大及其常委会决议、决定情况进行监督对执法工作的监督，是对国家行政机关监督的重点。社会主义法制是社会主义市场经济发展的保障，加强社会主义法制建设，强化执法监督是极为重要的。必须把对法律贯彻实施的监督提到各级国家权力机关的重要议事日程，切实抓好法律的贯彻执行，要下大力气进行监督和检查；人大常委会应该把制定法律和法律制定后的监督检查放在同等重要地位。国家行政机关作为宪法和法律的执行者，对宪法和法律的贯彻落实负有重要责任。因此，必须把执法工作的监督作为国家权力机关监督的重要内容来抓。主要包括三个方面：一是对贯彻执行国家法律、法令、行政法规等方面的情况进行监督检查；二是依法监督国家行政机关的决定、命令和行政法规等是否符合宪法、法律；三是地方国家权力机关依法监督同级国家行政机关对本行政区域地方性法规具体应用的解释是否符合本法规的原则。

（二）对经济的宏观调控工作进行监督

对经济工作进行宏观调控、管理，是国家行政机关的主要职责之一。加强经济的宏观调控，对于经济建设的健康发展至关重要。建立和发展社会主义市场经济，更需要强化对经济工作的宏观调控工作。

国家计划是实现经济宏观调控的主要手段，加强对经济宏观调控工作的监督，主要是加强对国家计划的制定和实施的监督。在这方面，应当抓好以下几个环节：

1.搞好对国民经济和社会发展计划的审查。国家发展计划是进行宏观经济调控的基本依据。有了一个科学的、符合经济规律的国民经济和社会发展计划，进行经济宏观调控就有了可靠的基础。为此，要抓好对国家计划制定的审查工作。在这方面要注意把握五点：

（1）审查编制计划的指导思想，看其是否贯彻了党的“一个中心、两个基本点”的基本路线，是否坚持了“三个代表”的重要思想，是否贯彻了与时俱进的精神；是否有利于国民经济和社会的持续发展。

（2）审查编制计划的依据，看其是否真实可靠。

（3）审查计划主要经济指标的科学性、可行性，看其是否坚持了社会总需求与总供给基本平衡的原则，是否符合上级计划和国家计划的总体要求，年度计划指标是否与五年、十年规划相衔接，各项经济指标的增长幅度是否合适。

（4）审查实现计划的政策措施是否可行有效。

（5）审查计划调整变更的理由是否充分，调整的幅度是否合理。

2.对计划实施的监督。国家计划一经人代会讨论通过，即具有法律效力。加强对其实施的监督，维护国家计划的权威性，是保证经济和社会生活健康发展的重要环节。对计划实施的监督应当突出重点，着重抓好三个方面：

（1）对产业政策制定与实施的监督。产业政策是国家计划的重要内容，是进行经济宏观调控的重要依据和手段。国家计划规定的产业政策是宏观的、指导性的。国家行政机关各部门还要据此制定本部门、本行业的政策措施，做好国家产业政策细化的工作，搞好产业结构调整，促进经济较快增长。国家权力机关应当加强这方面的监督，以保证国家产业政策的贯彻落实。

（2）对固定资产投资管理的监督。固定资产投资规模关系到国家中长期经济结构的调整和经济发展态势的稳定，国家权力机关应当通过立法，对权力机关和行政机关管理固定资产投资规模的权限予以适当划分，严格调整计划的审批程序，规定监督实施的办法，杜绝由于“长官意志”、部门利益或地方利益驱动等原因造成的固定资产投资管理失控、失调。要把监督的重点放到对固定资产投资的规模调控、资金调控、政策调控三个关节点上。

（3）对有关法律法规实施的监督。国家已经制定的大量经济方面的法律和行政规章，相当一部分与计划实施有关，应当通过加强监督检查保证其贯彻实施。

为了强化对计划实施的监督。各级国家权力机关应当深入实况搞好调查，掌握大量的第一手材料，加强对重大经济问题的研究；要加强对计划实施的阶段性检查，及时发现和解决问题；要适应形势发展的要求，加强自动化信息咨询系统的建设，提高信息反馈的灵敏性和监督的准确性、科学性，增强监督效果。

3.重视计划执行过程中出现的新情况、新问题。计划属于观念形态的东西。其科学性即符合客观实际的程度如何是相对的，更何况客观实际是处在不断的变化之中的。所以在计划执行过程中，难免会遇到一些新情况和新问题。如，特大自然灾害的发生，重大疫情的发生，对外开放中某些重大机遇的出现等，都会关系到原定计划的实施。日常要更多注意倾向性问题的出现，如宏观经济管理、西部大开发、应对加入wto等。要经常注意研究这些新情况、新问题，对原定计划适时地作出必要的变更和调整。这种变更和调整要置于国家权力机关的监督之下，按照一定的法律程序进行。尤其是计划的变更，重大政策的出台，特大基本建设的列项等，凡需经国家权力机关审查的重大事项，都应当有可行性研究和科学论证作依据，以行使好决定权和监督权。

（三）对财政预算工作进行监督

财政是国民经济的综合反映，是国家行政机关行使职能的基本依据，是进行经济宏观调控的重要杠杆。对财政预算审查、批准和实施监督，也是人大监督内容的重要方面。根据有关法律的规定，法律授予国家权力机关对预算监督的基本职权是：监督本级政府对预算法律、法令的执行；审查批准本级政府预算、决算及执行情况的报告；审查和批准本级政府预算执行过程中必须作出的部分调整方案；改变和撤销本级政府执行预算不适当的决定等。同时，要根据中央关于加强预算审查监督的决定和加强经济工作监督的决定，加强对经济运行情况的经常性分析，改进和规范预决算审查监督程序，推动各部门编制部门预算、细化预算和提前编制预算，开展部门预算审查监督，加大对预算外资金和预算超收部分使用情况的监督力度。在实施中应着重抓住四个基本环节：

1．预算编制监督。为了保证须算编制的科学、合理、可行，保证体现有关法律、法令和政策规定，国家权力机关对于预算编制的指导思想和原则是否符合党的方针、政策，是否符合法定范围，以及重要经济指标的确定和收支计划的安排等，应当实行监督。

2．预算审批监督。首先，要抓好审查前的准备工作，通过提前介入或参与，深入调查研究，尽可能多地取得第一手材料；其次，在审议预算报告时要求附计划草案和预算明细表，以便把握决算重要情况和预算的重要指标。

3．预算执行监督。这是监督的重点，即了解预算执行的过程，掌握执行中可能发生的部分调整，对出现的问题、偏差或失误及时纠正。应当合理划分人大与政府对部分调整方案的审批权限，加强对重大问题的调查研究，维护法定预算的权威性、严肃性。

4．预算执行结果监督。预算执行结果，实际上也就是决算。全国人大常委会每年第二季度都要对国家财政决算进行审查。各省市一般在人代会上对本行政区的财政决算进行审查，特殊情况也可委托人大常委会进行审查。

从新世纪开始，我国进入了加速建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设进程，并全面提升综合国力和国防竞争力的新阶段。要加大对深化财政体制改革的监督，逐步提高国家财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架，建设稳固、平衡、强大的国家财政。（四）对贯彻执行国家权力机关重要决议、决定，以及办理议案和代表建议工作进行监督加强对国家权力机关重要决议、决定贯彻执行的监督，是一项重要的监督内容。审议决定重大事项，是国家权力机关的重要职权。宪法对全国人大及其常委会行使决定权的职责范围作了规定。地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项。国家权力机关讨论决定本行政区域内的重大事项，是按照一定的法律程序行使国家权力。作出的重要决议、决定具有法律效力，在全国或本行政区域内具有普遍的约束力和强制力，同级或下级国家行政机关必须认真执行。为了保证决议、决定的贯彻落实，国家权力机关应当加强这方面的监督工作。

加强对议案和代表建议办理工作的监督，是国家权力机关及其办事机构的一项日常工作。近年来，这方面的监督工作取得了明显的成效。议案是具有提议案权的机关或符合法定数量的人大代表，在代表大会期间，向国家权力机关提出，属于国家机关职权范围内的，并被主席团列入会议议程，在一定时限内进行审议的议事案。一般涉及国家或本行政区域内政治、经济等方面的重大问题，必须认真予以办理。

向本级政府、“两院”等提出建议、批评和意见，是人大代表执行代表职务、监督政府和“两院”工作的重要形式和权利。代表提出的建设、批评和意见，反映了广大人民群众的呼声和要求，是对国家机关各方面工作的监督和支持.各国家机关和一切承办单位都必须认真办理，不能敷衍了事。对办理人大代表提出的建议、批评和意见来取什么态度，实质上是对待人民代表大会制度的态度。近年来，各级国家权力机关对这项工作非常重视，加强了督促检查。有的设立了专门的督办机构，赋予其一定职权，加强了对这项工作的组织领导。有的建立健全了办理制度，包括信息反馈、检查监督方面的制度等，使办理工作逐步纳入规范化、制度化的轨道，提高了办理效率和质量。

（五）对选举和任命的国家行政机关组成人员进行监督

选举和任命国家行政机关组成人员，是国家权力机关的一项法定职权。国家权力机关依法选举和任命国家行政机关组成人员，由他们行使国家行政机关的各项职权，实质上就是人民把国家权力交给了自己可以信赖的“公仆”。人民当家作主，管理国家事务，必须经过国家行政机关，也就要求把国家行政大权牢牢地掌握在自己可以信赖的“公仆”手中。选举和任命国家行政机关组成人员的制度，就是人民挑选和监督“公仆”的制度。首先，是通过选举和任命挑选可以信赖的“公仆”，然后是运用罢免和撤销职务等方式和手段对其进行监督。

国家权力机关的任免权，实质上也是一种监督权，一种重要的监督手段和内容。不能仅仅把人事任免工作看作是履行法定手续，而必须把人事任免工作同对干部的考核工作紧密结合起来，用好的作风选拔作风好的干部。任命前，要进行充分的考察，广泛听取群众意见，用干部的“四化”标准进行衡量和挑选，任命后，要加强对其履行公职情况的监督，把监督的重点放到对宪法、法律和国家权力机关决议、决定的执行方面。必要时，可以要求他们向国家权力机关作述职报告等，使其牢固地树立向党和人民负责，向国家权力机关负责的思想，自觉地接受监督，努力地履行职责。随着社会主义民主和法制建设的不断发展，人民群众对国家权力机关监督和管理干部提出了更高的要求。为了使这方面的监督更有成效，必须建立健全有关任免和监督的法规，使监督工作有章可循，有法可依。

要把勤政、廉政作为对国家行政机关组成人员监督的重要内容。清除腐败现象，保持国家机关的廉洁，是当前极为重要而又迫切的任务。

在整个改革开放过程中，要坚决地把反腐败斗争作为大事来抓，重点查处领导机关、领导干部以及经济管理、金融、海关执法监督部门工作人员的违法违纪问题。反腐败斗争要立足于加强法制，同建立健全各方面的制度结合起来。要把勤政廉政作为考核干部的重要标准。在同消极腐败现象作斗争中，国家权力机关应当发挥积极作用。要通过国家权力机关把党和人民清除腐败、为政清廉的意愿，以社会主义的法律形式表现出来，使其具有强制执行的权威，具有连续、稳定、有效的力量，从根本上清除腐败现象，保持各级国家行政机关廉洁勤政，切实保障人民当家作主的地位。要加强廉政方面的立法。如制定财产申报制度、举报制度等，依法对腐败现象进行治理。把廉洁勤政作为考核干部的重要标准，把任期制和选举制作为惩贪倡廉的有力手段，让德才兼备之土登上领导舞台，使以权谋私之徒不再窃据领导岗位。要支持那些人民拥护的勤政为民的行政官员执政掌权，及时罢免那些贪污腐化，尸位素餐，做官当老爷的人员。同时，要加强对转变政府职能的监督，理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责。要进一步改革和减少行政审批，必要的审批也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任。切实解决“文山会海”。

第三节

对国家审判机关和检察机关的监督

一、确定对审判和检察机关监督内容的依据

宪法规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关，依照法律规定独立行使审判权；中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权。审判机关和检察机关是国家的司法机关。审判权和检察权是国家权力的重要组成部分。这两项权力的正确行使，关系到人民群众的根本利益，关系到社会的稳定，关系到人民民主专政的巩固。

加强对审判和检察机关的监督，保证其依法履行职责，防止滥用国家权力，是国家权力机关的法定职权。宪法第67条规定，全国人大常委会监督最高人民法院和最高人民检察院的工作。第104条规定，县级以上地方各级人大常委会监督本级人民法院和人民检察院的工作。同时宪法规定，审判机关和检察机关要对国家权力机关负责。宪法第128条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人大常委会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。宪法第133条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人大常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责。宪法的这些规定，是确定对审判机关和检察机关监督内容的基本依据。改革开放20多年来，各级国家权力机关十分重视对审判机关和检察机关的监督，并且在进行监督的过程中不断加强监督制度的建设，不仅保证了审判机关和检察机关严格履行法定职责，互相配合，互相制约，依法办案，而且有助于更好地树立审判机关和检察机关的形象，体现国家法律的权威。

二、对审判和检察机关监督的主要内容

国家权力机关对审判机关和检察机关的监督，主要是法律监督、工作监督、廉政监督。

（一）法律监督

所谓法律监督是指对审判机关和检察机关职权行使的监督。主要包括：

1．对不符合法律规定的决定、判决、裁定等提出意见，督促其依法纠正。

2．对坚持审判制度执法的监督和对因司法争议而造成失职的监督，使审判机关在审判活动中真正坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，对每一个案件的审判都能做到事实确凿，适用法律得当、审判程序合法、判决裁定正确，把“有法必依、执法必严、违法必究”真正落到实处。

3．对检察机关在办理案件中遇有重大分歧或疑难问题时进行把关与协调，必要时作出决定。

法律监督是对审判机关和检察机关监督的主要内容。改革开放以来，各级审判和检察机关的自身建设不断加强，审判机关和检察机关的工作人员的政治和业务素质不断提高，办案的质量有了明显的提高。但是，随着政治和经济体制改革的不断深化，各种经济活动空前活跃，出现了大量的新情况和新问题，增加了办案的难度，致使审判工作和检察工作不能完全适应新形势的客观要求。为此，国家权力机关必须加强对审判机关和检察机关执法工作的监督，维护宪法和法律的严肃性。

（二）工作监督

对审判、检察机关的工作监督主要是指听取和审议本级审判机关和检察机关的工作报告，包括听取专题工作汇报和阶段性的工作汇报，对其正常的执法活动、重大的工作以及自身建设等方面进行监督。同时，对审判机关和检察机关的工作进行监督，是为了支持它们更好地开展工作。

（三）廉政监督

主要是指对审判和检察人员在执行公务中徇私舞弊、贪赃枉法等违法行为进行监督。在建立社会主义市场经济体制的过程中，在法律和制度有待逐步完善的情况下，一段时间内权钱交易现象可能会更趋严重。加之有些法官、检察官素质低，有些领导干部护短，执法不严，部分干警中的违法违纪现象确实相当严重。所以，要坚持‘从严治党’、‘从严治警’的方针，拿出解决问题的措施来，切实配合党的纪检部门加强对审判机关和检察机关的廉政监督。

第六章

人大监督的方式

所谓人大监督方式，是指国家权力机关在行使监督职权时所采取的方法和形式，以及采取这些方法、形式所必须遵循的程序规范。实践证明，作为国家权力机关要切实有效地实施监督，就必须遵循一定的方式程序。这是使监督活动达到目的的重要保证。根据我国宪法和法律的有关规定，国家权力机关对“一府两院”实施监督的方式主要有这样几种：听取和审议“一府两院”的工作报告，质询和询问，检查和视察，改变和撤销不适当的决议、决定和命令，组织特定问题的调查委员会，罢免或撤销国家公务人员的职务，受理来信来访和申诉控告，提出建议、批评和意见等。

第一节

听取和审议“一府两院”的工作报告

一、听取和审议“一府两院”工作报告的法律依据

听取和审议工作报告，是我国权力机关对“一府两院”实施监督所运用的最经常、最普遍的方式。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第48条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”《人民法院组织法》第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《人民检察院组织法》第10条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”上述规定，从法律上确定了地方各级人大听取和审议“一府两院”工作报告这种监督方式。

二、听取和审议“一府两院”工作报告的内容

根据宪法和有关法律的规定，各级人大听取和审议“一府两院”的工作报告，主要包括两个方面的内容：

一是年度工作报告。即在每年举行的人民代表大会上，由“一府两院”的主要负责人对上一年度的工作情况及下一年的工作计划进行全面汇报，然后由人大代表集体审议，并提出批评、意见和建议。

二是专题工作报告。即在人民代表大会闭会期间，“一府两院”根据权力机关的要求，就某些工作的开展情况、法律法规的实施情况以及人大某项决议、决定的贯彻执行情况等，向人大常委会会议报告，并听取人大常委会委员的审议，接受监督。人大常委会可根据工作报告的不同情况，或提出意见和建议，或作出决议决定，以促进“一府两院”的工作。

第二节

质询和询问

一、质询和询问的涵义

（一）质询的涵义

质询是指代议机关的议员或权力机关的代表，依据法律的规定，对政府和其他国家机关所负责的事项提出质疑和询问。被质询机关必须按法定的时间和要求作出答复。质询是我国权力机关行使监督职权最有效的方式之一。全国人大组织法和地方组织法规定：全国人民代表在全国人民代表大会举行会议期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院及国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复；地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表10人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它们所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案，由主席团交受质询的机关，受质询的机关必须在会议中负责答复；在常委会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员5人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案，由主任会议决定交受质询机关答复。法律的这些规定，对于强化国家权力机关的监督职能起到了积极的作用。在会议期间，人大代表和委员通过质询，检查了解监督对象的工作情况。对其工作作出评定，对出现的问题、过失提出质疑，直至追究法律责任。这种监督形式，体现了国家意志，具有法律赋予的权威性。

（二）询问的涵义

询问指的是人大代表和常委会委员为了解有关情况，而向有关国家机关提出问题，由有关国家机关予以说明。

（三）质询和询问的区别

质询和询问虽属一种监督形式，但两者又不尽相同，不能混为一谈。其主要区别是：

1．质询的提出必须是在人民代表大会或常委会会议举行期间，由代表或委员联名向大会主席团或主任会议提出，并且要写明质询的对象，质询的问题以及质询的内容。询问则是国家权力机关对“一府两院”进行监督所运用的一种最灵活的方式。它的提出可以在会议期间，也可以在闭会期间，可以是书面的，也可以是口头的。

2．质询要有法定人数和依据一定的法律程序才能提出。而询问则不需要经过一定的法律程序，也没有人数的规定和限制。

3．质询是针对已经客观存在的弊端和错误而提出的，如违宪、违法、渎职行为等。询问是针对不明了的事情而提出的。

4．质询作为人民代表或常委会委员的权利，具有法律的强制性。被质询者必须按照法律规定在一定的期限内答复。而询问则不具有法律的强制性，被询问者只要对问题作出答复就可以了。

二、质询的对象、内容和运转程序

（一）质询对象的范围

人大质询的对象，一般地说有两种：一种是机关，包括国家行政机关、审判机关和检察机关；另一种是有违宪、违法和渎职行为的个人。这里所说的个人，主要是指行政机关、审判机关和检察机关中有失职行为的领导人。当然，需要强调指出的是，由于质询是针对违宪、违法和渎职行为等采取的重大举措，是一种特别监督措施。因而，作为国家权力机关组成人员的人民代表或常委会委员，在提出质询案时，应特别慎重。要以人民的利益为出发点，以宪法和法律为准绳，并建立在充分调查研究、分析论证的基础之上，要坚持实事求是，以理服人，以维护法律的尊严和权力机关的威信为准则。

（二）质询的内容

人大提出质询案的主要内容就是“一府两院”以及这些部门的负责人中出现的违宪、违法和读职等重大过失行为。不能把那些无关紧要，甚至代表和委员本人都不清楚的问题作为质询的内容。一般问题只能采用询问的方法解决。

（三）质询案运转的法律程序

根据我国宪法和法律的有关规定，人大代表或常委会委员提出质询案，必须依据以下的法律程序进行。

1．代表或委员依法提出质询案。质询案的提出必须具备质询案的各项条件。

2．质询案提出后，必须送交大会主席团或主任会议，由大会主席团或主任会议讨论决定是否提出质询。如需提出质询，由大会主席团或主任会议交受质询机关答复。

3．受质询机关或受质询的个人接到质询案后，必须根据质询案的要求作出书面答复，或者受质询机关的领导人及受质询的个人，在主席团会议上，或者常委会会议上，或者有关的专门委员会会议上，或者有关的代表团会议上作出口头答复。

4．提出质询案的代表团团长，或者提出质询案的代表或委员，可以列席会议听取答复，并可以发表意见。

5．提出质询案的代表、代表团或委员对答复不满意的，可以提出要求，经大会主席团或主任会议决定，由受质询的机关或被质询的个人再作答复。如果代表或委员对有明显失职行为的受质询机关或个人的答复仍不满意时，可以依照法律规定，进一步提出处理要求，由主管部门进行行政处置，包括给予警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看，直至开除公职的处分。触犯刑律的，还要移交司法部门依法处置。

第三节

检查和视察

人大及其常委会组织代表、委员对“一府两院”的工作情况进行检查和视察，既是国家权力机关的一种基本工作方法，也是对“一府两院”实施监督的一种重要形式。

人大对“一府两院”所进行的检查与观察，不同于一般的调查研究。依照法律的规定，被检查和视察单位的负责人必须根据代表或委员的要求，如实地汇报情况，认真地听取他们提出的批评、意见和建议。由于这种检查和视察一般都要深入基层，直接同人民群众交谈、座谈，听取群众的呼声，了解群众的切身利益所在，而检查和视察的内容，又往往是人民群众普遍关心的热点问题，就使这种监督形式最容易反映人民群众的情绪和他们的愿望，最容易了解他们的困难和对“一府两院”及有关部门的意见。国家权力机关通过有计划地组织人大代表或常委会委员开展检查和视察活动，可以检查党的路线、方针、政策和国家法律、法令的贯彻落实情况；检查执行部门的工作情况；纠正违宪、违法现象；了解人民群众的思想和愿望，向被检查和视察的单位提出建议、批评和意见，使国家的行政机关、审判机关和检察机关置于人民群众的监督之下。

