第一章

人大及其常委会行使决定权

第一节

人大的决定权

一、人大决定权的涵义和作用

（一）人大决定权的涵义

所谓人大决定权是指人大对国家或地方重大事情的决定权。在人民代表大会的四类职权中，决定权可谓是表现人民代表大会国家权力机关特征的一种职权。正由于人民代表大会可以随时就国家和地方和重大事情作出决定，表明人民代表大会在国家生活中的广泛作用。人民代表大会能行使它认为应当由它行使的权力，也主要是通过决定权表现出来，决定权反映了人民代表大会权力的广泛性。

（二）人大决定权的作用

人大有权决定国家的一切重大事情，是人民当家作主，管理国家事务的表现。人民通过它能直接、广泛、灵活地表达自己的意志和利益。人大决定权反映了国家的一切权力属于人民的性质。

1．人大决定权可以用来解决国家和地区内重大政策性问题和急迫需要解决的社会问题。在这方面，它可以起到立法权和其他职权难以起到的作用。例如，一些社会改革的政策性措施，靠立法不够成熟，也不方便，而通过人民代表大会作出决定，能使改革有所规范，为改革提供政策性指导，又能较灵活地适应形势。对迫切需要解决的某些社会问题，人民代表大会通过决定及时阐明立场，作出规定。对没有立法权的地方人民代表大会来说，决定权的作用就更为重要。本行政区域内的重大事情，只能靠决定权作出，人民群众的意志和要求，主要通过决定权的方式表达。

2．人大决定权适用广泛、灵活、针对性强，是便于人民代表大会表达人民意志和利益的好方式。地方人民代表大会的决定权广泛涉及地方政治、经济和社会事务的各个方面，能充分表达地方的自主权。决定权的灵活性，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用。它可以用来解决实体性问题，也可以用来解决程序性问题。它适时变化针对性强，可就一时一事作出决定，解决某一具体问题，各级人民代表大会应重视运用它，善于运用它。

3．人大决定权能起到补充人民代表大会其他三类职权、协助其他三类职权行使的作用。当某方面的立法不成熟时，可以以决定来填补，决定可广泛地用来修改、补充和解释法律。人民代表大会监督权的行使也离不开决定权帮忙，如对国民经济计划和预算的部分调整，对特定问题调查的处理等等，都可通过作出一项决定来实现监督的目的，人民代表大会决定权可以作为监督权的一部分。决定权还可以广泛地用来解决人民代表大会自身建设问题。从此也可见，人民代表大会四权的划分不是绝对的，只有相对意义。

特别值得指出的是，地方人民代表大会的决定权，有利于扩大地方自主权，充分发挥地方的积极性、主动性和创造性。宪法赋予地方人民代表大会广泛的决定权，只要在不违反宪法、法律的前提下，地方人民代表大会及其常委会有权主动讨论、决定本地区内改革、发展、稳定、经济、教育、科学、文化、卫生、民政工作各方面的重大事项。这体现了民主集中制原则下，充分发挥地方管理国家事务的积极性和主动性。便于地方国家权力机关集中本行政区域内人民的意志和智慧，因地制宜、审时度势，作出各种符合本地区实际情况的决策来。

二、人大决定权的内容的和范围

（一）宪法和法律对全国人大及其常委会、地方人大及其常委会决定权的规定

1．宪法对全国人大明确列举的决定权范围是：全国人大有权批准省、自治区、直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题；审查和批准国民经济和社会发展计划以及预算；决定国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并。

2．全国人大常委会重大事项决定权的内容是：决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严；在全国人大闭会期间，根据国务院总理提出，决定国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并；在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划，国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；全国人大授予的其他职权。

3．宪法第104条和地方人大和地方政府组织法第8条和第44条对地方人大和常委会的决定权只作了原规定，即：县以上地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项。乡（镇）人民代表大会有权在职权范围内通过和发布决议，根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；决定本行政区域内的民政工作的实施计划。县以上地方人大常委会有权讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项；根据本级人民政府建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；决定授予地方的荣誉称号。另外，根据人民检察院组织法的规定，常委会还可决定检察长提请的本级人民检察院检察委员会讨论决定的重大事情。

从上可见，宪法和法律对全国人大及其常委会的重大事项决定权的内容有比较明确的列举，对地方人大及其常委会重大事项决定权的内容规定是很笼统的。需要弄清楚的问题至少有两个：第一，全国人大除了上述明确列举的重大事项外，还有哪些属重大事项决定权的内容。第二，地方人大及其常委会决定权的具体内容和范围是什么？

（二）全国人大及其常委会行使其他重大事项决定权的内容

从实践看，以往全国人大及其常委会行使其他重大事项决定权的内容有以下几方面：

1.为保证宪法法律实施的决定。例如关于刑事诉讼法实施问题的决定，关于处理香港原有法律的决定，关于在公民中普及法律常识的决定；关于加强法制教育，维护安定团结的决定等等。

2.为修改补充法律的决定。如20世纪50年代曾作出国家主席休假外出时，委员长代行职权的决定。1979年后作的关于死刑核准问题的决定；关于严惩严重破坏经济的犯罪问题的决定；关于在沿海港口城市设立海事法院的决定；关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子程序的决定等。

3.关于国家机构组织建设，特别是人大自身建设的事项。如关于代表名额问题的决定；第五届人民代表大会第五次会议关于本届全国人大常委会职权的决定；关于台湾省出席第七届全国人大代表协商选举方案的决定；关于成立香港特别行政区和澳门特别行政区的决定等等。

4.批准国家经济建设、改革和对外开放面的重大事情。如，批准国民经济和社会发展计划，如批准“九五”计划和“十五”计划的决定；批准教育体制改革和技体制改革的决定；关于建立海南省和设立海南经济特区的决定；关于批准港口对外籍船舶开放的决定；关于兴建长江三峡的决定；关于批准国务院机构革方案的决定等等。

5.授权决定。全国人大及其常委会为进行某种授权而作出的决定。如，全国人大和常委会分别作出授权国务院在经济体制改革和对外开放方面的可以制定暂行的规定或者条例的决定，授权国务院改革工商税制发布有关税收条例的决定。授权深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区立法权的决定等。

由此可见，全国人大其常委会重大事项决定的范围是非常广泛的。然而，这里并没有把重大事项决定权的范围列举完全。

（三）地方人大及常委会行使重大事项决定权的内容

至于地方人大及其常委会的重大事项，除法律已明确的内容外，还有权讨论决定本行区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民族、民政工作的重大事项，这里就很不明确了。所以，不论全国人大还是地方人大，重大事项决定权的范围都有不明确之外，只能依法和实践科学地进行判断。

人们通常把地方人大及常委会的重大事项决定权分为两大类，一类是由人大及其常委会作出相应决议、决定的事项；另一类是由人大常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决定的事项。

1．由地方人大及其常委会讨论并作出决定的事项。（1）保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议、决定和本级人大决议、决定的遵守和执行的重大措施。（2）实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署和措施。（3）保护公民、法人和其他组织合法权益的重大事项。（4）本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案。（5）教育、科技、文化、卫生等方面的发展规划。（6）计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施。（7）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或调整。（8）撤销下一级人大及其常委会或本级政府不适当的规范性文件。（9）授予或撤销地方的荣誉称号。（10）应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项。

2．由人大及常委会讨论，不作决定、决议或必要时才作出决议、决定的事项。（1）法律、法规和有关决议的实施情况。（2）计划、预算的实施情况。（3）预算外资金的管理情况。（4）教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况。（5）对预算执行和其他财政收入的审计情况。（6）城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更。（7）本行政区域内的重大建设项目。（8）区划变更和机构设置情况。（9）受理申诉、控告、检举情况。（10）“一府两院”组成人员违法违纪的处理情况。（11）重大突发性事件的处理情况。（12）办理代表议案和建议的情况。（13）同外国地方政府建立友好关系。（14）应当向人大常委会报告的其他重大事项。

（四）判断重大事项决定权的原则

判断重大事项决定权的范围，应根据以下原则：

1．法定职权原则。重大事项必须是宪法和法律规定属于本级人大及其常委会职权范围内的事。不能讨论、决定属于上级或下级国家权力机关职权的事，也不能讨论决定法律明确规定给本级政府、法院和检察机关职权的内的事。例如地方人大和地方政府组织法明确规法，省级人民政府厅、局、委员会等工作部门的设立、增减或合并，由本级人民政府报请国务院批准。省级人大就无权讨论决定这些事情。

2．大事原则。重大事项必须确确实实是全国或本行政区域内的大事，而不能事无巨细地讨论那些小事。什么是大事？它必须是本地区内带根本性、全局性和长远性的事。大事是带有创事设置性的，或涉及公众的普遍利益。

3．因事制宜。就是说重大事项的确定没有绝对的标准，是否重大事项还往往因不同时间不同地点而不同。所以，确定什么是重大事项，不但要看某事物本身的重要性，还要从实际出发，根据不同时间不同地点而决定。例如，当一地区发生重大自然灾害的时候，搞好救灾，恢复生产就是大事。当一些地区就业问题突出时，安排就业再就业就是大事。数百万元的建设项目，在经济落后地区就算件大事，而在经济发达地区，则算不上什么大事。在少数民族地区，处理少数民族利益关系，尊重少数民族文化和传统风俗习惯的事就是大事。在特区外资、合资和其他私营企业的劳工保护就是大事等等。可见，各地大事并不尽相同，此时是大事彼时未必是大事。所以判断重大事项一定要从实际出发，同时因地制宜加以决定。

4．根据上述原则，列举几个方面的重大事项，仅供参考：（1）国家和本行政区域内的大政方针的确定。（2）国家和地区经济、政治、社会改革方案、措施的制定和批准。（3）涉及公民履行基本权利义务，维护公民利益的重要措施。（4）有关国家和本行政区域内，有重大影响的、花钱较多或对群众利益影响较大的有关经济、文化、教育等建设项目或重要措施。（5）有关人民生产生活，群众普遍关心，反映强烈的热点、难点以及迫切需要解决的问题。（6）涉及民族政策，处理民族关系和与保障少数民族权益密切相关的问题。（7）有关民主法制建设，人民代表大会制度建设和贯彻实施法律的大事。

以上仅是很不全面的列举，是否“大事”完全由各级人民代表大会及其常委会根据法律意识和实践经验判断决定。

5．地方人民代表大会及其常委会在确定重大事项方面作了一些立法探索。如安徽省人大常委会和深圳市人大常委会制定了讨论决定本行政区域内重大事项的规定。深圳市确定重大事件的范围是：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及常委会决议的遵守和执行。对本行政区域内重大违法违宪事件作出决定。（2）本行政区域内法制建设规划和年度立法规划。（3）本市国民经济和社会发展的中、长期规划的修定方案；讨论、决定本市国民经济和社会发展年度计划的主要指标的调整方案；以及本级财政年度决算和市本级财政年度预算变更幅度超过5%以上的方案。（4）根据市政府提请，讨论并批准本级财政超收部分的使用安排。市政府关于土地开发基金年度的收支及使用情况的报告。（5）城市总体规划编制方案、修编方案；城市小区规划的方案。（6）市政府改革、变更其组织成部门的方案；市政府派出的行政机关及有关区一级行政区域的设立、撤销、合并或更名的方案。（7）公职人员给国家、集体和人民生命财产造成严重损失或政治上造成恶劣影响的重大事故的处理情况和建议。（8）下一级人民代表大会及其常委会的不适当的决议；本级人民政府不适当的决定和命令；监督市中级人民法院、市人民检察院纠正其不符合法律规定和法定程序的重大案件。（9）对检察长不同意检察委员会多数人的意见报请人大常委会决定的重大问题。（10）批准与外国缔结友好城市的协议。（11）确定市徽、市树、市花。（12）授予荣誉称号。

深圳市人民代表大会对重大事项范围的确定，在目前是比较具体，并有可操作性。这些重大事项还抓住了政府财经和政府机构设置这样一些核心和关健问题，是很值得借鉴的。

三、人大决定权的种类

对决定权进行分类是一种带主观性的认识，它不一定很恰当，但有助于帮助人们了解决定权的含义、内容和范围。（一）从所作决定内容看，可分为修改、补充法律的决定，有关法律问题的决定和大政方针性决定1．修改、补充法律的决定，是对法律条文进行修改，或对法律内容进行补充。该类决定实际上成为该法律内容的一部分，同法律具有同等的法律效力。如全国人大常委会所作的关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定，关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定，以及关于禁毒的决定等等，就属此类决定。从其内容看，此类决定都可算作立法的一部分。

2．有关法律问题决定，就是与法律有关的问题作出决定。可能涉及到法律的贯彻实施，法律的解释，立法的授权，选举问题，延长或缩短法定职务的任期，设立特区等等。

3．大政方针性决定。对那些宏观的改革探索、试验和较为迫切需要解决的重大现实问题，作出原则的的方针政策性的规定。有些是需要立法解决的问题，但一时立法条件不成熟，就以决定的形式，为社会提供政策性指导，阐明政策立场。如关于经济体制改革的决定，关于科技、教育体制改革的决定，关于在全体公民中开展普及法律知识的决定，关于机构改革的决定，关于加强社会治安综合治理的决定，等等。

4．大事决定。对某一具体的重要问题作出决定。如关于国庆日的决定，关于国歌的决定，关于教师节的决定，地方人大关于缔结友好城市的决定，等等。

（二）从作出决定的形式看，可分为批准性决定和自主性决定

1．批准性决定。这类决定一般是根据政府、法院、检察院提出的文件，由权力机关对它进行同意认定，批准或不批准，并在批准时往往提出要求，保证决定所认定的事项的执行。这类决定依法定职权作出，主要有：对国民经济、社会发展计划和对国家预算的批准，以及对计划、预算部分调整方案的批准。对省、自治区、直辖市的建置和对国务院机构改革方案的批准等等。

2．自主性决定。人民代表大会及其常委会为解决自己职权范围内的问题，根据人民群众的意愿、要求和社会需要，主动提出解决某问题的意见、办法和立场。除了批准性决定，大量的决定是人民代表大会自主作出的。如前面所说的大政方针性决定，修改补充法律的决定等，都是自主性决定。

（三）从决定的时效性看，有即时性决定和长效性决定

1．即时性决定就是就某件具体事情或某个具体问题而作的决定，用来解决某个专门问题，其效力也是一次性的。如关于设立或撤销某地区的建制，关于特赦，有关推迟选举时间的决定，都是即时性的、一次性的。

2．长效性决定。为确立某件永久性事件或解决某类问题而作出的一般问题的决定。如有关国庆日的决定，关于教师节的决定。有关补充修改法律问题的决定，同法律的效力一样长。有关方针放策性的决定也在相当一段时期有效。

四、人大及其常委会行使决定权的重要意义

宪法和法律赋予人大及其常委会行使决定重大事项的权力，对于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，坚持和改善党的领导，依法治国，实现人民当家作主、管理国家的权力，保证和促进中国特色社会主义事业的健康发展，具有十分重要的意义。

（一）为人民真实的具体的当家作主、管理国家，提供了基本的途径和保障

如前所述，我国的一切权力属于人民，人民享有管理国家事务的权力。然而，这并不表明，管理国家的权力必须由全体人民直接行使。由全体人民直接行使管理国家的权力，在现代国家，事实上是做不到的，这就需要有代议机构，代表人民行使权力。在我国，代表人民行使权力的代议机构是各级人民代表大会和它的常务委员会。各级人大及其常委会依法行使决定权，对国家重大事项作出决定，实质上就是人民通过他们选出的代表行使管理国家的权力，是代表人民的根本利益，集中人民的意志并把它上升为国家意志的过程。从这个意义上说，人大及其常委会依法拥有决定权，是人民真实的具体的享有管理国家的权力的重要标志。

（二）有利于把党的意志和人民的意志统一起来、更好地实现党的领导

党对国家事务实行政治领导，主要是通过把党的主张经过法定程序变成国家意志来实现的，其中包括通过人大及其常委会行使决定权，使党的各项决策和主张经过人大及其常委会“讨论决定重大事项”的法定程序，由党的形式变成国家形式，由党的意志变成国家意志。这里所谓国家意志，实际上是党的意志和人民意志的统一，是在国家形态上实施和体现了党领导和支持人民当家作主。人大及其常委会行使决定权，可以把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来。

（三）有效地保障和实现重大决策的民主化、科学化

正确决策是各项工作成功的重要前提。党的十六大提出要完善深入了解民情、充分反映民意，广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。人大及其常委会行使决定权是一种有效的社情民意反映制度。党提出的关系到国家事务和社会生活的重大决策，作为建议或通过政府提请人大及其常委会审议决定，这本身就体现了决策的民主化。人大及其常委会按照法定的民主程序，集体讨论、决定重大事项，这就使决策具有更为广泛的民主基础，从而使党委的决策方案更完善，可以有效地避免出现重大的失误，增强决策的科学性。这对于改善党对国家事务的政治领导是非常重要的。（四）各级人大及其常委会决定本行政区域内重大事项体现了中央和地方国家机构在职能划分中，遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则的基本要求中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性的原则，是经过宪法确认的人民代表大会制度的重要内容，符合我国地广人多、经济发展不平衡、各个地方差异很大的实际情况。根据这一原则，全国人大和地方各级人大各自按照法律规定的职权，分别审议决定全国和地方的大政方针；全国性的重大问题经过全国人大及其常委会讨论决定，地方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论决定。这样，既能维护中央的统一领导，又能发挥地方的积极性，有利于社会主义现代化建设。

五、人大及其常委会决定权与党的决策权之间的联系和区别

为了使人大及其常委会充分有效地依法决定重大事项，需要从理论和实践的结合上，正确认识和把握人大及其常委会决定权与党的决策权的联系和区别。

（一）人大及其常委会决定权与党的决策权之间的联系

讨论、决定本行政区域内的重大事项，这是地方人大及其常委会依法具有的重要职权；讨论本地区域范围的重大问题并作出决议，这是地方党委依据《中国共产党章程》所具有的决定权。人大的决定权和党委的决策权，从根本上说是一致的，都是对本地区的重大事项、重大问题作出决断、选择和规定，都是人民意志的集中体现，都是为了本地区的发展、稳定和人民的共同利益。就是说人大的决定权和党委的决策权之间是目的相同、相互联系、互为保证的，体现了党的领导与人民行使国家权力的一致性。

（二）人大及其常委会决定权与党的决策权的区别

由于党和国家政权机关在性质、职能、组织形式和工作方式上毕竟是不同的，因而人大的决定权和党的决策权存在着明显的区别。主要表现在：

1．形式不同。党委作出决策，通常以通知、意见、批示、批复、指示、决定、决议、纲领、宣言、声明、章程等形式为载体，一般以党内文件发布，这是党的决策的形式。它体现了党的政治领导，是针对一定时期的任务作出政治性、方向性选择和原则性规定，它对人大及其常委会决定重大事项具有导向性；人大及其常委会决定重大事项，直接以人大或人大常委会决议、决定的形式出现，这是国家决定的形式，其实质是人民当家作主，直接体现了人民的意志，决定的事项具有较强的可操作性。

2．程序不同。党委行使决定策权的程序是由党章规定的。一般是党委有关部门或党委成员，根据工作中提出的问题，总结的经验教训，提出的处理意见和办法，或者根据调查研究得到的第一手材料，由有关工作部门草拟成文稿，经党委反复讨论形成决定、决议、指示等文件，然后在党内公布或者通过新闻媒介向社会公布。党委决定除了必须执行少数服从多数的原则，还可以向上级组织报告，请求裁决。而人大及其常委会决定重大事项的程序是由法律规定的，相对而言要复杂一些。先由有关机关、组织或人大代表、人大常委会组成人员依照法定程序提出议案；再由大会主席团或者主任会议决定是否提交会议审议；对列入会议议题的议案，则依照法定的议事规则进行审议表决；人大及其常委会的决议、决定由全体代表或常委会全体组成人员的过半数通过；决议、决定获得通过后，用公报或新闻媒介公布于众，然后监督行政关、审判机关、检察机关实施。

3．效力不同。党委决策的约束力只及于党内，对党外则主要靠号召力、影响力、吸引力来发挥作用，即通过决策的正确性、科学性、充分的说服力和党员的先锋模范作用，去影响国家生活和社会生活，引导人民群众自觉地实现其决策；人大及其常委会作出的决议、决定，是国家权力机关具有普遍约束力的法律文件，本行政区域内的一切机关、政党、组织、团体和公民，都必须遵守和执行。这表明，党的决策要具有普遍的约束力，就需要由党的决策的形式转化为国家决定的形式。

党的十六大报告指出：党的领导主要是政治、思想和组织领导。通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中力量办好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员并对他们进行监督，因此人大的决定权和党的决策权不能互相替代或等同。我们既不能用党的决策权去代替人大的决定权，也不应使人大的决定权脱离党的决策权的指导，更不能把这两种权力对立起来。

第二节

人大及其常委会行使决定权的法律依椐和范围界定

一、人大及其常委会行使决定权的法律依据

（一）全国人大及其常委会决定权的法律依据及内容

全国人大及其常委会的决定权，主要是由宪法加以规定的。

1.根据《宪法》第62条的规定，全国人民代表大会决定权的内容主要有：

（1）审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告。如2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准了《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》；依照法律规定，每年全国人大都要审查、批准本年度国民经济和社会发展计划与上一年度计划执行情况的报告。

（2）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。这也是每年全国人大会议的议题之一。

（3）批准省、自治区和直辖市的建置。如1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于设立海南省的决定》；1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次议通过了《关于设立重庆直辖市决定》。需要说明的是，法律规定中的“建置”与“区域划分”是有区别的。前者是指机关、组织的建立和设置问题，后者是指机关、组织所辖区域范围问题，是“质”与“量”的关系。从法律规定来讲，省、自治区和直辖市的建置，由全国人民代表大会批准；省、自治区和直辖市的区域划分，由国务院批准。

（4）决定特别行政区的设立及其制度。如，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于设立香港特别行政区的决定》、《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》；1993年3月第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于设立中华人民共和国澳门特别行政区的决定》等。。

（5）决定战争和和平问题。

（6）应当由全国人民代表大会决定的其他事项。

2.根据《宪法》第67条的规定，全国人大常委会决定权的内容主要有：

（1）在全国人民代表会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。

（2）决定同外国缔结的条约和重要协定的批准及废除。

（3）规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度。

（4）规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。如1981年5月，第五届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席荣誉称号的决定》。

（5）决定特赦。如，1975年3月17日，第四届全国人大常委会第二次会议通过了《关于特赦释放全部在押战争罪犯的决定》。

（6）在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。

（7）决定全国总动员或者局部动员。

（8）决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。

（9）全国人民代表大会授予的其他决定事项。

（二）地方人大及其常委会决定权的法律依据及内容

《宪法》第99条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”，“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济的和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第44条，对地方各级人大及其常委会的决定权作了更为具体的规定。

1.县级以上地方各级人民代表大会决定权的法律依据及内容。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定县级以上地方各级人民代表大会的职权有15项，其中直接属于决定权范畴的有2项：

（1）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告。

（2）讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。

2.县级以上地方各级人大常委会决定权的法律依据及内容。《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》第44条规定县级以上地方各级人大常委会的职权有14项，其中直接属于决定权范畴的有3项：

（1）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。

（2）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。

（3）决定授予地方的荣誉称号。

3．乡镇人民代表大会决定权的法律依据及内容。《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》第9条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权有13项，其中直接属于决定权范畴的有4项：