一、检查和视察的内容与形式

（一）检查和视察的内容

由于人大代表肩负着宪法和法律赋予的管理国家事务的重任，人大及其常委会组织代表或委员开展检查和视察活动的主要内容就应与其所担负的重要职责相适应。其内容主要包括：

1．关于宪法和有关法律的贯彻实施情况。

2．本级人大及其常委会所通过的法规以及决议、决定的贯彻执行情况。

3．本级人民代表大会通过的国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况。

4．“一府两院”的工作情况。

5．人民群众反映强烈的或普遍关心的热点问题。

6．代表和委员根据工作需要或群众的要求、企事业单位的邀请，进行检查和观察的一些特定内容。

（二）检查和视察的形式

根据检查和视察的对象、内容和时间长短，人大及其常委会的检查和视察可以分为以下几种形式。

1．集中检查与视察。所谓集中检查与视察，主要是指由本级人大常委会组织全体代表或常委会委员，集中一段时间进行的检查和视察活动。这种检查和视察活动，大都是安排在代表大会或常委会会议召开之前，为代表或委员们在会议期间正确行使各项职权作准备。有时人大常委会为了解“一府两院”某一时期的工作情况或对某项法律、法规的执行情况，也常常采用这种检查与视察的方式。

2．持证视察。持证观察是指人大代表依照法律、法规的有关规定，凭代表证（或视察证）自行开展的视察活动。这种视察活动，可以有几个代表联合进行，也可以由代表个人单独进行。被视察的单位和部门有义务接待代表的视察，并要如实地向代表介绍情况，反映问题。这里需要指出的是，代表或委员如果要视察国防设施以及其他保密的机关，在视察之前，必须与本级人大常委会取得联系，由本级人大常委会同有关部门取得联系后方可进行。

3．综合视察。综合视察是指人大常委会为了解一个机关或几个机关、单位的全面工作情况而组织代表或委员们开展的视察活动。

4．联合视察。所谓联合视察，是指与上级或下级人大常委会联合举行的视察活动。其组织工作通常分为以下几个步骤：

（1）确定视察的对象、范围、形式、时间以及参加者和组织领导者。参加者通常包括常委会委员、人大代表、政府部门的有关人员及其他代表（如群众代表、民主党派人士等）；

（2）组织参加者进行必要的学习，为视察作准备；

（3）对视察结果作出客观评价，并制定出具体而有效的措施，或是对被视察的行政部门和单位提出建议、批评和意见，最后向常委会写出视察报告。

5．专题视察。专题视察是指人大代表或常委会委员就某一特定的内容进行的视察。这种视察的特点是只涉及一个问题、一个决定或行政部门工作的某一个方面。视察可以由人大常委会组织，也可以由代表或代表小组自行开展。县级以上的人大代表进行这种视察时，一般应由人大常委会协助联系进行。

二、开展检查和视察活动的步骤

一般情况下，人大组织开展的检查和视察活动，大体可以分为准备、进行和处理三个阶段。

（一）要做好检查和视察前的准备工作

人大常委会在组织代表或委员开展检查和视察活动时，应首先确定好检查和视察的内容、时间和对象，并根据主题，选择检查和视察的重点，通过筛选，确定有代表性的地区和单位；其次是要组织参加检查和视察的有关人员认真学习有关的宪法、法律和有关政策，为在检查和视察中分析研究问题做好充分的准备；再次是要制定好检查和视察的计划，使检查和视察工作始终突出重点，确保质量。如果参加检查和视察的代表或委员人数较多，则应根相需要，分成若干个视察小组，各小组检查和观察的侧重点也应列入计划。

（二）检查和视察活动的步骤

一般情况下，人大及其常委会在开展检查和视察活动中，主要有三个步骤：

1．由单位领导或了解情况的管理人员介绍工作成绩和存在的问题等情况。

2．采取个别谈话和召开座谈会等形式，直接倾听人民群众的意见。

3．综合归纳了解的情况，提出推广经验和改进工作的建议、批评和意见，供被检查和视察的单位或有关部门参考。

（三）检查和视察的处理

人大代表或委员在检查和视察时，不能直接处理问题，这是一条重要的原则，它是由我国人民代表大会制度性质所决定的。人大代表或委员在检查和视察结束后，应向本级人大常委会写出检查或视察报告，由人大常委会转交有关部门办理。

1．检查和视察报告的内容应包括以下四个方面：

（1）检查和视察的时间、地点、被检查和视察的单位以及检查和视察的主要内容等基本情况。

（2）被检查和视察单位的主要情况。

（3）在检查和视察中了解到的干部、群众反映的主要问题和意见要求。

（4）提出明确的建议、批评和意见。如果这些建议、批评和意见已向被检查和视察的单位提出，还应写明该单位的态度。

2．提出检查和视察报告的形式。在写检查和视察报告时，一般应采用以下三种形式：

（1）以个人或联名的形式直接向本级人大常委会写出书面报告。

（2）将检查和视察的情况，包括所提出的建议、批评和意见，书面或口头反映给组织检查和视察活动的具体单位，由他们汇总向本级人大常委会报告。

（3）代表或委员在向本级人大常委会报告检查和视察情况的同时，可以一并向被检查和视察单位所在地的人大常委会和有关机关通报检查和视察的情况。对某一地区提出的建议、批评和意见，可直接反映给当地的人大常委会，不必再向本级人大常委会提出，以便于及时研究和处理。

第四节

改变或撤销不适当的决议、决定和命令

一、改变或撤销不适当的决议、决定和命令的内容

依法改变或撤销本级人民政府和下级人大及其常委会不适当的法规、决议、决定和命令，是人大实行监督，维护宪法和法律的尊严，保证宪法、法律和法规贯彻实施的又一重要形式。我国宪法规定，县级以上地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人大常委会的决议，有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，有权撤销下一级人大及其常委会不适当的决议。

所谓不适当的决议、决定和命令，是指国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关等制定的那些同宪法和法律相违背的决议、决定和命令。

二、改变或撤销不适当的决议、决定和命令的形式

国家权力机关改变或撤销本级人民政府和下一级人大及其常委会不适当的决议、决定和命令，通常采取以下三种做法：

一是作为监督主体的国家权力机关发现下级人大及其常委会或本级人民政府有不适当的决议、决定和命令后，通过常委会作出决议予以改变或撤销。

二是提出建议，监督本级人民政府或下一级人大及其常委会自行改变或撤销。

三是由人大常委会自行改变或撤销。即当人大及其常委会发现自己作出的决议、决定和命令有与宪法和法律相悖的地方，或有不符合人民利益的地方时，人大及其常委会本着有错必究的原则予以纠正。

第五节

组织特定问题调查委员会

组织特定问题调查委员会，是人大实施监督的又一形式。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条和第52条规定：县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会可以组织对于特定问题的调查委员会。也就是说，县级以上的地方人大及其常委会认为必要时，可以对本行政区域内的重大违法失职事件或其他重要事件，组织特定问题的调查委员会进行调查，并根据调查委员会的报告作出相应的决议。在调查委员会进行调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实地回答问题，提供材料。这就确定了调查委员会的性质和法律地位。另外，调查委员会的组成人员必须是各级人民代表大会的代表或者常委会委员。调查委员会可以根据需要设立必要的办事机构并配备必要的工作人员，但这些工作人员不是调查委员会的组成人员。

一、特定问题调查委员会调查的内容和工作方法

（一）调查委员会调查的内容

特定问题调查委员会享有广泛的调查权。根据宪法和地方组织法规定，地方人大及其常委会组成的调查委员会，其调查的范围和内容主要有以下几个方面：

1．对地方立法的调查。旨在解决是否需要对某一特定问题用地方立法的形式予以调整，以及调整的范围和方法等。

2．对重大违宪、违法事件的调查。旨在查明和纠正违法情况，保证宪法、法律以及行政法规在本行政区域内的贯彻和执行。调查可能是针对某些违法的国家公职人员进行；也可能是针对某一违法事件进行，查明违法的责任人员以及违法事实。

3．对选举和任命的有关国家机关工作人员的调查。旨在保证选举法的正确实施以及地方国家权力机关对领导干部任免权的行使。组织这种调查，可能是针对选举中的违法情况而进行的；也可能是对拟任命担任重要职务的人员的某些特殊事项进行的。

4．对有关人民群众对国家机关和国家工作人员申诉意见的调查。旨在查明事实真相，确定由有关机关依法处理的事实根据，纠正有关国家机关对人民群众不公正的处理，以保障公民依法享有的权力不受侵犯。

（二）调查委员会进行调查的工作方法

调查委员会进行调查的根本目的是查明事实真相，获得必要的证据，而证据的取得，又必须借助于一定的手段。这些手段，就是调查委员会的调查方法，主要包括：

1．听取有关机关、社会团体的汇报。调查委员会在调查时，根据调查工作的需要，可就有关问题对被调查机关提出询问，要求有关机关汇报情况。而有关的国家机关、社会团体或公民，必须如实地向调查委员会进行汇报，答复询问，不得弄虚作假，隐瞒事实真相，提供假情况，否则应负法律责任。

2．召开各种类型的座谈会，听取知情人的意见。

3．查看有关材料、记录及案件卷宗等原始材料。由于调查委员会是依法行使调查权，所以被调查机关、社会团体或公民，都不得对所要调查的情况进行保密。如调查材料中涉及到国家机密，调查委员会应当为其保守秘密。

4．传唤证人，听取证言。调查委员会在进行调查时，有权要求任何公民包括在押人犯提供证言。凡是与被调查问题有关的知情人，都有作证的义务，不得以任何理由拒绝。

5．查看有关现场。

6．进行技术鉴定。即调查委员会根据调查工作的需要，可以组织各方面的专家组成权威的鉴定机构进行鉴定，作出有关事项的鉴定结论。

调查结束后，调查委员会应当进行认真地讨论研究，必要时，还应当召开各方面的联席会议，广泛听取意见，进行综合分析，然后根据党的方针政策和国家法律，作出调查结论，向人民代表大会或常委会写出调查报告。

二、调查委员会行使职权的法律后果

由于调查委员会是依法组织的专门调查机构，并按照法律程序进行工作的，因而调查结论具有惟一性。一切与之相违背的结论均应视为无效。调查委员会行使职权的法律后果一般有以下几种情况。

一是直接法律后果，即调查结论直接发生法律效力。

二是由人民代表大会或其常委会对调查委员会的报告进行审议，作出相应的决议或决定。

三是导致质询案、罢免案的提出，以及由常委会决定撤销由他任命的有关领导人员的职务。人民代表大会或其常委会在审议调查委员会的调查报告后，代表或者委员可能根据调查提出的“一府两院”的违宪、违法问题，对有关机关提出质询；也可能提出罢免某些机关领导人员职务的议案，交由人民代表大会列入议程，决定是否撤销这些机关领导人员的职务；人大常委会也可能根据调查报告，作出撤销由它任命的领导人员的职务。

第六节

罢免或撤销国家公务人员的职务

罢免或撤销人大及其常委会选举和决定任命的国家机关工作人员的职务，是国家权力机关最严厉的一种监督形式，也是保证国家机关工作人员恪尽职守，对人民负责，防止滥用权力和滋长官僚主义的一种有效形式。

一、罢免或撤职的条件

根据我国宪法、全国人大组织法和地方组织法的规定，国家权力机关有权罢免或撤销其选举和任命的国家机关工作人员的职务。罢免案的提出必须具备下列条件：

（一）罢免案必须是在人民代表大会举行会议期间提出

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第26条规定，县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，可以提出对国家公职人员的罢免案。

（二）罢免案的提出必须是书面的

罢免案要写明罢免的对象、理由，并提供有关的材料。罢免对象必须是法律规定的对象，法律规定以外的人员不能成为罢免对象。同时，罢免的理由必须充分，有充足的事实根据，不能是捕风捉影、道听途说得来的不实材料。

（三）提出罢免案的主体要符合法律的规定

全国人民代表大会主席团、3个以上的代表团、1/10以上的代表联名，才能在全国人民代表大会上提出罢免案；县级以上的地方各级人民代表大会的主席团、常务委员会、1/10以上的代表联名，可以在县级以上的地方各级人民代表大会上提出罢免案；乡级人民代表大会主席团和1/5以上的代表联名，可以在乡级人民代表大会上提出罢免案。

二、罢免或撤职对象的范围

（一）全国人民代表大会罢免或撤职的对象

1．中华人民共和国主席、副主席。

2．国务院总理、副总理、***、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。

3．中央军事委员会主席和中央军事委员会的其他组成人员。

4．最高人民法院院长。

5．最高人民检察院检察长。

6．全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长及其常委会组成人员。

（二）县级以上地方各级人民代表大会罢免或撤职的对象

1．本级人民政府的领导人员，即省长、副省长、自治区主席、副主席、市长、副市长、州长、副州长、县长、副县长、区长、副区长以及政府各部门主要负责人。

2．本级人民代表大会常务委员会组成人员，即人大常委会主任、副主任、秘书长和常委会委员。

3．本级人民法院院长和人民检察院检察长。这里需要指出的是，罢免人民检察院检察长时，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

（三）乡级人民代表大会罢免或撤职对象

1．乡长、副乡长、镇长、副镇长。

2．乡人大主席、副主席。

三、对罢免案的处理

国家权力机关罢免或撤销由其选举和决定任命的国家机关工作人员的职务时，必须先依照法律程序向人民代表大会提出罢免案。然后在人民代表大会上，由主席团交各代表团进行审议，并在各代表团审议的基础上，由大会主席团将罢免案提请大会表决。在罢免案表决之前，被提出罢免的人员可以进行申诉或申辩。如果经人民代表大会代表总数过半数的同意，该罢免案即行通过。否则，罢免案即被否决。对罢免或撤销职务的国家公务人员，其处理结果一般有以下几种情况：一种是只免去被罢免人员的职务；另一种是除免去被罢免人员的职务外，还要追究其它有关责任。违反政纪的，由有关机关给予行政处分；违反党纪的，由党的有关部门给予党纪处分；违法犯罪的，由司法机关追究刑事责任。

第七节

受理人民群众来信来访和申诉控告

接受和处理人民群众的来信来访以及对国家机关及其工作人员的申诉控告，是人大直接监督“一府两院”和国家工作人员，保护人民群众合法权益的重要途径，也是人大及其常委会了解社情民意的一条重要渠道。我国宪法规定，中华人民共和国公民，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。地方组织法也规定，县级以上地方各级人大常委会有权受理人民群众对“一府两院”和国家工作人员的申诉和意见。由此可见，按照宪法和法律赋予的职权，认真接待和处理人民群众的来信来访及申诉控告，是各级人大及其常委会为一项重要工作。

一、受理人民群众来信来访和申诉、控告的范围

根据我国宪法、法律的有关规定，人大及其常委会受理人民群众来信来访和申诉控告的范围主要包括以下几个方面的内容：

第一，对人大及其常委会制定通过的宪法、法律、法规、决议、决定所提出的意见和建议的来访。

第二，反映由人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员违宪、违法和其他问题的来访。

第三，反映各级人大及人大代表违宪、违法等问题的来访。

第四，不服人民法院和人民检察院处理的案件的来访。

第五，人民群众普遍关心的热点问题的来访。

第六，反映属于人大及其常委会职权范围内的其它问题的来访。

二、人民群众来信来访和申诉、控告的处理方法

国家权力机关对人民群众的来信来访和申诉、控告的处理方法，一般是转交有关部门办理。如遇人民群众反映强烈的申诉案件，当事人对法院判决不服的重大申诉案件，公、检、法三机关有争议的疑难案件，控告政法机关中干警违法乱纪的案件等，应在保证不干预行政、审判、检察机关职权的前提下，采取适当的方式，或由人大常委会直接调查，或责成有关部门进行复查，或由人大常委会组织有关部门共同进行调查，然后根据情况交有关机关依照法定程序处理，并向人大常委会报告处理结果。对于已发生法律效力的判决和裁定，如发现确属错案或判决不当的，司法机关又不予复查和处理时，也可按审判监督程序，向上级人大常委会报告，要求上级人大常委会督促同级司法机关处理。

第八节

提出建议、批评和意见

依法向本级人民代表大会及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，是人大代表行使法律赋予的管理国家事务和社会事务的重要权力，也是国家权力机关对“一府两院”实施监督的又一重要途径。《全国人民代表大会组织法》第21条规定，“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建设、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第19条也规定，“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”

依照上述法律规定，人大代表无论是在大会期间，还是在闭会期间，都可以提出对各方面工作的建议、批评和意见。在大会举行期间，向本级代表大会提出；在大会闭会期间，向人民代表大会常务委员会提出。

一、人大代表提出建议、批评和意见的范围、形式和要求

（一）人大代表提出建议、批评和意见的范围

人大代表提出建议、批评和意见的范围大致有以下几个方面：

1．对人民代表大会会议中的各项工作，包括审议议案和报告工作方面的问题。

2．对国家大政方针方面的问题，例如经济建设和社会主义民主与法制建设中的各种问题。

3．对法律、法规规定的国务院职权范围内的和地方各级人民政府职权范围内的工作中的各种问题。

4．对人民法院、人民检察院职权范围内的工作中的各种问题。

5．人民群众所关心的各种社会“热点”问题。

6．对国家机关工作人员中的失职行为。

7．在开展视察和调查中发现的问题。

8．对所提建议、批评和意见承办工作中的问题。

9．人民群众所关心的其它各方面的问题。

（二）提出建议、批评和意见的形式

人大代表提出建议、批评和意见的形式，无论是从提出人数，还是从提出的时间上看，都不像提出议案要求那么严格。从提出的人数看，可以是代表个人，也可以代表联名提出。从提出的方法上看，可以口头提出，也可以书面提出。口头提出主要指人大代表在小组会上或大会上口头发表的建议、批评和意见，其中包括在代表团审议议案和报告的时候，代表提出的质询。书面建议是指人大代表用专用纸书写的对各方面工作的建议、批评和意见。在时间上，入大代表提出建议、批评和意见，可以在大会期间，也可以是在闭会期间，包括在视察和调查研究中提出。总之，只要有利于改革开放和经济建设，有利于促进社会主义民主与法制建设，符合人民的利益，人大代表可以随时向人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。

（三）提出建议、批评和意见时应注意的问题

1．要注意所提出建议、批评和意见的质量。人大代表依法提出对各方面工作的建议、批评和意见，是宪法和法律赋予的一项重要职权。人民代表提出的建议、批评和意见，不同于一般群众所提的批评、意见和建议，涉及到那个部门，那个部门都必须认真办理。因此，人大代表在对各方面的工作提出建议、批评和意见时，应注意提出的质量。既要善于观察和分析问题，勇于提出建议、批评和意见，又要注重调查研究，使其所提建议、批评和意见实事求是，切实可行。

2．建议、批评和意见所涉及的内容，问题属于哪一级范围解决的，就向哪一级人民代表大会提出。如全国人大代表所提建议的内容，是属于地方人民代表大会职权范围应当解决的问题，就应向地方人民代表大会提出，而不要向全国人民代表大会提出。

3．属于代表个人及其亲属的关于民事、刑事的申诉案，可以依法向有关机关提出申诉，而不要作为建议、批评和意见提出。群众请代表转交给大会秘书处的信件，可以直接交大会秘书处信访组处理，不要作为建议、批评和意见提出。

4．对党的各级组织的建议、批评和意见，应向有关党组织反映，不要向人民代表大会提出。

5．代表书面提出的关于列入本次大会议程的各项议案的建议、批评和意见，应直接送交大会秘书处处理。

6．少数民族代表用本民族文字写的建议、批评和意见，原则上要由所在代表团协助译成汉文，随原建议一起附送。

二、对代表建议、批评和意见办理的要求

代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是人民管理国家事务的一种具体体现，也是使国家机关决策民主化、科学化的重要保证，有关国家机关应认真办理并负责答复代表。正确的，应在工作中予以采纳，一时难以办到的，要作出解释。代表如对处理结果不满意，有权要求再作答复，并可以向有关的国家机关提出询问或质询。地方各级人大常委会要做好交办、催办工作，督促有关的国家机关认真办理。根据宪法、法律的有关规定以及实际工作情况，办理代表提出的建议、批评和意见，应主要做好以下工作：

（一）要切实加强对代表建议、批评和意见办理工作的领导

承办代表提出的建议、批评和意见，是一项复杂的、经常性的工作。为了确保代表建议、批评和意见办理工作的顺利进行，必须切实加强对承办工作的领导。各承办单位都要确定专门机构或专人负责，并要有一名领导分管这项工作，认真研究，督促检查，严格把关。

（二）要建立健全承办制度

如交办、协调、催办、会办、审发、反馈和归档等各个环节，都要制定相应的制度，使办理工作做到规范化、制度化。

（三）要严格承办时间

关于代表建议、批评和意见的承办时间问题，《全国人民代表大会议事规则》第29条作了明确规定。承办单位要在大会闭会之日起3个月内，至迟不超过6个月答复代表。各承办单位必须严格按照法律规定的时间办理完代表的建议、批评和意见。

（四）要加强调查研究，努力提高办理质量

办理代表建议，决不是写一个简单答复就能办好的，许多问题的解决，需要和有关部门共同研究，反复协商，做深入的调查研究。必要时，还可以同代表直接联系，听取意见，协商解决办法。主办单位和会办单位要主动配合，积极协作，避免互相推诿，久拖不决。如果发现大会交办的建议确实不属于本单位职权范围的，应立即向本级人大常委会办事机构说明情况，以便重新确定承办单位，抓紧办理，答复代表。对代表联名提出的建议、批评和意见，承办单位应分别答复每个代表。

（五）要按规定的格式书写好代表建议答复

承办单位在办理完代表的建议、批评和意见之后，要及时答复代表。在答复的格式上，要严格按规定书写。答复的右上角要写发文号，题目应写明“对×届××人民代表大会×次会议第×号建议的答复”，开头写“×××代表”。中间答复内容要求符合国家的法律、法规和上级有关政策、规定，符合实际情况；对代表所提问题和要求，要有的放矢地逐条答复，切忌说空话、套话、大话；答复要诚恳，文字要简明。落款要署明答复单位名称、答复日期，加盖公章，一并注明联系电话和联系人。