（1）在职权范围内通过和发布决议。

（2）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。

（3）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。

（4）决定本行政区域内的民政工作的实施计划。

二、地方人大及其常委会决定重大事项的范围界定

科学地界定重大事项的范围，掌握重大事项的衡量标准，是地方人大及其常委会依法正确行使重大事项决定以的重要的前提。

（一）重大事项释义

对地方人大及其常委会讨论决定的重大事项如何理解？可以从三个层面去把握：

1．从语义上说，重大事项的“事项”乃事情的项目之称谓，表明“事项”具有特指性、具体性的特征，那种泛指的抽象意义的事情或问题不属于“事项”之列。由此可见，地方人大及其常委会所要讨论决定的事项，不是抽象的问题，应该有具体的内容和确切的指向。要一事一议、一事一决，以保证作出的决议、决定具有很强的针对性和可操作性。

2．从法理看，人大及其常委会依法决定的事项是国家的事项，即“国家事务”，而非其他事项。至于非国家的事项，如政党、社会团体的内部的事务等，则不属于人大及其常委会决定权的范围。

3．就量的概念而言，并非所有国家事务事无巨细都由人大及其常委会来决定，需要人大及其常会作出决定的，必须是本行政区域内国家事务中的重大事项。“重大”亦即大而重要之意，重大事项就是大事、要事、重大问题，是指国家事务中那些关系全局的、长远的和人民群众迫切需要解决的问题。地方人大及其常委会行使决定权，要在“重大”上做文章，重大事项必须管好。至于政府、法院、检察院的日常工作，也不应事事过问、事事决定。

（二）确定重大事项的标准

确定重大事项的范围，这在实际工作中是一个非常复杂的问题。由于我国地域辽阔，社会生活错综复杂且不断发展变化，重大事项和非重大事项之间没有绝对的和固定不变的界线。同样的事情，在甲地可能是重大事项，在乙地可能不是重大事项；在一个较小的行政区域内可能是重大事项，在一较大的行政区域内可能不是重大事项；在此时可能是重大事项，在彼时可能不是重大事项。例如，草原的保护和利用，在内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区等地的确是重大事项，而对于产粮区和山区应谈不上了，那里甚至连草原都没有；又如，在贫困地区，尽快摆脱贫困无疑是个重大问题，当这个问题的彻底解决以后，也就不再是重大问题了。可见，重大事项是个动态的概念，因时间、地点、条件的变化而变化，要对它的范围作出一成不变的包揽无余的界定，很难做到，也不现实。但是，重大事项又并非是个不确定的概念，它具有相对稳定性和内在的规律性。从各地人大及其常委会每年的实践来看，衡量事项重大与否，主要有三条标准：

1.法律标准。法律标准就是依照宪法和法律赋予人大及其常委会的职权范围，选择和确定人大及其常委会所要决定的重大事项。凡是宪法和法律明文规定应由人大及其常委会讨论决定的事项，均属于人大及其常委会决定的重大事项；凡是宪法和法律明确规定应由其他国家机关行使职权的问题，则不属于人大及其常会决定重大事项的范围。

2.全局性标准。全局性标准就是依据国家一定时期的重大部署和本地区一定时期的中心任务，确定人大及其常委会决定重大事项的范围。凡是本行政区域内带有全局性、根本性和长远性的问题，改革开放、经济建设和社会发展中需要解决的突出问题，涉及到政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各个方面的重大问题，都属于人大及其常委会讨论决定的重大事项。

3.群众利益标准。群众利益标准是对本行政区域内与人民群众的切身利益息息相关，人民群众普通遍关注、反映强烈的重点、热点、难点问题，应当纳入人大及其常委会讨论决定的范围。

坚持以上三条标准，要做到从实际出发，从整体上把握，从具体问题入手，具体情况具体分析具体确定。只有这样，才能选准和确定好重大事项，适时作出决议、决定，才能把人大及其常委会的决定权落到实处。

（三）界定重大事项范围的方法

如何对重大事项的范围进行具体界定，目前在实践中各地的做法不尽相同，通常采用的方法有：

1.列举法。列举法是把宪法和法律中有关人大及其常委会职权的规定同实际工作情况结合起来，进行分项列举，使重大事项的范围具体化、规范化的一种方法。这种方法的优点是实践性和可操作性较强；缺点是难于列举出不可预料的事项，难免有遗漏。近些年来，不少省（市、自治区）通过地方立法规定了本级人大及其常委会或本行政区域各级人大及其常委会讨论、决定重大事项的范围。各地对重大事项范围的规定不尽相同，但大体概括为以下几个方面的问题：有关改革、发展、稳定方面的重大问题；与贯彻实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、上级人大及其常委会决议、决定密切相关的问题；经济建设和其他各项事业发展中具有重大影响的问题；精神文明建设、民主与法制建设和政权建设方面的问题；人民群众普遍关心、要求解决的带有决策性的问题等。

2.排除法。这种方法是把宪法和法律明确规定属于其他国家机关职权范围的一些事项排除在人大及常委会决定重大事项的范围之外。由于地方国家权力机关与其他国家机关在许多重要工作和重大问题上相互交叉，难以划分。因此，实践中只是把这种方法作为列举法的辅助方法来应用。

3.筛选法。这种方法主要是根据宪法、法规的有关规定和衡量重大事项的标准，对本行政区域内需要由人大及其常委会决定的问题进行筛选，选择人大及其常委会所要决定的重大事项。比如，近些年来，一些地方提出用“四个围绕”来确定重大事项，行使决定权。

一是围绕社会主义民主与法制建设，保证宪法和法律、法规在本行政区域内的遵守和执行，来确定人大及其常委会行使决定权的重大事项。特别是对新颁布实施的法律、法规，及时听取“一府两院”贯彻实施的报告或汇报，根据实际情况分别作出决议，决定，交“一府两院”组织实施，并且跟踪检查落实，推动各项法律、法规的贯彻实施。

二是围绕党和国家在各个时期的中心工作，来确定人大及其常委会行使决定权的重大事项。

三是围绕涉及本行政区域内全局性的问题，来确定人大及其常委会行使决定权的重大事项。在人代会上，要把好国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况的审议批准关；在人大常委会例会上，每次都突出审议一两个经济和社会发展方面的重大事项，必要时作出决议、决定，还要把好计划预算部分变更的审议决定关。

四是围绕本行政区域内广大人民群众普遍关心、反映强烈、迫切要求解决的问题，来确定人大及其常委会行使决定权的重大事项。筛选法简单明了，易于操作，也有实践价值。但是，随意性很大，如果把握不好，就会出现“失职”或“越权”的现象。因此，这种方法还需要在实践中继续探索，不断完善和发展。

第三节

人大及其常委会行使决定权应

遵循的基本原则人大及其常委会行使各项职权，包括行使决定权，都要有一定的原则，使人大及其常委会的议决工作和其他各项工作都有所遵循。没有原则或不遵循原则，人大及其常委会的重大事项议决工作乃至其他各项职权的运作，就会失去正确的方向。人大及其常委会正确有效地行使决定权，必须遵循以下几个基本原则：

一、坚持党的领导的原则

党的领导是宪法确认的一项基本原则，是各级人大及其常委会依法行使各项职权的根本保证。就人大及其常委会依法行使决定权、做好重大事项议决工作而言，坚持党的领导，最重要的就是保证党的主张经过法定程序变成国家意志。这就要求各级人大及其常委会，要紧紧围绕党的中心工作来行使决定权。要坚持向党委请示报告的制度，及时了解党委的主张和意图；对需要由人大及其常委会决定的重大事项，要按照党委的决策和意图，及时依照法定程序作出决议、决定，以便动员人民群众共同实现。人大及其常委会审议通过的决议、决定，事前应报经同级党委审查并原则批准。人大及其常委会在议决工作中遇到的问题和情况，也要主动向同级党委反映，以取得党委的领导和支持。

二、解放思想、实事求是、与时俱进的原则

解放思想、实事求是、与时俱进，一切从实际出发，是马克思列宁义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的精髓，是中国共产党始终坚持的思想路线，是我们党坚持先进性和增强创造力的决定性因素，也是我们做好一切工作所必须遵循的一条基本的原则。人大的议决工作，是人民当家作主、行使国家权力的直接体现，它直接关系到人民群众的根本利益，因此，更需要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，一切从实际出发。

坚持实事求是的原则，要求人大及其常委会在确认和依法决定重大事项时，以充分的调查研究为前提、为依据，把决定权的行使建立在调查研究的基础之上；要把实际需要和人民的利益作为决策的出发点和立足点，根据需要与可能作出决议、决定；要注重实效，解决实际问题，凡经人大及其常委会作出的决议、决定，原则上要有实质性内容，有明确要求和具体措施，便于实际操作，能够得到实施，收到实际效果；要注意把握好的时机，依时间、地点、条件的变化及时作出决策，使决定权行使在火候上，以推动实际工作的顺利开展。坚持与时俱进，就是人大作出的决定要体现时代性，把握规律性，富于创造性。要围绕发展先进生产力作出决定；要按照代表先进文化前进方向的要求作出决定，要按照代表最广大人民的根本利益作出决定。作出的决定做到“不抵触、有特色、可操作”。

三、依法议决的原则

坚持依法办事，依照宪法和法律的规定行使职权，是人大工作的基本要求和最大特点，也是建设社会主义法治国家的重要内容。各级人大及其常委会在履行各项职权时，必须严格依法进行，符合法律规定，不仅工作范围、工作内容要以法律为依据，而且工作程序上也必须符合法律的规定。具体到决定权的运作上，就是要坚持依法议决，重大事项的确定，要以宪法和法律的规定为依据；提案决定事项的主体，即提出议案的主体，必须具有法律规定的提案权；对提请决定的事项（议案）的审议和决议、决定，必须严格按照法律规定的程序进行；决议、决定的内容，必须符合宪法、法律、法规、党和国家的方针政策、上级人大及其常委会的决议，不能与之相抵触；决议、决定的公布，必须符合法律的要求，使之具有法定的权威。

四、民主集中制的原则

民主集中制是我国政治生活中的根本原则，所有的国家机关，都必须坚持和实行民主集中制的原则。根据人大及其常委会的性质、职能和运行特点，坚持民主集中制原则在重大事项的议决工作中具体表现三个方面：

第一，贯彻群众路线，通过各种渠道，广泛征求和听取人民群众的各种意见和反映，经过民主决策后，再贯彻到群众中去。

第二，集体行使职权，在讨论决定重大事项时，创造良好的民主气氛，让人大代表和人大常委会组成人员畅所欲言，充分发表意见，在集思广益的基础上，集中绝大多数人的意志，形成正确的决议、决定。

第三，按法定的多数决定。在人大及其常委会，每一位人大代表、每一位常委会组成人员，权利一律平等，一人一票，并且这一票只有计入多数或者少数才能生效。

第四节

人大及其常委会行使决定权的程序

人大及其常委会决定重大事项的程序，具有法定性、民主性、科学性的特点。它是由法律规定的，具有必须遵从的法定权威；它是对民主形式的确认，充分体现了民主的原则，实行民主就得通过一定的形式，就得有一定的章法，就得按程序办事；它反映了人大议决工作的运行规律，是对决定事项的次序、步骤和方法的科学认定。

根据法律的有关规定，各级人大及其常委会行使决定权的程序是：提出、审理议案；对议案及其决议、决定草案进行审议；对决议、决定草案进行表决；对决议或决定予以公布和交付实施。

一、议案的提出与审理

提出和审理议案，是人大及其常委会行使决定权程序的第一阶段。这是一个确定拟交人大或人大常委会决定的重大事项的过程，是人大议决工作的基础。议案，是指法定的提案主体依法向该级人大或人大常委会提出的议事原案，是请求人大或人大常委会会议讨论决定的建议。

（一）议案的提出

议案的提出主体由法律规定。例如，地方组织法规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，县级以上地方各级人民代表大会代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；县级以上地方各级人民政府、人大各专门委员会、人大常委会主任会议，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的方案。有效地正确行使提案权，必须注意以下几个问题。

1．需要明确议案的范围。哪些问题可以作为议案提出，哪些问题不可以作为议案提出，应该以法律关于人大及其常委会的职权的规定为依据，严格地限制在人大及其常委会的职权范围之内。鉴于地方组织法对地方人大及其常委会行使决定权的规定比较原则，因此，怎样准确地把握好议案的范围，需要在实践中进一步探索，在不同宪法和法律相抵触的前提下进一步具体化和制度化。

首先，要围绕党和国家的中心任务和工作确定议题。人大讨论、决定的事项一般都是根本的、长远的、重大的事项，但在时间和空间上都有一定相对性和变动性。如，现在解决乱收费、乱集资、乱摊派，减轻农民负担是农村工作的一个突出问题，可以把解决“三乱”作为重大事项，而在农村税费改革后，如何解决农民负担问题就要改换内容和题目了。又如，在兴建重大水利建设项目的地方，移民问题就是重大问题。因此地方人大要在同级党委领导下，从实际出发，审时度势提出议案，作出正确抉择。

第二，围绕人民群众关心的“热点”问题确定议题。有的地方人大常委会从代表提出的议案中选择几个议案反映同一问题或者同一问题代表联名较多的，如环境污染问题，“菜篮子”问题，老区人民温饱问题等，从中确定重大事项。通过使用决定权推动解决了许多与人民群众切身利益有关的问题。

第三，围绕一些重要法律的出台确定议题。修改宪法和一些重要法律的出台，有一个贯彻实施的问题，要把人大执法检查重点同人大常委会讨论、决定重大事项有机结合起来，以保障和促进法律的有效实施。

2．议案的提出主体要十分珍视和积极运用提案权。享有法律赋予的提案权的机关和个人，在享有这种权利的同时，也就承担着为人民利益运用好提案权的职责和义务。从实际情况来看，向人大及其常委会提出的议案不是过多，而是很不够。特别是人大常委会组成人员，很少动用自己的提案权。这个问题应引起重视，要在实际工作中认真加以解决。

3．议案的形式也要符合要求。一般由案目、案由、案据和方案几个要素构成。案目，即议案的题目，要求明确醒目；案由，即提出议案的理由，就是为什么要提出该议案，人大或人大常委会通过该议案的必要性等；案据，即提出议案的理论和事实依据，以及议案的合理性和可行性等；方案，即解决问题的具体方案，是议案的核心内容，是要交付表决的内容，是决议或决定（草案）的主要构件。向人民代表大会提出的议案，还必须在大会主席团通过的议案截止时间前提出，如超过规定的时限，所提议案则作为建议、批评和意见处理。

（二）议案的审理

议案的审理，就是对议案的审查和处理。它由大会主席团或委员长会议、主任会议对提案主体所提议案的合法性、规范性、必要性进行审查和确认，或者由有关机构（人大专门委员会或议案审查委员会）对议案的合法性、必要性和可行性进行审查论证，然后向大会主席团或委员长会议、主任会议提出报告，由其确定是否提请人大及其常委会计讨论、决定。方案的审理主要包括以下几个方面的内容：

1．议案的提出主体是否符合法律规定；

2．议案的内容是否属于人大或人大常委会职权范围；

3．议案是否属于全局性的、长远的、根本性的问题，或者是否属于人民群众普遍关心和迫切需要解决的“热点”、“难点”问题；

4．议案是否符合本行政区域内的实际情况，以及拟请决定的事项的解决条件是否成熟；

5．议案的要素是否完备；

6．议案提出的时间是否符合规定。

审理议案，必须以充分的调查研究为基础。议案的提出本身，应是享有提案权的机关和个人进行调查的结果；议案的审理，则是人大有关机构进行进一步调查和论证的过程。围绕议案的提出和审理开展的调查活动，实质是对拟提请决定的重大事项进行科学性和可行性研究，是为人大及其常委会行使决定权提供可靠的依据。这就要求，在调查对象上，要注重广泛性，注意听方方面面的意见；在调查、论证方法上，要采取多种形式，既通过座谈会、咨询会、听证会等方式直接听取意见，又注意收集、占有和分析与议案相关的历史资料、现实况及其他信息，还要深入现场实地察看。通过全面的、系统的、客观的调查研究和科学论证，从中确认哪些事项可以或不可以作为议案，并根据法律的规定，区分不同的提案主体提出的议案，分别提出决定列入或不列入会议程的处理意见。

二、议案及其决议、决定草案的审议

对议案及其决议草案或决定草案进行审议，是人大及其常委会依法决定重大事项的中心环节。议案列入会议程后，由提案机关指定的负责人或者由人大及其常委会联名提出议案的组成人员推举的代表，向代表大会或常委会会议说明议案的有关情况。在人大代表或常委会组成人员听取说明之后，便进入审议阶段。审议的方式主要有：人民代表大会的代表团全体会议、小组会议和主席团会议，人大常委会的全体会议、联组会议、小组会议。为了保证审议质量，提高议事水平，在审议过程中，还应做好以下工作：

第一，有关方面要提供参考资料，包括各种不同观点、不同意见的参考资料，以供代表或常委会组成人员审议议案时参考。

第二，与议案内容有关的机关要派人到会听取意见，回答代表或常委会组成人员的询问。

第三，安排充裕的审议时间，组织代表或常委会组成人员围绕议案开展充分的讨论，在此基础上将讨论事项提付表决。对于审议过程中意见有分歧而一时难以统一的事项，应采取慎的态度，可以暂不提付表决，待作进一步调查论证、修改完善后，再提交下次会议审议。

第四，通过简报等形式，及时准确地反映审议中提出的各种意见。

第五，根据会议讨论、审议的意见，拟订决议或决定草案并提交会议审议、修改。

拟订和审议决议或决定的草案，既要维护法制的统一和尊严，符合党的方针政策，注意与同级党委的意图、主张保持一致，又要符合本行政区域的客观实际，充分体现本行政区域内大多数人民群众的意愿，注意决议或决定的可行性和可操作性。要把决议、决定的法律效果与社会效果有机统一起来。决议、决定的内容要翔实，方案和措施要具体、明确，文字表述要准确、精练。

三、表决和通过

议案及其决议、决定草案经过充分的审议，便进入表决程序。根据法律规定，各级人民代表大会通过决议，以全体代表的过半数通过；常委会的决议，由常委会以全体组成人员的过半数通过。为了保证表决结果具有法定效力，在组织表决过程中必须做到：

第一，确保与会的代表、常委会组成人员符合法定开会人数，这是表决结果具有合法性的基本条件。

第二，严格按法定程序进行表决，不能简单从事。表决方式，可以根据所决定的内容和人大代表、人大常委会组成人员的意愿确定。可以举手决，也可以投票表决，从发展的趋势来看，应逐步采用按电子表决器的方式。

第三，坚持多数裁定的原则。在表决结果公布以后，会议主持人应依法认定决议或决定的草案是否达到法定票数，并当场宣布是否通过。

四、决议、决定的公布与交付实施

将通过的决议或决定予以公布和交付实施，是人大及其常委会行使决定权的最后一道程序，又是实施决议、决定的起始阶段。

决议、决定一经通过，就具有法律效力，本级人民政府、法院、检察院和本行政区域内的各个组织、团体、企事业单位，每一位公民，都必须遵守和执行。因此，决议、决定通过以后，必须及时予以公布，以便付诸实施。

人民代表大会通过的决议、决定，由大会主席团公布；人大常委会通过的决议、决定，由人大常委会公布。公布的方式主要有：通过报纸公布；通过人大常委会公报或会刊公布；等等。可以根据需要同时采取几种方式予以公布。在有条件的地方，还要善于利用广播媒介广为宣传。对于被否决的议案或未获通过的决议、决定，根据国家权力机关政务活动公开化的要求，也应通过传播媒介向社会公开。

决议、决定通过和公布之后，人大常委会要认真检查督促决议、决定的贯彻落实，这就进入了人大监督工作的领域。人大常委会要善于运用监督权来保证决定权的落实。

第二章

议案的提出

第一节

议案概述

一、新中国议案制度的产生与发展

新中国建立后，我国议案制度从此走上了稳步发展的轨道，作为民主生活得以实现的一种手段，议案制度开始真正在国家生活和政治生活中发挥其重要作用。新中国的议案制度以民主革命时期革命根据地的议案制度为基础，其产生和发展大致经历了四个阶段。

（一）议案制度的创立阶段

1949年秋，人民民主革命在全国范围内取得了基本胜利，国民党政府在军事上、政治上、经济上已经彻底崩溃，国内的阶级力量对比发生了根本变化。在这种情况下，有必要建立全国性的人民民主政权，并制定一部反映工人阶级意志、体现广大人民利益的根本大法。因此，1949年9月21日，在中国共产党的积极倡导下，中国人民政治协商会议在北平（北京）召开。会议宣告了中华人民共和国的成立，并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》以及人民政协组织法、中央人民政府组织法等有关法律。

《中国人民政治协商会议共同纲领》在内容上和形式上都具有宪法的一般特征。在新中国成立初期正式颁布宪法前，共同纲领是我国的根本大法，起了临时宪法的作用。共同纲领规定了人民代表大会制是我国的基本政治制度，是我国人民民主专政的政权组织形式。它明确宣布，中华人民共和国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为全国各级人民代表大会和各级人民政府。全国人民代表大会是国家最高权力机关，在它闭会期间，中央人民政府是行使国家政权的最高机关；在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政协的全体会议执行全国人民代表大会的职权。对于议案的提出、审议、处理等具体制度，共同纲领未作明确的规定，只是在中央人民政府委员会职权的规定中反映出部分内容。中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律，颁发诏令，并监督其执行；有权处理战争和和平问题；有权批准或修改国家的预、决算；有权任免政务院、人民革命军事委员会以及最高人民法院、最高人民检察院的主要领导成员。在人民政协组织法、中央人民政府组织法等有关法律中，议案制度的内容得以具体化，主要包括以下几点：

1．中国人民政治协商会议全体会议在普选的全国人大召开以前，有权就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中央人民政府委员会提出决议案；在普选的全国人大召开以后，有权就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案。中国人民政治协商会议全体会议，须有参加代表过半数以上出席，始得开会；须有出席代表过半数同意，始得通过决议。

2．中央人民政府委员会可以制定并解释国家的有关法律，颁布法令，并监督其实施；有权处理战争和和平问题，有权颁布国家的大赦令和特赦令，有权批准或修改国家的预算与决算；有权任免政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的主要成员以及驻外国的大使、公使和全权代表。

3．中央人民政府委员会的会议，须有委员过半数出席始得开会，须有出席委员过半数同意始得通过决议。1/3以上的中央人民政府委员会委员或者政务院可以提出提前或延期召集会议的议案，由中央人民政府委员会主席决定。

4．政务院应该向中央人民政府委员会报告工作，并有权提出有关议案。

应该承认，上述议案制度的内容还远不够具体完善。这一方面是由当时的政治、经济形势决定的，另一方面，其内容虽简略，却切实可行，正是这一套看似简略的议案制度保证了新中国成立初期国家决策机制的有效运转，维护了广大人民群众的利益。它标志人民共和国议案制度的创立与诞生，在我国议案制度的演变中占有重要的地位。

（二）议案制度的发展阶段

新中国成立以后，我国的政治、经济各方面都取得了巨大成就。从1953年起，我国开始进入有领导、有计划的社会主义建设和社会主义改造的新时期。为了反映新中国成立以来的巨大变化和全国人民要求建设社会主义的共同愿望，进一步加强社会主义法制建设，有必要在《共同纲领》的基础上，制定一部比较完备的宪法。1953年初，中央人民政府委员会颁布法令，在全国范围内展开了普选运动，到1954年8月，绝大多数省、自治区、直辖市都召开了普选的第一届人民代表大会，选举了出席全国人民代表大会的代表。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行，会议通过了新中国的第一部宪法，同时还通过了全国人民代表大会组织法和国务院组织法等一批基本法律。

1954年宪法是中国人民多年来争取民主宪政经验的总结，是我国第一部社会主义类型的宪法。它确认了我国人民民主专政的政体是人民代表大会制，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。从1954年宪法以及人民代表大会组织法的有关规定来看，我国议案制度的内容较以前有很大的发展，表现在议案制度的各个方面。