第七章

进一步强化人大监督

人大及其常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的监督，是代表国家和人民行使的监督。它体现了人民当家作主、管理国家事务的民主权利，是以人民为后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督。在我国进入全面建设小康社会，加快现代化建设的新形势下，进一步强化人大监督，完善监督制度、增强监督实效，加强对宪法和法律实施的监督，加强对国家行政、审判、检察机关的工作监督，加强对机关工作人员的监督，对于保障国家权力牢牢地掌握在人民手里，保证宪法和法律的遵守和执行，保障人民的民主权利，增强人民群众的主体意识和民主意识，以及参与国家管理的权利，有着十分重要的意义。

第一节

强化人大监督职能的意义

一、认识人大监督职能的重要性

要加强人大的监督职能，首先就要正确的认识人大监督职能，进一步提高人们特别是国家机关工作人员对人大监督的政治意义、法律意义和现实意义的认识。

（一）人大监督是人民民主的内在要求

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法明确规定国家的一切权力属于人民。这是人民民主的本质含义，也是我国国家制度的核心内容和根本准则。即然人民是国家的主人，那么它通过什么形式实现自己的权力呢？根据宪法的规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这清楚地表明，人民代表大会是人民实现国家主人地位的组织形式，它所行使的国家权力，本质上来源于人民的委托，体现着人民的意志。由人民代表大会制定法律并监督其实施，由它产生国家行政机关、审判机关、检察机关并对之进行监督，从根本上说，这是人民民主的内在要求；如果不是这样，人民民主就无从实现，就无法获得保障，人民民主也就变成了一句空话。从这个政治意义上来说，国家行政机关、审判机关、检察机关接受人民代表大会的监督，就是接受人民的监督；不承认或不尊重人大的监督，就是不承认或不尊重人民民主；动摇了人大监督，就是动摇了人民当家作主的地位。中共十五大报告指出：“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”党的十六大报告再次重申要“坚持和完善社会主义民主制度”，要求“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”我们必须从保证人民民主的高度出发，深刻理解人大监督与人民民主之间的内在关系，充分认识人大监督所具有的极端重要的政治意义。

（二）人大监督是民主集中制的重要内容

宪法规定，我国的国家机构实行民主集中制的原则。按照民主集中制原则设置的国家机构，表现出这样的精神：在法律的制定和重要问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大充分讨论，民主决定，以求真正集中和体现人民的意志与利益；人民通过国家权力机关作出决定后，则由其他国家机关按照各自的分工和职权去贯彻执行，以求迅速、有效地实现人民的意志。但是，这些国家机关必须要对人大负责，受人大监督，以保证它们的工作始终不背离人民的意志和利益。民主集中制是体现在政权组织形式中的人民民主，它反映了人民民主的本质要求。一切国家机关及其活动都必须始终坚持和遵循民主集中制的原则。

民主集中制既然是我们国家的一项根本制度，而人大的监督又是民主集中制的重要内容，因此，要坚持民主集中制，就必须坚持人大的监督。如果没有人大的监督，民主集中制就成了官僚主义集中制；如果削弱了人大的监督作用，就损害了民主集中制这一根本制度。这正是人大监督具有的重要法律意义之一。

（三）人大监督是维护社会主义法制统一和尊严的基本保证

新中国成立以来正反两方面的历史经验告诉我们：没有或不重视社会主义法制，社会主义民主和经济、文化事业的发展就没有任何保障，国家就难于避免和防止“文化大革命”这样的动乱；只有加强社会主义法制，才能切实保障人民民主，推动并保证经济建设和改革开放的顺利发展，才能维护国家的长期稳定与繁荣。改革开放以来，党和国家十分重视加强法制建设，以宪法为核心的社会主义法律体系初步形成，围绕建设有中国特色的社会主义民主政治和市场经济的各项法律制度已经或正在建立健全。在加快改革开放和现代化建设的历史进程中，社会主义法制正在日益深入、广泛地发挥出应有的重要作用。

宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。这是国家生活中必须坚持和捍卫的一项重要原则。社会主义法制的统一，就是要求包括法律、行政法规和地方性法规在内的各种法的形式都要统一于宪法，即不得与宪法相抵触。如果法律、行政法规和地方性法规可以不遵循宪法，甚至与宪法相抵触，则法制的统一就荡然无存，因为宪法规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法和整个法制的根本基础。从这个意义上说，法制不统一就等于没有法制。社会主义法制的尊严，就是要求法在现实生活中必须得到严格的执行和遵守，一切违法的行为都必须受到追究。如果法得不到执行，法就是一纸空文。所以，法制无尊严也等于没有法制。宪法第5条明确规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这个规定是对维护社会主义法制的统一和尊严提出的根本性要求。

维护社会主义法制的统一和尊严固然离不开各个国家机关严格执法，依法办事，但是，人大的监督在这方面却负有特别重要的使命，它是维护社会主义法制的统一和尊严的基本保证。从维护法制的统一来看，全国人大及其常委会监督宪法的实施，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。有了人大的监督，就可以防止出现破坏法制统一的现象，及时纠正有损于法制统一的行为，从而使法制的统一获得保证。从维护法制的尊严来看，全国人大常委会监督宪法和法律的实施，监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，地方人大及其常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；各级人大都有权对不依法尽职的国家机关领导人予以罢免和撤职。人大的这种监督，能够督促国家机关执法守法，依法办事，推动法制在社会生活中实现，惩戒和消除不尊重法制的行为，从而使法制的尊严得到维护。

人大的监督是维护社会主义法制的统一和尊严的基本保证。轻视人大的监督，就是轻视法制的统一和尊严；排斥人大的监督，就是排斥法制的统一和尊严；如果削弱了人大的监督作用，就会危害法制的统一和尊严。因此，必须加强人大的监督，以切实维护国家法制的统一和尊严。这是人大监督具有的另一个重要的法律意义。

（四）加强人大监督是对权力制约的需要

马克思主义认为，为了保证无产阶级政权的真正民主性，必须要通过人民的监督来制约国家权力，防止社会的公仆变成社会的主人。马克思在总结巴黎公社的历史经验时指出，公社“彻底废除了国家等级制度，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下工作的”。***指出，“工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被用来反对它的压迫机器，另一方面应当以宣布它自己所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己有可能防范他们”。列宁指出，“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展。……要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复不倦地铲除官僚主义的莠草。”马克思、***和列宁以上的论述清楚地阐明，通过监督来制约国家权力，以防范国家权力和行使国家权力的人违背人民的意志和利益，这是人民民主的本质属性。在我国，人民有权依照法律程序罢免由他们选出的代表，这是人民对国家权力最根本的制约。人大作为由人民代表组成的统一掌握国家权力的机关，它对行政、司法机关的监督，实质上是代表人民对这些机关行使的国家权力的一种制约。

***在1980年就尖锐地指出，官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。当前，在一些地方、部门和领导干部中，教条主义、本位主义滋长，形式主义、官僚主义盛行，弄虚作假、虚报浮夸严重，独断专行、软弱涣散问题突出，以权谋私、贪图享乐现象蔓延。历史和现实都已证明，没有制约，权力就没有界限；不受制约的权力，必然要走向专制和腐败。因此，我们必须要加强人大的监督，通过这种监督来制约行政、司法机关及其工作人员始终在法律范围内严格依法办事，认真履行职责，借以铲除一切官僚主义现象和腐败现象，维护人民民主和社会主义法制，保证改革开放和社会主义现代化建设健康、顺利地进行。

（五）加强人大监督是建立社会主义市场经济体制的需要

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。宪法第15条规定，国家实行社会主义市场经济。这就用根本法的形式确认了社会主义市场经济体制作为我国一项基本经济制度的法律性质和地位。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，学会运用法律手段管理经济。”这是对建立社会主义市场经济体制提出的根本性要求。

1．用法制来规范和保障社会主义市场经济，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这就需要加强人大监督。改革开放以来，以宪法为核心的社会主义法律规范体系已经初步建立。据统计从1978～2002年底，全国人大及其常委会共制定、修改了306件法律。法律解释9件，有关法律问题的决定122件。法律制定出来就要实施，以规范市场经济行为，调整市场经济中的利益冲突，保护市场主体的合法权益，维护市场经济的正常秩序。显然，这就需要加强人大监督。只有加强人大的监督，才能促进市场经济法律的实施，保证这些法律在建立和完善市场经济体制过程中得到切实的遵守和执行。另一方面，建立社会主义市场经济体制，政府就要转变职能，依法行政，运用法律手段来调控和管理经济活动；司法机关要及时处理经济和民事纠纷，依法严惩刑事犯罪和经济犯罪，维护社会稳定，保障经济发展和公民的合法权益；同时，行政、司法机关还要勤政高效，廉洁清正。这些都需要加强人大的监督。只有加强人大监督，才能防止和纠正行政、司法机关有法不依、执法不严、违法不究等现象，促进行政、司法机关严格执法，廉洁、高效地进行工作，从而为建立社会主义市场经济体制提供一个安全、有效的法制环境。

2．用法制来规范和保障社会主义市场经济，必须要坚持社会主义法制的统一，这就需要加强人大监督。由于建立社会主义市场经济是一项艰巨复杂的社会系统工程，加上各地方经济发展不平衡，我国在经济立法上通常采取了两种办法，一种是有的中央立法制定后，由国务院及其有关部门或省、自治区、直辖市的国家权力机关结合具体情况制定有关的实施细则或办法；另一种是允许和鼓励地方在立法上先行一步，根据本地方经济发展的实际需要制定有关的地方性法规，为今后中央立法提供经验和参考。这两种办法自有其合理性，但在实行过程中也可能会出现某种问题，如果法律的实施细则或办法对法律本身的某些规范做了扩大适用或缩小适用的处理；如果各地方的实施细则或办法有较大差别，甚至有矛盾之处；如果某些先行一步的地方性法规与某些法律的原则或内容有重大出入，甚至相抵触，则法制的统一就受到了损害。另外，在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，行政机关出于依法行政和调控、管理经济活动的需要，也要制定大量的行政法规、规章、决定和命令，这些也会对某一方面或某一领域的市场经济活动产生一定的约束力或影响。因此，也有必要加强人大的监督，以及时纠正有损于法制统一性的行政法规、规章、决定和命令。2000年8月15日第九届全国人民代表大会常务委员会第17次会议通过《关于我国加入世界贸易组织的决定》以后，国务院及有关部门对有关行政法规律进行了清理，废止了一批行政法规，保证了法规的统一性。

二、强化人大监督职能的基本考虑

监督权是人大及其常委会的一项重要职权。国家权力机关的性质、地位和作用，主要是通过监督职能来体现。监督权能否充分行使，直接影响其他职权如立法权、决定权、任免权的落实。党的十一届三中全会以来，我国的社会主义民主和法制建设得到不断发展，国家权力机关的监督体系逐步得到加强和完善，对保证人民当家作主，促进社会生产力的全面发展，起到了积极的重要作用。但是勿庸讳言，监督不力仍然是人大工作中的突出问题，这就需要进一步加强对人民代表大会制度和民主法制建设的宣传教育，提高全社会对这一根本政治制度性质、地位和作用的认识，提高对国家权力机关监督重要作用的认识。

国家权力机关的监督权，从根本上说，是人民当家作主的政治权力，是人民行使管理国家权力的重要体现。行政、审判和检察机关接受国家权力机关监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力。动摇了国家权力机关的监督权，就是动摇了人民当家作主的政治地位。无论是监督者，还是被监督者，都应当从这个高度提高对国家权力机关监督权的认识，切实保证国家权力机关监督权落到实处。

（一）强化人大监督职能，必须明确监督的重点

人大监督工作重点是否明确，能不能突出重点，这是强化国家权力机关监督职能的关键，也是各级国家权力机关从实践中总结出的一条重要经验。所谓明确监督重点，包括两方面的涵义：一是明确主要监督对象，二是明确监督内容。国家权力机关监督的对象包括同级“一府两院”，下级人大及其常委会，经人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员。人大监督的内容通常被概括为法律监督和工作监督。法律监督是指在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的遵守和执行。工作监督是指对“一府两院”或下一级人大及其常委会，在执行国家的方针、政策和上级或本级人大及其常委会决议、决定中的失误进行批评和纠正。

***同志在论及人大监督时，十分精辟地指出：“监督的重点应该放在法律监督上。人大既要敢于监督，又要善于监督。如果对一些重大问题束手束脚，不敢于监督，也谈不上什么善于监督；但如果不讲究工作方法，不善于监督，不抓重大问题，影响了政府的日常工作，也达不到监督的目的。彭*同志说过，‘人大对重大原则问题该管的就管，少一事不如多一事；日常工作问题不必多管，多一事不如少一事’。用这个原则来指导我们的工作，正确行使监督权，就能做到既不失职，又不越权”。依据这一科学论断，总结各级国家权力机关监督工作的理论与实践，国家权力机关监督的重点包括：

1．党和国家带有方向性、导向性的重大决策、重要法律法规特别是与经济发展密切相关的法律法规的贯彻实施。如当前国民经济和社会发展计划、财政预算及计划执行情况等国家宏观调控方面的重大决策等。关于扩大和培育内需、促进经济较快发展问题；关于加快农业和农村经济发展，努力增加农民收入问题，关于积极推进经济结构调整和经济体制改革问题；关于适应加入世贸组织新形势，全面提高对外开放水平问题；关于大力整顿和规范市场经济秩序问题；关于实施科技兴园战略和可持续发展战略问题，都是国家改革和经济建设的重点，无疑也应该成为国家权力机关监督的重点。

2．国家政治、经济和社会生活中带有战略性、长远性和根本性的问题。如环境保护、计划生育、土地管理及社会主义民主与法制、社会主义精神文明建设等重大问题。

3．人民群众普遍关心和反映强烈的一些关系国计民生的“热点”问题和一些突发性的重大问题。如人民群众所关心的乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱”问题，转变政府职能问题，社会治安问题，反腐倡廉问题，“低保”问题等。

监督工作重点是国家形势发展的实际需要与监督主体主观认识相结合的产物，它并不是凝固不变的。不同地区的实际情况不同，监督的重点不可能相同；同一地区在不同时期因工作着重点的变化也会引起监督重点的改变。因此，只有善于从实际出发，依据宪法和法律的有关规定，选准监督工作的主攻目标，才能真正做到明确重点。

（二）强化人大监督，必须完善监督方式

切实有效的监督应当是一个科学系统，它突出表现在所有监督都必须遵循一定的形式和程序进行。从目前各级国家权力机关行使监督的方式看，存在的主要问题是，监督方式缺乏强制性和法律效力。监督一般具有后制性，它是针对“一府两院”的工作进行的，其目的在于纠正违法行为和不适当的行为。这一目的只有监督对象服从监督才能达到。对此，新形势下的国家权力机关的监督，应在探索和研究切实使监督对象服从监督的方式方法上下功夫。

1.用足用好法律赋予国家权力机关的监督方式。关于国家权力机关监督的方式，在宪法和有关法律中都有所规范和体现。根据有关法律的规定，国家权力机关监督的形式可具体分为：听取审议报告汇报权、提议案权、询问权、质询权、罢免权、撤销权、特定问题调查权等。这些监督形式，都应在新的形势下进一步强化和完善。

在监督实践中，要敢于运用严厉的、带有强制性的监督方式。法律赋予国家权力机关比较严厉的监督方式有质询、特定问题调查、撤职罢免等。这几种监督方式本身对失职违法行为带有追究责任和惩处性质，是较为严厉而有份量的监督方式，选用得当可以起到事半功倍之效，在新形势下必须加以探索和运用。

（1）关于撤销不适当的决议、决定和命令。宪法和地方组织法规定，县级以上的地方人大及其常委会有权撤销本级人民政府和下级人大及其常委会不适当的决议、决定和命令。运用好这一监督方式，有三个关键问题需要明确：一是怎样理解“不适当”，哪些问题属于“不适当”？其范围主要是指与宪法、法律、行政法规和上级或本级人大及其常委会决议相抵触的决议、决定和命令及人事任免事项。二是要明确本级人民政府“不适当的决定和命令”的范围，主要指政府作出的各项决定和以命令、通知等形式发布的各种规范性法文件。三是要明确怎样依法撤销不适当的决议、决定和命令。主要有三种方法：向通过不适当决议或作出不适当决定和命令的机关提出建议，由其自行纠正或对“不适当”部分作出修改，重新发布；建议通过不适当决议或作出不适当决定和命令的机关自行撤销；由有权依法撤销监督对象不适当的决议、决定和命令的机关通过法定程序正式作出决定公开撤销。

（2）关于质询。质询权是人大代表及常委会组成人员在会议期间，依照法律规定的程序，对“一府两院”提出质询案并要求受质询机关作出答复的权利。它是一种有法律强制性的监督方式。行使质询权应特别注意的是，要严格依法进行：一是质询案必须有代表或常委会组成人员达到法定的人数联名书面提出，质询案必须写明质询对象、质询的问题和要求；二是质询案提出后，由主席团或主任会议决定，交受质询的机关在会议上作出答复；三是受质询机关的负责人应到会口头答复质询；四是代表和常委会组成人员的多数（三分之一以上）对质调案的答复不满意时，经主任会议决定，由受质询的机关重新答复或补充答复。对质询案，必要时可以作出决议或决定。

（3）关于特定问题调查。法律规定，县级以上的各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。实施这一监督形式，需要解决几个问题：一是特定问题应该是特别重大的问题，是比较具体的可以抓住的实在的事情、事件或案件。二是关于调查委员会的组成，应在常委会组成人员或代表中提出，由人民代表大会会议或常委会会议审议决定。调查委员会可邀请若干名专家、配备有关工作人员参加调查工作。三是调查委员会进行调查是法定调查，一切有关国家机关、社会团体和公民都有义务如实提供必要的材料。四是调查委员会应向代表大会或常委会提出调查报告，代表大会或常委会可以根据调查委员会的报告作出相应的决议。

（4）关于罢免。宪法和法律规定，各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员，县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会组成人员，有权罢免本级人民法院院长和人民检察院检察长。法律关于罢免案的规定是比较明确的，它有这样几点需要注意：一是只有人民代表大会才有罢免权，而人大常委会只有撤销职务权，没有罢免权；二是联名提出罢免案的代表人数要符合法定人数的规定；三是罢免案一经依法提出，就“由主席团提请大会审议。”

（5）在市场经济条件下，加强计划、预算监督至关重要，这主要通过听取审议报告和汇报的监督形式来实现。如何使计划、预算监督不流于形式，使计划、预算的审查和批准落到实处，可以考虑从三个方面予以改进：一是做好正式审查、批准前的准备工作。国家权力机关的计划预算委员会在每年的人代会前就提前介入政府编制计划、预算的活动，参加政府及有关部门召开的会议，深入有关部门调查研究、了解情况，对计划、预算的编制提出合理化建议；二是变笼统的全面审查为切实的重点审查。计划、预算是一项专门性、技术性很强的工作，在有限的会期内不可能对计划、预算的每个项目、科目都进行全面、详细审查。因此，应注重对计划、预算的综合性指标和重大项目进行重点审查，如国民经济发展速度及主要行业发展速度，投资、信贷规模，重大建设项目等，从总体上、全局上考察计划和预算指导思想是否正确，编制依据是否科学，付诸实施后是否切实可行；三是针对计划、预算执行情况建立经常性的监督制度。其中包括向人大常委会及人大财经委员会或其他专门委员会报告计划、预算执行情况，及时提出计划、预算变更或调整方案报人大常委会批准。

2.认真探索国家权力机关监督的新形式、新方法。近几年来，各级国家权力机关在监督实践中进行了一些有益的探索，总结出了诸如开展执法检查、组织代表评议“一府两院”的工作、听取审议“一府两院”组成人员的述职报告、运用法律监督书和实行错案责任追究制等等新的、有效的监督方式，取得较好的效果。在新的形势下，需要进一步总结经验，使这些活动更加规范化、制度化。

（1）关于执法检查的问题。执法检查是人大及其常委会以同级“一府两院”为对象，就法律执行情况所开展的一种专门的检查活动，它是人大及其常委会依法行使监督权的一种有效形式。在新的形势下，搞好执法检查，应注意解决好以下问题：一是要明确执法检查的对象是执法机关，要督促“一府两院”解决法律实施中存在的问题，国家权力机关不直接处理具体问题；二是执法检查要力避形式主义，深入基层，深入群众，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程；三是要把听取执法检查情况的汇报列入常委会会议的主要议程，必要时可以提出质询案或作出有关决议；四是执法检查报告和常委会的审议意见要及时反馈执法部门，在限定时间内整改；五是对执法检查中发现的重大违法案件，可以组织特定问题调查，并作出严肃处理；六是执法检查可以形成一定规模，上下联动，形成合力，并与舆论监督相结合，造成一定的舆论声势；七是执法检查要经常化、规范化、制度化。

（2）关于组织代表评议“一府两院”工作的问题。民主评议是地方人大及其常委会在社会主义民主和法制建设实践中探索出来的强化国家权力机关监督职能的有效形式。目前，民主评议在全国普遍展开，评议的内容、范围和规模不断扩大，评议的程序也越来越规范。开展代表评议“一府两院”的工作，必须实现“五个结合”。第一，要坚持民主评议与执法检查、专题视察相结合，使评议成为既评价工作，又检查执法状况的综合性活动；第二，坚持上下结合，自下而上地进行评议，调动各级人大代表管理国家事务的积极性；第三，坚持单项评议和综合评议相结合，不断拓宽民主评议的广度和深度；第四，坚持代表检查评议和被评议部门的自查、整改相结合，提高评议的效果；第五，坚持开展评议与完善制度相结合，使民主评议逐步走上规范化、制度化的轨道。

（3）关于听取审议述职报告的问题。述职是指国家权力机关选举或任命的国家机关干部向国家权力机关汇报工作、接受监督的方式，是强化国家权力机关监督职能的主要举措。做好述职工作，必须抓好四个环节：首先，要明确述职的指导思想和具体内容。指导思想是，从履行国家权力机关的职责出发，本着对国家负责、对人民负责、对干部负责的原则，提高干部的思想水平、政策水平、执法水平和工作水平，使其政务活动在人民群众的有效监督之下，当好人民公仆，尽职尽责地为人民服务。述职的内容主要包括，贯彻执行党的方针政策和国家法律法规的情况，执行上级和本级国家权力机关决议决定的情况；任职以来的工作政绩等。其次，突出述职重点，做好述职前的准备工作。要根据党的工作重点和人民群众反映强烈的“热点”、“难点”问题，以及在工作中存在突出问题的部门和部门领导，选好议题，确定述职人员。述职人员确定后，要深入到述职者所在单位，采取召开座谈会、群众评估、查阅资料等形式，广泛听取群众的意见，全面、深入地了解情况，为审议提供资料和依据。再次，要抓好述职时的评议。在常委会会议上，先由述职干部作述职报告，再由调查组介绍述职干部情况，再由委员们评议。评议要坚持实事求是的原则，既肯定成绩，也指出工作中存在的问题，提出意见和建议，做出客观公正的评价。最后，要抓好述职后的整改跟踪检查。述职后人大及其常委会要组织人大代表有重点地到述职单位对评议中提出的问题、建议、批评和意见的落实情况进行跟踪检查，帮助有关部门拿出整改方案，提出整改措施，并及时听取整改情况的汇报，督促他们解决问题，以巩固述职效果。