1．议案的提出。根据全国人民代表大会组织法的规定，有权向全国人民代表大会提出议案的是：国家主席、副主席，全国人民代表大会代表、主席团、常委会和各委员会，国务院；有权向全国人民代表大会常委会提出议案的是：国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长和委员，民族委员会和法案委员会。其中，对国家主席、副主席、全国人大常委会组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的人选的提名案，由全国人大代表联合提出或单独提出；对决定国务院总理、国防委员会副主席和委员人选的提名案，由国家主席向全国人民代表大会提出；对决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免案和决定驻外全权代表的任免案，由国务院总理向全国人民代表大会常务委员会提出；对有关最高人民法院副院长、庭长、副庭长、审判员和审判委员会委员会的任免案，对有关最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员的任免案，由全国人民代表大会常务委员会委员长向全国人大常委会提出。另外，全国人民代表大会民族委员会可以向全国人大或全国人大常委会提出关于民族事务的议案，法案委员会可以向全国人大或全国人大常委会提出关于法律、法令问题的议案。全国人民代表大会1/5以上的代表或者全国人大常委会可以提出临时召集全国人民代表大会会议的议案。

2．议案的审议。向全国人民代表大会提出的议案，由大会主席团提请全国人民代表大会会议讨论，或者先交付有关委员会，经其审查后再提请全国人大会议讨论；向全国人民代表大会常务委员会提出的议案，由常委会委员长提请常委会会议讨论，或者先交付有关委员会，经其审查后再提请常委会会议讨论。根据规定，民族委员会负责审查全国人大或全国人大常委会交付的关于民族事务的议案和其他议案有关民族事务的部分；法案委员会审查全国人民代表大会交付的法律案和其他关于法律问题的议案，审查全国人大常委会交付的法令案和其他有关法律、法令问题的议案；预算委员会负责审查全国人民代表大会交付的预算案、决算案和其他同预算有关的议案。

3．议案的通过。全国人大组织法规定，宪法修正案由全国人民代表大会代表以2/3的多数赞成方算通过。一般的法律案和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过即可。全国人大常委会的决议，由常务委员会以全体委员的过半数通过。全国人民代表大会通过议案时，采用无记名投票方式或举手方式。

4．议案的公布。全国人民代表大会及其常务委员会通过某项议案后，应该在报刊、广播中予以公布。其中的法律、法令，则必须交国家主席公布。

1954年宪法与全国人大组织法所确立的议案制度，充分说明新中国的议案制度已走上健康的、正确的发展轨道。它对于保障人民群众当家作主，对于发展社会主义民主与加强社会主义法制，都发挥了巨大作用，亦为我国议案制度的进一步发展完善奠定了坚实的基础。

（三）议案制度的削弱、破坏阶段

由于中国共产党的指导思想上“左”的错误的发展，从20世纪50年代末期开始，1954年宪法就愈来愈失去其应有的权威，一些基本的宪法原则受到批判，有关议案制度的规定在实际生活中难以贯彻执行。到文化大革命期间，宪法的权威更是受到严重的破坏，公民的合法政治权利与人身权利得不到保障。1975年颁布的第二部宪法是在文化大革命的特殊历史条件下制定的，从其指导思想到具体规定都不可避免地打上了“左”的印记。这部宪法不仅大量取消了1954年宪法中有关议案制度的原则规定，导致议案工作无章可循，而且仅存的一些原则也背离了社会主义民主原则，其中的第7条规定：“根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员。”这实在是那个特殊年代中的特殊产物。

1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了我国的第三部宪法。1978年宪法删除了1975年宪法中不少错误的东西，但这部宪法中仍有一些不妥当的规定。例如，国家机构中仍沿用地方各级革命委员会的名称，国务院总理的人选仍由中共中央提名。其外，1978年宪法虽然初步理顺了国家机关之间的关系，但由于未能根据实际需要，制定修改全国人民代表大会组织法，致使我国的议案工作未能摆脱无法可依的状况。

（四）议案制度的恢复与繁荣阶段

1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过了我国的第四部宪法以及新的《全国人民代表大会组织法》，由该次会议主席团正式公布。现行宪法以四项基本原则为根本指导思想，是新中国成立以来最好的一部宪法，它不仅加强了人民代表大会制度，而且对议案制度的内容也作了原则规定；《全国人民代表大会组织法》以1982年宪法为依据，对议案制度作了较为具体详细的规定，它不仅增加了议案制度的内容，而且对诸如罢免案、质询案等重要议案的提出、审议和处理都作了具体规定。随着社会主义民主政治建设的加强，议案工作向制度化、法律化方面不断迈进。1987年11月，第六届全国人大常委会第二十三次会议，根据宪法和全国人大组织法，在总结全国人大常委会，特别是第六届全国人大常委会工作经验的基础上，制定了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》。该规则对全国人大常委会会议的召开，议案的提出和审议，质询案的具体程序，听取和审议工作报告以及会议发言和议案表决等程序，都作出了较为切实可行的规定，从而在健全我国的议案制度方面迈出了可喜的一步。1989年4月第七届全国人大第二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》。该规则总结了党的十一届三中全会以来全国人大工作的实践经验，适应政治体制改革和社会主义民主政治建设的需要，对全国人大会议的举行，议案的提出和审议，有关工作报告、国家计划和国家预算的审查和议决，国家机构组成人员的选举和任免以及询问和质询的具体程序都作了较系统的规定。特别值得指出的是，该规则对国家机构领导人员辞职案的处理和全国人大特定问题调查委员会组织案的程序首次作出了明确规定。这部规则的颁布实施不仅便于全国人大依照法定的、民主的程序行使职权，而且加强了全国人大议案工作的制度化、法律化建设。

全国人大代表议案数量不断增加，内容相当广泛，质量不断提高。1983年全国人大六届一次会议仅有议案61件，到九届人大共有议案2739件（其中1998年九届人大一次会议议案数为830件，1999年九届人大二次会议议案数759件；2002年九届人大三次会议议案数916件，2001年九届人大四次会议议案数1040件，2002年九届人大五次会议议案数1194件），表明人大代表参政议政能力大大提高。这些议案的内容主要有：坚持扩大国内需求的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策；加快农业和农村的发展，确保农民减负增收；推进经济结构调整，促进高新技术产业和现代服务业的发展；加快西部开发的步伐，促进地区协调发展；深化经济体制改革，推进国有企业的现代企业制度建设，促进多种所有制经济共同发展；完善城镇社会保障体系，努力改善城乡人民生活；提高对外开放水平，做好加入世贸组织后的各项工作；整顿和规范市场经济秩序，加强社会信用制度建设；进一步落实科教兴国战略和可持续发展战略，加快人才培养，加强资源的合理开发和利用，保护生态环境和防治污染；发展文化事业，加强精神文明建设；实施依法治国方略，推进民主政治的发展；加大反腐败力度，严惩各类犯罪活动，保障国家安全，维护社会稳定；促进港澳的稳定与发展，推进祖国和平统一等。议案的特点如下：

1．议案数量最多。这是各大新闻媒体评价九届全国人大五次会议代表议案时首先要用到的一句话。全国人大从1983年开始实行代表议案。在那一年的六届全国人大一次会议上，代表议案数量呈上升趋势。在2001年的九届全国人大四次会议上，代表共提出议案1040件，首次突破千件，是历年来最多的一次。2002年则在2001年的基础上又增加了154件，数量是空前的。20年，代表议案增加了近20倍，这数字本身应当说胜于其他任何解释。

2．内容涉及面广。代表们认真履行宪法和法律赋予的职责，围绕国家改革发展稳定的重大问题和人民群众关注的重要问题，积极提出议案。这些议案涉及的主要内容有：深化改革，扩大开放，坚持扩大国内需求的方针，推进经济结构调整，整顿和规范市场经济秩序，加强精神文明建设，进一步落实科教兴国战略和可持续发展战略，实施依法治国方略，做好加入世贸组织后的各项工作等。换句话说，代表所提的议案，都是关系国计民生的突出问题，都是老百姓关心的社会热点问题。有的同志认为，2002年代表议案覆盖的面更加广泛，在内容上可以说是最全的。

3．关注热点集中。这是各方面对这次会议代表议案的共识。据统计，代表议案涉及经济建设方面的占一半以上，要求制定、修改法律的占有相当的比重。关注最多的是我国加入世贸组织后的法治应对。2002年人代会的第1号议案以及其他5件议案，都是要求尽快制定反垄断法，打破行业垄断、行政垄断和经济垄断，以适应我国加入世贸组织形势发展的需要。代表议案还关注完善城镇社会保障体系、加强社会信用制度建设、职工特别是民工和妇女职工合法权益的保护、“三个诉讼法”的修改、监督与反腐败、财税改革、农产品和食品的卫生与安全、农业与农村经济发展和农民的减负增收等方面的问题。比如有关食品安全与卫生，在这方面要求制定和修改法律的议案有20件；在加强民主法制方面，要求制定监督法及有关监督问题的决定的议案有12件。这与5年前在八届全国人大五次会议上，代表议案关注的经济体制和经济增长方式的两个转变、继续实行适度从紧的财政货币政策、加快国企改革和脱困步伐等，有了很大的不同。

4．提出热情很高。会前有人估计，九届人大五次人代会是九届最后一次了，代表们不会对提议案那么积极、认真了。事实证明这是不正确的。领衔提出议案较多的，仍然是山东姜健、重庆彭复生、陕西于小文、陕西马大谋、福建蔡奇、福建黄文麟、吉林王维忠、天津刘如琦、上海张仲礼等代表。我们看到，有一件议案由30名代表联名提出，是分属17个代表团的代表。有一件议案则是由96名代表联名提出的。浙江章凤仙代表是连续三届全国人大代表，在七届人大的5年中只提出了2件立法方面的议案，而在这次人代会上就提出了9件有关立法的议案。一位代表说，代表作用越来越大，代表提议案的热情自然就越来越高。

5．来自基层生活。是不少代表提出议案的切身体会。代表提出的议案，无不浸满了代表们走访、调研的辛勤汗水。翻开议案文本，来自基层的民意跃然纸上，在对社会热点、焦点、难点的关注中，充满了人大代表对依法实现和保障人民群众根本利益的不懈追求。许多议案，都与老百姓的生活密切相关，也折射出代表体察民情、了解民意、集中民智的深入的、扎实的作风。应当说，几乎每一件议案的背后，都有着一个感人的故事；每一件议案，都倾注了代表们的心血、凝结着群众的智慧。据了解，有的议案是在基层调研几个月形成的，有的议案是经过众多专家论证提出来的。上海朱明德代表4年来领衔提出了不少有价值的议案，因为他后面有一个由卫生、理论、法律、社会科学和教育界专家、学者组成的“全国人大代表朱明德议案小组”。“别看我提的有的议案落在纸上只有两三百字，但它却酝酿了好长时间，广泛听取了基层方方面面的意见，光是研讨会就开了好几次。”姜健代表如是说。

6．形式更加规范。完整的议案必须更有案由即提出议案的理由、案据即议案要解决问题的依据和以书面形式提出的解决问题的方案。我们看到，不少代表议案在案由下写出了问题的所在，在案据中写出了解决问题的法律和现实的依据，并且写有解决问题的具体方案等。上海许祖雄等30名代表提出修改地方组织法、天津应松年等30名代表提出制定行政程序法等议案，都属于这种情况。翻开这次会议代表议案摘报合订本，在不少摘报的代表议案的后面分别可以看到这样的字样：此案附有法律草案、法律框架、修正案建议稿、具体建议等。总体上看，虽然各个代表议案的水平还不一样，但内容空洞的越来越少，求真务实的越来越多，案据和方案也更加充实、表述更加规范。这次人代会上代表议案的上述情况，说明了什么？至少能说明这样两点：一是代表执行职务的责任感越来越强。并没有因为是九届人大最后一次会议，代表们就放松了对自己履行职责的要求，人民选我当代表、我当代表为人民，这是与会代表的共同心声。二是代表执行职务的经验越来越丰富。代表提出的议案，许多都是有备而来，有的质量相当高，代表切产担负起了代表人民来行使管理国家事务权力的重任。

二、议案的内容

（一）议案内容的确定

我国现行《宪法》第72条规定：“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”《全国人民代表大会组织法》第9条规定，全国人大主席团，全国人大常委会，全国人大各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案；该法第32条规定，全国人大各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。1986年修订的地方各级人大和地方各级人民政府组织法规定，地方各级人大举行会议时，主席团、常委会、各专门委员会、本级人民政府以及法定数量的代表联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案（第17条）；县级以上地方各级人民政府、人大各专门委员会和法定数量的常委会委员联名，可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案（第41条）。从以上所列的各条规定来看，提案单位或个人所提出的议案必须属于人大或人大常委会的职权范围。提案中所列事项若超越人大或人大常委会的职权范围，该项提案就不可能列入人大或人大常委会会议议程。由此可见，议案的内容是由接受议案的人大或人大常委会的职权范围决定的。要正确理解议案的内容，就必须认真研究并掌握各级人大和人大常委会的职权范围。

根据我国宪法和人大组织法的有关规定，我国各级人民代表大会及其常委会行使的职权，省级以上人大有四项职权，省级以下人大没有立法权，只有三项职权。

1.立法权。立法，包括法律的制定、修改和废止。作为国家的权力机关，人民代表大会最重要的职权就是立法权。从广义上理解，法律不仅指宪法、法律，也包括行政法规、地方性法规和政府规章。为了维护社会主义法制的统一性和严肃性，宪法和地方人大组织法只授予下列国家权力机关立法权：

（1）全国人民代表大会。《宪法》第62条前三款规定，全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

（2）全国人民代表大会常务委员会。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，常委会对全国人大制定的法律进行部分修改和补充，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

（3）省、自治区、直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。1979年7月颁布的地方组织法规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”（第6条）；在省级人大闭会期间，其常务委员会行使制定和颁布地方性法规的权利（第27条）。这是我国法律第一次赋予地方人大以立法权。1982年颁布实施的现行宪法对此进一步确认和完善，规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”（第100条）；“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”（第116）条。1982年12月，第五届全国人大第五次会议对地方组织法作了部分修改，其中的第27条增加了一款：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会和国务院备案。”1986年12月，第六届全国人大常委会第十八次会议将此规定修改为：上述市的人民代表大会及其常委会“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。

2.监督权。监督权是我国人民代表大会及其常委会的一项重要职权。我国的一切权力属于人民，各级人民代表大会及其常务委员会是人民行使国家权力的机关，国家的行政、审判、检察等机关都由它产生并受它监督。从根本上来说，人大的监督权是人民群众当家作主的权力，是人民参与国家事务管理的重要体现，其实质在于适当制约其他国家机关的权力，使行政、审判、检察等机关切实按照人大及其常委会的意志工作，防止官僚主义和以权谋私、滥用权力，确保宪法和法律的有效实施。

在我国的社会主义监督体系中，人民代表大会及其常委会的监督是具有法律效力的最高层次的监督，其内容可分为法律监督和工作监督两个方面。

（1）法律监督是指人大及其常委会依法对行政、审判、检察等国家机关以及政党、社会团体等适用和遵守国家法律的情况实施的监督，其中主要是对“一府两院”违反宪法和法律的行为进行监督。其具体范围包括两个方面：一是立法监督；二是执法监督。

（2）工作监督主要指全国人大及其常委会和县级以上地方各级人大及其常委会对本级“一府两院”和其他国家机关的工作进行监督，以保证他们正确执行国家的方针、政策以及上级和本级国家权力机关的决议，认真做好本职工作。工作监督的具体范围包括：①综合监督；②计划监督；③财政监督；④人事监督。

3.人事任免权。人大的人事任免权，包括选举、任命、罢免、撤换等，是人大作为国家权力机关的必然体现。人大及其常委会选举、任命国家机关领导人和工作人员，实质上就是人民挑选可靠的“公仆”，人大对有关人员的罢免与撤换，是人民对公仆实行监督的有效途径。切实加强各级人大及其常委会的人事任免工作，有利于加强人民对各级国家机关及其工作人员的监督，有利于各级各类国家机关在人大统一行使国家权力的前提下，依法行使各自的职权。

4.重大事项决定权。宪法规定，全国人民代表大会及其常务委会员，地方各级人民代表大会以及县级以上地方各级人大常委会有权决定全国的或地方的属于本行政区域内的各方面重大事项。这是人民当家作主行使国家权力的直接体现。人大及其常委会讨论、决定国家与地方的重大事项，实质上是把人民的意志上升为国家意志，使“国家权力属于人民”的宪法原则真正得以实施。

5．综上所述，立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权构成了我国人民代表大会及其常委会的权力整体。各级人大及其常委会的职权范围，决定了向它们提出的议案所应该包含的内容，由于其职权范围不同，它们所接收的议案的内容也就不同。例如：

（1）向全国人民代表大会提出的议案主要是以下列事项为内容的议案：

①修改宪法案；制定和修改刑事的、民事的、国家机构的和其他基本法律的议案。这是以立法为内容的议案。

②全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院提交的工作报告案；关于国务院及其各部、委的质询案；关于组织调查委员会，对某特定问题进行调查的议案。这是以监督为内容的议案。

③关于全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的选举案；关于国务院组成人员，中央军委副主席和委员的任命案；关于全国人大选举和任命的国家机关组成人员的辞职案和罢免案。这是以人事任免为主要内容的议案。

④关于省、自治区、直辖市的建置案；关于战争和和平的议案；关于决定特别行政区的设立及其制度的议案。这是以决定重大事项为内容的议案。

（2）向省级人民代表大会常务委员会提出的议案则主要包括以下内容：

①地方性法规的制定、修改案。

②同级“一府两院”提交的阶段性的或专题性的工作报告案；对同级“一府两院”的质询案；组织特定问题调查委员会的议案。

③关于省级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免案；关于本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判员、审判委员会委员的任免案；关于本级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的任免案；关于本行政区域内人民检察院分院检察长的任免案；关于本省或自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免案；关于全国人大出缺的代表的补选案；关于撤换个别全国人大代表的议案。在本省、自治区、直辖市人大闭会期间，省级人大常委会还可受理下列议案：关于个别副省长（副主席、副市长）的任免案；关于撤销省级人民政府个别副职领导人和由它任命的其他人员的职务的议案；关于省级人大各专门委员会个别副主任委员和部分委员会补充任命案；关于本级其他国家机关领导人的辞职案。

④关于本省（自治区、直辖市）范围内重大事项的讨论、决定案。

可以看出，全国人民代表大会与省级人大常委会所受理的议案在具体内容上有很大不同，这是由它们各自的职权范围决定的。各级人大代表在行使提案权时，必须分清本级人大的职权范围，使所提议案的内容合乎规定，才能有效地行使提案的权力。

（二）议案的构成要素

议案的内容合乎要求，并不说明议案就一定能交付审议，获得通过。因为有关法定机构在审查议案能否列入人代会会议议程时，不仅要审查议案的内容，还要审查议案的构成要素是否完整、规范。

议案的构成要素是指向人大及其常委会提出的议案应该包括的组成部分。从根本上说，议案的主要特征在于“议”，即具有可议性，能够列入会议议程，交付审议；其次，议案应力求被会议通过。因此，有权提出议案的法定机关和个人都应该明确一件完整的议案应该包括的组成部分，使所提议案合乎要求，以求能交付审议乃至表决通过。

一般来说，法定的国家机关提出的议案都能够直接交付审议，但能否获得通过则不一定。如“一府两院”提交的工作报告案，人大主席团提交的人事任免案，等等。但是人大代表和常委会委员提出的议案，则首先必须经过有关机构（通常是人大的专门委员会）审查，才能决定是否列入会议议程进行审议。所以，人大代表和常委会委员提出的议案更应该做到结构合理，内容完整。

1．议案应该具有明确的题目。一件完整的议案，必须有个题目，以反映所提议案的主要内容，而且题目要明确具体，切忌拖泥带水，让人不知所云。例如，“建议修改刑法第×条”，“我国应抓紧制定教师法”，“建议罢免某某人的某职务”。这样的题目简明扼要，使人一看就知道议案所议的事情。

2．议案应具有简明的案由。这是一件议案不可缺少的组成部分。例如，关于制定某个法律的议案，就必须在案由部分说明制定这项法律的必要性与紧迫性，同时要对制定该法律的可能性进行论证，使人清楚通过该项法律案的重要意义。再比如，若议案的主题是罢免某位领导人的职务，那么在案由部分就必须说清该领导人有哪些违法犯罪或失职行为，使别人了解有关事实，认清若不依法罢免可能会带来的危害，以同意该项罢免案。当然，在事实清楚，论证严密的前提下，要注意语言精炼，力求简明扼要。

3．议案要有具体的实施办法或方案。决定机关和个人在行使提案权时，应该摆出事实，讲清道理，但更重要的是提出具体的解决方案。如果只提出问题，只说明理由，而不提出解决方法，议案就无法列入会议议程，只能作为一种建议或意见处理。所以，提案单位和个人在平时就应该做大量的工作，对准备提的议案从事实到理由进行多方调查和论证，并拟好具体的解决方案，以免在会议期间匆匆忙忙地拚凑，影响提案的质量。当然，各种不同的议案在该部分可有不同的做法，如人事任免案，在说明进行某项任免的理由后，只要提出进行某项人事任免的建议就行了。对于某重大事项的决定案，则必须附上所拟的决议草案。最须说明的是立法案，该类议案除提议制定某项法律外，还必须附上详细的法律草案，以便审议。值得称道的是，1990年12月提交第七届全国人大常委会审议的关于制定残疾人保障法的议案，不仅附有完整的法律草案，而且草案的每个条款都加了条旨，即把每条的要点宗旨用几个字加以概括，使草案一目了然，便于审议。

三、议案的分类

（一）议案分类的涵义与标准

1．议案的分类，即按一定的标准对议案进行的划分。性质不同的国家，对议案的划分标准也不同。在西方资本主义国家，诸如英、美等国，一般根据议案的性质把议案分为两类，一类是所谓的“公共议案”，指那些内容与整个国家生活或社会生活有关的议案，如财政案、税收案、选举案等等。另一类是“私议案”，指那些内容仅仅涉及到个别自然人、法人或地方利益的议案。其外，两者兼而有之的则称为“混合议案”。

2．我国的国家机构实行议行合一的原则，与资产阶级国家三权鼎立的政权机构中的议会不同，人民代表大会是我国唯一的权力机关。人大及其常委会审议、处理议案是人民当家作主的一种重要途径，其根本目的在于为全体人民谋利益。因此，我国的议案没有所谓的公、私议案之分。在我国人大议案工作的实践中，通常是以涉及的工作部门性质对议案进行分类。据此标准，议案可分为以下几类：（1）政法类；（2）财经类；（3）教科文卫类；（4）城乡建设类；（5）民族、宗教事务类；（6）侨务类；（7）外事类；（8）人事选举、任免类；（9）组织建设类。

从近几年全国人大和地方人大审议的议案来看，基本上都属于这九类。第七、第八、第九、第十届全国人民代表大会每次会议对议案的划分也是根据这个标准进行的。例如：九届人大五次会议期间大会秘书处共收到代表提出的议案1194件，其中代表团提出议案27件，30名代表联名提出议案1167件。按照全国人大组织法第10条和全国人大议事规则第21条的规定，经大会秘书处同各专门委员会商议，将1194件议案中的285件议案交由专门委员会审议，提出是否列入全国人大或全国人大常委会会议议程的意见，由常委会审议决定，其中，交民族委员会审议的有2件，交法律委员会审议的有102件，交内务司法委员会审议的有46件，交财政经济委员会审议的有39件，交教育科学文化卫生委员会审议的有40件；交环境与资源保护委员会审议的有22件；交农业与农村委员会审议的有34件。其余909件作为代表建议、批评和意见由人大办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复代表。实践证明，这种分类有重要作用，特别是在人大或其常委会会议期间，会议秘书长可以据此对收到的议案进行合理划分，然后分别交给有关的专门委员会审议，以便向人大常委会提出是否交大会审议的建议。

3．议案的另一种分类是根据议案的法定属性为标准进行的。这种分类有利于对议案的深入研究，对于议案如何审议、表决有重要意义。

（二）议案的种类

以议案的法定属性为标准，议案可划分为以下几类：

1.立法案。立法案就是要求制定、修改或废止法律的议案。这是一种最重要的议案。根据法律的规定，全国人民代表大会可以受理法定机关和个人提出的宪法修正案以及刑事、民事、国家机构的和其他基本法律的制定与修改案；全国人大常委会可以受理对刑事、民事、国家机构的和其他基本法律的部分修改和补充的议案（在全国人大闭会期间），可以受理除上述基本法律以外的其他法律的制定与修改案；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会可以受理地方性法规的立法案；省、自治区人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会可以受理地方性法规的立法案。从人大议案工作的实践来看，列入会议议程进行审议并得以表决通过的法案，大多是由国家机关提出的，其中一部分法律案是由政党、社会团体提出建议，由具有提案权的机关向人大或其常委会提出的。

2.重大事项决定案。重大事项决定案就是请求人民代表大会或其常委会就某个重大事项进行审议、作出决定的议案。全国人大及其常委会可以受理全国范围内的重大事项决定案，由于宪法对全国人大及其常委会有权决定的重大事项作了较具体的规定，因此它们可以受理的该类议案比较清楚。地方各级人大及其常委会可以受理的该类议案不甚明确，这与“重大事项”的确定有关。由于重大事项的确定有地域和时间的差异性，在某省可作为议案提起的重大事项，在另一省有可能不成为重大事项，也就难以就此提出议案；某一重大事项此时可作为要求审议、决定的议案，到彼时就可能失去了作为议案提出的意义。因此，地方各级人大及其常委会可以受理哪些事项的讨论、决定案，提案主体可就哪些问题提出重大事项决定案，要具体情况具体分析。

3.选举案。选举案就是向人民代表大会或其常委会提出的关于选举事项的议案。该类议案的提案主体大都是特定的国家机关。根据全国人大组织法的规定，全国人民代表大会受理的选举案主要有：关于本次全国人大会议主席团和秘书长的选举案；关于选举全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员的选举案；关于选举国家主席、副主席的议案；关于选举中央军事委员会主席的议案，关于最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的选举案；关于全国人大各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的选举案。全国人大常委会受理的选举案是：从全国人大常委会副委员长中推选一人代理委员长职务的议案。

1986年12月修订的地方组织法规定，地方人民代表大会受理的选举案有：关于本次人大会议主席团、秘书长的选举案；关于本级人民政府正副职领导人的选举案；关于选举本级人大常委会主任、副主任、秘书长和委员的议案；关于选举本级人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员的议案；关于选举本级人民法院院长、人民检察院检察长的议案；关于上一级人民代表大会代表的选举案或补选案。其中，乡、民族乡、镇的人民代表大会只能受理上列六项选举案中的前两项。县级以上地方各级人大常委会受理的选举案有两项，其一是关于上一级人民代表大会出缺的代表的补选案，其二是关于从人大常委会副主任中推选一人代理主任职务的议案。

4.任免案。任免案是指请求人大或其常委会任免有关国家机关组成人员的议案。最高人民法院院长可以向全国人大常委会提出本院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长的任免案；最高人民检察院检察长可以向全国人大常委会提出本院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长的任免案；委员长可以向全国人大常委会提出有关常委会副秘书长、工作委员会主任、副主任和委员的任免案。县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以受理下列任免案：关于本级人大专门委员会个别副主任委员和部分委员的任免案；关于本级人民政府个别副职领导人的任免案；关于本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免案；关于任免本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和本级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的任免案。

5.罢免案。罢免案是指请求人民代表大会或其常务委员会罢免有关国家机关组成人员公职的议案。提出罢免案，是人民代表行使监督权的最严厉的一种方式。全国人民代表大会受理法定数量的代表团和代表提出的罢免国家主席、副主席，全国人大常委会组成人员，国务院组成人员，中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的议案。地方各级人民代表大会可以受理大会主席团、常委会或1/10以上代表联名提出的罢免本级人大常委会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的议案。县级以下（含县级）人大代表1/10以上联名，可以向上级人大提出罢免本级人大选出的代表的议案。省、自治区、直辖市的人大常委会在本级人大闭会期间，可以受理有关罢免由本级人大选出的个别全国人大代表的议案。

6.辞职案。辞职案是指国家机关组成人员向人民代表大会或其常委会提出的请求辞去公职的议案。该类议案的提案主体一般是国家机关的领导人员，在因故不能担任现任职务时，他们可以向选举或任命其公职的人大或其常委会请求辞职。全国人大可以受理全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的辞职案。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以受理上述人员的辞职案，但其所作决议应报请全国人大下次会议确认。其外，全国人大常委会还可以受理由其选举、主要是任命的其他国家公职人员的辞职案。1990年3月，第七届全国人大第三次会议受理了中央军委主席***的辞职案，经过充分审议，会议决定接受其辞职的请求。地方各级人民政府领导人员，县级以上地方各级人大常委会组成人员，人民法院院长，人民检察院检察长可以向本级人大提出辞职案；在本级人大闭会期间，上述人员可以向本级人大常委会提出辞职案。常委会经过审议，作出决定后，应报本级人大备案。应该指出的是，地方各级人民检察院检察长的辞职案，在本级人大或其常委会会议上通过后，还须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

7.撤职案。撤职案是指向地方人大常委会提出的撤销有关国家机关公职人员职务的议案。这类议案的特点是，议案只能向地方人大常委会提出，议案所涉及的公职人员一般是由地方人大常委会任命的。与免职案不同，撤职案实质上是对国家机关公职人员的一种严厉的监督方式。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第39条第12项的规定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以受理下列撤职案：撤销本级人民政府个别副职领导人职务的议案；撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员职务的议案；撤销由它任命的人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员、中级人民法院院长，人民检察院分院检察长职务的议案。经过充分审议和民主表决，人大常委会可以作出撤销上述人员职务的决定。

8.撤换人大代表案。撤换人大代表案是向地方各级人民代表大会或其常委会提出的撤换上一级人大代表的议案。据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第33条和第39条第13项的规定，县级以上地方各级人大可以受理撤换由它选举的上一级人大代表的议案，若全体代表的过半数赞成，该议案即获通过；在人大闭会期间，常委会可以受理撤换个别上一级人大代表的议案，若常委会以全体组成人员的过半数通过议案，常委会就可以撤换个别上一级人大代表。

关于撤换人大代表案，有两个问题应该进一步明确。第一，关于取消代表资格的用词问题。地方组织法规定了人大代表的“撤换”，全国人大组织法以及选举法规定了人大代表的“罢免”。因此，人大及其常委会关于代表资格问题就出现了两种议案，即“罢免案”与“撤换案”。这两种议案有无区别呢？从词源来看，“罢免”的对象一般是有过错的，而“撤换”则较复杂，“撤”的对象可能有过错，但“换”的对象则无过错，可能因为调离本行政区而不能依法行使职务。既然如此，法律应分清不同情况，对代表的“罢免”与“撤换”各作规定，以避免混乱。第二，据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第33条第2款的规定，除了县级以上地方各级人大代表的撤换外，直接选举产生的县、乡、镇人大代表也存在“撤换”问题，其代表的撤换由原选区的选民以过半数通过。但是乡人大代表每届任期3年，在3年任期内，代表的撤换如何进行呢？比如采取什么形式，是否要召开选民大会，选民的撤换案由谁受理等等，在法律上都没有具体规定，这些问题应在立法上逐步解决。

9.质询案。质询案是指人大代表或常委会组成人员在会议期间向人大或其常委会提出的对“一府两院”及其公职人员的公务活动等进行质问和要求答复的议案。这是人大及其常委会对“一府两院”进行监督的重要形式。

10.特定问题调查案。特定问题调查案是指向人大或其常委会提出的就特定问题组织调查委员会进行调查，以便对此问题作出正确决议的议案。全国人大及其常委会、县级以上地方各级人大及其常委会认为必要时，可以组织调查委员会，对有关特定问题进行调查，并根据调查报告，作出相应的决议。这是保障人大及其常委会充分行使其法定职权的重要措施。

11.临时召集人大会议案。该类议案是指向人大常委会提出的要求临时召集人民代表大会会议的议案。

依照宪法规定，全国人大和地方各级人大每年召开一次例会。定期开会是人民代表大会的工作制度，也是国家生活的需要所决定的。但是若国家或地方出现突发性的重大问题，必须由人民代表大会议决，临时会议的召开就非常必要了。当全国人大常委会认为必要时，可以临时召集全国人大会议；1/5以上的全国人大代表可以联名提出临时召集全国人大会议的议案，由人大常委会决定召集。经过1/5代表提议，可以临时召集本级地方人民代表大会会议。

四、几种特殊的议案

（一）宪法修正案

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。根据马克思列宁主义的原理，宪法是一国阶级力量对比关系的集中表现。世界上没有阶级力量对比关系不发生变化的国家，因而宪法的修改就不可避免。当阶级力量对比关系保持在一定范围内时，宪法的修改往往表现为对具体制度的变更或补充；当阶级力量对比关系的变化超越了一定限度时，宪法往往需要全部修改，宪法的基本原则或国家的根本制度也会发生变更，实质上就是废弃旧宪法，制定新宪法。

宪法必须随着阶级力量对比关系的变化而修改，但是宪法作为国家的根本法，又必须具有相对的稳定性，不能朝令夕改，变更频繁，以至失去宪法的最高权威性和严肃性。国家的政治、经济、文化等不断发生变化，阶级力量的对比关系也无时不处在变化之中，但并非一切微小的变化都会导致修改宪法的后果，宪法的修改要受某种程度的限制，因而宪法修正案的提出也有诸多的限制。

在修改范围方面，宪法基本原则和国家的根本制度一般不得成为修改的对象。例如四项基本原则是我国历史经验的科学总结，是各族人民团结一致共同前进的政治基础，是我国现行宪法的指导思想；社会主义制度是我国的根本制度，任何组织和个人都不得破坏，四项基本原则和社会主义制度不能成为修改的对象。

在修改程序上，宪法的修改一般要经过提出宪法修正案，审议、通过宪法修正案，公布宪法修正案三个阶段。

1.宪法修正案的提出。通常有权提出普通法案的国家机关，也有权提出宪法修正案或修改宪法的倡议。现代各国宪法一般都规定，宪法修改的提案权属于议会或人民代表机关。不过这种提案权的成立都有不同的限制。例如美国宪法规定，国会两院2/3以上议员联名，可以提出本宪法的修正案；日本宪法则规定，宪法的修改必须有国会两院各该院全体议员2/3以上的赞成，由国会创议。我国《宪法》第64条规定，享有宪法修改提案权的是全国人大常委会，1/5以上的全国人大代表联名，也可以提出宪法修改案。

2.宪法修正案的审议、通过。现代国家的宪法修正案多由议会或人民代表机关审议、表决通过。前联邦德国基本法规定，基本法的修正法案由联邦议院和联邦参政院审议。若联邦议院法定议员2/3的多数通过，联邦参政院投票的2/3的多数赞同，该修正案即获通过。波兰1952年宪法规定，宪法修正案由共和议会审议，只有议会议员1/2以上出席，出席议员2/3以上的多数通过，修宪案方告成立。还有一些国家的修宪案则必须经公民表决。如日本宪法规定，修宪案由国会提出后，由国民进行公民投票，获得半数以上的赞成，修宪案则算通过。法国现行宪法修正案的通过则有两种方式，一是在两院以相同的文本各自表决通过后，再交全国公民投票表决通过。二是共和国总统召集两院联席会议，以有效票的3/5多数赞成，该修正案也告通过。我国宪法的修改，由全国人民代表大会审议修正案，由全国人大以全体代表的2/3以上的多数赞成，修宪案就算通过。

3.宪法修正案的公布。多数国家的修宪案通过后，由代议机关直接公布或授权公布。君主立宪制国家一般由君主公布，如日本宪法规定由天皇以国民的名义予以公布，在共和制国家通常由总统公布，社会主义国家一般由最高国家权力机关公布。我国实行的是人民代表大会制度，修宪案由全国人民代表大会审议，审议后进行表决，若获2/3以上的代表赞成，修宪案就算通过。法案获得通过后，则由全国人大主席团公布。

（二）质询案

质询，指国家代议机关的成员（如议员，人民代表）就行政事务或其他事务，以口头或书面的形式，对国家行政机关及其公职人员提出质问和要求答复。具有质询权才按照法律规定的程序对国家行政机关及其公职人员提出的书面质询文件，便构成了质询案。

提出质询案，行使质询权，是国家代议机关对国家行政机关实行监督的一种形式。在资本主义议会内阁制国家，形式上确认了议员对政府有质询权。在英国，平民院议员可以向政府或个别大臣提出口头或书面质询，质询对象主要是政府的行政措施。法国议会在举行常会期间，每周有一次会议，专供议员提出质询和政府进行答辩；日本国会法规定，国会两院议员有权就内阁的内外政策、施政方针和具体的行政措施向内阁提出质询案。由于资本主义国家实行三权分立的原则，因而议会的质询往往会导致严重的政治后果，经过质询或辩论，政府可能会名声大振，也可能威望猛跌乃至辞职。有鉴于此，法律对质询往往规定了各种限制，如质询时事先要经议会同意。日本国会法特别规定，议员若要提出质询，必须将质询的要点写成书面材料，向议会提出，经议会同意转交内阁。被质询的行政机关或官员，往往托辞“事属国家机密”而拒绝答复。随着资本主义国家政党政治的发展，政党日益控制议会，议会的活动往往受执政的多数党的指挥，质询制度日益失去其监督作用，对政府的质询案往往也失去了意义。

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的政权组织形式，国家的行政机关、审判机关、检察机关等都由人大产生，向其负责，受其监督。各级人民代表大会作为国家的权力机关，要不断对“一府两院”的活动实行有效的监督。质询就是一种重要的、典型的监督形式。列宁曾指出，人民代表的质询权是同官僚主义进行斗争的方式之一。新中国制定的第一部宪法——1954年宪法就明确规定了我国人大代表对国务院及其各部、委的质询权。1982年宪法以及有关组织法、议事规则的修订和实施，进一步完善了质询权行使中的许多具体内容。

1.质询案的提出。在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或30名以上代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案；在全国人大常委会会议期间，常委会组成人员10人以上可以书面提对国务院及其各部、委和最高人民法院、最高人民检察院的质询案；地方各级人民代表大会举行会议时，代表10人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属的工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案；在县级以上地方各级人大常委会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。各级人大代表在提出质询案时，必须写明质询对象、质询的问题和内容。

2.质询案的处理。全国人大收到的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的负责人在主席团会议上、有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议上或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或代表有权列席会议，发表意见。提质询案的代表或代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。在专门委员会会议或者代表团会议上答复的，有关的专门委员会或者代表团应当将答复质询案的情况向主席团报告。主席团认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。

全国人大常委会会议期间收到的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见，专门委员会应该将有关情况向常委会或委员长会议报告。质询案以书面答复的，应当由被质询机关负责人签署，并印发常委会组成人员和有关的专门委员会。

地方各级人民代表大会收到的质询案，由主席团决定交受质询的机关；县级以上地方各级人大常委会收到的质询案，由主任会议决定交受质询机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。至于答复的具体方式和场合，各地规定不一，做法互有不同。

应当看到，质询作为人大代表监督国家机关工作的一种重要形式，目前还未受到应有的重视，实际运用的频率很低，尤其在中央一级和地方的县一级。

3．进一步做好质询案的提出与处理工作。

（1）强化监督意识并提高人大代表依法行使质询权的能力。要利用一切机会引导人大代表确立正确的监督意识，使他们澄清模糊认识，克服思想障碍，树立正确的观念，认真做好包括质询在内的监督工作。我国的国家权力机关与“一府两院”在法律地位上是监督与被监督的关系，但其阶级本质和根本利益是一致的。人大进行监督的目的是促使“一府两院”严格依法办事，避免工作失误，对某一机关或部门提出质询，也是为了使该部门纠正错误，做好工作，从这种意义上说，质询也是一种支持。当然，质询是一种严厉的监督方式，质询案的提出和处理可能导致对有关工作人员追究责任，可能使一些缺乏民主意识的机关工作人员包括领导人感到难堪乃至不满。但是监督工作是人大的重要职责，各级人大及其常委会就是要不断发现“一府两院”工作中的重大问题并予以纠正。

提高人大代表行使质询权的能力，其中一个重要问题就是要使他们正确认识质询和询问的联系和区别。人大代表在代表大会会议上提出询问，是人大对“一府两院”行使监督权的另一种重要形式。根据有关组织法规定，在人民代表大会审议提案时，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人说明。质询和询问都是人大的一种监督方式，但有明显的区别：一是内容不同。质询主要针对违宪违法、渎职行为等采取的重大举动，带有法律的强制性；询问只是人大代表在审议议案时，为了解有关情况而采用的一种工作方式。二是程序不同。质询有严格的法定程序，如前所述，提出质询案有明确的人数规定，而且必须以书面形式提出；而询问则没有这些程序上的限制性规定。三是结果不同。质询案受理后，要求受质询机关负责人必须在会议中答复，具有强制性，有的质询案还会导致法律责任的产生；询问只是要求说明情况，提供资料，受询问的机关只要派人进行答复就可以了，一般不会导致法律责任的产生。

（2）制定人大行使质询权的实施细则，为质询权的行使提供进一步的法律保障。我国现行宪法和法律对质询的有关规定都比较原则，而且内容也很不完善，给质询权的有效行使带来了一定的困难。各级人民代表大会会议时间一般都比较短，加之缺乏质询的实际经验和惯例，因而制定质询的实施细则，对质询案的提出、审议、处理等各个环节上的诸多问题加以明确具体的规定，将会有效地促进质询工作的顺利开展。例如，在质询案提出的法律限制上，可以规定质询案必须是针对国家机关及其工作人员的失职、渎职或违宪、违法行为，以及人大代表认为可以提出质询的其他行为。还可以规定在提出紧急质询时，经人大主席团或委员长会议（主任会议）决定，被质询机关应当场进行答复。再如，在质询案的处理方面，可以规定大会主席团或委员长会议（主任会议）应当在接到质询案的限制时间内，决定将其交受质询的机关，半数以上提出质询案的代表或委员如对答复不满意，受质询机关应进一步作出答复。如代表或委员对再次答复不满意，则由有关专门委员会提出处理意见，交大会主席团或常委会会议作出决定；涉及重大问题的质询案，如代表或委员对答复不满意的，有提请大会表决，形成有关决定的权利；对质询案的处理结果，人大代表或委员有权要求在会议上公布；等等。再如，在质询案的法律保障上，可以规定在会议期间安排专门时间用于质询，且要有专门机构负责组织质询活动，处理质询事务，并对质询提供必要的指导帮助等。

（三）特定问题调查案

我国宪法和地方组织法规定，全国人民代表大会及其常务委员会、县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会认为必要时，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决定。对特定问题进行调查，这既是我国权力机关的一项重要职权，又是保障人大及其常委会立法权、监督权、重大事项决定权等得以充分行使的必要措施。

1.组织特定问题调查委员会的必要性。国家权力机关组织调查委员会，对有关特定问题进行调查，这是我国人民代表大会制的基本政治制度决定的。我国的一切权力属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。人大及其常委会不仅产生并监督国家的行政机关、审判机关和检察机关等，还享有极其广泛的权力。问题的另一方面是，人民代表大会及其常委会要充分有效地行使这些权力，也确有一定的困难。各级人民代表大会每年只开会一次，会期又短，议题又多，常委会虽然每两月召集一次会议，但众多事务缠身，也难以保证有效地行使权力。例如，一项关系重大的经济建设项目，需要人大或常委会审议和批准，但人大可能对有关情况还不十分清楚，作出决策的依据不足，难以正确地作出决定；再如，人大代表或常委会组成人员提出了罢免国家机关某位领导人的议案，而人大对该领导人的违法失职行为或犯罪事实不很了解，掌握的证据不足，因此难以决定是否提交会议审议、表决。在这些情况下，人大或其常委会就可以组织特定问题调查委员会，对有关问题进行深入调查，然后根据调查委员会的报告，作出相应的决议。这样的决议由于有客观可靠的事实为依据，更具有科学性与合法性，避免了权力机关作出决策时可能出现的失误。可见在必要时组织调查委员会，对于强化人民代表大会的职能，对于保障人大及其常委会正确有效地行使职权，具有重要意义。

1954年颁布的新中国第一部宪法第35条特别规定：“全国人民代表大会认为必要时，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会认为必要时，可以组织对于特定问题的调查委员会。”这对于保障全国人大及其常委会依法充分地行使职权，对于完善和发展刚刚建立的人民代表大会制度是完全必要的。1982年颁布的现行宪法第71条的规定，全国人大认为必要时，全国人大常委会认为必要时（不论是否在全国人大闭会期间），都可以组织特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。1986年修订的地方人大组织法，适应地方人大工作的需要，赋予县级以上地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会的权力。1989年公布施行的全国人大议事规则进一步规定了全国人大特定问题调查委员会的组成和工作程序。特定问题调查委员会在国家生活中逐渐发挥其重要作用。

2.特定问题调查委员会的职权与任务。根据宪法和地方组织法的规定，我国权力机关调查委员会的职权就是对组织它的人民代表大会或人大常委会交付的特定问题进行调查。调查委员会的调查既不同于平常所说的一般性的调查，也有别于人大各专门委员会的调查。

首先，调查委员会调查的范围更宽，内容丰富，对象更广泛。人大各专门委员会的职权主要是拟订和审议有关议案，对有关本委员会的问题提出建议，为有效行使职权，各专门委员会可以也有必要进行调查研究，但其调查具有一定的局限性。调查委员会行使的调查权则不同，人大或其常委会交付什么问题，它就可以就那方面问题进行调查，与此问题有关的内容与对象皆在调查之列。

其次，调查委员会的调查权具有法律的保障，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。任何阻挠、破坏调查的行为都是违法的，将依法承担其违法行为导致的法律责任。在行使调查权的整个过程中，调查委员会直接对组织它的人民代表大会或人大常委会负责，不受其他任何组织和个人的干涉。

再次，为了保证调查的顺利进行，调查委员会可以采取一些必要的措施。从国外的情况来看，美国国会的调查委员会可以传唤他们认为应该进行陈述的任何人，他们不仅有权对没有出场的人进行惩处，而且有权以发布传票的方式使传唤人照办。意大利宪法规定，调查委员会进行调查或研究中，具有与司法当局同样的权限和限制；前联邦德国宪法则规定，调查委员会在审理证据时，可以相应运用刑事诉讼的若干规定，法院和行政机关对调查委员会的调查有义务给予司法上和公务上的帮助。我国现行法律对调查委员会可以采取的具体措施未作具体规定，但是从其调查行为的性质来看，调查委员会不仅可以调阅有关的文件和资料，包括案卷和档案材料，可以直接向有关部门和当事人询问情况，还可以要求行政机关的司法机关协助，对妨碍调查的机关单位或公民个人采取必要的强制措施。当然，调查委员会在调查中不能使用搜查、拘捕、扣押等方式，也不能对有关证人施加不正当的压力。提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应予保密。

调查委员会的任务是由组织它的人民代表大会或人大常委会确定的，一般可分为两个部分，其一是对人大或人大常委会交付的特定问题进行深入调查。在调查中广泛搜集有关材料和证据，并进行反复核对和分析，以求查清事实，得出正确的结论。其二是根据调查结果，向组织它的人大或人大常委会提出工作报告。调查报告中既要有客观事实，又要有分析与建议，以便人大或其常委会审议，并据此作出相应的决议。