（4）关于运用法律监督书的问题。对本级“一府两院”及本级人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员违反法律、法规的行为发出法律监督书，是国家权力机关一种较为严厉的监督形式，对于增强法律监督的实效，促进“一府两院”依法行政、依法办案，有着重要的作用。运用好这一监督形式，一是要明确法律监督书的监督对象和范围。运用法律监督书进行监督的对象和范围是，本级政府、法院、检察院以及由本级人大及其常委会选举或者任命的国家机关工作人员的违反宪法、法律、行政法规和地方性法规的行为。应当明确的是，政府的主管部门是法律监督书的监督对象，对“两院”发出法律监督书应该也必须涉及具体案件。二是运用法律监督书的原则包括：依法监督的原则、以事实为根据的原则、集体行使职权的原则、事中、事后监督的原则等。三是发出法律监督书必须注意以下问题：坚持党的领导，取得党委的支持，要抓住违法的重大事件和典型案例；做好跟踪检查，一抓到底，对拒不执行法律监督书的，人大常委会可以采取依法撤职、罢免等监督措施，以维护法律监督书的严肃性。

（三）强化人大监督职能，提高监督效果

监督效果是开展监督活动所要达到的直接目的和实际产生的结果。监督效果是否明显直接体现着监督职能的强弱。在目前，提高监督效果需要从以下三个方面着手：

1．加大监督力度，形成规模效应。监督力度是指监督力量和监督手段等综合作用的程度。对于重大的监督活动，各级国家权力机关要舍得下大力量，投大精力，花大功夫，组织精兵强将，统一部署，精心组织，上下联动，发挥整体力量和优势。这样可以形成规模效应，造成声势，收到“不鸣则已，一鸣惊人”的效果。

2．掌握监督频率，维持一定的监督强度。监督频率是指一定时期内开展监督活动的次数。监督强度是指每次监督活动中监督主体对监督客体施加作用力的强弱程度。很显然，在监督力量一定的前提下，监督频率与监督强度成反比。监督频率过小，不足以对“一府两院”的工作发生影响；相反频率过大，不仅会减弱监督强度，也会给“一府两院”的工作带来干扰，同样不利于国家政权体系的高效合理运行。一般地说，国家权力机关监督的力量有限，应该按照“少而精”的原则来确定监督的频率和强度，切忌在一个时期内重复审议、重复检查，以免过多过滥，徒走形式。

3．强化监督手段，注重监督实效。

（1）要改进审议意见的处理。听取审议工作报告和专题汇报，是国家权力机关重要的和基本的监督手段。为了提高审议效果，建议实行“分类审议”制度。可把听取“一府两院”报告分三类：一类是只听（或阅读书面报告）不审，仅作为了解情况、掌握资料的渠道；第二类是审议后作为“意见反映”，提供“一府两院”参考，工作中引起注意和重视；第三类是审议后以常委会的名义提出审议意见，由“一府两院”办理执行，并要求反馈结果。这种改进，有利于国家权力机关的监督有的放矢，提高监督效果，也有利于“一府两院”有针对性地采取措施改进工作。

（2）要实行跟踪监督。跟踪监督是对“一府两院”实施国家法律法规和政策结果的监督。对一些有影响的重大问题的监督，要建立反馈制度，及时搜集改进后的情况，根据新情况、新问题，实行跟踪监督，一抓到底，务求实效。

（3）要加强督办工作。对监督活动中检查或发现的问题，人大不直接处理，但有权督促“一府两院”针对问题采取措施，抓好落实。为此国家权力机关要设立督办机构，建立督办制度，对检查中发现的问题实行督办，直至落实。

（4）善于运用舆论扩大监督影响。提高人大监督效果，离不开新闻舆论宣传。当前，要加强对人大执法检查、视察调查、评议活动等监督的宣传，及时报道活动的内容、作用和效果。有的监督事例要通过新闻媒介曝光，把权力机关监督同群众监督、同舆论监督结合起来。

第二节

不断完善人大监督立法

进一步完善人大监督立法，对于加强各级人大及其常委会的监督职能至关重要，这已经成为各级立法机关的当务之急。

一、完善监督立法的基本原则

无论是制定国家的监督法，还是制定地方性监督法规，都应贯穿以下基本原则：

（一）坚持集体行使职权的原则

它是指相对于首长负责的个人行使职权而由多数人按照法律规定的表决制行使职权的方法。可以说集体行使职权的原则，就是指由多数人按照法定程序，通过会议表决方式行使职权的原则。

（二）坚持依法办事原则（亦称法制原则）

这主要是指地方国家权力机关的监督权，必须严格依照法律的规定行使。凡法津规定属于地方人大及其常委会监督职权范围内的事情，应当严格依法行使监督职权，不应敷衍，更不能推诿，否则就是失职。当然，凡法律规定不属于地方人大及其常委会监督职权范围内的事情，地方人大及其常委会则不应横加干涉，该管的就管，不该管的就不管，否则就是越权监督。

（三）坚持注意效率原则（亦称提高效率原则）

这主要是指人大及其常委会行使监督权，要尽可能的做到用最少的人员及耗费，解决尽可能多的重大问题，使监督有成效。我国地方人大及其常委会对其他国家机关进行监督的理论根据不是制约均衡的理论，其监督的目的也不是要和其他国家机关相互制约牵制。这种监督的目的是要根据各自不同的分工，共同保障宪法和法律的实施，保证人民真正当家作主。要做到使监督能有成效，必须要明确人大及其常委会监督的范围、结构，以及监督的形式和程序。

（四）坚持客观求实的原则（亦称实事求是的原则）

这主要是指地方人大及其常委会行使监督权，要从实际出发，实事求是，对于具体问题要进行具体分析，要争取使监督收到实际效果。

二、完善监督立法的对象、内容和范围

（一）关于人大及其常委会监督的对象

现已颁布实施的一些监督法规，对人大及其常委会监督对象的规定各有不同：有的规定监督对象是本级人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员，本级人大选出的上一级人大代表。有的规定监督对象包括有：本级人民政府、人民法院、人民检察院，下一级人大及其常委会。有的规定除了“一府两院”之外，还包括下一级人大及其常委会，各地区行政公署及其所属工作部门和地区中级人民法院、人民检察分院。有的规定监督对象就是本级人民政府、人民法院、人民检察院。在完善监督立法时应科学界定监督对象。地方人大常委会监督对象是“一府两院”，其中也应包括对下一级人大常委会的监督。这是因为，监督对象应该是由监督主体产生的，它相对于监督主体来讲具有从属性。而地方各级人民政府、人民法院、人民检察院都是由本级权力机关产生的，它要对权力机关负责，受权力机关的监督。至于下一级人大及其常委会虽说不是由上一级人大常委会产生的，但按照法律的规定，县级以上地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会及其常委会的不适当的决议。很显然，它表明了上级人大常委会有权监督下级人大及其常委会。

（二）关于人大及其常委会监督内容

要严格区分工作监督和法律监督。所谓工作监督，主要是指对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否正确执行党和园家的方针、政策，是否符合当地的实际和人民的根本利益，包括对“一府两院”的组成人员是否尽职尽责的情况进行检查和督促，尤其是要对一些重大工作的决策部署和实施情况进行监督。法律监督，是指对宪法、法律实施的情况进行的监督，它主要是指对行政、审判、检察等机关违反宪法和法律的规章、决议、命令、决定等进行审查和处理。从上述的两种监督的涵义中可以看出，工作监督和法律监督无论是在内容、对象、程序上，还是在制裁措施上均有很大的不同。

（三）关于人大常委会监督的范围

1．法律监督范围。

（1）对本级人民政府制定的同宪法、法律、行政法规，本省地方性法规，自治条例、单行条件相抵触的规章、决定、命令和行政措施进行监督。

（2）对本级人民法院、人民检察院的某些重要案件的判决、裁定和决定进行监督。

（3）对下一级人大及其常委会制定的同宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触的决议、决定进行监督。

（4）对违反法定程序选举人民代表大会和任免国家机关工作人员的行为进行监督。

（5）对国家机关工作人员的执法活动进行监督。

2．工作监督范围。

（1）监督“一府两院”对上级人大及本级人大的决议在本行政区域内的执行情况。

（2）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划及政政预算，并监督其执行。

（3）监督本行政区域内政治、经济、文化、教育、科学、卫生、民政、司法、民族等方面的工作。

（4）依法决定本级人民政府、人民法院、人民检察院有关组成人员的任免。

三、完善监督立法的方式和程序

（一）关于听取和审议工作报告

听取和审议工作报告，是地方人大及其常委会进行监督工作的基本形式，从现有的监督法规的规定着，还应在程序上作出更具体的规定。

1．界定省级人民政府、省高级人民法院、省人民检察院向常委会报告的重大事项。

2．明确规定，主任会议、专门委员会、常委会组成人员5人以上联名可以提议常委会，听取专题工作报告，省政府、省高级人民法院、省人民检察院可以请求常委会听取工作报告，由常委会全体会议决定是否听取。

3．听取专题报告的提议，主任会议应于常委会举行会议之日20日前通知有关机关。专题工作报告须在常委会会议举行之日7日前送交常委会组成人员。

4．常委会在审议专题报告时，有关国家机关的负责人应列席会议，听取审议意见。人大常委会委员可就报告有关的情况提出询问，被询问的有关人员必须在会议期间作出答复。

5．人大常委会听取和审议省级人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的专题工作报告时认为有必要的可以作出决议。专题工作报告未被批准的，报告机关应在本次或下次常委会会议上重新报告。对于人大常委会委员审议报告时提出的批评、意见和建议，有关国家机关应予以办理。

6．人大常委会或主任会议可委托人大常委会的工作委员会听取有关机关的情况汇报。工作委员会应当将汇报的情况和问题向常委会提出的报告。

（二）关于审查规范性法文件

这是省级人大常委会对有关规范性法文件进行监督的经常性工作。在监督法规中应具体规定：

1．省级国家机关及其下一级人大和人大常委会应当将自己制定的规范性法文件在颁布的同时报送省人大常委会。

2．省人大常委会的办事机构依法对有关的规范性法文件进行审查备案时，如发现有违宪违法的，应在征求主管部门意见后，向专门委员会和主任会议提出报告。主任会议对办事机构和专门委员会的报告应及时进行审议，如发现规范性法文件同宪法、法律行政法规、地方性法规相抵触的，可以责成制定单位自行纠正或者提交常委会进行审议。

3．常委会在接到主任会议提交的审议报告后，应对此进行审议，并要作出是否撤销的决定。

（三）关于质询和询问

这是人大常委会行使监督权的一种重要形式，省级人大常委会监督法规中对于质询的规定应进一步具体化，应增加规定如下内容：

1．质询案应针对的事项在监督法规中明确的违反宪法、法律、行政法规、地方性法规的重大问题；违反上级和本级人大及其常委会的决议、决定的重大问题；行政管理、审判、检察工作中的重大失误；国家机关工作人员的严重失职、渎职行为，人民群众普遍关心、反映强烈的其他重大问题。

2．质询的法律效力在监督法规中应加以明确。其具体内容应增加规定：常委会委员对于受质询人员的答复表示满意，质询即告结束。如果常委会多数委员对答复不满意，受质询人员须作补充答复；补充答复仍未获满意，或者质询虽然宣告结束，但对受质询机关以及直接责任人员有必要作出处理的，常委会的组成人员可依照法律规定提出处理的议案，交付常委会会议表决，处理议案一经通过即发生法律效力，有关单位或个人必须严格执行。

（四）关于组织特定问题的调查委员会

1．关于特定问题的涵义。所谓特定问题的涵义即调查的内容。根据我国现有的法律规定，特定的问题的内容应包括：关于本行政区域内制定地方性法规的调查，关于本行政区域内国家机关、企业、事业单位、社会团体等严重的违宪、违法行为；关于选举和任免省级有关国家领导工作人员的情况调查；关于本行政区域内省级有关国家机关、社会团体、企业事业单位相互之间在执行法律中发生的重大分歧；关于本行政区域内重大事项决策中的重大失误，关于法人和公民的重大案件的控告、申诉，关于人民群众反映强烈的重大案件；其他需要省人大常委会调查处理的事项。

2．关于特定问题调查委员会的组成。调查委员会是一种临时性的组织，它受省人民代表大会和常委会的领导。在省级人民代表大会闭会期间，省人民代表大会常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。在常委会会议期间，主任会议、或者常委会组成人员5人以上联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议提请常委会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。常委会组织的调查委员会组成人员，由主任会议在常委会组成人员中提名，提请常委会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。

3．关于调查委员会进行活动的法律程序。在监督的法律法规中应明确规定：调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务如实向它提供必要的材料。如果材料涉及国家机密或者提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会有权要求有关国家机关和部门协助进行调查工作.调查委员会的调查结束后，应当向产生它的人大常委会提出调查报告，人大常委会可以根据调查报告作出相应的决议。

（五）关于受理申诉、控告检举

1．应明确规定省级人大常委会受理公民、机关、团体、企业事业组织对“一府两院”及其工作人员违法失职行为的申诉、控告、检举。

2．应明确规定向省级人大常委会提出的申诉、控告、检举，由省级人大常委会的办事机构分别不同情况作如下处理：转交有关部门办理，限期报告结果；对于认为有关部门处理不当的，进行调查，提出重新处理的建议；提交人大常委会主任会议决定。

3．应明确规定：凡是控告、检举由省人大常委会选举和决定任命的国家机关工作人员有违法失职行为的，“两院”的判决、裁定、决定在认定事实或者适用法律上可能有错误的，“两院”之间，“两院”与省人民政府的有关部门之间，对某一案件在受理、移送、执行上有重大争议的；省人大常委会办事机构转交的申诉、控告、检举，有关部门拒不办理或久拖不决的，由主任会议交有关的专门委员会可以移送有关部门调查处理，也可以组织调查，提出处理建议，必要时可提请省人大常委会审议。

4．应明确规定，省人大常委会对提请审议的重大的申诉、控告、检举可以分别情况责成有关国家机关依法纠正或处理；组织特定问题调查委员会，进行调查，提请省人代会决定。

（六）关于执法检查

开展执法检查是省级人大常委会加强监督的一种重要形式。例如，九届全国人大在其任期的5年里先后对22件法律和法律问题的决定的实施情况进行了检查。在制定监督的法律法规时，对“执法检查”这种监督方式应作如下规定：

1．关于检查的对象和内容。监督法规应明确规定：省级人大常委会可以对省级人民政府及其所属工作部门、省高级人民法院、省人民检察院执行宪法、法律、行政法规以及全国和省人大及其常委会的决议、决定的情况进行检查。省级人大专门委员会受常委会或主任会议的委托，可以组织对与本委员会工作有关的部门的执法情况进行检查。

2．关于检查组的组成。监督法规中应明确规定：省级人大常委会可以组织执法检查组，或者委托专门委员会组织执法检查组。省级人大常委会执法检查组由组长、副组长若干人和组员若干人组成，由主任会议在常务委员会组成人员中提名，提请常务委员会全体会议通过。执法检查组可以邀请省级人大代表和聘请专家参加检查工作。委托专门委员会组织的执法检查组的产生和组织，由专门委员会决定。

3．关于检查的形式。在监督法规中应明确规定，两种检查形式应结合使用，但应以小型、分散的作法为主，即由人大常委会或专门委员会组织，每年搞几次，每次基本上只对1个法律、法规的贯彻执行情况进行检查。

4．关于检查的效力。为保证执法检查的效力，监督法规中应明确规定：执法检查组进行执法检查时，一切有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务如实反映问题和情况。必要时，执法检查组可以查阅有关的案件材料。执法检查组应向省级人大常委会提出执法检查报告。省级人大常委会根据执法检查报告，可以作出相应决议。

七、关于视察

1．视察的内容。代表视察活动的主要内容应与其所担负的重要任务相适应。据此，监督法规中应规定，代表视察应着重了解省级人民代表大会及其常委会通过的地方性法规、决议的贯彻执行情况、省级人民代表大会通过的国民经济与社会发展计划、财政预算的执行情况，以及人民群众反映了强烈或普遍关心的问题。代表还可以根据需要或群众的要求，企事业单位的邀请，就一些特定内容进行视察。

2．视察的形式。代表视察应根据不同的对象、内容和时间的长短，分别采用不同的形式。在监督法律法规中，应明确视察的具体方式，主要包括：集中视察、持证视察、分散视察、专题视察、重点视察、典型视察、跟踪视察等方式。

3．视察的效力。在监督法律法规中应规定：省级人民代表大会代表进行视察时，被视察的单位必须提供与视察内容有关的材料，如实介绍情况，省级人民代表大会代表在视察中提出的建议、批评和意见、经常委会办事机构转交被视察地区的人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院研究处理。人大代表视察组视察结束后，应提交书面报告。常委会认为必要时，可以就视察报告提出的问题进行审议，作出决议或者决定。

（八）关于督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见

1．在监督法规中应明确规定建议、批评和意见的范围，包括有对省人大会议中的各项工作；有关国家的大政方针；对省级“一府两院”职权范围内的工作中的各种问题；群众关心的社会“热点”问题；国家机关工作人员的失职行为，在视察中发现的问题等。

2．在监督法规中应明确规定提出批评、意见和建议的方式。主要包括：代表和委员可以以个人名义提出，也可以联名提出；可以口头提出，也可以用书面形式提出；可以在会议期间提出，也可以在闭会期间提出。

3．在监督法规中应明确规定办理的程序。对代表和委员提出的批评、意见和建设，由省级人大常委会交有关机关办理，有关机关必须认真研究，及时处理。由于特殊情况不能及时答复的，必须向代表进行说明并报告常委会；当对所有的建议、批评和意见全部处理完毕时，有关机关应当向省级人大常委会报告处理情况；省级人大常委会对建议、批评和意见的处理情况，可以进行检查；在省级人大常委会会议期间，常委会委员对“一府两院”提出的建议、批评和意见，有关委员会应当及时转交有关机关，有关机关应当在下一次会议召开之前答复；在省级人大及其常委会闭会期间，代表和委员提出的建议、批评和意见，常委会有关委员会应当转交有关机关处理。

（九）关于审议撤销职务案

这种监督形式相对于其他监督形式来说，是一种最为严厉的监督手段。因为它监督的最终结果，会使被监督的国家工作人员失去职务。对此，在具体规定上应作如下考虑。

1．省人大常委会会议期间，主任会议或常委会1/5以上的组成人员联名，可以提出对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第12项所列人员当中，可以由省人大常委会决定撤销职务的人员的撤销职务案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，主任会议也可以将撤职案先交由常委会办事机构调查核实，提出报告，再决定是否提请常委会审议。对不提请审议的撤职案，主任会议应当向提出撤销案的常委会组成人员说明。

2．撤职案应以书面形式提出，写明撤职的理由，并提供有关的材料，撤职案一经列入常委会会议表决前，常委会应当将撤职案文本和有关材料印发会议，并通知被提出撤职的人员。

3．撤职案提请常委会全体会议表决前，被提出撤职的人员有权在主任会议和全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议印发会议，常委会会议应当对被提出撤职的人员的申辩进行审议。

4．常委会会议表决撤职案采用无记名投票方式，以常委会组成人员的过半数通过。

5．调查委员会调查期间，被提出撤职的人员是否中止行使职权，由省级人大常委会决定。

第三节

健全人大监督机构

监督权作为宪法、法律赋予各级人大经常行使的一项重要职权，必须有一套设置科学、合理的组织机构来负责具体实施。因此，完善人大监督机制，必须进一步健全监督机构。具体说来，必须建立健全与国家权力机关担负的繁重监督任务相适应的宪法监督机构及常设的监督工作机构。

一、建立专门的宪法监督机构

宪法是国家的根本大法，其实施状况如何，通常是一个国家民主法制建设是否健全和完善的重要标志之一。因此，各国都十分重视宪法的实施和对宪法实施的监督。我国1982年宪法把宪法监督的职权同时授予全国人大及其常委会。20多年来，全国人大及其常委会认真履行宪法监督职权，使我国的宪法监督工作取得了一定的进展，但总的看，宪法监督仍是全国人大及其常委会监督工作中的一个薄弱环节。其中原因是多方面的，但根本的是未设置专门的宪法监督机构。不另设专门机构，只把全国人大及其常委会作为宪法监督机构，虽然从体制上讲是适宜的，但在实践上却很难行得通。

从国外宪法监督的实践看，目前世界上已有40多个国家设立了专门的宪法监督机构。这类机构大体上可分为三类：一类是隶属于议会或权力机关的宪法监督委员会，如部分前苏联东欧国家。二类是独立于议会和政府的宪法法院或宪法委员会，如德国等。三类是由普通法院承担宪法监督之责，如美国等。

我国应借鉴国外宪法监督的经验，在全国人大及其常委会之下设立一个类似于人大专门委员会的宪法监督委员会。设立这样的机构符合人民代表大会制的基本原则和我国目前的国家体制。它由全国人民代表大会选举产生，对全国人大负责，在全国人大闭会期间受常委会领导，符合全国人大及其常委会统一行使国家权力的体制，维护了全国人大及其常委会最高国家权力机关的法律地位；宪法监督委员会作为全国人大的一个专门委员会协助全国人大及其常委会进行经常性的宪法监督工作，可以弥补全国人大及其常委会在宪法监督方面人力、精力不足的缺陷，使宪法监督工作更趋完备、合理，也充分体现了中国国情。

新设立的宪法监督委员会，应由全国人大选举产生，在全国人大闭会期间对全国人大常委会负责。与其它专门委员会一样，宪法监督委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。其职权大体可为：对全国人大及其常委会制定的法律，作出的决议、决定，国务院颁行的行政法规、决定和命令，最高法院和最高检察院的司法解释，地方性法规、自治条例和单行条例等，是否违宪进行审查并作出判断。发现违宪的法律、法规，要及时向全国人大及其常委会报告，由其作出决议、决定，予以纠正；对国务院、最高法院、最高检察院的行政、司法行为是否违宪进行判断，对其违宪行为要及时向全国人大及其常委会报告，并建议其作出决议、决定，责令违宪机关与宪法保持一致；对有违宪行为的由国家权力机关选举任命的国家机关组成人员，宪法监督委员会可建议全国人大及其常委会予以罢免。该委员会还可以代表全国人大及其常委会受理公民提出的侵犯公民宪法基本权利的控告，等等。

二、健全人大专门委员会

各级人大专门委员会是本级人大的常设工作机构和有机组成部分。由于人大专门委员会依专业化和与“一府两院”有关部门对应的原则设置，因而具有专业、技术及信息资料等方面的优势。完善人大的监督机制，健全监督机构，必须进一步强化专门委员会规组织建设，充分发挥其在协助国家权力机关监督中的重要作用。（一）要通过完善立法，明确专门委员会在协助人大及其常委会行使监督权方面的责任要通过制定专门委员会组织法，对专门委员会的积极重新予以规范。在这方面，可以借鉴国外专门委员会建设方面的一些成功经验和做法，赋予专门委员会以一定的监督权。如在财政监督方面，可以明确财经委员会可以对政府提交的年度预算从技术角度逐条逐段地进行审议和修改，可以提出增加或减少的修正案，建议政府予以修正，或直接写出审议报告由人大或其常委会予以实施。在行政监督方面，要依法明确专门委员会可以通过质询、调阅有关资料或进行特定问题调查等方式对行政机关的决策及实施，或对行政机关及其领导人员进行检查和监督，并向人大及其常委会写出监督报告，由人大或其常委会通过对政府有关方面的监督决议。

（二）要进一步加强专门委员会的组织建设

1．健全机构。要按照专门委员会的职责与法律地位，设置与之相适应的工作机构。它包括综合性的办事机构、调研机构及专门的法规工作机构。综合办事机构的主要职责是承担委员会的一些日常文秘、档案等方面的工作。调研机构的主要职责是为委员会依法履行职权提供调研报告；草拟一些综合性的监督文槁；为专门委员会行使财政监督和行政监督权提供有关的资料等。法规工作机构是有立法权的人大专门委员会设立的机构，主要是为委员会审议有关法规草案提供专门服务。

2．要提高委员会组成人员的整体素质。专门委员会工作涉及面广，综合性强，因而它应是一个实体机构，配备的干部要相应强一些，对委员会组成人员的政治、业务素质、文化程度和实践经验都应当有明确的要求和规定。在年龄结构上，既要有一定数量的具有丰富经验，身体健康的老同志，也应有一些具有较强参政能力的中青年干部，可考虑把一些有培养前途的青年干部，吸收为专门委员会组成人员，加强锻炼和培养。还应吸收人大代表或常委会组成人员中有关方面的专家、教授为专门委员会组成人员，充分发挥他们在审议和监督方面的业务和技术优势，使专门委员会有一个比较优化的整体素质和合理的内部结构，以适应专门委员会在协助人大及其常委会监督方面的繁重任务。

3．加强专门委员会工作班子的建设。要按照干部四化标准配备工作人员，要求工作人员具有一定的实践经验和理论知识、专业知识。同时，要不断提高工作机构干部的政治素质和业务水平，从而为委员会依法履行监督职责提供良好的服务。

三、建立专门的监督机构

目前，各级人大及其常委会一般都未设置专门的监督机构，而是由人大各专门委员会或工作委员会来承担。但由于人大各专门委员会人员职权范围过窄，有立法权的各级人大更由于忙于大量的立法事务，而容易造成对一些法律法规和人大及其常委会决议、决定实施情况的监督工作流于形式，难以凑效。而一些人大常委会设立的工作委员会，也由于法律地位不明，职权范围不清，组织机构不健全，人员配备不合理，亦很难承担人大及其常委会大量的经常性的监督工作。唯一的选择是设立专门的人大监督机构。但设立一个与目前政府序列的审计、监察部门规模相当的、能承担得起监督责任的监督机构，在目前精简机构的大环境下是有困难的。因此，可以将目前归属政府序列的审计、监察机构划归人大，成为由人大直接选举产生，代表人大及其常委会依法履行监督职责的专门监督机构。

经济监督与行政监督是审计机关与监察机关的重要职责，也是各级人大及其常委会监督工作的重点。在目前的体制下，审计、监察机构的职权很难到位。从体制上讲，各级审计、监察机构都受同级人民政府的领导，其监督的直接对象是同级国家行政机构及其工作人员。在这种体制下，审计、监察机构对本级人民政府，特别是对本级人民政府的领导人员的监督不能不具有一定的局限性，很容易形成一个监督的相对空档。从监督机构的自身建设方面看，由于审计、监察机构属于政府序列，其重大工作部署要报同级政府研究；监督机关的编制、经费以及干部的提拔、任免、使用都由政府决定；其生活福利、子女就业、住房等实际问题都需在政府的统筹领导下解决，这使得监督机关在监督、查处行政机关及其工作人员，特别是行政机关主要领导人的违纪违法行为时，难免有后顾之忧。因此，从理顺关系，树立审计、监察机关在国家政治生活中的权威地位，充分发挥审计监督和行政监察的重要作用的角度来考虑，有必要将审计机构与监察机构独立于政府序列之外，成为人大经济监督与行政监督的一部分。

隶属于各级人大及其常委会的审计、监察机构，由本级人民代表大会选举产生，在人大闭会期间对人大常委会负责，受人大常委会的委托，直接行使对“一府两院”的工作监督和法律监督。同时，要通过完善立法，进一步规范人大审计、监察机构的监督权限、监督方式及监督程序，使其逐步纳入制度化、法律化的轨道。新的人大审计监督机构既要对政府的财政预决算及国民经济和社会发展计划进行重点监督，每年还要有重点地对一些行业、部门进行审计监督检查，对预算外资金的管理和使用进行审计监督。人大审计部门对发现的经济问题要及时反馈给政府，促进政府加强对所属部门的管理。如果政府需对自己所属部门、行业、企业进行审计，也可请求审计机关审计，各级政府不再单独设立审计机关。新的人大监察部门除了要完成目前已承担的行政监察任务外，还要根据人大及其常委会每年的监督工作重点，对国家机关及其工作人员执行国家法律、法规的情况进行监督检查。同时，要通过完善立法，明确人大监察机构为完成人大及其常委会的监督任务，有权要求监督对象提供有关的文件、计划、决议、报告、统计数字等资料，还可以邀请具有专业技术知识的专家进行鉴定，以求得公正、科学的结论。对监督对象的轻微的违法违纪行为，人大监察机构可直接向监督对象的主管部门提出处理意见。对一些影响较大、涉及面较广的事件，人大监察机构要写出调查报告，提出初步的处理意见，建议人大或其常委会依法运用法律赋予自己的各种监督手段，充分履行法律监督和工作监督职责。

四、加强人大及其常委会自身的监督力量

人大及其常委会自身的监督力量怎样，关系到其发挥监督作用的强度与力度。现在，人大及其常委会自身的监督力量还不足。因此，要加强人大的监督职能，就必须加强人大及其常委会的监督力量。只有这样，人大的监督职能才能得到内在地加强。

（一）加强制度建设，促进人大及其常委会监督工作的规范化、制度化

监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作是宪法赋予全国人大和地方各级人大及其常委会的重要职权。在新的形势下，加强监督，要制定关于加强对法律实施情况检查监督的规定，对监督检查计划的制定、检查的组成、检查的方法和步骤、检查报告和审议等作出具体规定。要通过立法把人大监督与人民群众的监督、人大的外部监督与行政和司法机关的内部监督；对人的监督与对事的监督、会议上的监督与闭会后经常性的监督有机地结合起来，切实加强监督审议的会议制度建设，加强代表监督工作制度建设，加强人民群众信访监督工作建设，推动监督工作的健康进行。

（二）发挥好专门委员会的监督作用

专门委员会是人大的职能性组成部分。经过多年的实践发展，专门委员会愈益显示出它在监督方面所具有的重要作用。以全国人大专门委员会为例，在每年全国人大会议召开前，有关的专门委员会要对国务院编制的计划和预算的主要内容进行初步审查；大会召开期间，专门委员会继续审查计划和预算草案，审议有关的工作报告，审议主席团交付的质询案并听取对质询案的答复；全国人大闭会期间，各专门委员会经常听取国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，及时提出有关的意见和建议；各专门委员会还负责对有关法律的实施情况进行检查、调查、视察，督促有关部门严格执法，改进执法工作。实际情况表明，专门委员会在协助人大及其委员会行使职权的过程中已发挥出越来越重的监督作用。现在需要完善和改进的问题是：

1．尽快在法律上明确专门委员会的监督作用。目前，法律对专门委员会职责的规定比较简单，还没有明确肯定专门委员会的监督作用，这使专门委员会在发挥监督作用时常常遇到关系不顺的现象，甚至会遇到某些阻力。因此，法律应当对专门委员会在实践中已经发挥出来的监督作用加以肯定，赋予其相应的职责，以利于专门委员会更好地发挥监督作用。

2．专门委员会的监督工作要经常化、规范化。从全国人大专门委员会的有关情况看，专门委员会在全国人大闭会期间从事监督方面的工作还存在着不经常、不规范的问题。各专门委员会一般一至两个月才举行一次会议，而不一定每次会议都有监督方面的内容，对法律实施情况的检查、视察工作也不是经常进行；另外，各专门委员会在听取有关部门工作汇报、开展执法检查等监督工作上的做法还不统一，也不大规范，这些都不利于发挥好专门委员会的监督作用。专门委员会应在统筹兼顾各项工作任务的基础上，重视发挥自己的监督作用，经常不断地开展监督方面的工作，每次会议上都应听取有关部门的情况汇报，研究、讨论有关监督方面的问题，会后也要围绕监督工作经常开展检查、视察、调查研究等活动；同时，专门委员会开展监督工作时，要注意根据法律的有关原则和规定，规范地发挥监督作用。专门委员会的监督工作要做到经常化、规范化，一方面要靠专门委员会自身的努力，另一方面在条件比较成熟的情况下，有关的法律也要在这方面作出制度性的规定。

3．健全地方人大的专门委员会。法律规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大可以设立专门委员会。但是，目前一部分省级人大和大部分自治州、设区的市的人大尚未设立专门委员会。从加强人大监督力量的需要出发，凡是可以设立而尚未设立专门委员会的地方人大，应当尽快设立专门委员会。同时，法律也应考虑是否在县、区的人大设立专门委员会。

（三）逐步实现人大常委会组成人员的专职化

人大常委会组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务，这只是保证常委会的监督以及常委会组成人员专职化的起码要求。更重要的是，还应使常委会组成人员在任职期间，不担任其他部门或组织的职务，使他们专门从事常委会的工作，集中精力地履行好常委会委员的职责。只有这样，才能从根本上加强人大常委会的监督力量。

近些年各级人大常委会专职委员的比例有所提高，有的已经达到常委会组成人员的一半左右。但总的看，各级人大常委会组成人员的专职化程度仍然不高。由于许多委员只是兼职从事常委会的工作，因而其主要精力和时间没有放到常委会的工作上面。这种状况对于人大常委会发挥好监督作用是不利的，应当彻底加以改善。当然，实现常委会组成人员的专职化，也不可能一下子办到，但重要的是，要朝着这个目标不懈努力，积极创造一切必要的条件，逐步地、尽早地实现这个目标。在现有的条件下，应尽可能地将德才兼备、年富力强、并且能够把主要精力放在常委会工作上的代表选入常委会；同时，进一步提高专职委员的比例，使之成为常委会组成人员的多数。有关的法律应当根据各级人大常委会的不同情况，分别规定其专职委员的基本比例，以便从法律上推进常委会组成人员的专职化进程，尽早地实现各级人大常委会组成人员专职化的目标。

（四）适当增加人大及其常委会的会议时间

人大及其常委会讨论和决定监督问题都是在会议上进行的，所以，会议时间的长短，对于人大及其常委会发挥监督作用有直接的影响。目前，各级人大会议的时间都比较短，以致大会对“一府两院”的工作报告、对计划和预算及其执行情况难以进行比较深入、细致的审议和审查，甚至难免出现走过场的现象。各级人大常委会虽然一般每两个月举行一次会议，但由于常委会会议需要讨论、决定多方面的问题，并且会议时间也不长，因而，人大常委会用于监督工作的会议时间也显得不足。可以说，人大及其常委会的会议时间不充裕，在一定程度上制约了其更好地发挥监督作用。因此，适当增加人大及其常委会的会议时间，是加强人大及其常委会的监督力量，以利于其充分发挥监督作用的必要措施。

（五）加强人民代表大会对常委会的监督

人民代表大会是国家权力机关，常务委员会是它的常设机关。因此，人民代表大会对常委会进行监督，是维护其崇高法律地位的需要。而且，由于常委会负有多方面重要职责，其履行职责的情况影响重大，所以，加强代表大会对常委会的监督也是很有必要的。

加强代表大会对常委会的监督，一方面要使代表正确认识代表大会与常委会之间的法律关系，认识代表大会对常委会进行监督的重要性，增强对常委会的监督意识，自觉地在代表大会期间和代表大会闭会期间对常委会的工作及其组成人员进行监督。另一方面，要从法律上进一步完善代表大会对常委会的监督制度。听取、审议常委会的工作报告，是代表大会对常委会进行监督的一个基本形式。为了配合代表大会审议常委会工作报告，增强其监督力量与实效，应当考虑增加两项与之相配套的监督手段：一是询问。代表在审议常委会工作报告时，可就有关的问题向常委会提出询问。询问由代表所在的代表团团长转达常委会，常委会派出代表到该代表团会议上回答询问。二是质询。代表团和代表可依照法律规定的程序，向常委会提出质询，由主席团交常委会在大会期间作出答复。鉴于主席团及专门委员会的许多成员都是常委会组成人员，所以，常委会对质询的答复不适宜在主席团会议或专门委员会会议上进行，而应在有关的代表团会议上答复。

改变或撤销常委会不适当的决议，决定，是代表大会对常委会进行监督的一项重要职权。为了确保代表大会对常委会的有效监督，有必要对代表大会行使改变或撤销常委会不适当的决议、决定的监督职权设立一个特殊程序。这个特殊程序的原则就是：凡是关于提请代表大会改变或撤销常委会不适当的决议、决定的议案，不论是由代表团或代表提出的，还是由其他组织机构提出的，主席团必须列入大会议程，由有关的专门委员会和各代表团同时审议，最后由大会全体会议对该议案作出同意或不同意的表决。

第四节

完善人大的监督制度

一、完善人民代表大会听取审议工作报告制度

（一）完善大会审议方式

目前代表大会审议工作报告时，通常是以代表团为审议单位，在代表团内划分若干小组，以小组会议的形式进行审议，较少使用代表团全体会议的形式审议；各代表团的审议意见主要通过编发简报的方式进行交流。这种审议方式比较适合代表人数多、开大会不方便的特点，也便于代表在小范围内比较充分地发表意见。但是，这种分散化的审议方式却不利于同一代表团内不同小组的代表之间直接交流审议意见，更不利于不同代表团的代表之间直接交流审议意见。尽管有会议简报的形式传递审议意见，但由于简报的内容大都是综合性的，篇幅也有限，加上各种会议文件繁多，代表无暇一一细读，所以，简报所能起到的沟通意见的作用是比较微弱的。由于缺乏较大范围的直接交流和沟通，致使代表大会难以形成比较统一、比较深入、比较有力的审议意见，从而导致了审议意见较空浮、审议质量不够高、审议流于形式等弊端。为了弥补这种审议方式的不足，进一步提高代表大会的审议工作报告的质量，一方面应当更多地使用代表团全体会议审议的形式，使代表直接交流意见的范围有所扩大；另一方面应当适当运用大会发言的形式，使全体代表有直接交流意见的机会，通过大会发言来形成审议焦点，引导审议深化，进而在全体代表中形成比较统一的、具有整体性的审议意见。现在，全国人大会议已在法律上建立了大会发言制度，地方人大会议也应当从制度上建立并运用好大会发言的形式。

（二）完善审议决议

现在代表大会通过的关于法院、检察院工作报告的决议，通常只是批准性的一句话；关于政府工作报告的决议虽然字数不少，但内容不实在、不具体。代表大会通过的关于工作报告的决议，是国家权力机关对向它负责、受它监督的行政、审判、检察机关的工作所作出的一种正式的、具有法律效力的意思表示。因此，决议一方面要在高度概括的基础上，充分体现代表在审议过程中形成的整体性意见和某些比较重要的审议意见；另一方面要在肯定“一府两院”工作成绩的基础上，明确指出它们工作中存在的问题和不足，并就此提出实在、具体的改进要求。只有这样，决议才能真正显示出全体代表的共同意志，才能显示出国家权力机关的权威和尊严，才能对“一府两院”的工作具有实实在在的指导意义，才能为以后检查“一府两院”执行大会决议的情况提供明确的依据。另外，为了确保决议在内容上切实反映全体代表的真实意志，决议的草拟过程也应充分发扬民主，采用适当的方式，使全体代表都有机会对决议草案提出意见和修改建议。

（三）明确未批准工作报告的法律后果

根据宪法的规定，政府、法院、检察院要向人大负责。“一府两院”向人大报告工作，执行人大制定的法律和作出的决议、决定，受人大的监督，这些都是向人大负责的具体形式。就“一府两院”向人大报告工作这种负责形式而言，工作报告被大会批准，意味对其工作的认可和肯定；反之，则意味着对其工作的不认可、不肯定。那么，在工作报告未被批准的情况下，政府、法院、检察院应当如何体现向人大负责的宪法精神呢？从组织法的规定看，政府实行政府首长负责制，法院院长主持、领导法院工作，检察院检察长统一领导检察院工作。这表明，政府首长、法院院长、检察长对本机关的工作担负领导重任。从宪法的规定看，各级政府首长、法院院长、检察长都由本级人民代表大会选举产生。代表大会选举他们，是对他们的信任.是将领导重任赋予他们。既然他们是基于代表大会的信任而担负领导重任的，那么，如果其工作报告未被代表大会批谁，就意味着他们有负于所担负的领导重任，有负于代表大会对他们的信任。所以，当工作报告未被代表大会批准时，政府首长、法院院长、检察长应当辞去领导职务，以示对人大负责的宪法精神。这就是工作报告未被批准所应产生的一种法律后果。有关的法律应对这个问题加以考虑和完善。

二、完善代表大会审查、批准计划和预算及其执行情况制度

（一）完善会前初步审查

初步审查是为代表大会正式审查计划和预算及其执行情况所做的必要准备工作之一。应该由什么机构承担初步审查呢？现实中基本上有两种做法：第一种，由人大专门委员会初步审查。如全国人大财经委员会负责对计划和预算及其执行情况的主要内容进行初步审查。已经设立专门委员会的地方人大，一般都由有关专门委员会承担初步审查。第二种，由人大常委会办事机构（如财经工作委员会或财经办公室等）承担初步审查，并向常委会提出意见和建议。一些尚未设立或者不可以设立人大专门委员会的地方通常采用这种做法。

初步审查的目的是为大会正式审查做准备，因此，不论由专门委员会还是由常委会会议初步审查，都要向代表大会提出初步审查报告，对所审查的内容作出全面、系统的分析和评估。初步审查报告应在大会正式会议之前印发代表，至迟在大会伊始即印发代表，供代表参考，使代表尽早把握审查对象的重点和要点，为大会期间的审查做好准备。

（二）完善关于大会审查的方法

目前各级人民代表大会对计划和预算及其执行情况审查质量不高的一个主要原因，是缺乏一种恰当、适宜的审查方法。从技术角度看，计划与预算无非是一个完整的、量化的指标体系。在这个指标体系中，必然有一些对许多指标和项目有制约作用的、在整个指标体系中居于主导地位的核心指标。例如，经济增长指标、综合平衡指标、产业政策指标、重大建设项目、物价指数、信贷规模、收支平衡指标、收支倾斜政策、固定资产投资规模等。如果把握了这类核心指标，就把握了整个指标体系的主导因素，也就把握了计划和预算的全局。根据核心指标，代表大会对计划和预算及其执行情况的审查，应当采取择要审查的方法，即不求面面俱到地审查每一个指标和项目，而是着重审查占主导性的核心指标，据此考察上年计划和预算的执行情况，考察本年计划和预算的指导思想是否正确，草案编制的依据是否确实，主要的计划措施和预算措施是否适当。在这个基础上，再考虑是否予以批准。

择要审查有两个方面的好处，一是有助于提高大会审查的质量。在代表大会会期短、议题多的条件下，它可以克服审查工作面面俱到而又不得要领的弊端，相对集中审议力量，抓住核心内容着重审查，通过审查核心指标内容来把握计划和预算及其执行情况的全局，这无疑会提高审查的质量与效果。二是有利于人大及其常委会对计划和预算执行情况进行监督。从法律意义上说，审查、批准计划和预算与监督计划和预算的执行情况是一个统一、完整的过程。每次代表大会审查计划和预算执行情况的时候，可以根据上年代表大会着重审查的内容，来监督审查其执行情况，这将有助于克服计划和预算执行中约束力软化的现象。同时，人大常委会在平时监督计划和预算执行情况时，也可以根据代表大会重点审查的内容，对其执行情况进行监督，以点带面，督促计划和预算得到严格的执行。

为了配合代表大会的择要审查，专门委员会或常委会在会前的初步审查中，就应对某些重要指标和重要内容进行专项审查。在大会期间，专门委员会应继续围绕重要指标和重要内容，进行深入、细致的专项审查和整体审查。同时，代表大会也可以根据儒要，对某些核心指标和重要问题进行专项审查。为搞好专项审查，主席团可适当组织召开专题审查会议，由代表中的有关方面专家和专业工作者参加审查；必要时，还可邀请非代表的专家参加审查会议，提供咨询意见。在条件允许的情况下，代表大会也可以选举组成专题审查委员会，对某些重要问题做专门的审查，并将审查结论通报大会。