3.特定问题调查委员会的组织。对于哪些特定问题可提议组织调查委员会，调查委员会的组织要经过哪些程序，这是充分发挥调查委员会作用必须解决的首要问题。一般来说，涉及由人大或人大常委会任免的领导人违宪违法的问题，对于国家政治生活、经济生活有重大影响的问题，人民群众极为关心、社会影响强烈的特别事项等等，都可以向人大或人大常委会提议组织调查委员会进行调查。根据《全国人大议事规则》第19条的规定，对于国家机关领导人的罢免案，可以由大会主席团交付各代表团审议后提请大会全体会议表决；也可以由大会主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会进行调查，由全国人大下次会议根据调查报告审议决定。至于调查委员会的组织程序，全国人大议事规则作了明确规定，但地方人大和各级人大常委会尚未作具体规定。根据议案工作的一般原理，要组织特定问题调查委员会，一般应经过以下阶段：

（1）特定问题调查案的提出。这是组织特定问题调查委员会的首要步骤。提出特定问题调查案必须符合我国宪法、有关组织法和议事规则的规定。首先，提议调查的特定问题必须属于本级人大及其常委会的职权范围，否则人大或其常委会就无法受理；其次，提案主体必须是符合法律规定的单位或个人。全国人大议事规则规定，全国人大主席团、3个以上代表团或者1/10以上的代表联名，可以提出组织特定问题调查委员会的议案。根据提出一般性议案的有关规定，县级以上的地方各级人民代表大会主席团、1/10以上的代表联名，可以向本级人大提出组织特定问题调查委员会的议案；全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上联名，可以向全国人大常委会提出组织特定问题调查委员会的议案；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大各专门委员会、常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以分别向本级人大常委会提出组织特定问题调查委员会的议案。

（2）特定问题调查案的审议与表决。向全国各级人大提出的特定问题调查案，由大会主席团提请全体会议审议表决；向全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会提出的特定问题调查案，由委员长会议或主任会议决定提请本级人大常委会会议审议表决。若人大会议或常委会会议以全体代表或组成人员的过半数通过，那么特定问题调查案正式成立。

（3）特定问题调查案的处理。特定问题调查案获得通过后，人大或其常委会就应着手组织特定问题调查委员会。调查委员会组成人员一般应包括主任委员、副主任委员和委员若干人，由人大主席团在代表中提名或由委员长会议或主任会议在常委会组成人员中提名，提请人大全体会议或常委会全体会议通过。由于对特定问题的调查复杂艰难，关系重大，因此，调查委员会主任委员由人大常委会负责人担任较好，其他组成人员也应该政治素质优良，精明能干。考虑到调查的特定问题可能专业性、技术性较强，调查委员会可以聘请一些专家参加。这些专家有权对调查工作提出意见和建议，但对于调查委员会作出重要决议不具有表决权。

特定问题调查委员会是我国权力机关依法组织的一种特定委员会。与人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会相比，调查委员会具有其独特的不同之处。调查委员会的设立具有临时性，一旦完成对特定问题的调查并作出报告，其任期即告终止；而且，调查委员会的调查行为具有强制性，其调查报告具有极端的重要性。我国权力机关组织调查委员会的主要目的就是查清有关特定问题的真相，掌握确凿可靠的事实和依据，以便更加正确有效地行使职权。调查委员会的工作报告，是我国权力机关对有关问题作出决定的主要依据，其准确与否、质量高低，将直接影响到人大及其常委会能否正确实现自身的职能。

4．加强特定问题调查委员会的工作，充分发挥特定问题调查委员会的作用。

（1）大力提高对特定问题调查委员会作用的认识。各级人大及其常委会要勇于实践，大胆开拓，对于有必要组织特定问题调查委员会调查的问题，要认真组织调查，并且依法对有关问题作出处理。在工作实践中加深人们对特定问题调查委员会的了解，树立起特定问题调查委员会的威信。

（2）对特定问题调查委员会的组织和工作程序作出尽可能明确具体的规定。由于现行法律对调查委员会的规定很不具体，在实际工作中执行起来有一定的困难。比如，人大或其常委会在必要时可组织对于特定问题的调查委员会，但是“特定问题”具体指哪些问题，何种情况下方属“必要”，虽然难以作出统一的具体规定，但是划出一个大致的范围应该是可以的，否则“特定问题”确定的随意性太大，就会导致特定问题调查委员会的频繁组织或者很少组织乃至根本不组织。再如，特定问题调查委员会组成人员的具体产生程序、特定问题调查委员会在调查过程中可采取哪些具体措施，特定问题调查委员会的调查报告应如何产生并通过，等等。在法律上对这些问题作出较为具体的规定，使特定问题调查委员会的组织和工作有法可依、有章可循，将会促进特定问题调查委员会的组织和工作，使我国权力机关的这一特别委员会日益发挥其重要作用。

（四）罢免案

罢免案是指向人民代表大会或其常委会请求罢免国家公职人员职务的议案。罢免案的对象一般是人大及其常委会选举或决定任命的国家机关工作人员。罢免案的提出主体受法定数量的限制。全国人民代表大会3个以上代表团或者1/10以上的代表，可以提出对全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的罢免案。县级以上地方各级人民代表大会的主席团、常委会或1/10以上的代表联名可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。乡一级人民代表大会代表1/5以上联名，可以提出对正、副乡、镇长的罢免案。

罢免案提出后，一般由大会主席团提请人民代表大会会议审议。必要时可以组织调查委员会，对罢免事由进行调查，得出详细可靠的事实依据后，再提请人民代表大会下一次会议审议。在罢免案审议过程中，被指控的国家公职人员可以发表自己的辩解。审议完毕，即由人民代表投票表决，若得过半数赞成票，罢免案成立。

罢免案的提出与处理，对于监督国家公职人员廉洁奉公、尽忠职守，对于惩治腐败、稳定政局，具有重要作用。

第二节

提出议案的主体

一、提议案权的涵义及法律特征

（一）提议案权的涵义

所谓提议案权，是指是向国家权力机关提出法律议案和其他议案的权利。我国的法律对于谁享有这种权力有明确规定。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人代表大会代表法》第9条规定：“代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”人大代表在本级人民代表大会会议期间，依照法律规定的条件和程序向大会提出议事原案，要求大会对有关的事项和问题予以审议决定，这种权利称之为代表的提议案权。

人大代表享有提议案权，是由代表本身应具有的职能所要求和决定的。在我国，人民是国家权力的主人，人民通过自己选出的代表组成的各级人民代表大会行使国家权力，人民代表大会的工作方式是召开会议。对国家和社会生活的各个方面的问题进行讨论审议，最后按多数人的意愿作出决定，代表在法律上享有向本级人民代表大会提出议案的权利。行使这一权利的意义和作用在于，广大人民群众所关心的或社会生活有关方面所急待解决的问题，能够向人民代表大会提出，使国家权力机关与人民群众联系的渠道畅通，使国家权力机关在行使权力对有关问题和事项作出决定时，能够体现绝大多数人民群众的意见和要求，符合绝大多数人民群众的意志和利益。人民代表大会所议之事以广大人民群众所关心、所盼望解决的问题和事项为基础和内容，所决之事以人民群众意志为转移，是人民代表大会制度的本质要求。因此，代表的提议案权，是人民行使国家权力的中间环节，也是代表职能的一个重要组成部分。代表可以在本级人民代表大会期间提出立法案和重大事项议案，还可以提出质询案、罢免案。

与此相应的是，有关法定机关在本级人民代表大会或常务委员会会议期间，依照法律规定的条件和程序提出议事原案，要求对有关的事项和问题予以审议决定，这种权利称为提案机关的提议案权。

我国宪法和法律赋予某些国家机关、会议常设或临时设立的机关和组织向国家权力机关提出议案的权利资格。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人大举行会议的时候有权提出议案的单位是主席团、常委会、各专门委员会、本级人民政府。

（二）提议案权的法律特征

在人民代表大会制度下，提议案权具有以下法律特性：

1．行使此权利的主体资格单一。除了法律规定的特定的国家机关组织和法定人数的人大代表有权提出议案以外，其他任何政党社会团体组织以及公民个人均不享有提出议案的权利。人大代表享有提议案权，公民没有这一权利，并不是削弱了公民的参政权，而恰恰是公民实现参政权的途径之一。公民可以向代表反映意见和要求，由代表集中其选民或选区的意见向代表大会提出。当然，公民同样有权向人民代表大会提出建议，但这与代表的提议案权是不同的，公民个人的建议只有得到一定数量的代表的赞同并以代表的名义以议案的形式提交大会后，才能得到大会的审议处理。

2．代表的提议案权需要一定人数的代表集体行使。按照不同类型的议案，法律规定了不同的提出议案的联名人数，联名的代表人数只有达到了法定人数时，才能提出议案。

3．议案内容涉及的范围广泛。在原则上，由是属于本级人民代表大会职权范围以内的有关问题和事项，均可以议案的形式向大会提出。

4．提案主体行使提议案权的行为受法律保护。一方面，人大代表或机关按法定条件和程序一经提出议案，该议案即进入处理审议程序，任何人都不得干扰阻挠代表或机关提出议案和大会对议案的处理及审议工作。另一方面，无论议案的内容如何，提出议案的代表或机关领导人员不受法律追究。

二、提议案权的主体

提议案权的主体，即提出议案的当事人，包括法定机关和人大代表。他们享有和承担由该项议案法律关系所确定的权利和义务。议案法律关系中提议案权主体资格是由法律规定的。凡依法享有提议案资格的有关机关和人大代表都可以成为提议案权的主体。提议案权主体，就是指由法律规定的能够向本级人民代表大会及其常委会提出议事原案的机关或人大代表。根据议事原案提出后具有的法律效力不同，可以把提议案权主体分为：

（一）主席团

主席团是各级人民代表大会在举行正式会议前的预备会议上选举产生的会议主持人。其任期始于大会的召开，终于大会的结束，属于临时性的机构。在整个会议期间，主席团起着组织、指挥大会的核心作用。它向人代会提出的议事原案，大会必须审议，具有直接列入大会议程表决的法律效力。

（二）代表团或符合法定人数的代表

代表团或者符合法定人数的代表，向人代会提出的议事原案不具有直接列入会议议程的法律效力。专门委员会和主席团对议事原案的最初审议，仅限于可议性（即是否列入会议议程）论证，并不直接进行可行性论证。

（三）国家机关领导人员

国家机关领导人员，包括人代会选举产生的“一府两院”的正职领导人和人大常委会组成人员提出的辞职案。主席团接受后，必须列入会议议程，由大会决定是否接受辞职并表决。

（四）法定机关

法定机关，包括人大常委会、人民政府以及地方立法规定的“两院”。他们向人代会提出的议事原案，不能直接提交大会审议表决，必须先由主席团对议事原案进行可议性（即是否列入会议议程）论证，然后才能决定交各代表团审议，或者同时交有关专门委员会审议并提出报告，最后主席团根据代表团或专门委员会的意见，决定是否提交大会表决。

三、提案人

我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条对向人大提出议案的人，称提案人。所谓提案人是指依法享有提议案权并按照法定程序提出议案的人。根据现行法律规定，提案人分为两种，一是狭义上的提案人，即个体；二是广义上的提案人，除个体外，还包括法定机关。狭义上的提案人，仅指按法定人数组成的个体联合体。具体包括：

第一，一定数量的人民代表大会的代表。代表具有提出议案的权利资格，但不符合法定人数提出的不构成议案。

第二，一定数量的人民代表大会常务委员会组成人员。同理，人民代表大会常务委员会组成人员具有提起议案的权利资格，但不符合法定人数提出的亦不构成议案。

第三，人民代表大会代表团。代表团是人民代表大会会议期间成立的临时性组织，不是国家机关，也不是大会设立的机关，它也是人大代表的联合体。提案人一般也包括代表团在内。

（一）领衔提案人

领衔提案人是提案人中领头提出议案的人，因此，应是指个人。领衔提案人在提出议案的过程中，起着发起和组织议案的重要作用。由于代表联合提出议案属于自由联名，为了方便大会对议案的处理工作，方便与联名的代表之间的联系，议案的领衔人还起着大会主席团、有关专门委员会以及大会工作机构与联名提出此案的代表之间联系人的作用，以便及时处理与所提议案相关的问题。同时，还可以受邀请参加主席团会议、专门委员会会议，介绍所提议案的情况。

议案领衔人，对所提议案并不比其他联名的代表有更多的特殊权利。他和其他联名的人大代表，在法律地位上是平等的，在提出议案和撤回议案的权利义务上是同等的，并不具有特殊的权利和义务。

（二）提案人行使提议案权应注意的问题

1．提案人行使提议案权，无论是人大代表，还是人大常委会组成人员或人民代表大会代表团成员，都要立足于：

（1）了解和掌握有关情况和资料。

（2）经过科学的分析、研究和论证，避免片面性。

（3）正确地处理局部与全局、近期与长远的利益关系，所持结论为较佳选择。

（4）避免空洞、不着边际的议论，尽量具体化、方案化。

2．提案人均是由人大代表组成的联合体，由人大代表的个体素质组成提议案人的整个素质，包括人大常委会的组成人员和代表团成员都是由人大代表当选的。因此在这里再深入谈一下人大代表行使提议案权应注意的环节。

（1）由于代表来自各行各业，代表除了具备自己的职业专长以外，不可能对所有的问题都具备足够的专业知识。因此，代表在提出议案时，对于所提事项涉及自己不够熟悉的有关专业问题，应尽可能地取得有关业务机构和部门的帮助和支持，使所提议案更具体、更科学。

（2）代表提出议案以后，面临着所提议案能否被列入大会议程得到大会审议的问题。从提出议案的本身来看，当然都是希望列入大会议程，以期大会审议讨论并最终解决问题。但是作为一级人民代表大会，在中央是全国的最高权力机关，在地方是地方的国家权力机关，代表来自各行各业，所负的职责是决定全国或一个地方行政区域的政治、经济、文化等各方面的大事。而且，代表人数多、会期短，不可能对每个代表所关心的问题、各方面代表所提出的全部问题和事项都一一列入议程，由代表大会流水账般地逐个详细讨论决定，而只能是注重较大的问题。相对次要的问题，根据国家机构之间的分工，能由人大常委会决定的问题和事项，则由人大常委会来决定，属于行政机关职权范围的事项，则交行政机关来决定处理。对于应当由权力机关决定的问题和事项，如果议案的内容尚不成熟，或有关解决问题的条件不具备的，或各方面的认识不一致尚难达成共识的，亦不列入会议议程，而是交有关机构或部门研究处理。在有关方面创造条件，使条件具备时，再提交大会审议决定。因此，代表所提出的议案，绝大多数难以列入大会议程来由大会审议决定，而是由有关的专门委员会来审议，或交相关的其他国家机关或部门来研究处理。而从代表提出议案的目的来说，一方面是向人民代表大会反映问题，更重要的是，要使所提的问题和事项得到解决。从实际情况来看，即使未能被列入大会议程的议案，也并不表明提出的议案失去意义。议案交有关方面处理，也能对解决问题起到很重要的促进作用。因此，不能单从议案是否列入大会议程，是否交由大会审议通过来衡量所提议案的作用，代表应有正确的认识，正确对待。而从另一方面看，代表提出的议案立足于多方位的分析研究，慎重考虑和衡量，使所提议案质量高，份量重，则是使议案得到各方面的重视、使问题得到有效解决的最佳选择。

四、提案机关

（一）提案机关的概念及法定层次

提案机关系指依法享有提议案权并按法定程序提出议案的国家机关和会议常设或临时设立的机关。根据我国宪法和有关法律、以及各地地方性法规的规定，享有提议案权主体因不同种类的议案有不同的规定。

1.可以向本级人民代表大会提议案的提案机关有：

（1）人民代表大会主席团、常务委员会、专门委员会；

（2）中央军事委员会；

（3）国务院及地方各级人民政府；

（4）最高人民法院和地方人民法院；

（5）最高人民检察院和地方人民检察院。

2.可以向本级人民代表大会常务委员会提议案的提案机关有：

（1）全国人大常委会委员长会议或地方各级人大常委会主任会议；

（2）人民代表大会专门委员会；

（3）中央军事委员会；

（4）国务院及地方各级人民政府；

（5）最高人民法院和地方人民法院；

（6）最高人民检察院和地方人民检察院。

3.可以提罢免案的提案机关有：

（1）人民代表大会主席团；

（2）各级人民代表大会常务委员会。

（二）提案机关与个体提案人的区别

提案机关与个体提案人都是宪法、法律赋予行使提议案权的主体，在法律地位上是平等的，享有相同的权利即都可以依法提议案，承担相应的义务即议案被审议、表决通过后，都要为议案实施共同作出努力，对促进民主与法制建设，维护社会稳定，推进国家机关廉政高效，推动经济发展有着共同的作用。但两者也有不同点：

1.紧密性不同。个体提案人，一般是人大代表的联合体，平时联系比较松散，不太紧紧密，不是一个固定的整体，可由代表自由联名，或临时组成，无工作机构；而提案机关是法定的有关机关，是一个集合体，提议案也是以固定整体面目出现，有常设的或临时机构。

2.审议程序不同。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条规定，提案机关提出的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决；第46条规定，有关提案机关提出的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。而对个体提案人提出的议案，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条、第46条分别规定，代表联名提出的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程；人大常委会组成人员联名提出的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。

3.议案的内容有所不同。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第27条规定，地方各级人民政府领导人员、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的辞职案，只有提案人才能提出，不存在提案机关提出辞职案问题。

（三）充分发挥地方人大专门委员会在提案中的作用

按照法律规定，提案机关中的人大专门委员会既可提出议案，又担负着审议大会议案的任务；加上人大专门委员会往往接受人大常委会的委托在会前考虑、筛选、整理、拟订有关重大议案，既能系统地掌握国家法律、法规和党的方针、政策，又了解各对口联系部门的实际情况，提出议案具有自身的优势，因此，有必要对人大专门委员会开展专题性研究。

1.地方人大专门委员会的法律地位。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第30条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会。大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的这些规定中，可以明确看出地方人大专门委员会的法律地位有以下三个特点：

（1）专门委员会的成员必须由人大代表组成，享有人大代表的法律地位和作用。专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选必须是本级人大代表，并且是依照一定的法律程序产生的。当然专门委员会的成员也同人大代表一样是地方国家权力机关的组成人员，是人民管理国家和社会事务的使者。他们不同于其他国家机关工作人员，他们享有人大代表的法律地位，即代表的地位是宪法和法律确认的，具有受国家法律保护的法定性。地方人大代表的法律地位的平等性。地方人大代表都是由选民选举产生的民主性等特点。他们同本级人大代表一样，具有决策作用，即参与决定地方重大事项，通过重要决议，选举任免国家机关重要工作人员，参与地方立法；具有监督保障作用，即监督和保障宪法、法律在本行政区的贯彻实施，以及上级和本级人民代表大会决议、决定的贯彻，对同级“一府两院”的工作进行监督，对本级人大及其常委会选举或任命的干部的工作和廉政情况实行监督。

（2）专门委员会在人民代表大会期间，受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。因此，专门委员会与本级人大及其常委会的关系是领导与被领导的关系，但不同于常委会的办事机构。两者在法律地位、任务和职能、组成人员条件要求和任免方式等方面都有明显的区别。

（3）专门委员会是由地方各级人民代表大会根据需要依法设立的，在人大会议闭会期间仍然存在并履行职责。它是本级人民代表大会常设机关。

地方人大专门委员会的法律地位可以概括为：地方人大专门委员会是人民代表大会的重要组成部分，是在同级人民代表大会及其常务委员会领导下，协助人民代表大会及其常务委员会行使特定职权的一种常设性的职能性的专业工作机构。专门委员会虽然不是权力机关，但在人民代表大会闭会期间，均可依法行使法律所规定的各项职能。

2.地方人大专门委员会的性质。《宪法》第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条对县级以上的地方各级人民代表大会行使职权的有关规定和第30条关于各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议的规定，结合地方人大专门委员会的工作实践，可以从以下两个方面理解地方人大专门委员会的性质：

（1）地方各级人民代表大会及其常务委员会是地方国家权力机关，地方人大专门委员会是在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，在本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内进行专门性工作的机构。专门委员会的监督职能与人民代表大会及其常务委员会的监督职能是不同的。专门委员会不是最后行使决定权的机关，它的视察、检查和调查的结果以及审议和拟订有关议案都只能是监督权的一部分，而不是全部，没有最后的决定权。它所提出的议案、议案审议报告和工作建议都不是最后的决定，对任何单位和个人都不具有约束力，它只是本级人大及其常委会进行决策不可缺少的中间环节，对决策产生重要影响。专门委员会的工作是为本级人大及其常委会讨论、决定问题提供政策、法律依据、事实依据和可供选择的最佳方案。

（2）地方人大专门委员会的工作是按专业进行分工的，它们在各自的职责范围内，研究专门性的问题。专门委员会进行与“本委员会有关”的本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的专业性的工作，是人民代表大会内部按专业分工，由熟悉并专门从事有关专业的干部、专家、学者组成的专门性的工作机构。

综合上述，专门委员会的性质可概括为：专门委员会是本级人民代表大会常设的专门性工作机构。它必须在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，为本级人民代表大会及其常务委员会行使职权而从事专门性工作。

3.地方人大常委会专门委员会的作用。专门委员会是地方人大常委会的办事机构，为人大常委会履行宪法和法律赋予的各项职权服务，是人大常委会的参谋和助手。从目前情况看，专门委员会至少发挥着以下几个方面的作用：

（1）有利于人大常委会日常工作更加有效地开展，保证人大及其常委会工作的连续性。地方各级人民代表大会通常每年举行一次会议，会期一般在8天左右；人大常委会每两个月召开一次会议，会期也是很短的。这样，人大及其常委会在一年中闭会的时间占大多数，而闭会并不意味着工作的结束，实际上有许多工作还需继续，以保证工作的连续性。同时，地方组织法赋予县级以上人大常委会的15项职权，人大常委会要正确有效地行使好这些职权，就必须有像专门委员会这样的能经常性地开展专业性工作的机构，做好有关调查研究，提出意见和建议，为人大及其常委会行使职权做好准备工作。

（2）有利于提高人大常委会审议工作的质量和效率。人大常委会行使职权的重要方式是举行常委会会议，集体作出决议、决定。要开好会议，提高常委会审议的质量，关键在于充分做好会前的准备工作，使常委会组成人员对审议所涉及到的有关情况有比较全面、深入、细致的了解。由于参加各专门委员会的委员大多数对本委员会的工作有一定的经验和专业知识，而这种知识会随着本委员会工作的发展而愈加丰富。人大常委会所要审议的议题先由他们进行调查研究，初步审议，并提出讨论意见的报告，然后再提交常委会审议，这样就可以节省常委会会议的时间，提高审议的质量和效果，使常委会的决策更具有民主性、科学性。

（3）有利于发挥常委会委员的作用。地方人大常委会是集体行使职权的有机的整体。充分发挥每个委员的作用，是提高常委会工作质量的重要因素。由于常委会的委员有的是兼职的，他们受本职工作的限制，除了参加两个月一次的例会外，参加常委会的其他活动就缺乏时间保障，因而对本行政区域内全局性的重大问题难以全面理解和把握，这样就会直接影响到审议的质量和效果。而专门委员会可以最大限度地把常委会的兼职委员分别安排到各个工作委员会，给他们提供较多的参加活动的机会，为他们知情知政、了解全局创造条件，并有利于激发他们参政议政的热情和责任感，充分调动他们参政议政的主动性、积极性，发挥常委会的整体功能作用。

（4）有利于对地方一些重大问题进行研究，强化常委会的监督职能。地方人大常委会对“一府两院”进行法律和工作监督，仅仅在人大常委会会议上听取工作报告是远远不够的，必须在平时也与“一府两院”保持密切联系，并通过方方面面了解他们的工作情况。由于专门委员会是常设的办事机构，可以分别与“一府两院”在工作上进行对口联系，随时了解政府各部门和法院、检察院的工作情况，还可以通过人大代表、人民群众等各种渠道同社会各个方面进行广泛的联系，这样就能从比较客观的角度，及时向人大常委会提供各方面的重要情况和所发现的重大问题以及带有倾向性、苗头性的东西，并可以受常委会会议和主任会议的委托，就有关法律法规、决议决定的贯彻执行情况组织代表或委员视察检查，还可以就一些重要的、突出的问题进行专题调查，向常委会提出书面建议或报告，使常委会能及时地、准确地了解情况和掌握情况，把对“一府两院”的法律监督和工作监督落到实处。

（5）有利于发挥人大代表的作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，他们的作用发挥得怎么样，在很大程度上决定着人大代表大会各种作用发挥的程度。专门委员会在日常工作中，需要经常邀请人大代表参加他们的活动，并听取人大代表的各种反映和提出的意见、要求，这就进一步沟通了代表与人大常委会的联系，弥补了人大代表参与经济生活、政治生活机会少、场合少等种种不足，为他们提供了更多更好的知政、议政的机会与场合。专门委员会组织的各种调查、检查、座谈，使人大代表有较多的讲坛可以利用，能够更为充分地反映人民群众的意愿，更为广泛地参与地方重大政务。

总之，专门委员会从不同的分工角度，围绕地方人大常委会所关注、审议的重大经济、政治、法律、社会发展诸方面的问题，各司其职，调查研究，提出建议，辅助决策，协同落实，从而为地方人大常委会依法行使好职权，发挥参谋、助手、纽带作用。

4.地方人大专门委员会的职责。

（1）向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。对本级人民代表大会主席团交付的议案进行审议，提出报告。

（2）对本级人民代表大会主席团交付的人大代表10人以上联名提出的议案进行审议，并提出是否列入大会议程的意见。

（3）向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。对常委会会议或主任会议决定交付的议案进行审议，提出报告。

（4）对主任会议交付的常委会组成人员5人以上联名提出的议案进行审议，并提出报告。

（5）在常委会会议期间，提出质询案的常委会组成人员半数以上对受质询机关答复不满意的，有关专门委员会应提出意见，提请常委会作出决定。

（6）对政府及有关部门颁布的规章、决定和命令，以及下级人民代表大会及其常委会的决议进行审查，如发现同宪法、法律相抵触，应在一定时间内向常委会提出报告。

（7）负责向本级人民代表大会及其常委会提出同本委员会有关的地方性法规草案；审议政府提出的与本委员会业务有关的法规草案。

（8）协助常委会对同本委员会有关的法律、地方性法规在本地区贯彻实施情况进行检查监督。

（9）对本级人民代表大会及其常委会通过的同本委员会有关的决议、决定的执行情况进行监督检查，并向常委会提出报告。

（10）负责筹备、组织同本委员会有关的人大代表调查、检查和视察工作，并写出报告。

（11）听取“一府两院”与本委员会有关部门的法律实施和工作情况的汇报。

（12）负责联系人大代表，听取和反映人大代表对常委会、专门委员会、“一府两院”的意见和要求，完成主任会议交办的人民群众的控告、申诉和意见的处理。

（13）及时提供民主与法制建设、经济建设、改革开放、人民群众共同关心的问题等方面的信息。

（14）接受上级人大常委会各专门（工作）委员会的对口指导，加强与下级人大常委会有关对口部门的密切联系，同外地人大专门委员会沟通情况，交流信息。

（15）接受上级人大常委会、专门委员会委托办理的或者本级人大常委会交办的其他事项。

（16）负责编印与本委员会有关的文件，沟通情况，指导工作。本委员会有关文件主要有：委员会会议纪要；同“一府两院”有关部门和下级人大常委会有关单位联系的会议纪要；组织人大代表调查、检查、视察的活动总结；专题调查报告；重要的参阅材料；领导交办的有关问题的处理情况等。

5.人大代表的参政议政与专门委员会职能的实现。人大代表是人民行使国家权力的使者，是人民意志和利益的代表。从法律角度看，人大代表是各级国家权力机关的组成人员，人大代表的参政具有参与决策作用、监督协助作用和桥梁纽带作用。而专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选，“由主席团在代表中提名，大会通过”。他们是代表中熟悉本部门本专业的干部、专家、学者。一些地方人大专门委员会委员往往由常委会组成人员兼任，这些人集体参政议政，不仅具有代表的法律地位，而且具有较强的专业特长。专门委员会在行使职权活动中，由于机构精干，组织灵活，活动方便和专业性较强，善于组织本部门本专业的人大代表参政议政和联系人民群众参加活动。从各地人大专门委员会的工作实践看，人大代表参加专门委员会的活动是人大代表在人民代表大会闭会期间参政议政的重要形式。而实现地方人大专门委员会职能又离不开人大代表的参政议政，两者是密不可分的。深刻认识人大代表参政议政与专门委员会职能实现这一问题，对充分发挥专门委员会职能和作用，对加强和完善人民代表大会制度是具有重要现实意义的。只有依靠人大代表参政议政，才能实现专门委员会的职能作用。

（1）依靠人大代表参政议政，发挥专门委员会的职能作用，拟订、提出、研究、审议议案和监督议案的实施。

第一，组织代表做好拟订、提出议案的准备工作。在人民代表大会召开前夕，专门委员会要组织有关代表，做好与本委员会有关议案拟订、提出的准备工作。这种准备工作一般可分两个阶段：一是收集汇总阶段。这个阶段主要是组织人大代表到群众中了解情况，征求意见，选准题目，以防止和克服在会议期间临时提出议案，匆忙拼凑的做法。二是加工整理阶段。这个阶段将分散的议案集中起来，经过加工整理，归纳综合，分析研究，使议案事实准确，内容可行。凡是由专门委员会拟订提出的议案，必须经过周密地调查研究，特别是征求有关人大代表、人民群众的意见，根据代表的意见来拟订议案草案。

第二，组织代表作好议案初审确认工作。人民代表大会期间，初审确认代表议案，是地方人大专门委员会依法行使职权的重要程序，是一项法律性强，要求高，且严肃的工作。专门委员会要依靠人大代表的参政议政来发挥专门委员会的职能作用，做好议案初审确认工作。

第三，组织代表深入调查研究，广泛听取意见，充分论证议案的必要性和可行性。人民代表大会闭会后，对于交由专门委员会审议的议案，在议案报常委会审议前，先由专门委员会组织有关人大代表对议案的必要性和可行性进行调查研究，充分论证，并向常委会提出审议报告。专门委员会应组织有关代表发挥其专业优势，充分发挥专门委员会的职能作用。专门委员会研究、审议议案的过程，是具体的实施法律监督和工作监督的过程，是常委会进行重大决策不可缺少的中间环节。专门委员会必须依靠人大代表进行工作，在研究、审议议案中，下大功夫，才能为人大及其常委会讨论、决定问题提供政策依据、法律依据、客观事实依据和可供选择的最佳方案。

第四，组织代表监督议案实施。议案一经人民代表大会及其常委会审议通过，就在一定范围内具有法律约束力，有关部门和个人必须贯彻执行。而组织人大代表监督议案实施是办理好代表议案的根本保证，也是把人民代表大会及其常委会建设成为有权威的国家权力机关的重要内容。为了保证人民代表大会及其常务委员会通过的议案落到实处，专门委员会应切实履行法律赋予的监督职能。由于专门委员会便于组织有关人大代表，发挥专业特长，既可检查议案办理情况，又可以对一些牵涉到几个部门或地区的有关单位应协调配合的难度较大的议案实施监督，还可以检查议案办理的结果，所以，依靠人大代表参政议政，充分发挥专门委员会的职能作用，对办理好代表议案非常重要。

（2）依靠人大代表参政议政，发挥专门委员会业务特长，对专门问题进行较深层次调查研究，促进人大及其常委会决策水平的提高。

专门委员会是人民代表大会的工作机构，在人大闭会期间受人大常委会领导。各专门委员会是由有专业知识的本级人民代表大会的代表和常委会组成人员组成的，法律赋予了他们对有关问题进行调查研究和审议研究、拟订提出议案的权利。在专门委员会的实际工作中，通过组织与委员会有关专业的人大代表和邀请有关科研单位的专家、学者一起开展调查研究，提出建议，研究审议议案，拟订提出议案，召开专题审议会和有关座谈会等专门委员会的活动，有利于对一些专门性问题进行较深层次的调查研究，提高人大及其常委会的决策水平。为了实现专门委员会在这方面的职能作用，专门委员会应做好以下几方面工作：①组织人大代表开展专题调查研究，为人大及其常委会行使职权提供可靠依据。②在人民代表大会会议期间，组织人大代表开好专题座谈会和审议会，提高人民代表大会的审议水平。③组织人大代表调查研究和研究审议大会主席团交付的议案，保证议案审议质量。④凡是列入人大及其常委会会议议程的重大问题，在会前都由专门委员会组织有关人大代表开展调查研究，并写出专题调查报告，作为人大及其常委会决策问题的重要依据。⑤对政府提请人大及其常委会审议决定的重大问题，一般都要事先经专门委员会组织有关人大代表开展调查研究，召开专门委员会会议，进行认真的初审，并提出初审报告，供人大及其常委会决策时参考。

（3）依靠人大代表参政议政，发挥专门委员会监督职能作用，协助人大及其常委会搞好法律监督，保证法律、法规的贯彻实施。由于专门委员会对同本委员会有关的法律、法规比较熟悉，便于组织有关专业的人大代表，邀请有关专家、学者参与专门委员会的活动，所以能有效地发挥监督职能作用，协助人大及其常委会搞好法律监督。在实践中可采取以下具体做法：

第一，专门委员会组织人大代表对与本委员会有关的法律、法规贯彻执行情况开展对口视察和检查。这是专门委员会进行法律监督和工作监督的有效形式。实践证明，专门委员会对与本委员会有关的法律、法规及其负责执行该项法律、法规的工作部门的工作情况，组织视察和检查，是有效的活动形式，不仅发挥了专门委员会的监督职能作用，也减少了常委会的工作负担，使常委会有更多的时间和精力，抓本行政区域内的重大事项。专门委员会组织代表视察和检查活动本身就是行使监督职能。视察和检查过程中提出的意见，以及形成的报告，对有关法律、法规的实施和重大事项的解决，都起到了有效的推动和促进作用。

第二，组织代表审议和拟订有关议案。这是专门委员会进行法律监督和工作监督的一个重要环节。实践证明，专门委员会研究、拟订、审议议案的过程，是具体的法律监督和工作监督的过程，是人大及其常委会进行重大决策不可缺少的中间环节。专门委员会只有紧紧依靠人大代表参政议政，研究审议议案，才能为人大及其常委会讨论、决定问题提供法律依据、事实依据和可供选择的最佳方案。

第三，组织人大代表调查研究，提出建议，这是专门委员会实行法律监督和工作监督的基础工作。各专门委员会的日常工作，就是要组织有关代表，进行深入地调查研究，通过各种形式，对法律的实施和工作提出建议。在这方面主要采取组织代表听取政府、人民法院、人民检察院汇报工作，开展专项调查研究，接待人大代表和人民群众的来信来访，调查处理重大申诉案件等方式。通过这些活动方式，进行调查研究，及时地向政府有关部门提出建议，同时也及时地向人大及其常委会提供准确的信息，为国家机关决策服务，使权力机关能够对重要的政治、经济、文化和人民群众关心的社会问题及时作出反映，从而加强对“一府两院”有关部门的法律监督和工作监督。

（4）发挥专门委员会依靠人大代表和联系人民群众的纽带作用，开展经常性工作，强化人大及其常委会的日常监督工作。

地方人大及其常委会要行使职权，必须通过人民代表大会或常委会的会议。代表大会一般每年召开一次，常委会一般每两个月举行一次，会期都很短。这样一来，使人大及其常委会的监督工作既缺乏经常性，又缺乏系统性，造成监督工作上的空档。只有依靠和发挥专门委员会经常性联系人大代表和人民群众的纽带作用，以做好经常性工作来强化人大及其常委会的日常监督工作。如地方组织法赋予地方人大及其常委会“撤销本级人民政府不适当的决定和命令”的职权，要行使好这一职权，就必须对政府规范性法文件进行经常性的审查。这项工作单靠人大及其常委会本身来完成有困难，只有依靠各专门委员会对口承担，予以弥补。又如，重大问题，业务很强的上访和重大申诉案件接待工作和调查研究工作，单靠常委会信访部门也是困难的。只有利用专门委员会开展经常性工作和利用那些熟悉本部门专业的法律、法规、业务知识的人大代表的工作优势才能完成。

总之，由于专门委员会可以不定期召开委员会会议和组织有关代表开展视察、检查和调查等活动，行使监督职能，从而强化人大及其常委会日常的监督工作。

（5）为充分发挥专门委员会的职能作用，人大代表应根据自己的职业特点，所反映的选民群众的意愿和参政议政的需要，主动地、经常加强与有关专门委员会的联系，取得专门委员会的协调与帮助。

人大代表可以通过书信、电话、登门拜访等，向专门委员会专题反映情况，也可以请专门委员会派人来听取有关方面和有关问题的意见，还可以参加专门委员会组织的视察、检查和调查活动，并要求列席有关的专门委员会的会议，参与有关问题的讨论和决策，发表自己的意见。人大代表密切与专门委员会的联系，既可以协助人大专门委员会一起共同监督和促进“一府两院”及其国家机关工作人员的工作，把属于本行政区域内的各项大事和广大群众关心的大事、实事办好，又可以在人大专门委员会的组织与协调下有效地参政议政。通过自己经常、主动的参政议政，把人大专门委员会的工作乃至整个国家权力机关的工作做好。

总之，人大专门委员会作为本级人民代表大会的工作机构，必须依托人大代表开展工作。因为人大专门委员会比其他国家机关更加直接地依靠本级人大代表。专门委员会的性质决定了它的工作必须以人大代表为依托，必须忠实地反映人大代表的意见和要求，只有这样，才能使专门委员会的工作深深扎根于人民群众的土壤中。同时，人大代表也只有把自己的工作与专门委员会的工作衔接起来，才能充分发挥自己的应有作用。因为专门委员会作为人民代表大会和常务委员会的工作机构，是处于经常工作的状态的，而且专门委员会的组成人数和议事规则、程序也便于及时、经常地进行工作，或者说要使参政议政的效果更好，切实发挥两个方面的积极性，就要取得与本级人大专门委员会经常性的联系，使两方面的工作有机地衔接起来。

6.专门委员会依法提出议案之优势。按照地方组织法规定，人大专门委员会和人大代表都有权向本级人大及其常委会提出属于人大及其常委会职权范围内的议案。专门委员会提议案具有自身的优势。

（1）专门委员会可以较为全面地考虑和筛选议题。专门委员会作为人大及其常委会的专门化机构，既能系统地掌握有关法律、法规和党的方针、政策，又了解各对口联系部门的实际情况，同时还有条件听取人大代表和人民群众对其工作的意见和建议，避免议案太大，泛泛而论，即使立案也难以实施；或就事论事，未抓住带全局性的问题。所以，专门委员会能够考虑和筛选议题，依法提出符合规定的议案。

（2）专门委员会可以就准备提出的议案主动进行超前性调查研究。专门委员会对自己选择的议题，可以用足够的时间，从容地进行专题性调查研究。这种超前调查研究，不但可以利用自身力量，还可以借助有关部门以及人大代表的力量进行。这种调研容易获得真实可靠的第一手材料，增强所提议案的科学性、准确性和可行性。

（3）专门委员会可以促进议案内容的落实。专门委员会为落实提出的议案，可主动与有关部门联系，了解他们在办理过程中遇到的困难和问题。对于疑难问题，可组织召开政府及有关部门负责人会议，协调矛盾，予以解决；可组织代表进行专题视察，检查督促落实情况；还可以组织专门人员作深入、细致的调查研究，写出专题报告，提请人大常委会审议。这样就能提高议案的办理速度和质量，使提出的议案得以落实，收到事半功倍的效果。

第三节

提出议案的法定条件和程序

一、议案的法定条件

议案的法定条件，亦称议案构成要件或实质要件，指的是议案的实体性方面条件，研究议案应具备哪些最基本条件或要件才能成立。任何一件议案都是由一些最基本的要件构成的。只有保证构成议案的每一个最基本要件都符合法律规定，议案方能成立，并有可能产生预期的效果。

（一）构成议案的法定条件

构成议案须具备以下几个法定条件：

1.法定主体。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上各级人民代表大会举行会议时，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府以及10人以上的本级人民代表大会代表联名，以书面的形式可以向人民代表大会提出议案。

2.法定客体。即提案权主体只能向本级人民代表大会提出，也就是说只有本级人民代表大会才能接受和处理议案。

3.法定内容。即议案的内容必须属于本级人民代表大会的职权范围内。

4.法定时间。即必须在代表大会会议规定的提交议案的截止时间以前提出。具备了上述四个要素，即构成代表议事原案。议事原案经法定程序列入大会议程，交付大会审议通过的即构成正式议案。

（二）议案的功能

议案在我国人民代表大会制度中具有极为重要的作用。可以说，国家权力机关的全部职能都是围绕着议案展开的。提出、审议、通过议案，是国家权力机关行使职权的基本方式。具体讲，议案的主要功能体现在三个方面：

1．决策手段。人大及常委会的重要职能表现在决定本行政区域内根本的、长远的重大事项，而其决策过程又是通过议案的审议和决定来实现的。经过民主讨论，集思广益，可以使国家和地方重大事项的决策更加符合实际，符合人民的根本利益，从而有利于更好地动员和组织人民群众进行改革开放和社会主义现代化建设。

2．监督手段。一方面，质询案和罢免案作为两种重要的议案，是国家权力机关实行监督的一种手段；另一方面，由于议案的提案权和审议权适当分离，人大代表和人大常委会组成人员对国家行政机关、审判机关和检察机关所提议案进行审议的过程，也是实施法律监督和工作监督的过程。

3．转换手段。运用议案这种形式，还可以把党的主张和人民群众中分散的零碎的意见汇集和统一起来，变成国家意志，形成具有法律约束力的法律法规和具有普遍约束力的决议决定。这既是党对国家事务实行政治领导所必须采取的主要方式，又是社会主义民主与法制建设的内在要求。

二、议案在程序方面的要求

提出议案，在程序方面有许多环节，法律虽未对此作详尽规定，但各级人大在实践中探索出不少经验。提出议案，在程序方面应明确以下问题：

（一）应确定准备提出的议案其内容在性质上属本级人大职权范围以内的事项

有权认定所提出的议案是否属于本级人民代表大会职权范围内的机构组织是本级人大主席团和有关专门委员会。如果所提出的议案不属于本级人大的职权范围，而属于上一级的人民代表大会职权范围的事项，或属于是由其他国家机关行使职权范围的事项，则议案有可能被转作批评、意见、建议来处理，或者不予审议处理而成为“死案”。因此，提案权主体在准备提出议案时，应注意议案的内容是否属于本级人民代表大会职权范围内的问题，这是确定所提出的议案是否具有效力的首要条件。

（二）应当区分议案的类型，按照议案类型的具体要求提出议案

如在代表联名提出议案问题上，不同性质的议案有不同的法定联名人数要求，这是由议案本身的性质所决定的。有些类型的议案，其内容事关重大，规定较高的法定联名人数，一方面能使该类议案一旦提出，即能表现出较高程度的代表性和权威性，同时，也符合国家的民主政治生活稳定有序地进行的客观要求。按照我国宪法和有关法律的规定，各种类型的议案的法定联名人数为：

1．宪法修正案：全国人民代表大会1/5以上的代表联名。

2．立法案（包括制定、补充、修改、废止法律或地方性法律）：在全国人民代表大会，30名以上代表联名或3个代表团；在有立法权的省级或市级的人民代表大会，代表10人以上联名。

3．决定、决议案：在全国人民代表大会，代表30人以上联名或1个代表团；在地方各级人民代表大会，县级以上的代表10人以上联名，乡级的代表5人以上联名。

4．候选人提名案：县级以上的地方各级人民代表大会，代表10人以上联名；乡级人民代表大会，代表5人以上联名。

5．组织特定问题调查委员会案：全体代表的1/10以上联名或3个以上的代表团。

6．罢免案：县级以上的地方各级人民代表大会，全体代表的1/10以上或3个以上的代表团；乡级人民代表大会，全体代表的1/5以上联名。

（三）完善所提议案的形式要件

提案权主体提出的议案案卷应具有与议案类型相适应的形式要件。如，提出罢免案时，案卷应写明要求罢免的对象、罢免的理由和有关事实证据等。提出法律修正案时，应写明要求予以修改的有关法律条文、予以修改的理由及修改草案等。提出立法议案时，应写明要求予以立法的事项和问题、立法的理由等，同时，应提供相应的立法草案。对于其他类型的议案，如决定、决议案，案卷中也应相应地写明要求大会作出决定、决议的问题和事项是什么，作何决定、决议，即决定、决议的内容，所持的理由和依据等。

（四）代表所提议案先交大会秘书处议案组

大会秘书处议案组会同各专门委员会研究，提出初步意见，报大会秘书处，再由大会秘书处报大会主席团决定是否列入大会议程或交有关的专门委员会进一步审议，再由专门委员会提出是否列入大会或常委会议程的意见。向各级人民代表大会提出的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。

第四节

议案的形成与提出

一、议案的形式要求

议案的形式，亦称议案的形式要件，是与议案的法定条件即实质要件相对应的。无论是有关机关还是人大代表提出议案，是以意思表示为基础的，而这种意思表示都要通过一定的方式表现于外部，让人知晓，必须借助于一定的形式。议案的形式，就是议案的内在意思表现于外部的形式。意思内容如不借助一定的形式表现于外部，既无从表明有关机关或人大代表提议案的内容，也不能让外人得知，故要重视其形式。

（一）议案的表现形式

议案均采用书面形式，而不采用口头形式。如议案采用口头形式，不利于审议和实施。县级以上各级人民代表大会举行会议时，一般都备有印好格式的议案专用表发给代表团和代表。

（二）议案专用表

议案专用表即为提案人书写议案而设计的一种专用表格。它是议案的一种具体书面形式。在人民代表大会会议上，代表团或者代表联名依法提出议案，一般都填写议案专用表。议案专用表一般设有题目、案由、提案人姓名、通讯处等栏目，表的右上角印有编号、类别，表格之后附有代表议案专用纸。提案人可以将准备起草的议案或已经拟好的草稿抄写在议案专用表及附页上，也可以只填写前面的表格，同时将议案草稿附于专用表后。采用议案专用表的形式，便于议案的规范化，也为有关机关查找、处理和答复带来方便。

地址理由：

（三）议案的标题

议案的标题即写在议案首页正文前头的题目。它是标明议案内容的简短语句，是议案的形式要件之一。议案标题的基本格式是“关于……的议案”。议案应有明确清楚的题目，使人一目了然，一看便知所议何事。

（四）议案的案由

议案的案由即议案提出的原因和理由，也就是关于所议事项的背景说明。它是议案的形式要件之一。案由没有固定格式，可以是议案中的一段，也可以单独说明作为议案的附件。议案的案由应在调查研究的基础上形成，所反映的情况、提供的数字和法律、政策等依据要实事求是，真实可靠。

（五）议案的署名

议案的署名即提案机关或提案人在提出的议案上的签名。向人民代表大会或向常务委员会提出议案，必须在议案上签署提出议案者的真实姓名，这是议案合法有效的要件之一，也是提出议案的法律手续。提案机关应由其主要负责人签名。人民代表大会代表联名提出的议案，联名代表应全部签名，第一个签名者为领衔提案人。以代表团名义提出议案，应由代表团团长签名。有关国家机关的议案除其负责人签名外，还应盖上其国家机关的公章。议案上的签名一般是签名者本人的亲笔书写体，不用印章。