（三）完善审议意见的交流制度

1．改进会议简报制度。减少各代表团的一般性综合简报，增加有关的专题简报。

2．适当扩大审议单位的范围，使代表直接交流意见的范围扩大，并且建立和运用大会发言制度。

（四）完善批准方式

迄今为止，代表大会对计划和预算及其执行情况一直采取合并批准的方式，即将上年计划执行情况和本年计划草案两项内容放在同一个决议案中，由大会全体会议进行表决批准；将上年预算执行情况和本年预算草案两项内容放在同一个决议案中，由大会全体会议表决批准。

合并批准的方式简化了批准手续，具有简便易行的特点。但是，对这种批谁方式加以分析，会发现它存在一些问题。其一，从批准对象的年度意义上看，上年度计划和预算的执行情况与本年度计划和预算的草案是两个具有不同意义的事项。前者是已经做过的事情，后者是将要去做的事情，二者是分别具有不同意义的两个事项。其二，从批准权的逻辑意义上看，对上年计划和预算执行情况的批准，是上一年代表大会对计划和预算草案批准权的逻辑延续；而代表大会对本年计划和预算草案的批准，则意味着另一个逻辑过程的开始；虽然表面上看都是一种批准，但实质上两者所包含的逻辑意义是完全不同的。其三，从投票表决的操作上看，由于上年计划和预算执行情况与本年计划和预算草案是两个不同的事项，因此同一个代表很可能对这两个事项持有不同的或相反的评价。而在合并批准方式下，这两个不同的事项却被放在同一个决议案中交付表决。那么，当一个代表对决议案中的两个事项分别持有相反的评价时，应该怎样投票呢？如果因为对计划或者预算的执行情况不满意而对决议案投了反对票，则对计划或者预算草案就是不公正的，反之也一样；如果因为对决议案中的一个事项满意、对另一个事项不满意而投了赞成票，则对代表行使权利本身又是不公正的。显然，合并式批准表决不利于每个代表全面、真实地表示自己的意思，投票表决的结果也不一定能全面、真实地反映出全体代表的意志。其四，从监督计划和预算执行的意义看，在合并式批准表决的条件下，由于代表无法在投票中对上年计划和预算执行情况单独地表示满意或者不满意，这就使代表大会对计划和预算执行情况的监督比较软弱，其应有的威力难以充分发挥出来。这也是造成计划和预算常常得不到严格执行的一个重要原因。

为了进一步加强代表大会对计划和预算及其执行情况进行审查监督的实质性效力，应当改革代表大会现行的批准方式，用专项批准的方式取代合并批准的方式。所谓专项批准的方式，就是对上年计划的执行情况、上年预算的执行情况、本年计划草案和本年预算草案实行分别的、单独的批准表决。采用专项批准的方式，在代表大会现行的工作方式下是可行的，因为它只是在批准表决这个环节上做了一点程序性的变动，而不需要对代表大会总体的工作制度和议事程序进行调整。实行专项批准，可以消除合并批准所存在的问题和产生的弊端，从而大大增强代表大会对计划预算及其执行情况审查监督的实效与威力。

（五）明确未批准计划和预算执行情况的法律后果及相应措施

即使在现行的批准方式下，也不能完全排除计划和预算及其执行情况在表决时未获批准的可能。如果实行专项批准的方式，则更不能排除出现其中的某一事项未被大会批准的可能。假如出现未被批准的情况，其法律后果及相应的措施是什么？法律也应对此作出预见性的规定。下面，按照专项批准的方式来探讨这个问题。

1．关于未批准计划或预算的执行情况的法律后果。依据政府对人大负责和政府首长负责制这两项法律原则的精神，如果计划执行情况或预算执行情况未获大会批准，政府首长即应辞职；同时，政府分管该项工作的副职领导人及主管部门的行政首长也应负连带责任，辞去职务。从法律上规定这样严厉的法律后果，可以激发政府及其领导人向人大负责的法律精神，提高其法律责任感，促使其严格、认真地执行由代表大会批准的计划和预算，从而对计划和预算的执行真正形成一个强有力的法律约束机制。此外，如果上年度决算未被人大常委会批准，也应产生同样的法律后果。

2．关于未批准计划或预算草案的法律后果及相应措施。如果计划或预算草案未获批准，政府必须对之进行修改或者重新编制，由代表大会再次履行审查、批准的法律手续。但由于计划或预算是一个有机联系的指标体系，所以，政府对之修改或重新编制不太可能在很短的时间里完成。然而，无论是国家还是一个地方，又不能长时间没有计划或预算，否则，将对经济和社会发展以及各项事业的正常运行产生不利影响。基于这种考虑，代表大会对计划和预算草案重新履行审查、批准手续的时限，既不能太短也不能太长。比较适宜的时间限度是，政府在本次代表大会结束后的1～3个月内，完成对未被批准的草案进行修改或重新编制的工作，并将修改过的或重新编制的草案提交本级人大常委会，由人大常委会召集正式的或临时的代表大会，对之进行审查、批准。如果重新提交审查的计划或预算草案仍未批准，则政府首长即应辞职，代表大会将按照上述的时间限度和程序，再次履行审查、批准的法律手续。

由于计划和预算是不可或缺的，所以当计划或预算未被批准时，应当有应急的法律措施，以保持政府的正常工作和经济与社会发展的正常运行。应急措施的基本原则应当是：如果计划草案未获批准，在代表大会批准新的计划草案之前，政府得依照上年度的计划继续从事有关的工作。如果预算草案未被批准，在代表大会批准新的预算草案之前，政府得依照上年度同期的预算收支标准，继续从事有关的工作；如果政府的必要支出确有困难，得向经理本级预算国库的银行做临时性财政借款。

三、完善质询制度

（一）完善质询案的决定程序

人大代表和常委会组成人员依法提出的质询案与他们依法提出的议案是不同的，所以法律对这两者的决定程序分别作了不同的规定。但是，现在有些地方的人大及其常委会将质询案的决定程序与议案的决定程序混同起来，表现为：对代表大会期间代表依法提出的质询案，由主席团决定是否交受质询机关答复；对常委会会议期间委员依法提出的质询案，由主任会议决定是否交受质询机关答复。有的地方人大常委会还将这种做法用地方性法规的形式固定下来。由于用议案决定程序对待质询案，有时质询案就会被主席团或主任会议否定，不交付答复，因而使质询案提出者的监督意愿受阻，监督热情受挫。必须指出，用议案决定程序对待质询案，既不符合法律的规定，也不利于发挥质询的监督作用。法律对质询案决定程序的规定是明确的，主席团和主任会议对质询案的“决定”，并不是指由它决定质询案是否交付答复，而是指由它决定受质询机关答复的方式和场合。这正是质询案决定程序与议案决定程序的不同之处。因此，各级人大及其常委会在质询案决定程序上应当严格遵循法律的规定，凡是与法律规定不相符的做法都必须纠正。

（二）完善对质询案答复的期限

法律规定，对代表大会期间代表依法提出的质询案，受质询机关必须在会议中作出答复。然而，对常委会委员质询案答复的期限，法律没有作出规定，因而在实践中对常委会委员质询的答复期限还不规范，受质询机关常常在本次会议之后或者在下次常委会会议上才作出答复。质询不能得到及时答复，这不利于发挥质询的监督作用。因为，质询案大都是针对当前存在的某一重要问题提出的，并含有进行监督的意思；如果质询得不到及时答复，则质询案所针对的问题很可能因时过境迁而发生某些变化，从而使质询失去了监督意义。因此，常委会会议期间委员提出的质询案，也应像代表大会期间提出的质询案一样，由受质询机关在本次会议上作出答复。法律应对此作出明确的规定。

质询案应在本次会议中得到答复，这只是起码的要求。主席团和主任会议在安排答复质询的具体时间上，还应考虑到这种情况：有时质询案的多数提出者可能对答复不满意，会要求受质询机关再作答复；并且，质询有可能导致其他监督措施（如提出罢免或撤职、组织特定问题调查等）的产生。因此，应当给处理这种情况留出适当的时间余地，也就是说，对质询案的答复不要安排在会议即将结束的时候，而应尽量提前。否则，即使需要受质询机关再作答复，或者需要采取其他必要的监督措施，也很可能因为时间上来不及而不得不推迟或放弃，这样就会损害质询的监督作用。从及时答复质询的需要衡量，口头答复比书面答复更符合这一要求，因为口头答复不仅可以节约时间，而且会使质询者和被质询者面对面地交流，有助于质询者弄清事实，判明是非。实际情况也表明，口头答复比书面答复能获得更好的质询效果。因此，主席团或主任会议应尽可能地要求受质询机关口头答复。

（三）完善口头答复的基本规则

这个问题法律上没有明确规定，我们试做一些探讨。在主席团会议上口头答复的，由主席团常务主席主持；在专门委员会会议上答复的，由主任委员主持；在代表团会议上答复的，由团长主持。答复开始时，先由受质询机关负责人作口头答复；之后，质询案提出者可围绕质询的问题和内容继续提问，受质询机关负责人必须回答提问。主持人负责维护答复会场的秩序，纠正和制止与质询的问题和内容无关的提问或回答，并根据答复情况和其他相关的考虑，统筹决定答复时间。答复结束时，由主持人要求质询案提出者就答复是否满意举手表决；如果半数以上的质询案提出者表示满意，答复终结，由主持人向主席团或主任会议报告答复情况；如果半数以上的质询案提出者对答复表示不满意，答复中止，主持人报告主席团或主任会议，由主席团或主任会议决定受质询机关再作口头答复，再次答复适用初次答复的规则。

（四）完善对再次答复不满意的处理的规则

如果受质询机关对质询的再次答复仍未获得质询案提出者的满意，则表明了质询事态的严重性。在这种情况下，主席团或主任会应将质询案及其答复情况提交代表大会或常委会会议讨论。经代表大会或常委会会议讨论后，可能产生的结果：一是会议对答复表示满意，质询通过；二是会议认为需要组织特定问题调查；三是认为与质询案有关的人员责任重大，需要提出罢免案或撤职案；四是需要作出有关的决议、决定。以上任何结果的产生，都由会议依照法律规定的程序来决定。

四、完善辞职监督制度

根据加强人大监督职能的需要，有关辞职的法律规定应加以完善，这就是：明确划分主动辞职和当然辞职两种情况，建立主动辞职和当然辞职两种规定。

主动辞职，就是国家机关组成人员出于健康状况、工作调动等正常原因，向选举、任命他们的国家权力机关主动提出辞职。主动辞职的法律手续，可适用现行关于辞职的法律规定。

当然辞职，就是当出现法律规定的某种情况时，有关的国家机关组成人员即当然辞去其职务，无需另外履行法律手续。当然辞职的情况应当包括：当政府、法院、检察院向代表大会所作的工作报告未被批准时，政府首长、法院院长、检察长即当然辞职，但下级检察长的辞职应由上级检察长报告本级人大常委会认可；当上年计划或预算执行情况未被批准时，政府首长即当然辞职，政府分管该项工作的副职领导人及主管部门的行政首长也连带辞职；当本年计划或预算草案第二次未被代表大会批准时，政府首长即当然辞职，政府分管该项工作的副职领导人及主管部门的行政首长连带辞职。因当然辞职而出现的职务缺位，代表大会应依照法律程序及时填补；来不及填补的，由人大常委会在大会闭会后，依照法律规定决定代理人选，待下次代表大会举行时正式填补。

五、完善特定问题调查委员会制度

人大及其常委会组织特定问题调查委员会，在实践中尚不多见。从个别地方开展的特定问题调查情况看，做法并不规范，其所谓特定问题调查委员会，实际上常常是由人大、党委、行政、司法机关以及其他有关方面人员共同组成的联合调查委员会。产生这种不规范现象的原因，主要是因为法律对地方人大及其常委会组织特定问题调查委员会的规定不具体。目前，某些省级人大常委会参照全国人大议事规则中关于调查委员会的有关规定，对组织特定问题调查委员会作了规范性规定。总的看，地方人大及其常委会的特定问题调查委员会，在组织程序上和工作原则上，可以参照适用全国人大议事规则中的有关规定。有关的法律也应对此加以规定，以规范地方人大及其常委会的特定问题调查委员会。

关于全国人大特定问题调查委员会的职权和调查方式，目前在法律上还没有规定，但从事物的性质上分析，如果最高国家权力机关决定对某一问题进行调查，则该问题应当是相当重要的，并且具有较大的复杂性和严重性。因而在某种情况下，调查委员会如果没有必要的强制措施，则调查恐怕难以为继。基于这种分析，调查委员会的职权应当足以使其查清事实，弄清真相。根据调查的需要，调查委员会应当享有刑事诉讼和民事诉讼上的某些强制权，例如，发出传票，拘传，搜查取证，扣押证据，保全措施等。调查委员会的这些职权，可由全国人大以特别授权的形式赋予之，也可以用法律固定下来。调查委员会决定采取的强制措施，应当由有关的司法机关根据调查委员会的决定去执行，而不能由调查委员会成员直接执行。调查委员会可以到有关的机关、单位或组织进行调查，也可以举行调查听证会，要求有关的人员或公民到会回答询问，向调查委员会提供它所需要的材料或证据。对于抵制、干扰、破坏调查活动的人员或公民，调查委员会可责成司法机关依法追究其刑事责任。

六、完善撤销与宪法和法律相抵触的或不适当的法律文件制度

人大常委会可以在法律规定的范围内，撤销其他国家机关制定的与宪法、法律、法规相抵触的或者不适当的法律文件（法规、决议、决定、命令、规章等）。这项监督制度需要考虑完善的是：

一是建立备案制度。要求属于本级人大常委会撤销范围内的其他国家机关制定的法律文件报送备案，由有关专门委员会或常委会工作机构协助审查。

二是凡是需要撤销的法律文件，由常委会按照议案程序予以撤销，即先依法提出撤销案，然后对之进行审议，最后表决是否撤销。

三是人大常委会作出的撤销决定，应当在被撤销的法律文件的适用范围内予以公布；撤销决定应要求被撤销的法律文件的制定机关负责消除该法律文件所产生的影响，并对因适用该法律文件而造成的侵害结果，依《国家赔偿法》的规定负责赔偿。

七、建立和完善宪法监督委员会制度

多年来，全国人大及其常委会在监督宪法的实施上做了一些工作，但是，其监督作用发挥得还不够。随着改革开放的深入发展和建立社会主义市场经济体制，我们国家的立法步伐已明显加快，各级各类立法的数量迅速增加，并且会越来越多。在这种情况下，加强最高国家权力机关对宪法实施的监督，以保证日益增多的法律、法规、规章严格遵循宪法的原则与精神，始终与宪法保持一致，这是十分必要的。

要切实加强最高国家权力机关对宪法实施的监督，设立一个专门的宪法监督机构是很有必要的。比较适宜的选择是：设立全国人大宪法监督委员会，专门协助最高国家权力机关监督宪法的实施。

（一）宪法监督委员会的任务

宪法监督委员会受全国人大领导；在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。它的主要工作任务是：

1.事先审查。对全国人大及其常委会准备审议通过的法律草案和有关法律的决议、决定以及报全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例，事先进行合宪性审查；如果发现被审查的法律文件有合宪性瑕疵，即向全国人大或全国人大常委会提出修正建议，由全国人大或全国人大常委会决定之。此外，全国人大常委会在解释宪法之前，应征询宪法监督委员会的意见。

2.事后审查。对全国人大及其常委员会已经通过的法律和有关法律的决议、决定进行合宪性审查；如果发现有合宪性瑕疵，即向全国人大或全国人大常委会提出修正建议，由全国人大或全国人大常委会决定之。对国务院制定的行政法规、决定和命令，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释，较大市以上的地方国家权力机关的地方性法规、决议和决定，国务院各部委的规章，较大市以上的政府的规章，进行合宪性审查；如果发现有与宪法、法律和行政法规相抵触的，可向制定机关发出纠正书，或者建议全国人大常委会予以撤销。

3.委托审查。凡是有权向全国人大及其常委会提出议案的机构或者法定人数以上的代表和常委会委员，可就某一法律文件的合宪性问题向宪法监督委员会提出委托审查书；宪法监督委员会如果认为必要，可接受委托。经审查发现违宪问题后，如果该法律文件是全国人大或全国人大常委会通过的，即向之提出修正建议；如果该法律文件是其他国家机关制定的，可向该制定机关发出纠正书，或者建议全国人大常委会予以撤销。

4.控告审查。公民、法人或其他组织如果认为某一机关或组织实施了违反宪法的行为，使自己的合法权益受到侵害，在穷尽各种法律救济手段之后，可向宪法监督委员会提出控告；如果宪法监督委员会认为控告属实，违宪行为成立，即向全国人大或全国人大常委会提出惩戒建议，由全国人大或全国人大常委会决定处理办法。

（二）宪法监督委员会的组成

宪法监督委员会应当由全国人大代表中的法律专家组成，并可任命若干非人大代表的法律专家为顾问。宪法监督委员会应当编辑、出版宪法监督委员会公报，介绍本委员会的工作情况，公布违宪案例及其处理结果，以增强国家机关全体工作人员和全体公民的宪法意识。

第五节

加强人大对“一府两院”的监督

宪法规定，今后国家的根本任务是集中精力进行社会主义现代化建设。党的十六大报告指出：坚持以经济建设为中心，用发展的办法解决前进中的问题。发展是硬道理。必须抓住一切机遇加快发展。发展要有新思路。围绕发展这个执政兴国第一要务，国家的民主与法制建设必须加强，人大对“一府两院”的监督也必须加强。从建立市场经济体制和加强民主法制建设的实际需要出发，今后一个时期，应当着重在以下若干方面加强人大对“一府两院”的监督。

一、加强对政府职能转变的监督

转变政府职能，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求和关键所在，也是适应我国加入wto新形势，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的需要。加快政府职能的转变，是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题，不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。转变政府职能，就是实行政企分开，政府由对企业和经济活动的微观管理变为宏观调控，改革和减少行政审批，必须审批的也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督；理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责，认真贯彻以法治国方略，坚持以法行政，从严治政。同时，还要加强政府的社会管理职能，主要是调节社会分配和组织社会保障，搞好基础设施建设和公共服务，维持社会治安，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，为经济发展和社会进步创造良好的环境。

要转变政府职能，只靠政府的自觉行为是不够的，必须要有人大的监督来促进和保证。加强人大对政府职能转变的监督，是一个新课题，过去没有这方面的经验可以借鉴；另外，由于政府职能的转变不可能一蹴而就，需要与配套的改革措施同步进行，逐步完成，因此，人大在开展这项监督工作时，应当认真研究有关的问题和情况，既要抓紧，又要切合实际，坚持不懈地促进政府职能的转变。从主要方面讲，加强人大对政府职能转变的监督，应当把握好以下几个问题：（一）督促政府切实做好建立现代企业制度，培育和发展市场体系的工作，为转变政府职能奠定基础现代企业的主要特征是：企业作为享有民事权利、承担民事义务的法人实体，产权明晰，自主经营，自负盈亏，生产经营活动不受政府的直接干预。建立现代企业制度的核心，是转换国有企业经营机制，把国有企业改造成现代企业。现代企业生活在市场之中，没有比较成熟的生产要素市场，没有统一、开放、竞争、有序的大市场，现代企业就无法生存。因此，不培育和发展市场体系，现代企业制度就难以建立；而不建立起现代企业制度，政府的职能就难以真正转变。所以，人大应在这方面充分发挥监督作用。

（二）尽快建立健全宏观调控体系，为转变政府职能准备条件

宏观调控主要是采用经济办法，保持经济总量的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展。宏观调控体系的近期目标是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制。有了比较健全的宏观调控体系，政府才能从微观管理中走出来，政府职能的转变才具备了比较充足的条件。建立健全宏观调控体系，需要人大和政府共同努力。人大（主要是全国人大和省级人大）应当制定有关的法律、法规来引导和促进，政府（主要是国务院和省级政府）则要制定相应的政策和规划，负责推进和实施。人大要对政府的这方面工作进行监督。

（三）监督政府机构的改革，为转变政府职能扫除组织障碍

1．严格审查政府的机构改革方案。机构改革方案必须真正体现政企分开和精简、统一、效能的原则，减少专业经济部门，转变经济管理部门的职能，提高综合经济部门的效能，同时要加强政府的社会管理职能。

2．严密监督机构改革方案的实施。机构改革方案一经人大批准，政府必须认真组织实施，按期完成，不允许假借任何理由拖延实施，也不允许虎头蛇尾，不了了之，更不允许出现精简之后又膨胀的现象。在这个关键环节上，人大的监督一定要真实有力，敢动真格的，不能使监督走过场。

3．釜底抽薪，在财政预算上严格控制行政开支的数额和比例。机构改革的关键是精简机构和人员。机构和人员精简了，行政开支也应随之节约。否则，居高不下的行政开支仍有可能使机构和人员再度膨胀起来。

4．加快把政府机构纳入法制化轨道。应当在有关的组织法中对政府机构增加设定明确的要求和限制，同时，尽早制定编制法，对政府机构形成硬约束，以确保机构改革的成果。

（四）要求政府制订职能转变计划，作为人大监督的具体目标

如果没有职能转变计划，政府的职能转变就难以保证有条不紊，循序渐进，甚至有可能使职能转变成为有名无实的口号，人大的监督也无的放矢。职能转变计划，要在统筹兼顾有关的改革措施和各种必要条件的基础上，明确目标，划分阶段，制定出切实可行的步骤和方法。人大应对职能转变计划进行认真审议，付诸实施后，必须跟踪监督，务求实效。

各级人大要充分认识监督政府职能转变对于建立社会主义市场经济体制的重要性，积极主动地进行监督，灵活运用各种监督形式，切实促进政府职能的转变。必要时，人大应作出有关的决议，要求政府贯彻执行；对于不负责任的政府领导人和有关负责人员，可以采取较为严厉的监督措施，以为惩戒。

二、加强对政府依法行政的监督

依法行政，就是政府要依法办事，执法必严，违法必究。这是社会主义市场经济的客观要求，也是加强法制建设的重要内容。各级人大应当充分认识对政府依法行政监督的重要性和紧迫性，切实加强监督。

（一）继续加强对政府的执法监督

认真执行法律、法规和人大的决议、决定是政府的职责，也是依法行政的主要内容。政府的执法状况直接关系到法的实施状况。随着市场经济和法制建设的发展，法的数量越来越多，政府执法的任务也越来越重。如果政府的执法状况不能根本改善，危害将是严重的。因此，持续不懈地加强人大对政府执法的监督，坚决纠正执法不严、违法不究的现象，意义十分重大。前些年，人大在监督实践中探索出执法检查等监督政府执法的好形式，应当在总结经验的基础上继续完善，使之具有更好的监督效果。执法检查应当着重围绕与社会主义市场经济、人民生活和社会稳定密切相关的法律、法规的实施情况，有计划、有步骤地组织进行。对在执法检查中发现的执法不严、违法不究等问题，要实行跟踪监督，一抓到底，绝不能虎头蛇尾，半途而废。开展执法检查不宜大轰大嗡，搞大规模“歼灭战”，应当小型化、分散化、经常化，扎扎实实，力求实效，并且把执法检查过程变成普及法律知识、增强法制观念的过程。为使人大监督政府执法有明确的目标和具体的标准，应当在政府部门中建立执法责任制，把有关的法律、法规分门别类地落实到各部门，明确其执法的范围、责任和要求，以资人大监督检查。另外，过去政府对人大的决议、决定重视不够，甚至不作为法来理解；人大对政府执行其决议、决定情况的监督也不够重视，甚至没有纳入执法监督的范畴，这是不对的。人大作为国家权力机关，其作出的决议、决定与法律、法规一样具有法律效力；政府作为人大的执行机关，必须像执行法律、法规一样执行人大的决议、决定。今后人大应当重视对政府执行人大决议、决定情况的监督检查。

（二）监督政府运用法律手段管理经济，整顿和规范市场经济秩序

大力整顿和规范市场经济秩序，要标本兼治，重在治本，强化法制，完善行政处罚和刑事追究衔接规定，坚决防止和纠正违法不究、以罚代刑的现象。加大对违法犯罪的打击力度。当前要着力抓好以下几个方面：

1．进一步严厉打击各种制售假冒伪劣商品的违法犯罪活动，狠狠打击严重危害人民生命健康的食品、药品、医疗器械等方面的制假售假行为。

2．继续整顿和规范建筑市场、文化市场和财税秩序。

3．深入整顿金融秩序。

4．打破地方保护和行业垄断。

5．加强生产、交通安全管理，健全安全责任制。在这方面，人大要发挥监督作用，督促政府改变管理观念和管理方式，纠正管理工作中轻视法律、不依靠法律以及违反法律干涉企业和市场活动的现象。

另外，政府使用法律手段管理经济，除了要依法执法之外，本身也要制定必要的行政法规、规章、决定。对于这些必要的行政法律手段，人大也要加强监督，及时纠正、撤销与法律相抵触的或者不适当的行政法规、规章和决定。

（三）加强对行政决策合法性的监督

政府的行为来自政府的决策，而政府的决策是否合乎法律，这是依法行政的一个重要问题。行政决策的合法性应当同时包括两个方面，即决策内容的合法性与决策程序的合法性。人大对行政决策的监督应当兼顾这两个方面。关于行政决策内容的合法性，现在实际生活中经常出现政府越权决策的现象，即政府把本应由人大讨论、决定的某些重大事项纳入自己的决策范围并作出决策。因此，人大在加强这个方面的监督时，应当着重审查行政决策是否超越了职权范围，决策内容是否违反有关法律的原则和规定；一旦发现问题，就要坚决纠正。人大不应总是被动行事，而应通过一些适当的方式，事先了解政府的决策动态和意向，对于发现的不合法苗头或倾向要及时制止，以防患于未然，但是要注意不能干涉政府正当行使职权。人大对行政决策程序的合法性，监督要从实际出发，慎重行事。一方面应当运用适当的监督方式来防止和纠正政府领导人违反民主集中制原则和组织法中的原则规定，独断专行，个人说了算的决策行为；另一方面应当尽早完善组织法中关于政府决策程序的原则规定，并且适时制定行政程序法或基本法，以从法律上规范政府的行政程序与决策程序，为人大监督行政决策程序的合法性提供明确的法律依据。随着我国加入wto后出现的新情况，人大也要加强对适应wto需要而对一些相关法规、规章的清理、废止、修改的监督，建立符合我国国情的涉外经济法律法规体系。

三、加强对政府执行计划和预算情况的监督

（一）组织代表对计划和预算执行情况进行视察

组织代表专题视察是在人大监督实践中产生的一个有益经验，也是一个有效的监督形式。各级人大常委会应发挥好这一监督形式的作用，经常组织代表对计划和预算执行情况进行视察；同时，应充分利用这一监督形式灵活性强的特点，根据实际的情况和需要，组织代表对计划和预算执行过程中的某些重要方面或问题进行专题视察。对于代表视察中提出的意见和建议，人大常委会应及时转交政府及其有关部门研究处理，并加以督促。必要时，人大常委会应根据代表视察的情况作出有关的决议，要求政府贯彻执行。在每年人代会召开前，人大常委会应组织代表对计划和预算执行情况进行一次全面性的视察，以为代表大会审查计划和预算的执行情况打好基础。

（二）发挥专门委员会对计划和预算执行情况的监督作用

人大专门委员会应与政府有关部门保持密切联系，经常听取计划和预算执行情况的汇报，开展对计划和预算执行情况的调查研究，并将发现的问题及有关的建议及时向常委会作出报告。常委会应根据专门委员会提出的意见和建议，酌情采取监督措施，纠正计划和预算执行中存在的问题。

（三）坚持常委会第三季度听取审议计划和预算执行情况的报告

实践证明，这是一个有效的监督形式。为进一步提高其监督效果，常委会在听取报告之前，应通过视察或其他方式，事先了解上半年的经济情况和财政情况，为审议报告做好准备；常委会听取审议报告之后，应形成正式的审议意见，交给政府研究办理；必要时常委会应作出有关的决议。常委会听取审议计划和预算执行情况报告时，可邀请部分人大代表列席会议，使之了解有关的情况，便于代表发挥监督作用。

（四）严格审查、批准计划和预算执行中的调整变更

对于计划和预算执行中需要作出的调整变更，人大常委会应依据法律的规定，根据国家的宏观政策和本地方的实际需要，充分研究分析有关的情况和条件，严格审查，慎重批准。常委会在审查、批准之前，应将政府提出的调整方案交有关的专门委员会预先审查，并由之提出审查报告。为严格慎重起见，常委会在审查、批准计划和预算调整变更时，可根据需要适当延长会议时间。如果在两次常委会会议期间出现紧急情况，需要尽快调整计划或预算，政府应向人大常委会紧急提案，由主任会议立即召集常委会会议进行审查、批准。

（五）逐步开展对决算的审计工作

预算本身的重要性要求，预算执行中的各项收入和支出必须是真实的、合法的和有效益的，否则，预算的目的和作用就会受到损害。决算是预算的执行结果，它包含了预算执行的全部情况。只有对决算进行审计，才能真正看出预算的执行是否符合预算的要求，收入和支出是否真实，有无违法的收入和支出以及各项支出的效益怎样。从这个意义讲，决算审计既是使预算的执行具有真实性、合法性和效益性的一种保障，也是约束政府严格执行预算的一种有力措施。决算审计既有如此重要的意义，人大常委会在批准决算之前，对决算进行审计显然是很有必要的。

四、加强对法院、检察院的司法监督

随着市场经济与法制建设的发展，法院、检察院作为国家的司法机关，在维护市场经济秩序，保护公民、法人的合法权益，维护社会稳定与发展等方面具有越来越重要的作用。为了促进和保证法院、检察院在市场经济条件下更好地发挥司法机关的职能作用，严格依照法律行使审判权和检察权，必须进一步加强人大对法院、检察院的司法监督。根据市场经济与法制建设的新形势和新要求，现阶段应着重从以下三个方面加强人大对法院、检察院的司法监督。

（一）督促法院、检察院树立适合市场经济新形势需要的司法观念

司法行为受司法观念的左右。要使司法机关能够为市场经济和市场经济条件下的社会生活提供充分有力的法律保护和法律服务，首先就要使之转变思想，更新观念。这是一个前提性的问题。为此，人大应当采取适当的监督措施，促使法院、检察院在坚持社会主义法制基本观念的同时，树立以下适合社会主义市场经济新形势需要的司法观念，并以此来检验它们的工作。

（一）平等保护

主体平等是社会主义市场经济赖以存在和发展的基础。市场经济中的主体平等是一种法律上的抽象，在这里，市场主体的所有自然状况完全消失，不管是自然人还是法人，也不论国有企业、集体企业、私营企业和“三资”企业，都是平等的主体，都有平等地进行生产、交换的权利，都有合法地创造财富和谋取财富的权利。法律要对这种平等加以确认，司法机关也要对这种平等加以保护，亦即平等地保护主体的平等权利。因而，司法机关在处理权益纠纷时，传统的“先国家、后集体、再个人”以及同情弱者、区别对待的观念已经不适合市场经济的需要。另一方面，法人和自然人都是法律意义上的人，其财产权应受到平等的法律保护。国有的、集体的财产应当保护，私有财产也同样应当保护，它们都是不可侵犯的。以往的重视保护公有财产，轻视保护私有财产，甚至为了公有财产而不惜损害私有财产的司法观念应当改变。在司法上，必须把公有财产与私有财产、公利与私利放在同一个法律天平上来判断是非曲直。只有这样，才有利于市场经济的发展，才能维护市场经济的正常秩序。

（二）司法公正

市场实现资源配置的法则是优胜劣汰，但市场主体的平等性却从本质上排斥市场竞争中的一切不正当行为，它要求优胜劣汰必须建立在公平交易与公平竞争基础之上，否则，市场的正常秩序就荡然无存。市场经济的这个基本要求反映到司法上面，就是要求司法公正。司法机关必须不偏不倚、客观公正地依法处理市场经济中的各种纷争，不能以当事人的身份和财产权的性质论是非，也不能就案办案，不问是否公平交易，是否公平竞争，更不能使自己成为一个地方或一个部门的不正当利益的保护者。只有司法公正，才能确保市场经济的正常秩序；反之，司法偏颇，则会损害市场经济的健康发展。

（三）快速救济

在市场经济中，时间与速度具有特殊的价值。只有高效率，才能带来高效益。效率优先的市场原则，要求权益纠纷的处理必须从速，以最大限度地减少权益受害一方的损失。根据这种需要，司法机关在办理案件、为当事人提供法律救济的时候.不能拖拖拉拉，而应遵循效率原则，在讲求办案质量的同时，快办快结，使纠纷早日平息，使当事人受损害的合法权益尽快得到法律救济。

（四）加强对司法解释的监督

现实中的司法解释有两种，一种是最高人民法院对法院审判工作中具体应用法律的问题所作的解释和最高人民检察院对检察院检察工作中具体应用法律的问题所作的解释。“两高”的司法解释以第五届全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的授权作为依据，所以，可称之为授权性司法解释。这种司法解释对法院的审判工作和检察院的检察工作具有约束力。另一种司法解释，是法院、检察院在处理具体案件时，对所适用的法律规范所作的解释。它通常表现为上级法院或检察院对下级法院或检察院就某一案件如何具体适用法律规范问题的请示所作出的解答、批复等，有时也表现为上级法院或检察院就如何具体理解和掌握某一法律规范内涵向下级法院或检察院发出的通知。尽管这种司法解释一般只对某一具体案件有效力，但并不能否认它对下级司法机关的指导意义。由于这种司法解释没有明确的法律授权作依据，所以，可称之为非授权性司法解释。一般来说，司法解释有助于从司法上弥补法律规范的某些不足，有助于指导司法机关在纷繁复杂的社会生活中具体地适用法律。

尽管司法解释在司法实践中具有不可忽视的作用，但长期以来，司法解释始终没有真正纳入人大监督的范围，以致司法解释成了人大监督的一个盲点。由于没有人大的监督，在司法实践中出现了某些司法解释与所解释的法律的宗旨或条文的涵义不完全相符、扩大或缩小了某些法律规范的界限以及司法解释超越了权限范围等问题，使得某些法律规范应有的严肃性受到损坏，甚至使某些案件的当事人蒙受了不应有的法律后果。鉴于司法解释的数量有逐渐增多的趋势，同时也为了防止和纠正某些不适当的司法解释对审判工作、检察工作的不良影响，保证司法机关在严格忠于法律的前提下，把法律具体地应用到现实生活中去，加强人大对司法解释的监督是十分必要的。为此，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释应当向全国人大常委会备案，全国人大常委会通过备案审查的方式，对其司法解释的合法性和有效性进行监督。如果全国人大常委会认为最高人民法院或最高人民检察院的司法解释与所解释的法律相抵触，或者其解释不适当，可予以撤销。地方各级法院、检察院所作的司法解释应当抄送本级人大常委会，由本级人大常委会进行审查；同时，地方人大常委会也要加强对本级司法机关所依据的上级司法解释的监督。地方人大常委会如果认为本级司法机关、上级司法机关或者最高人民法院、最高人民检察院所作的司法解释的合法性有瑕疵，应当报告全国人大常委会，由全国人大常委会决定处理。根据我国已经加入wto的新形势，最高人民法院在2001年底前对2600件司法解释进行了清理其中有117件做了废止处理。

（五）加强对错案责任的监督

错案是指审判、检察机关因认定事实、适用法律有错误，使当事人合法的、正当的权益受到侵害，或者使无罪的人受追诉、使有罪的人免受追诉的案件。错案的社会危害性不可低估，它不仅会给人民生命财产造成不应有的损失，给整个社会生活造成消极不良的影响，而且会损伤法律的尊严，破坏司法机关的公正形象。司法机关造成错案，就应当承担相应的责任，这本是法制的内在要求。然而，以往人大对错案进行监督时，通常只是将错案纠正过来了事，很少追究造成错案的司法机关、司法人员的责任。实事求是地讲，这种只纠正错案而不追究责任的监督，对司法机关和司法人员并不能构成一种真实的制约，因为它缺乏足够的惩戒力。这也是错案屡纠不绝的一个重要原因。因此，要尽可能地防止和减少错案的发生，就必须加强人大对错案责任的监督。

从人大与司法机关之间的法律关系上说，人大对错案责任的监督，即意味着人大追究造成错案的司法人员和该司法机关领导人的职务责任，它并不直接包括造成错案的原因中和结果中所含有的刑事责任、政纪责任和党纪责任，这些责任应当由有关的机关去追究，当然，也不排除人大可根据错案情况向有关的机关发出追究责任的建议。人大对错案责任监督时，应当严格区分个人责任、集体责任和领导责任。由承办人造成的错案，追究承办人个人责任；由主管人员审定发生的错案，追究主管人员责任；由集体审定发生的错案，追究主持人的领导责任，并酌情追究有关人员责任。在严格区分错案责任的基础上，要毫不留情地追究错案责任。对于有过错、不称职的错案责任者，要坚决依法罢免或撤销其司法职务；对于尚不构成罢免或撤职的，责令所在的司法机关给予其纪律处分；对于同时负有党纪责任的，建议有关党组织给予其党纪处分；对于构成犯罪的，在依法罢免或撤销其司法职务之后，交由检察机关追究其刑事责任。

在加强人大对法院、检察院司法监督的同时，有必要特别强调以下两点：

1．必须尊重法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。宪法规定，人民法院依照法律独立行使审判权，人民检察院依照法律独立行使检察权。法院、检察院是如何执行法律和行使国家司法权的，人大有权依法进行监督。宪法第126条和第131条的规定并未排除人大的监督。但是，人大的监督决不是干涉法院、检察院依法独立行使审判权和检察权，更不是指人大可以审理案件、判决和起诉，代替法院、检察院进行司法工作。

2．必须维护和支持法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。现在，法院、检察院依法行使职权的独立性不是太多，而是太少，在办案过程中往往受到来自多方面的干涉。司法机关行使职权没有独立性和权威性，法制就没有尊严。作为国家权力机关，人大应当努力维护和支持法院、检察院依法独立行使职权，坚决制止任何方面对“两院”的非法干涉，积极帮助“两院”排除阻力，严格执法。

五、加强人大在反腐败斗争中的监督作用

开展反腐败斗争，是我们国家面临的一项艰巨而长期的政治任务。惩治腐败，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，标本兼治，综合治理，持之以恒。最根本的，是要依靠法制的力量来消除腐败。***同志指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。他强调，还是要靠法制，搞法制靠得住些。2000年12月26日***同志在中纪委第五次全体会议上的讲话中也指出：“加强反腐败方面的立法，完善预防和惩治腐败现象的法律法规，并保证法律法规的贯彻执行”。据此，应当进一步健全各种监督制约机制，从法律制度上防范腐败现象，把惩治腐败纳入法制的轨道，这是解决腐败问题的根本途径。

人大作为国家权力机关，要在反腐败斗争中充分发挥监督作用，不断促进和加强反腐败斗争。从依靠法制惩治腐败这一根本需要出发，现阶段要从以下三个方面加强人大在反腐败斗争中的监督作用。

（一）完善和制定惩治腐败的法律规范，为反腐败斗争提供法律武器

尽管全国人大及其常委会近些年先后制定了一系列法律，对制裁贪污、贿赂、走私以及卖淫嫖娼等腐败行为和犯罪活动作了明确、具体的规定，为惩治腐败、打击经济犯罪提供了法律依据，但对于我国来说，运用法律武器惩治腐败，还是一个新课题。因此，可以适当参考某些资本主义国家的有关情况。发达资本主义国家大都注重从法律上抑制官员的腐败行为，一般是在普通法律中设立某些约束性规范，有的还制定了专门的的法律。从这些法律的内容看，大致有以下三个方面的规定：

1.限制性规定。发达资本主义国家一般都限制官员收受礼品，不准官员索贿受贿、经商或者随便兼职。如，奥地利公务员法规定，公务员不得利用职务为本人或他人谋求好处、收受礼品；公务员接受荣誉礼品，必须向所在单位报告；若单位在1个月内作出拒收决定，应将礼品退还。英国的有关法律规定，公务员一律不得经商，不得从事与本部门业务有关的任何营利事业。日本公务员法规定，公务员如因购买股票而享有参与企业经营权的，须向人事院申报批准；未获批准者，必须与该企业断绝关系或者脱离公职；公务员脱离公职2年之内，不得到与其离职前5年期间工作岗位有密切关系的私营企业中任职。法国公务员法规定，公务员不得兼任有报酬的其它公职，也不得兼任私人职务。日本法官法规定，法官不得经营商业或其他以营利为目的行业；未经最高法院许可，不得担任其他有报酬的职务。德国法官法规定，法官不得在其职务之外从事法律上的鉴定或者受报酬而解答关于法律的咨询。

2.预防性规定。许多国家制定了回避、财产申报与公开的法律制度，以防止官员的腐败行为。奥地利公务员法规定，凡夫妻关系、直系亲属或不超过两代的分系亲属关系，以及过继关系、连襟、联姻或承嗣关系的公务员，在管理钱财账目的情况下或者在一方对另一方有直接指挥权或监督权的情况下，均不得安排在同一单位工作。法国法官法规定，任何人，其配偶在法院管辖区域内的省任议员或参议员的，不得被任命为该法院的法官，或者不得继续担任法官。美国的《廉政法》规定，政府官员必须定期申报自己的财产和收入情况，逾期不报者，将受司法部起诉；申报单由廉政办公室审查，一旦发现问题，立即处理；申报单可供公众和新闻机构随时查阅。法国制定了《政治家生活资金透明度法》，使公众了解政治要人家产情况，防止他们因为担任要职而获得非法财产。根据该法规定，政治家要按规定向特设的审查委员会提交家产申报单，审查结果在《政府公报》上发表。日本的《政治资金规正法》规定，个人的政治捐款不得超过2000万日元，企业、工会的政治捐款不得超过1亿日元；捐款要留下记录并向有关部门报告，违反者要受监禁、罚款等处罚。

3.惩罚性规定。各国都对官员贪污受贿、以权谋私等腐败行为规定了明确的惩罚措施。英国的有关法律规定，公务员有贪污受贿、滥用政府资金行为的即予开除，并丧失领取退休金资格，构成犯罪的将予判刑。美国的联邦刑法典规定，任何政府官员如果直接或者间接地为自己、为他人或为某些利益集团，要求、索取、收受或同意接受任何有价值的东西并导致影响其职责履行的，欺骗国家或为欺骗国家的行为提供机会而违背其职责的，处以2万美元以下罚金；如果收受财物价值超过6000美元，处以相当于其收受财物价值3倍的罚金，或者处15年以下的监禁，也可以两者并处，并取消其政府官员的资格。德国法官法规定，法官非依法律的规定而为其他雇主担任职务，即当然免除其法官职务。日本法官法规定，法官严重违反职务上的义务，或者有明显足以丧失法官威信的不良行为时，将受弹劾，由国会议员组成的弹劾法院审理决定免除其法官职务。

资本主义制度从本质上难以免除和克服腐败行为，但是应当承认，某些发达资本主义国家对官员腐败行为的法律控制有比较明显的效果，它们的某些法律措施及其经验对我们的反腐败斗争具有借鉴意义。要有效遏制腐败现象的蔓延，严厉打击腐败分子和腐败行为，从根本上防范和消除腐败现象，就必须要有强有力的法律武器和比较健全、完善的法律制度。这也是当前加强反腐败斗争的一项迫切需要。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会，应当从反腐败斗争这一根本的和迫切的需要出发，根据社会主义市场经济条件下反腐败斗争的新情况和新特点，借鉴其他国家的某些经验，抓紧修改和完善有关的法律，并尽快制定一批新的、必要的法律规范，为加强反腐败斗争提供法律依据和法律武器，为彻底消除腐败提供法制基础。

（二）加强对“一府两院”反腐败斗争的监督

开展反腐败斗争是国家机关的共同任务。只有国家机关共同努力，协同作战，才能遏制腐败现象的蔓延泛滥，才能步步为营地消灭腐败现象。“一府两院”是反腐败斗争的前线，责任重大，他们的反腐败斗争是否扎实有力，关系到反腐败斗争的成效。人大要加强对“一府两院”反腐败斗争的监督，从法律上和重大决策上指导、协调“一府两院”的反腐败斗争。要经常检查“一府两院”反腐败斗争的情况，听取他们的有关工作报告，解决他们面临的问题。要督促和支持执法机关抓紧查处大案要案，一查到底，不能手软。对于反腐败斗争不力的部门及其负责人，要运用必要的监督手段加以鞭策。要围绕人民群众反映强烈的消极腐败方面的问题，听取“一府两院”的专题汇报，督促他们采取措施加以纠正和解决。同时，人大要加强对“一府两院”执行反腐败法律、法规情况的监督检查，保证这些法律、法规得到严格执行，贯彻公正、公平、公开的执法原则，坚决纠正执法不严、执法犯法的现象，决不允许任何组织或个人有超越法律的特权，决不允许腐败分子逍遥法外。