二、提议案的准备与议案的形成

提出高质量的议案，与做好充分、细致的准备工作是密切相关的。做准备工作愈充分、愈细致，提出议案的质量就愈高。议案的形成也是项艰苦的工作，要去伪存真，去粗取精，由表及里，粗益求精，力求议案内在意思表示得以正确表达，形式完善，使议案的实质要件和形式要件得到和谐的统一，这就要花一定气力认真对待。

（一）提议案的各方面准备工作

1．加强学习，深化认识，是提高议案质量的前提。人大代表通过宪法、地方组织法及其他法律、法规和党的方针、政策，以及马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习，可以不断提高对人民代表大会及其常务委员会地位、职能作用的认识，明确认识提出和审议议案，是实现人民当家作主权利的主要途径。作为人民代表大会的常务委员会，务必要积极、主动地为人大代表的学习、活动创造条件，解决学习、活动中遇到的问题。有关机关和部门组织，也要通过学习法律、法规，进一步提高思想认识，为提高人大代表议案质量做好各方面工作。

2．提前征集议案是提高议案质量的保证。为了把议案的提出和审议、处理工作做得更好，应该把议案的征集和拟订时间放在代表大会以前，以使代表们有充分的时间开展调查研究，胸有成竹地拟订议案，确保议案质量。其时间安排，一般都能够提前考虑这项工作。代表单独或以代表小组、代表团为单位，在广泛走访选民，多方收集意见的基础上，共同拟订出议案；对于某些涉及面广、专业性强的议案，可邀请知情人或专家、学者进行论证，以丰富和完善议案的内容，有效地避免和防止会议期间临时创议、拼凑议案。拟订出来的议案，应随时送交常务委员会机关，最迟在开会报到时收集完毕，以便汇总综合、分类整理。这样，可以在很大程度上保证议案及其审议的质量。

3．搞好调查研究是提高议案质量的重要一环。对于人民代表来说，调查研究既是了解民意、体察民情的手段，也是搞好议案的重要手段。为了把调查研究工作搞好，应该做好以下几件事：

（1）根据自身工作特点和接触面，选择适宜的调研题目。在我国，人民代表都是兼职的，每一个代表都有自己的本职工作，拿出大量系统的时间进行调查研究，客观上会有一定的困难。为了协调好本职工作和代表工作的关系，在选题上应当考虑这个因素。一般说来，选择那些自己比较熟悉，不感到生疏并与本部门或本系统有关的问题，开展调研就方便得多，能力上也会较为胜任。

（2）充分做好调查研究的准备工作。首先，要结合调研的题目和内容，学习党和国家的有关方针、政策、法律、法规，学习有关文件、资料，弄通并领会其精神实质，为开展调查研究奠定思想、政策、理论基础。在调查研究的过程中，发现问题，探讨问题，解决问题，增强认识问题解决问题的能力，提高本领。

（3）查阅和收集与调研题目有关的数据、文字等资料，丰富知识，开阔眼界。需要注意的是，调查研究最忌讳浅显和雷同，如果别的部门和其他同志搞过的题目，已经提出过意见和建议的问题，再去搞一次，嚼人家嚼过的馍，炒人家剩下的冷饭，不仅对工作无益，而且浪费了自己的时间和精力。因此，本着调查研究角度要新、立意要准、深度要够的要求，在调查研究前，应当注重查阅和收集与调研题目有关的材料，不妨把别人搞过的东西和自己选择的题目、想法、角度对照一下，发现重复，及时更换角度，这对于调研成功会大有裨益。即使不重复，也是向人家学习、提高自己的一个机会。

（4）写出调查研究提纲。对调查的对象、范围、步骤、方法等加以考虑，进行安排，做到目标明确，有的放矢。

（5）灵活采用调查研究方法。一是开调查会。到有关工厂、农村、机关、学校，召集有关人员座谈讨论，了解情况。开调查会要选择方方面面具有代表性的人员，才能得出较客观的结论。例如，如果调查蔬菜产销问题，就不能单听一方面的意见，要听听种菜人、卖菜人、管菜人、吃菜人几方面的意见后，找出问题的症结。如果调查《企业法》的贯彻落实情况，不仅要听厂长的，还要听书记、工会主席和工人的意见，才能真实了解该厂的情况。二是个别访问。事先列出需要了解的问题、数据，边谈边议，有针对性探讨问题。三是亲身实践。即实地查看或参加有关活动，例如，调查环境污染问题，就需要到实地看看废渣、废水、废气，嗅嗅气味，看看水质增强感性认识，把调查报告写得生动具体。四是运用材料。包括现成材料、历史材料、文字材料、统计材料等，通过对比、分析、引证、说明把有用的材料融到调查报告里，做到“为我所用”。

4．发挥专门委员会作用是提高议案质量的关键。提案权主体在会前酝酿拟订议案的，各专门委员会的人员应当深入到实际中去，做好引导和服务工作。在大会闭会期间，专门委员会可以对那些重要的、不成熟的、未列入会议议程的议案，进行充实、完善后，作为专门委员会的议案，按照法定程序向常务委员会或下一次人民代表大会提出，使其发挥应有的作用；主动开展本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的工作活动，对有关问题进行调查研究、初步审议、提出意见和建议，以保证人民代表大会及其常务委员会做更多更扎实的工作，充分行使职权，有效地提高审议决策的科学性和准确性。

（二）议案的拟订

拟订议案，是代表及其他提案权主体将人民群众的意志上升为国家意志的重要环节。一件议案从创议、论证、拟订到立案、审议的过程，是很严肃的，是法律性很强的工作。为此，拟订议案可在以下几个方面进行改进：

1．创议时，提倡代表或法定机构集体研究讨论提出议案。集体研究有利于提案权主体找准本行政区域存在的重大问题，有利于提高议案的针对性和可行性。

2．为提案权主体拟订议案提供一定的时间保证。目前，虽然在代表大会召开前要组织代表进行集中视察，对代表在宏观上了解社情民意很有帮助，但与代表提议案需要具体、专题的材料有一定的差距。因此，代表除参加集中视察外，还可以根据拟订议案的需要自行调查研究。为了解决代表兼职带来的本职工作与执行代表职务的矛盾，可采取两种解决办法：一是人大常委会可根据有关法律规定，明确提出给予代表一定时间的调查或视察假期；二是代表可根据自己拟订议案需要的时间，向人大常委会提出申请，然后由人大常委会直接通知代表本人所在工作单位。

3．人大常委会要主动为提案权主体拟订议案服务。在代表和其他提案权主体拟订议案阶段，人大常委会有关部门可视其需要，直接向提案权主体提供有关资料，为他们联系调查单位，邀请有关专家、学者论证代表议案的可行性。

（三）议案的起草

议案的起草即拟订议案文稿。议案文稿一般实行谁提出谁负责的原则。依法享有提案权的国家机关和会议机构可以组织或委托有关部门起草议案。人民代表大会代表团或联名代表和常委会组成人员可以推选其中若干人起草或委托他人帮助起草议案。法律案或地方性法规案则按性质不同分别由有关国家机关、人民代表大会常委会、专门委员会负责组织或委托有关部门起草。起草议案应对准备提交会议讨论的事项要心中有数。议案中一般要写明原由、现状、要求以及解决办法和依据，语言要准确、明白、清楚，法律案和地方性法规案的条文结构应规范。提案人还应写明工作单位和联系地址。议案文稿拟订后，必须由提案机关或提案人按法律程序提出。

三、提议案的时间

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定人大在举行会议的时候，提议案权主体可以提出议事原案。传统的观念据此认为，向人大提议案的时间限于会议期间。但由于人大会议的时间较短，又有许多会议内容安排，仅限于会议期间提议案，不利于拓宽提议案的广度和深度，因此提议案的时间可以分别情况提出。

（一）会前提出

《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第21条第3款规定：“代表联名或者代表团提出的议案可以在全国人民代表大会会议举行前提出”。会前时间多长内提出，法律未作具体规定，但《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》关于全国人大常委会应将开会日期和建议大会讨论的主要事项在会议举行前的一个月内提出，提出的主体不限于代表团和法定代表。会前提出议案，也应适用于地方人大。

（二）会议期间提出

这是议案提出的主要时间。这一时间段始于主席团（或主任会议）召开的第一次全体会议，终于大会通过的议案截止的日期。其间任何时候，提案人都可以向大会提出议事原案，故亦可称会中提出。

四、保障人大代表的提议案权

人大代表作为重要的提案权主体，与其他法定机关相比，行使职权时有些薄弱之处。对此，需要加以特别保护。一是为代表行使提议案权创造必要的条件，使代表能够提出议案；二是尊重代表的民主权利，使议案能得到审议处理，件件落实，真正解决问题；三是在法律上保护代表提议案的权利，使代表提出议案无后顾之忧。

（一）保障人大代表的知情权

为代表行使提议案权提供条件，及时地向代表提供他们所关注的有关问题的情况、资料，使代表所提议案建立在科学的基础上，是代表能够有效地行使提议案权的基本条件。这一问题的实质是代表的知情权问题。我国的法律虽然没有专门的条款对此作直接的规定，但很多具体法律条款都体现了保障代表的知情权这一原则。如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第13条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”第21条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。”第39条规定：“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。”第6条明确规定：“国家和社会为代表执行代表职务提供保障”。代表的知情权从最根本上说，是人民赋予的，是人民主权的体现。代表参政议政的能力，依赖于代表对国家和社会生活各方面情况的了解程度。因此，必须保障代表的知情权。

保障人大代表的知情权，为代表行使提议案权提供条件，应包括以下有关方面的事项：代表有权以书信或口头的方式向同级或下级有关国家机关要求了解某具体事项的问题和情况，有关国家机关应及时以恰当的方式向代表提供有关材料，及时地对代表询问的事项予以介绍和回答；代表准备提案时，有权要求大会工作机构提供必要的条件，如负责联系有关方面提供所需材料，提供文字起草服务工作等。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第35条也明确规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件。”代表在行使权利了解情况时，如果涉及到的事项属于下一级国家机构职权范围以内的，可以通过该级人大常委会来进行，也可直接以书信或口头的方式进行。代表向有关国家机关了解、询问情况时，应告知有关负责人员自己的人大代表身份。

（二）重视和慎重对待人大代表的提案

保障代表的提议案权，一个重要内容是重视和慎重对待代表的提案。在议案的审议处理程序上，法律保障代表的提案都能得到审议处理，不允许任何人或机构组织中止或干预代表大会或专门委员会对议案的审议处理。从实践上看，代表所提出的有关问题和事项，都能得到足够的重视和解决。即使那些条件不成熟，或所提议案的内容超出本级人民代表大会职权范围的，被作为代表批评、意见、建议转交有关方面后，绝大部分也都能得到较好的解决。这些都是保障代表提案权的具体内容。必须指出，在实际工作中，也有个别国家机关敷衍搪塞，不尊重代表权利的情况。有关人员不认真对待代表的意见和建议，只是叫一般工作人员答复一下了事，而不是真正解决问题，这种现象必须纠正。发生这种情况的，代表有权向其同级人大常委会反映，并要求有关方面领导给予督促、教育，杜绝此类现象再次发生。

（三）切实保护人大代表行使提议案的权力

代表行使提议案权的行为受法律保护。我国宪法、全国人大组织法、地方人大组织法以及其他有关法律均明确规定，人大代表在会议期间各种会议上的发言和表决不受法律追究。代表在会议上发言是代表反映其所代表的选区或选民的一种方式，因而同样受到法律保护，任何国家机构或组织均不得以代表所提的议案内容为理由对代表予以法律追究。代表行使提议案权的行为受法律保护，是社会主义民主政治的要求。正是在这种法律的保障下，才能使人民代表大会成为反映全体人民的各种意见和要求的场所，才能够最终形成多数意见进而作出决定。可以说，法律保护代表的提议案权，是国家的法律、决策始终能够与绝大多数人民的意愿和利益要求相一致的，是社会始终能够稳定地、有秩序地进步和发展的有力因素和必要条件。

第三章

议案的初审与立案

第一节

议案接收机构

一般而言，人民代表大会秘书处议案组和议案审查委员会，是分别负责收集、初步审查议案的工作小组或工作机构。

一、大会秘书处议案组

议案组是人民大表大会秘书处的工作小组，在大会期间，为议案审查委员会审查议案开展工作。

（一）大会秘书处议案组的职责和任务

议案组的主要职责是对代表提出的议案进行分类、整理。它在议案审查委员会领导下负责具体事务工作，为议案审查委员会服务。其工作内容主要是：

1．征集、整理代表提出的议案，为议案审查委员会起草有关对代表提出议案处理意见的报告做好准备工作。

2．在大会期间，接受人大代表和人民群众来信来访。

（二）议案组的运作

1.提早准备。地方人大组织法规定，代表在人大会议期间依法联名，可以提出议案。按此要求，议案组在大会召开之前，就要提出收集议案的截止时间交大会主席团决定。为了早作准备，在大会召开之前就要开始进行大会议案的征集工作，即在每年召开大会之前组织代表进行视察时，就应向代表发出有关征集议案的通知。这样做有三个考虑：一是从代表角度考虑，代表议案的酝酿需与代表就地视察、听取政府汇报、评议工作相结合，这样提出的议案理由和依据就比较充分，质量也较高，并为代表在正式开会前联名提出议案提供了条件和时间上的保证；二是可以发挥人大常委会各专门委员会的作用。各专门委员会平时与代表小组在一起活动，关系十分密切，而且由于工作上的关系，也掌握了大量的情况，可以为代表提出质量高的议案提供服务；三是从议案工作角度考虑，自向代表发出了征集议案通知后，代表随着视察的进行或平时已准备了意见逐渐形成一些议案，即使尚未正式联名也有基本的内容意向。议案工作组深入各代表视察团了解情况，做到工作主动，心中有数，为议案审查委员会的审查提供信息和作好准备。

2.作出规定，有章可循。实行代表议案制度以来，议案工作成了人民代表大会和常务委员会的重要工作之一。随着我国社会主义民主政治生活的发展，议案更是广大代表共同关注，用以表达人民意志，行使代表职权的重要手段。但由于地方组织法对代表提出议案只有比较原则的规定，工作经验还在不断摸索中，加之整个议案工作过程较复杂，如，代表提议案的方法、工作部门处理和政府办理的方法等方面。因此，应建立一定的制度，使之有章可循，防止随意性，维护议案工作的严肃性。

3.把握好两个环节。一是及时送审。要及时将收到的议案进行整理分类，尽快送到议案审查委员会。一般在大会召开前，开一次审查会议，研究办理意向。在会议期间则是即收即印，每天送审一批，不要等到议案截止时再集中打印和送审。因为一般议案截止时间距离召开议案审查委员会会议的时间极短，如果工作人员的工作前松后紧，会给审查造成被动。二是作好分工。议案组共有四个方面的工作：议案、建议、询问、信访。相对来说，议案方面的工作是重点。它面广量大，法制性强，要相对集中一定的力量，按时完成。

4.在大会闭会后短时内召开交办会议。由人大常委会办公厅（室）和议案主管部门把代表提出的议案，交政府和有关部门办理。在交办后，按分类送一套议案给人大常委会专门委员会，以便在日常工作中检查监督。

（三）议案的收发和登记

一个代表团或是代表联名提出的议案，都要统一交各代表团工作人员登记，然后再由代表团工作人员交议案组。

各代表团工作人员对收到的议案，应及时报送大会议案组。递送议案前复查一下，代表联名够不够法定人数，有无重复签名，避免在代表联名提出的议案中出现不足法定人数的问题。议案组收到代表团和代表依照法定程序提出的议案后，核对代表的姓名、地址、人数是否正确、清楚，如有遗漏或不清楚的地方，及时设法补充订正。

（四）议案处理工作程序

召开第一次代表大会时，议案组既是大会秘书处的工作机构，又是议案审查委员会负责处理具体事务的工作机构，负责对代表团和代表联名提出的议案进行收集，核对每件议案的代表名单，登记编号，逐件摘要打印，提出对每件议案的初步处理建议，草拟草案处理意见的报告（草稿），并将议案全部复印件送大会议案审查委员会审议，经大会主席团决定后，分送有关部门。

在以后各次代表大会期间，议案组也应将议案全部复印件送有关部门审查，提出是否作为议案处理的意见。议案组根据有关专门机构对议案的处理意见提出处理报告（草案），报大会秘书处。大会秘书处审定后，连同《议案摘要报告》合订本送大会主席团审议决定。根据大会主席团通过的《关于代表提出的议案的处理意见报告》，分别送有关专门委员会审议或有关部门研究处理。议案组收到提议案人要求撤回所提议案申请的，应立即报告大会秘书处和有关专门机构，同时注销该议案。

二、议案审查委员会

按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第17条规定，地方各级人民代表大会有关专门委员会可以审查大会主席团交付审查的议案，但考虑到人民代表大会会期短，每届第一次会议上，待有关专门委员会产生后再负责审议议案，在时间上来不及，故根据需要大会可以设立议案审查委员会。

（一）议案审查委员会的名称及任期

地方人大议案审查委员会的全称为：“××省（县、市、区）第×届人民代表大会第×次会议议案审查委员会。”

议案审查委员会一般产生于本次会议的预备会议上，会议结束，该委员会的使命亦即完成。

（二）议案审查委员会的人数和人员构成

议案审查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。议案审查委员会由多少人组成，法律没有统一规定，一般由7～9名本届人大代表组成。具体人数由人大常委会提出建议。

议案审查委员会设主任委员1人、副主任委员1～2人，委员若干人。主任委员一般是由人大常委会副主任担任。本届人大第一次会议的议案审查委员会主任委员一般安排拟提名为人大常委会副主任候选人的代表担任。副主任委员、委员人选一般安排具有一定的法律知识、懂得或熟悉议案工作、能承担议案审查任务的省直和县直机关的代表担任。为了使议案审查委员会了解全面情况，安排人选时也要考虑有非中共党员代表、少数民族代表、妇女代表和基层代表参加，考虑的人选要以能够承担议案审查工作为前提。

（三）议案审查委员会的产生程序

1．在人代会筹备期间，人大常委会办事机构提出初步名单，经主任会议讨论后，形成议案审查委员会主任委员、副主任委员、委员建议名单（草案）。

2．由主任会议决定将建议名单（草案）提交人大常委会会议审查，形成议案审查委员会主任委员、副主任委员、委员名单（草案）。

3．人代会代表报到时，大会秘书处可以将议案审查委员会名单（草案）发给各代表团酝酿讨论，并且列入预备会议议程，以举手方式表决通过。通过后将正式名单印发给全体代表。

（四）议案审查委员会的工作任务

议案审查委员会在大会主席团的领导下，负责议案的审查工作，主要任务有：

1．提出议案截止时间的决定（草案）。议案审查委员会经大会预备会议通过后，即召开议案审查委员会第一次会议，审查大会秘书处（或大会秘书处议案组）提出的议案截止时间的决定（草案）。如认为决定（草案）符合本次会议的实际，即提请主席团第一次会议审议通过。

2．对依法提出的议事原案进行审查，向大会主席团提出审查报告。

3．对代表建议、批评和意见的整理、转办。一般是在向大会主席团提出议案审查报告的同时，也提出建议、批评和意见整理、转办情况的报告，报告内容主要是本次会议共收到代表提出的建议、批评和意见共有多少件，包括作为议案提出但经议案审查委员会审查作建议、批评和意见处理有多少件，以及对这些建议、批评和意见分类和处理情况（由大会秘书处分别移交人民政府、人民法院、人民检察院和人大常委会办事机构各多少件）。

（五）议案审查委员会的运作

大会议案审查委员会的运作大致如下：

1．议案审查委员会成员收到工作人员呈送的分类整理的议案后，应即予审阅，以便参加议案审查委员会会议时，提出议案处理意见，即哪些列入大会议程，提请人大会议审议；哪些交由市人大常委会审议；哪些作为议事原案交政府和有关部门处理答复代表。在大会召开前，开一次议案审查委员会会议进行初步的审查。

2．为主席团准备一份征集议案截止时间（草案）稿，一经主席团通过即以此为坐标而运作。

3．待议案截止时将所收到全部议案整理并呈送议案审查委员会成员审阅。议案审查委员会要及时召开会议，通过议案处理意见，报主席团会议审议通过后，作为大会的文件向全体代表发出，议案审查委员会的运作即告完成。所余其他问题则交人大常委会主管部门办理。

第二节

议案的初审与立案

一、议案的初审标准

议事原案收集整理之后，应充分发挥人大常委会各专门委员会的作用，将收集到的议事原案，按其内容归口交由有关工作委员会，在会前会同政府主管部门包括议案涉及的有关部门，逐个进行缜密的分析研究，然后提出可否立案的参考意见，为大会议案审查委员会准备审定这些议案提供依据。这样做，不仅有利于政府主管部门做到心中有数，以便把议案纳入本部门的计划，较好地解决会议议程安排上存在的计划草案审议通过在前，议案草案审议通过在后的矛盾；同时也有利于使议案列入大会议程，并作出实质性的决议，从而使议案真正具有法定的约束力。

决定代表议案是否列入会议议程的标准，应当主要是看案由和案据所说明、论证要解决问题的合法性、性要性和可行性。

（一）确认议案的合法性

审查议案的合法性，包括：

1．审查议案的实体要件即法定条件。审查议案是否符合国家法律、法规和党的方针、政策、路线；是否符合代表或人大常委会组成人员联名提出议案的法定人数；是有关机关提出的，是否符合法定的资格；是否属于本级人民代表大会及其常务委员会的职权范围内的事项。

2．审查议案的形式要件。要确认是否符合或基本符合议案的形式要求，包括规格、格式，但这方面要求不宜苛求太高。

（二）确认议案的必要性

审查议案立项有无必要性，即确认议案是否属于全局性、长远性、根本性的、人民群众普遍关心和迫切需要解决的热点、难点问题。

1．全局性。是指问题涉及的空间范围，即是本行政区域的关系到全局的问题，而不是局部的、个别人的问题。

2．长远性。是指问题涉及的时间范围，讲的是议案所提事项的解决，有利于改善人民群众的长远利益，而不是眼前的利益。

3．根本性。是指问题的重要程度，关系人民群众切身利益的重大事项。

（三）确认议案的可行性

确认议案的可行性，主要审查：

1.议案是否符合本行政区域内的实际情况；

2.议案所要解决的事项是否具备财力、物力方面的条件；一时解决不了的，是否能在较短时间内克服困难能解决的；

3.议案是否具有可操作性，是否得到实施，收到预期的效果，有较好的社会效应。

但不要硬性要求所有代表议案必须有一个具体提出解决问题的方案、措施和办法。如提出制定地方性法规议案的，如是法定机关提出的，应附有法规草案，但如是代表提出的，则不一定非要附有法规草案条文不可。要从实际出发，从中国的国情出发。对于代表提的议案中的解决问题方案不能像对国家机关提的议案要求的那样高；在实际审议代表提出的议案时，解决问题的具体方法、措施、方案，可由“一府两院”这些国家权力机关的执行机关提出，这是这些国家机关的法定职责。

二、议案的立案

人大代表在人民代表大会上提出的议案，有些按照法律程序被立案，有的作为代表的批评、建议和意见处理。如果把可以不列为议案的而立案处理，那就失去议案的严肃性；反之，如果把应该列为议案的而作为代表建议、批评、意见处理，那就会有碍人大代表议案权的行使。因此，要十分重视议案的立案这一环节。

（一）议案立案的原则

对具有合法性（包括法定实质要件和形式要件）、必要性、可行性的议案，有立案权的主体可以决定立案。

议案的立案必须掌握以下原则：

1．“职权范围”以内的原则。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会的职权有15项，概括起来为4类：立法权、决定权、任免权和监督权。