（三）加强对“一府两院”廉政建设的监督

人大要加强对“一府两院”廉政建设的监督，督促他们建立和完善内部管理制度和监督制约机制，堵塞容易产生腐败问题的制度漏洞，严明自身纪律，严格纠察和惩处内部的腐败分子。应当充分运用代表评议这一有效的监督形式，以此把人民群众、人民代表和国家权力机关三者的监督力量紧密结合起来，抓住“一府两院”在廉政方面存在的突出问题，组织代表进行评议，切实促进“一府两院”的廉政建设。同时，也应进一步加大对转变政府职能，加强政风建设的监督，按照建设廉洁、勤政、务实、高效的要求，督促“一腐两院”坚持依法从政，从严治政。要坚决克服误国害民的形式主义、官僚主义。要大力精简会议和文件，切实解决当前严重存在的“文山会海”现象。

第六节

营造人大监督的良好环境

人大要行使好法定的监督职权，不但要努力加强自身建设，使其具备履行监督职权的良好的主观条件；而且要逐步创建一个适合于进行监督的外部环境，使其具备履行监督职权的良好的客观条件。监督的主观条件不充分，固然会影响国家权力机关监督的质量、水平，而没有一个良好的监督环境，同样会使人大监督“打折扣”，甚至流于形式。从我国现实的政治运行状况看，要使人大监督有一个良好的外部环境，就必须坚持依靠党的领导，密切与“一府两院”的关系，加强上下级人大及其常委会的联系，加强调查研究，密切同人民群众的联系。

一、人大监督要坚持依靠党的领导

（一）坚持依靠党的正确领导，是国家权力机关行使好监督权的根本保证

1.坚持依靠党的领导，是马克思主义国家学说的重要内容。马克思主义认为，无产阶级和广大劳动人民，不但只有在无产阶级先锋队——共产党的正确领导下，才能打碎资产阶级和一切剥削阶级的国家机器，建立起以人民代表机关为主导的国家政权机为而且只有在共产党的正确领导下，才能完善、维持和巩固以人民代表机关为主导的国家政权机关。作为人民代表机关的重要职权——监督权的行使，自然必须依靠共产党的正确领导。

2.必须坚持依靠党的领导。这已为我国新民主主义和社会主义革命的历史所证明。

（1）我国国家权力机关是在共产党的直接领导、发动、组织下，逐步创建起来的；可以说，没有共产党的领导，就没有我国的国家权力机关，更谈不到国家权力机关监督职权的设置与行使。

（2）国家权力机关及其监督职权，也是在共产党的正确领导下逐步健全、发展起来的；而要进一步完善国家权力机关及其监督职能，并充分发挥其作用，更要坚持依靠共产党的正确领导。

（3）共产党自身坚强，路线正确，领导无误，国家权力机关及其监督职能就较受重视，其作用的发挥就比较正常；反之，党的正确路线受到错误的干扰，国家权力机关及其监督职能就受到削弱甚至破坏，发展就出现曲折。

3.我国现实的政治生活实践也证明，国家权力机关要履行好监督职权，必须坚持依靠党的正确领导。因为只有坚持依靠党的正确领导，监督职权及其本体——国家权力机关，才能逐步得到健全、完善，奠定国家权力机关行使监督职权的坚实基础。只有国家权力机关及其监督职权的行使，才能坚持为人民服务的宗旨，落实好“三个代表”的要求，更好地为发展社会主义民主，实现人民当家作主服务；才能更好地坚持社会主义方向，认真贯彻党在社会主义初级阶段的基本路线，为坚持四项基本原则，积极执行改革开放方针，大力发展社会主义经济服务；也才能协调好国家权力机关与国家行政机关、审判机关，检察机关的关系，保证国家权力机关监督职权科学、顺利的履行。

4.人大及其常委会应当积极自觉地争取党委对其监督工作的领导。

（1）人大及其常委会应当通过其党组把一定时期的监督计划、重要监督活动和行使监督职权的重要措施，及时地向党委报告，争取党委的指导和支持。

（2）人大及其常委会也应当把其行使监督职权的基本情况及经验教训，通过其党组定期地汇报给党委，以求得党委对其监督工作的指导、帮助更有针对性、更富有成效。

（3）人大及其常委会还应当及时地通过其党组把自己在监督工作中遇到的重要问题和重大困难反映给党委，以便在党委指导、帮助下，尽快得到克服和解决。（二）共产党应当切实加强对国家权力机关的领导，积极支持国家权力机关搞好监督工作1.要提高全党对国家权力机关监督工作的认识。党的工作与国家权力机关的监督工作的目的是一致的。国家权力机关的监督职权是人民实现当家作主的重要手段，而党的工作也是支持和领导人民当家作主。因此，党领导和支持国家权力机关搞好监督工作是题中应有之义。支持和保证国家权力机失监督权的健全与行使，有利于加强和实现党的领导。党的领导主要是路线、方针、政策的领导，而国家权力机关行使监督权，主要是保障体现党的路线、方针、政策和党的重要主张的国家宪法、法律、法规和决定、决议的切实贯彻实施。因此，国家权力机关监督职权愈健全，行使得愈好，就愈有利于保证党的路线、方针、政策和重要决策的贯彻执行，也就会愈加有利于加强和实现党的领导。支持和保证国家权力机关监督职权的健全和有效、科学地行使，本身就是党加强对国家政权机关领导的重要体现。国家权力机关及其监督职权，是在党的正确领导下，按照党的指导思想的理论基础——马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，根据人民的意愿设置的；国家权力机关监督权的科学行使，可以依法保障体现党的主张的国家法律在国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的切实贯彻实施，从而实现党对国家政权机关的领导；同时，国家权力机关监督职权的有效而科学地行使，还可以保证国家政权机关的社会主义方向和应有的效率，而被牢牢地掌握在共产党领导下的广大人民手中。这也是党对其实行领导的根本意图。支持和保证国家权力机关监督职权的有效而科学地行使，有利于加强和改善党的领导。党通过国家权力机关行使好监督职权，来保证依法变成了国家意志的党的主张在国家政权机关的贯彻实施，有利于实行党政职能分开，使党腾出更多的时间和精力，用于转变领导作风，改进领导方式，提高领导水平，增强领导能力，加强凝聚力，从而改善和加强党的领导。正如***在纪念党的十一届三中全会召开20周年大会上的讲话中指出的那样：“党通过国家权力机关制定宪法和法律并自觉地在宪法和法律范围内活动以实现党对国家的领导同依法治国的统一，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

2.要实行党政分开。这是党领导和支持国家权力机关实行有效监督的根本措施。

（1）为改善和加强党的领导，充分发挥国家政权机关的作用，实行党政分开，是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一个重要观点。列宁总结了俄国十月社会主义革命后处理党政关系的经验，曾在1922年3月给莫洛托夫的信中指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职能”。***同志在《井岗山的斗争》一文中曾提出，党的主张办法，执行的时候必须通过政府，要避免国民党直接向政府下命令的错误办法。***同志在1986年9月明确地指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何领导，如何善于领导的问题”。***同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中强调指出：党委要通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大、政府、政协、人民团体的领导，充分发挥人大政府、政协及人民团体和其他方面的职能作用。

（2）实行党政分开，有利于国家权力机关履行监督职权。党政分开，既可以使监督主体——国家权力机关消除因怕履行监督职责监督到党委头上、与党委处理不好关系等消极思想障碍，而增强监督工作的积极性、主动性；又可以使国家权力机关更加明确其监督工作的权责集于一身，而提高监督工作的责任心和自觉性。同时，还可以使监督主体国家权力机关与监督对象——国家行政机关、审判机关和检察机关更好地依法理顺关系，使监督对象提高接受监督的责任感和主动性，而真心诚意地欢迎监督，自觉地接受监督。

（3）党政分开，也有利于改善和加强党对国家权力机关监督工作的领导。一是党委可以摆脱具体国家事务的拖累，而腾出时间和精力来加强自身建设，改进领导作风和领导方法，深入调查研究，密切同人民群众的联系，增强决策的民主性和科学性，从而提高对国家权力机关的领导水平和领导能力。二是，党委可以不再陷于具体的监督工作事务，避免被拖进繁杂的矛盾漩涡中，使自己的工作更超脱，站得更高些，看得更远些，便于领导和协调监督主体和监督对象的关系，使国家权力机关的监督职权能依法得以顺利行使。同时，也便于党委通过党的系统对国家权力机关的监督工作进行检查督导。

3.党委应当积极支持国家权力机关搞好监督工作。

（1）党委要实现自己的重要主张，应当善于通过国家机关依照法定程序，制定成法律、法规、决议、决定，把党的意志变成国家意志，动员党组织和广大党员，支持国家政权机关的监督机制认真履行其监督职责，严格监督变成了国家意志的党的主张的贯彻执行。党委应当避免直接向国家政权机关下命令或与行政、审判、检察等机关联合发文的办法实现自己的重要主张，以免打乱国家机关体系内部的组织活动和监督机制，给国家权力机关的监督工作造成困难。

（2）党委应当根据党章的规定要求，保证国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关独立负责、协调一致地工作，积极支持国家权力机关大胆依法行使监督职权，督促国家行政机关、审判机关和检察机关自觉地接受国家权力机关的依法监督。

（3）党委应当经常深入了解国家权力机关监督工作的情况，认真研究、及时答复国家权力机关通过其党组向党委就有关监督工作的请示报告，热情帮助国家权力机关克服在监督工作中遇到的困难，推动国家权力机关严格履行监督职责。

（4）党委应当积极指导、支持国家权力机关的组织、制度建设，不断提高人大代表及常委会委员的素质，帮助国家权力机关总结监督工作的经验，并通过立法工作使之规范化、条文化，制度化，从根本上提高国家权力机关监督工作的质量和水平，保障其监督职权顺利而有效的实施。

二、人大及其常委会要密切与“一府两院”的关系

监督主体——国家权力机关密切与监督对象——人民政府、人民法院、人民检察院的关系，是人大搞好监督工作的基本条件。

（一）密切与“一府两院”的关系，是人大搞好监督工作的基本条件

1.国家权力机关与“一府两院”建立密切关系，不仅为国家权力机关履行监督职权所必须，而且是我国社会和国家的性质所要求的。我国是实行人民民主专政的社会主义国家，人民是国家和社会的主人。我国1982年宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民通过实行民主集中制原则的人民代表大会制度行使国家权力。宪法第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”我国宪法对人民、人民代表大会与“一府两院”关系的这些规定说明：第一，国家权力机关与行政机关、审判机关、检察机关之间存在着至为密切的关系，它们以“人大”为核心和主导，相互依存和相互支持。这种密切关系是由我国社会和国家的性质所决定的，是人民主权的体现和反映。第二，国家权力机关与国家行政机关、审判机关、检察机关之间的至为密切的关系，由民主集中制原则加以维系，为我国根本大法所规定、所确认、所保障。

2.监督主体只有密切与监督对象的关系，才能行使好监督职权。

（1）监督主体只有密切与监督对象的关系，才能切实了解和掌握“一府两院”执法情况和工作情况，做到“心中有数”，使监督职权的行使准确、有理、有力、有效。譬如，国家权力机关要履行对政府经济、社会发展计划及其执行情况的审查和批准，对政府财政预算及其执行情况的审查和批准，对国家审判机关、检察机关工作报告的审议等职权，无不需要对“一府两院”有关执法和工作的情况有全面、深入、准确的了解。而要真正做到对“一府两院”有关情况的全面、深入、准确的了解和掌握，人大就必须与“一府两院”建立密切关系。

（2）监督主体只有密切与监督对象的关系，才能在行使监督职权时，取得“一府两院”更好的理解、协同、配合和支持，形成监督工作的良好氛围，保证国家权力机关监督权的顺利实现。

（二）密切与“一府两院”的关系，创造监督工作的良好环境

1.人大及其常委会要密切与“一府两院”的关系，必须消除各种模糊观念，进一步提高对国家权力机关监督工作的认识，这是密切监督主体与监督对象关系的前提。以往，有些地方的“人大”与“一府两院”因监督问题引起的二者关系的拘谨、不协调，甚至紧张的情况，往往是因为几方在监督问题上认识不足所致。因此，只有提高对国家权力机关监督工作的认识，才能真正密切监督主体与监督对象的关系，创造国家权力机关实施监督职权的良好环境。

（1）要把国家权力机关实施监督职权，看成是人民行使国家权力，保证其意志（体现为宪法、法律、法规、决议、决定等）的贯彻执行，实现当家作主的重要措施。只要站在广大人民的立场上，从贯彻落实“三个代表”要求，加强建设社会主义民主政治的高度来认识国家权力机关的监督工作，监督主体——国家权力机关履行监督职权时，就会理直气壮，具有无私无畏的气概；“一府两院”也就会把自己接受国家权力机关的监督看成是顺乎民心、合乎民意的举动，而诚心诚意地予以欢迎。

（2）要深刻认识国家权力机关认真依法实行监督，是对“一府两院””的切实支持和帮助。因为，国家权力机关依法实行监督，一可以使“一府两院”真正成为人民管理国家和社会、实现当家作主的重要国家机构，更好地坚持社会主义方向；二可以使“一府两院”更好地依法办事，保证人民意志的贯彻执行；三可以使“一府两院”少犯错误，勤政廉洁，改进作风，提高工作和领导水平，更好地为人民服务；四可以使“一府两院”更好地贯彻民主集中制原则，坚持人民代表大会制度，保证国家机构的正常运转。

（3）要正确地认识党和国家设置的各类各层次监督机制的不同性质、作用、范围及其互补性和不可取代性。国家权力机关的监督，是国家机构体系内的最高层次的监督，居于同级国家行政监督、审判监督、检察监督之上，而且有着明显的互补性。党和人民群众的监督无疑是极其重要的，其最终目的和国家权力机关的监督也是一致的，并且相互之间有着一定的紧密联系，但是，它们终究是不同类型的不同体系的监督机制，不能互相取代，更不能厚此薄彼。

2.要密切与“一府两院”的关系，创造国家权力机关监督的良好环境。

（1）国家权力机关要严格依照国家法律授予的权限履行监督职责，不可以认为自己是国家机构的中枢机关而越权超权，干预甚至包揽“一府两院”的正常权限的实施，而打乱国家机构法定的内部分工，削弱“一府两院”的功能，影响国家机构的协调运转。如果那样，就会损害国家权力机关履行监督职权所需要的客观环境。

（2）国家权力机关应当主动地加强与“一府两院”的联系，密切与“一府两院”的关系，诸如一些地方的人大常委会与“一府两院”定期地召开互通情况的“三方”联席会议，各自通报一定时期的工作计划安排等。这样，就可以使“三方”的工作更好地协调配合，推动国家机构健康地运转，真正成为人民管理国家事务、社会事务和经济、文化等事业的得心应手的工具。

三、加强上下级人大及其常委会的联系

加强上下级国家权力机关之间的联系，是各级人大及其常委会搞好监督工作的重要条件之一。它不仅为国家权力机关机制的健全和功能的充分实现所必须，而且为国家权力机关在体系内外履行好监督职权所必不可缺少。（一）加强上下级人大及其常委会的联系，为我国宪法、法律所确认，是依法加强国家权力机关建设，充分发挥国家权力机关的作用的需要从广义上说，上下级国家权力机关所发生的一切关系，诸如指导关系、监督关系、联系关系等，都可以称之为“联系”。从这个意义上讲，根据我国宪法、组织法、选举法的有关规定，从国家权力机关的产生、组成及其组织活动机制的健全到各项职能的完成，无不与人大及其常委会上下级的联系相关联。譬如，省级、设区的市级国家权力机关指导县级以下国家权力机关代表的选举工作，下级（县级以上）国家权力机关选举、监督、罢免、撤换、补选上级国家权力机关的代表；又如，下级国家权力机关制定的不与宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规（包括自身建设内容的法规）须报全国人大及其常委会备案，上级国家权力机关的常设机关有权撤销下一级国家权力机关不适当的决议，再如，地方各级国家权力机关在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级国家权力机关决议的遵守和执行，最高国家权力机关监督宪法的实施，等等。在一定意义上讲，国家权力机关的建立、健全和发展，是在其上下级的相互联系中逐步实现的。国家权力机关健全、发展了，真正成为人民行使国家权力的有权威的机关了，自然就会有利于其监督职权和其他各项职权的行使和实现。（二）加强上下级国家权力机关之间的联系，是国家权力机关搞好体系内监督工作的重要条件1．上下级国家权力机关之间存在着监督关系，譬如，上级国家权力机关改变下级国家权力机关不适当的决议，而上级国家权力机关要行使这项职权，同时就要对下级国家权力机关通过的决议进行审查。又譬如，省级国家权力机关的常设机关批准省会城市及较大的市所制定的地方性法规的过程，就是对其制定地方性法规活动的审查监督过程。再譬如，最高国家权力机关监督宪法的实施，就包含着对地方各级国家权力机关遵守和执行宪法的监督；而地方各级国家权力机关保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，就包含着对本行政区域内下级国家权力机关对宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行情况的监督。

2．要搞好国家权力机关体系内的上述诸种监督工作，必须做到：第一，上下级国家权力机关之间要加强联系，增强相互的了解，特别是实施监督的权力机关，更要会面、深入地掌握被监督的国家权力机关的有关情况，使监督建立在实事求是和科学的基础上，做到准确、有力、有效。第二，上下级国家权力机关要依法相互支持、帮助，即上级国家权力机关要对下级国家权力机关包括监督工作在内的各项工作给予指导、支持；下级国家权力机关要积极、如实地提供情况、创造条件，支持、协助上级国家权力机关进行的监督工作。要做到这一点，自然需要加强上下级国家权力机关之间的联系。第三，上下级国家权力机关之间要相互提供国家权力机关体系内监督工作的正反面经验，以改进和推动自己的监督工作。上级国家权力机关可以通过介绍典型，召开经验交流会，邀请下级国家权力机关的有关组成人员列席自己的有关会议等形式，向下级国家权力机关提供监督工作的经验教训，下级国家权力机关认真总结自己监督工作的经验教训，并及时反映或提供给上级国家权力机关。而要做到这些，也需要加强上下级国家权力机关之间的联系。（三）加强上下级国家权力机关之间的联系，也是对“一府两院”监督工作的需要国家权力机关履行好对“一府两院”的监督职权，是以其健全的机制和优良的功能为前提的。而上下级国家权力机关之间的良好联系，是国家权力机关健全机制和充分发挥其功能的重要条件。通过上下级国家权力机关之间的广泛联系，诸如，上级国家权力机关对下级国家权力机关的指导，在一定范围内的相互监督，以及不同方式的通报，交流信息等联系，促进国家权力机关的建设，提高其监督工作的能力、水平和责任心，更好地履行对“一府两院”的监督职权。国家权力机关还可以通过上下级之间的联系，总结、交流、推广其监督“一府两院”的工作经验，提高监督工作的水平、能力和自觉性，减少监督工作的失误、失职或越权。

四、加强调查研究，密切同人民群众的联系

调查研究，是人们认识世界和改造世界的根本方法。密切同人民群众的联系，坚持走群众路线，是我们的事业立于不败之地的根本保证。调查研究必须密切同人民群众的联系，认真走群众路线。因此，加强调查研究，密切同人民群众的联系，其基本精神是一致的，它是搞好包括国家权力机关监督工作在内的一切工作的基础。（一）密切同人民群众的联系，加强调查研究，是国家权力机关搞好监督工作的先决条件国家权力机关对其监督对象依法履行监督职权，不管是进行法律监督，还是进行工作监督，其首要和先决条件，是通过调查研究和密切联系群众，弄清监督对象的执法情况和重要工作情况，准确地掌握其存在的问题，并切实了解其存在问题的性质、情节及产生的因由。只有如此，国家权力机关的监督工作才能实事求是，有的放矢，做到准确、有理、有力、有效。这是国家权力机关行使好监督职权所必须具备的基本功，是国家权力机关搞好监督工作的前提条件。否则，国家权力机关的监督工作就会出现有目性，或者敷衍塞责，“应付公事”，“走过场”，使监督对象不得要领；或者无的放矢，“乱放炮”，使监督对象不知所措，甚至出现不良的后果。（二）密切同人民群众的联系，加强调查研究，是国家权力机关搞好监督工作的保证条件国家权力机关要履行好监督职权，不仅要事先认真走群众路线，搞好调查研究，而且事中事后也要取得人民群众的支持，认真进行调查研究。也就是说，国家权力机关的监督工作，要自始至终地坚持密切同人民群众的联系，取得人民群众的支持，搞好调查研究。在调研工作中，要坚持一切为了人民群众，一切依靠群众的观点，坚持党的群众路线，深入群众，深入基层，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，使各项决策和各项工作符合实际和群众要求。实践是检验真理的标准。国家权力机关的每一项监督工作，搞得对与错，好与坏，依法还是违法，往往要在事后经过调查研究，广泛听取了人民群众的意见之后，才能作出结论。监督对了，要坚持下去，监督措了，要尽快改正。只有如此，才能保证国家权力机关真正履行好监督职权。（三）取得人民群众的支持，搞好调查研究，是国家权力机关行使好监督职权的基础条件虽然说，国家权力机关要搞好监督工作，既需要坚持依靠党的领导，也需要密切与“一府两院”的关系，还需要加强上下级人大及其常委会之间的联系等，但是，国家权力机关要履行好监督职权所必须的所有这些重要条件，都不能替代国家权力机关密切同人民群众联系，加强调查研究这一基础条件。它们必须取得人民群众的支持，加强调查研究，密切同人民群众联系，才能在搞好监督工作中充分发挥作用。

（四）调查研究本身就是国家权力机关实施监督工作的重要方式与程序

诸如，听取和审议“府两院。的工作报告，质询和询问，组织代表和委员视察，代表个人持证视察，组织特定问题调查委员会等国家权力机关的监督方式和程序，就是和调查研究分不开的。可以说，调查研究本身就是国家权力机关实施监督工作的重要方式和程序。