2．“重大事项”的原则。所谓“重大事项”，宪法和地方组织法中规定得比较原则。但有一点可以明确，即指本行政区域内迫切需要解决的、带全局性的重要问题。从法律规定和实践来看，重大事项应具有合法性、重大性、广泛性和时间性等特点。所谓合法性是指必须是宪法和法律规定的或允许的，并且属于人大职权范围内的事项。所谓重大性是指涉及本行政区域内对国计民生和广大公民普遍利益起重要影响的事项。所谓全局性，是指对本行政区经济和社会各项事业发展带有全面性、根本性、长远性影响的事项。所谓广泛性是指广大公民普遍关心和迫切要求解决的社会热点和难点问题。所谓地域性是指有些重大事项随地域的变化而变化，由于地域情况不同，具体重大事项原内容也会不同。所谓时间性是指重大事项在一定时期内一定条件下的产物，有些重大事项是随着时间和条件的变化而变化的。

3．“符合实际”的原则。立案要考虑当地具体情况和实际需要，要考虑地方的经济条件、文化环境、物质环境等情况，使所立的议案有可行性。

4．“人民意志”的原则。人民是国家的主人，人大机关是体现人民意志的民意机关，所立的议案要符合人民意志，代表最广大人民群众的根本利益。人民群众普遍关心和迫切需要解决的问题，应是议案立案的出发点和归宿点。

（二）议案立案时间

立案时间即人民代表大会主席团同意列入会议议程、交付审议的时间。根据议案主体不同，立案时间也是不同的。

1．主席团提出的议事原案。由于主席团是大会的组织者，会议的议程主要是由它提出和安排的。因此，其提出的议事原案一般不存在是否立案问题，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定大会主席团可以决定议案是否列入大会议程。可见，主席团提出议事原案的时间，就是议案的立案时间。

2．法定国家机关（不包括临时性质的大会主席团）提出的议事原案。《全国人民代表大会组织法》第9条规定，法定国家机关提出的议事原案。“由主席团决定交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。”这里包括两种情况：一种情况是主席团审议决定交各代表团审议；另一种情况是主席团决定交各代表团和有关专门委员会同时审议，然后再由主席团根据各代表团和专门委员会审议的情况，审议决定提交大会表决。很显然，在上述两种情况下，主席团对议事原案的处理有最终决定权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条也有相应的规定。法定国家机关提出的议案，“由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议提交大会表决”。法定国家机关提出议事原案后，只有经主席团依据法定程序接受，集体审议，同意列入会议议程，交人民代表大会审议时，才算立案。因此，法定国家机关提出议事原案的立案时间，既不是提出议事原案的时间，也不是交付大会表决的时间，而是主席团同意交人民代表大会审议的时间。

3．代表团和法定人数的代表提出的议事原案和人大常委会组成人员及“一府两院”的正职领导人提出的辞职案。这里也有两种情况，一种是由主席团直接决定列入会议议程，这时它的立案时间与法定国家机关提出的议事原案的立案时间完全相同，如辞职案、罢免案、人事任免案等；另一种情况是主席团接受议事原案后，不直接决定是否列入议程，而是交有关的专门委员会审议，再根据专门委员会的意见作出是否立案的决定。这时它的立案时间不是交专门委员会审议的时间，而是主席团在专门委员会审议后决定提交人民代表大会审议的时间。

（三）议案立案程序

专门委员会（无专门委员会的，设议案审查委员会）对议事原案进行初步审查后，应整理出处理意见，连同议事原案向人民代表大会主席团提出。主席团可以根据专门委员会（或议案审查委员会）的意见，简单审议后，直接立案；对于比较复杂、争执较多或相当重要的议事原案，也可以重新进行审议。

审议的任务有两个：一是对议案的可行性，从总体上把关，并初步权衡该议案将引发的利益冲突；二是决定该议案是否交本次大会审议表决，如果决定交大会审议表决，必须提出自己的看法与理由，为大会审议该议案提供参考。主席团决定不予立案的议事原案，提议案人或专门委员会表示异议的，主席团应把提议案人或专门委员会的意见和主席团审议的意见通报大会，由大会表决是否立案。

（四）不予立案的议案

不予立案即有立案权的主体通过法定程序，决定议事原案不作议案处理。实践中，有一些人大将不予立案的议事原案直接改作建议、批评和意见处理，这很值得商榷。法定机关和人大代表提出的议事原案，如不被立案，应征求提议案主体同意才能改作其他处理，人大不宜将不立案的议事原案直接改作代表建议、批评和意见处理，应尊重提议案主体的意愿。

（五）议案的撤回

提议案单位和提议案人在议案交付大会表决前要求撤回的，对该议案的审议即行终止，议案便撤回。如地方人大代表联名提出的议案，如有一部分代表提出撤回议案，另一部分代表坚持提议案的，坚持提议案的代表又在10人以上，议案仍能成立；如果坚持提议案的代表不足10人，该案不能成立。

《全国人民代表大会组织法》第11条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条对此都作了规定：向人民代表大会提出的议案，在交付大会表决前，提议案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。法律赋予提案人对交付大会表决前的议案享有撤回权，充分体现了我国人民代表大会制度的民主性。但是，对于已经列入会议议程，交付审议的议案，不加任何限制地撤回，是有待探讨的。议案尤其是在立案后作为提案人的提起行为和法定机构的议定行为的有机结合，是否准许撤回，除了提案人的意思表示外，还应得到法定机构（主席团、人民代表大会）的同意，应分别情况区别对待：第一，对于一般性的议案的撤回，可由主席团决定；第二，对于较为重要的议案的撤回，应由主席团提交大会决定。

第三节

提高代表议案率

议案率，即是议事原案（或称动议原案）与立案议案之间的比率，也称议案成立率。实践中，人大代表提的议事原案，除了一部分是立法案外，大多数是涉及本行政区域内的国计民生的重大事项。因此，把许多议事原案作为代表的“建议、批评和意见”来处理，是代表们所不满意的。不管怎样，代表议案率应当逐年有所提高，以激励代表积极参政议政，提高代表行使当家作主权利的积极性和热情。

一、代表议案率低的原因

在我国，目前代表提出议案的立案比例尚不高，代表议案率低的原因，是由主、客观因素造成的。

（一）主观因素

1.部分人大代表对议案的性质、法律地位、法定范围缺乏了解。有的代表认为，凡是“重要的”或当地群众反映迫切的，就应列为议案；有的代表认为，自己所提的建议很重要，为了引起有关部门的重视，将建议以议案形式提出。

2.由于人大自身素质和条件的限制，部分代表难以提出带全局性的议案。

3.人大代表大多数是兼职的，没有充分的时间对某项工作进行深入细致的调查，以至出现议案内容不完整，缺乏可靠的论据，影响说服力。

（二）客观因素

1.目前征集代表议案的法定时限太短。地方各级人民代表大会会期不长，县（区）一般在3～5天，省、市稍长些。会议期间日程都排得满满的，代表们要忙于听取和审议“一府两院”的工作报告，较难在有限的时间里提出有分量的议案。

2.现有的法律对议案内容规定的比较笼统、原则，难以把握，以致把关不严，把一些不该列入议案的列入了议案，而把该列入议案的作建议、批评和意见处理了。

二、提高代表议案率的对策

我国宪法规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这是我们的国体，它揭示了我们国家的本质。它不仅确立了工人阶级在国家政权中的领导地位，指出工农联盟是国家政权的基础，而且充分表明我国人民民主专政的政权有着最广泛的群众基础。这是因为，在我国，工人、农民、知识分子占全国人口的90%以上，另外还有其他劳动人民以及拥护社会主义和祖国统一的民主人士和爱国者，这些共同构成了人民民主专政的主体。

人民民主专政的国家性质决定，在我国，只有人民才是国家和社会的主人。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这是我国社会制度的核心内容和基本准则。在人民的一切权力中，最重要的是掌握国家权力。***曾经指出：劳动者管理国家、管理各种企业、管理文化教育的权利，是社会主义制度下劳动者最大权利，最根本的权利。社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和社会事务的权力。

我国人口众多，不可能每个人都直接行使国家权力。如何解决这一矛盾？回答是：必须实行民主集中制，组成各级国家政权机构，管理国家事务。具体地讲，就是通过选举各级人民代表大会代表组成各级国家权力机关，代表人民行使国家权力，掌握国家的、民族的、自己的命运。宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我们的政体。我国的国体和政体是高度的、科学的统一，这是人民民主专政得以巩固和发展的坚实基础。加强和完善人民代表大会制度是我国政治体制改革的重要内容。***指出：“在政治体制改革方面，有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”我们要加强和完善人民代表大会制度，把这一制度建设得更好、更健全。

加强人民代表大会制度建设包含着十分丰富的内容，其中提高各级人大代表的素质是一项基本的任务。这是因为各级人大代表是本级国家权力机关的主体，他们的素质如何，对于人民代表大会能否更好地发挥作用，能否卓有成效地开展工作，提好议案，至关重要。如果这项工作做不好，各级人大代表就很难担负起人民交给的重任，把国家管理好，把人民的事情办好。这样就会影响人民代表大会的威信，妨碍这一政治优势的发挥，不利于我国人民民主专政的政权建设。

人民代表大会会议能否开好，在很大程度上，取决于全体代表的努力，取决于代表的主动性、积极性和创造精神，但归根到底取决于人大代表素质的高低。如果代表素质不高，人民代表大会会议的质量就不会高，就不能出色地完成大会各项任务，就会影响和削弱人民当家作主、行使管理国家权力的作用。

人民代表大会的决议和决定能否贯彻执行好，也要靠代表的宣传和模范带头作用。如果代表素质不高，也难以完成这种结合的任务，尽不到应尽的责任和义务，发挥不了代表应有的作用。

人民代表是代表人民的，所以应当及时正确地反映人民的利益和意志，这样才能受到人民的尊重，得到人民的信任，才能开展好工作。如果代表素质不高，不能及时准确地反映人民的利益和要求，不能替群众办事，就会失去人民群众的信任和拥护，就不能很好地代表人民，就会使人大代表的形象在群众中受到影响，其结果势必会对人民代表大会制度造成不良的连带效应。

由此可见，人大代表的素质状况，不仅关系到代表能否更好地履行职责，而且关系到各级国家权力机关的建设，关系到人民代表大会制度能否顺利发展。因此，我们要从发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明和巩固社会主义的制度的高度来认识加强和完善人民代表大会制度的极端重要性，把提高各级人大代表素质作为其中的一项重要任务和内容，切实抓紧抓好，使代表的作用发挥得更好，使人民代表大会制度发挥出更大的优越性。

（一）深化认识人大代表的法律地位

人大代表的法律地位，是指宪法和法律赋予它的应有地位。对人大代表的法律地位，应从以下两方面去深化认识：

1．从我国的国体来看，它决定了人大代表是社会主义国家主人的代表。我国的国体是人民民主专政，它决定了中华人民共和国的一切权力属于人民，确认了人民是我们社会主义国家的主人，有权行使管理国家的一切权力。一切权力中最重要的是国家权力。因此，一切权力属于人民，首先要求国家权力属于人民。国家权力属于人民，意味着人民中的每个成员都有平等的权利参加行使国家权力，也意味着都有权参与国家意志的形成，并监督其实施。而人人直接参与行使国家权力需要具备很高的社会、政治、经济、文化条件。我国目前还处在社会主义初级阶段，在上层建筑方面，建设高度的社会主义民主政治所必需的一系列文化、经济条件很不充分，因而还不可能建立人人直接参加行使国家权力的制度，只能行使人民代表大会制度。这样，人民与国家权力机关的关系就不是直接的而是间接的关系。国家权力属于人民，就转换成国家权力属于人民代表大会。这种转换就决定了人大代表是国家主人的代表的特殊地位。作为代表，应该依照宪法对我国国体的规定来认识人大代表的应有地位，牢固树立起人民代表大会是人民行使国家权力的机关的概念，树立起代表是国家主人的观念，把为人民当家作主，通过代表依法行使权力真正落到实处。

2．从我国的政权来看，它决定了人大代表是国家权力机关的组成人员。宪法规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这就表明人民代表大会属于国家权力机关的这种法律地位。人民代表大会在国家机关体系中居于首要的、全权的地位，与其他国家机关的关系不是并列关系、平等分权的关系，而是主从关系，即其他国家机关从属于人民代表大会。人民代表大会不是空的，它是由一定数量的、经过民主选举产生的代表构成的一个整体。代表是人民代表大会的细胞，是国家权力机关的组成人员。人民代表大会行使权力离不开人大代表。人大代表对自己的法律地位有了足够的认识，就能大胆地、积极地行使自己的权力，义不容辞地当好人民的代言人，代表人民提好议案，参与国家事务的管理。

（二）不断深化人大代表意识

人大代表的代表意识，是指代表对自身性质、地位、作用及其职责的主观认识。作为代表究竟应该具有哪些意识呢？具体可概括为：

1.主人意识。人大代表应有强烈的主人意识，这是由我们国家的性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民通过人民代表大会行使国家权力，保障自己当家作主的地位。代表要深刻理解我国宪法规定的一切权力属于人民的思想内涵，代表人民当好家作好主。代表受了人民的重托，不为人民掌好权，怎样向人民交代？代表有了主人意识，使命感就增强了。人民和人大代表的关系，决定了代表既是国家主人的代表，又是国家主人的公仆。因而，人大代表在参与国家权力行使的过程中，时刻都不忘自己尽主人之责，效公仆之力，为人民提好议案，真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。

2.主体意识。人大代表的主体意识是由代表在国家权力机关中的地位决定的。主体即指主要力量。人民代表大会是由人大代表组成的，每个代表都是其组成人员；代表是国家权力的直接行使者，是国家权力机关发挥作用的主要力量，因此代表在国家权力机关中居于主体地位。代表有了这种主体意识，就会增强责任感，为行使好国家权力尽心竭力，由此而提出议案，是理所当然的事了。

3.参政意识。人大代表的参政意识是人大的职权、代表的职责所决定的。各级人大代表是由人民依照法律规定选举产生，同时“代表受原选区选民或者原选举单位的监督，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。这样规定是为了保证代表能够真正代表人民的利益，代表人民去参政。参政就要议政。宪法所规定的人民代表大会的职权，其主要内容归纳为“四权”，即立法权、决定权、任免权、监督权。作为代表，依法律规定的权限参与集体行使职权的活动，又参又议，参议结合，是人民代表履行职责的重要内容。如果人大代表不参政议政，就失去了代表的意义。而提议案，是代表参政议政的重要形式之一，是又参又议，参议结合的最好表现形式。因此人大代表应当有强烈的参政意识，积极提好议案。

4.法律意识。人大代表的法律意识，也是代表提议案所要具有的基本知识。人民代表大会肩负着民主与法制建设的重要任务，要保证宪法、法律、法规在本行政区域得到实施，要决定本行政区域内的重大事项。因此人大代表提议案，要懂法律知识，尤其是提立法案，更要掌握许多的法律知识。没有法律知识，不仅提不好议案，甚至提出的议案违反宪法、法律、法规的规定。因此，人大代表依法行使提案权时，要依法定权限进行。代表对政府、法院、检察院的工作有什么意见、建议和批评，可以提出，但不直接处理问题，这是一条原则，必须认真执行，同时，代表在行使提案、选举、质询、罢免等权利时，都要“依照法律规定的程序来进行”。

5.整体意识。整体意识也称全局意识，是代表的行为准则。人大代负有重大的责任，权力是很大的，但权力要集体行使，决定问题要根据民主集中制原则多数通过。人大代表是由选区或选举单位选举产生的。要代表本选区或选举单位的意志和利益，这是理所当然的。但作为人大代表，仅仅这样是不够的，还应当识大体，顾大局，代表全国或本行政区域内全体人民的意志和利益。当局部利益和整体利益发生矛盾时，要真实地、充分地反映选区或选举单位或本行政区域人民的利益和要求，同时要坚持实事求是原则，充分讨论、比较和协调，使局部利益统一到整体利益上来。

代表意识增强了，代表提议案的驱动力就强了，二者是成正比的；代表意识增强了，就能积极、主动地提出议案，提好议案。

（三）人大代表要提高自身素质

人大代表具有了代表意识，增加了提议案的驱动力，仅仅是具有完成代表使命的思想基础。有了思想基础并不等于能提好议案，只是解决了认识问题，解决了提议案的积极性、主动性问题。要提出高质量的议案，还要具有较高的个人素质。

1.政治素质。政治素质是代表素质的灵魂，它首先体现在政治上要具有坚定性、原则性、敏锐性，在任何时候都能坚持四项基本原则，坚持改革开放。在新世纪，要坚持“三个代表”的重要思想，用“三个代表”要求指导人大代表的工作。人大代表是人民选举的，肩负着人民的重托，要身在人民中，心与人民相通，为人民利益敢于坚持正确的，为人民利益敢于反对错误的。要敢讲真话，不说假话；要清正廉洁，不以权谋私。人大代表提议案首先要具备较高政治素质。如果提出的议案，违背四项基本原则，不符合“三个代表”的要求，这种议案既不能立案，即使立了案人民代表大会也通不过。

2．文化素质。随着社会主义现代化建设事业的不断发展，代表的文化素质显得越来越重要。人民代表的文化素质不仅要有一定的文化水平，而且要有较广的知识面。提高代表文化素质有利于提高议案质量，正确书写议案。以十届全国人大代表为例，在全部的2985名代表中，具有大专以上文化程度2760名，占代表总数的92.46%。其中具有研究生学历的800余人，博士200余人，两院院士46人。十届人大代表整体文化素质的提升，是人大代表综合素质提高的反映。这种高素质为代表履行职务，行使代表权力提供了更为广阔的空间和更为深厚的基础。

3.能力素质。能力，是才能、智力的综合。作为人民代表，应该具有以下能力素质：

（1）要有调查研究分析判断的能力。人大代表的一项重要工作，就是调查研究。人大代表要掌握调查研究的方法，并将调查得来的情况加以分析、判断，去伪存真，去粗存精。只有这样，才能抓住事物的本质，增加议案的准确性。

（2）组织协调能力。人大代表虽然不像行政人员那样，要解决处理一些具体问题，组织人民去完成某一项工作的既定目标和任务。但人大代表要听取群众的呼声，关心群众的疾苦，反映群众的要求和愿望，也有个组织发动群众的问题。这就可能涉及上下左右方方面面，其中就可能有一些利害关系需要调整，做好协调工作。人大代表要听取群众的呼声，搞好组织发动，提好议案，因此也要有一定的组织协调能力。

（3）联系群众的能力。作为人大代表，要平等待人，平易近人，心里装着群众，办事为了群众，做好思想工作，当群众的知心朋友。这样，才能听到群众的呼声和要求，代表人民的意愿，提出符合人民群众利益的议案。

4．身体素质。人大代表提好议案，往往要调查、视察、开会，没有健康的身体素质也是困难的。一些地方过去在推荐代表时，这个方面没有引起注意。有的代表年事过高，体弱多病，行动不便，力不从心，不能到会履行代表职责，不能参加代表活动。这样，代表在提议案前不能调查、视察，加以研究、分析，在大会审议、表决、通过议案时，不能参加会议，对做好议案工作是不利的。

***同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话中强调指出：“八十年的实践启示我们，必须始终紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量”。“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别”，“必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿。”人大代表不只是荣誉，更是国家职务。假如在酝酿、推荐代表侯选人、选举代表时，就注意到代表素质，当选的代表又能不断提高自己各方面的素质，那么人民代表大会的整体素质就会大大提高，提出和审议议案的质量也会大大提高，代表议案率就会大大提高。

第四章

议案的审议

第一节

议案审议功能与组织形式

所谓议案的审议，是指人大代表或人大常委会组成人员对提交大会或常委会会议审议并将最终付诸表决或作出决定的有关议案和事项，进行讨论，发表意见、看法，表明意愿、立场和态度。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第8条规定：“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入大会议程的各项议案和报告”。代表参加代表大会的各种形式的会议，审议议程中的事项，既是代表的权利，也是代表的义务。但法律的这一规定，主要是明确了代表的权利，即代表享有审议权。

一、审议议案的功能和特点

（一）审议议案的功能

审议议案的功能就在于使代表能够通过对有关情况的审查了解，形成和表达自己的意见、看法，同时，通过借鉴、听取别人的意见来修正自己的意见或通过发表自己的意见、看法来影响别人的意见和立场，使代表的各种意见和看法都得到充分地表达和反映，在讨论审议中形成多数人较一致的、正确的意见，为最终决定问题奠定基础。

审议权是代议机关的代表（或称为议员）的一项基本权利，也是代表的特有权利，只有代表（议员）才享有审议权，是代议制的一项基本制度。在我国，按照宪法和有关法律的规定，代表享有审议权，所有要由代表大会行使职权作出决定的问题和事项，都要在最终作出决定、行使职权之前经过代表的审议。

审议权的主要内容具体表现为：代表对列入大会议程的议案和事项有权了解情况，有关方面和部门应及时提供议案内容的有关材料；代表有权对所审议的问题和事项的有关情况询问有关部门，有关部门应派人到场及时回答询问，提供有关情况材料；代表有权向有关机关提出质询；代表有权参加为审议议案的有关问题和事项而举行的各种形式的讨论会、听证会；代表有权在代表大会各种会议上发言辩论等。上述的各种具体权利可以概括为两个主要方面：一是代表的知情权，即代表有权通过各种法律规定的形式或非正式的形式获得各种情况资料，以便在最终决定自己对有关问题和事项的意见、立场时能够进行充分地选择和权衡，为代表慎重地行使权利提供条件；二是代表出席各种会议以及在会议上发表言论的权利。

在国家权力机关最终作出决定之前，对所决定的事项（包括立法、任免、选举、罢免、决定、决议、组织特定问题调查委员会等等所有的由国家权力机关行使职权的事项）予以审议，是一项必经的法律程序。议事是决事的基础，是保证所决之事质量和效率的一个重要阶段。这一必经程序的实质性目的和要求在于，在所议之案或要决之事最后得到通过之前，有关议事内容的各种事实情况应当得到澄清，对有关问题的各种意见、看法或要求等能得到充分的反映，从而为每一位代表最后行使表决权提供取舍的依据。我国的人民代表大会是国家权力机关，其工作方式是通过会议来决定问题和事项。问题和事项的决定，取决于多数人的意志。多数人决定问题，是人民代表大会制度实行民主集中制原则的基本内容和要求。为了保证权力机关议决问题和事项的质量，形成科学合理的决策，代表进行充分审议，集思广益，是必要的。在一定意义上来说，权力机关能否有效地行使职权，有效地发挥职能，在很大程度上取决于审议的质量。从另一个方面来看，代表是国家权力机关的组成人员，是代表选民或选举单位来履行职责的。在代表对议事内容行使表决权以前，当然有权了解情况，以选择和考虑自己所应持有的立场、看法，当然有权代表选举单位或选民将其意见、看法诉诸于代表大会，在代表大会上发表自己的意见。因此，代表的审议权，是人民代表大会制度的一项重要内容，是发挥人民代表大会职能的基础条件。而代表行使审议权的程度，则无疑是人民参与和决定国家及社会的政治、经济、文化等各方面生活和国家的民主决策程度的一个鲜明标志。

（二）审议议案的特点

在人民代表大会制度下，审议议案具有以下特点：

1．只有人大代表才是权利的主体，其他任何人都不享有这一权利。

2．审议的内容受双重限定：一是只审议属于本级人民代表大会职权范围以内的问题和事项；二是被大会列入议程内的问题和事项。

3．代表行使审议权的行为受法律保护，审议中发表的任何言论均不得予以法律追究。

二、议案审议的组织形式

审议议案必须采用一定的形式进行。根据法律规定，审议议案的组织形式主要有：人民代表大会全体会议、人民代表大会代表团会议、人民代表大会小组会议。实践中，还有人大代表临时组成小组进行审议，另外还有专门委员会审议。

（一）人民代表大会全体会议审议议案

在人代会期间，都要召开数次全体会议，由大会执行主席轮流主持。代表们主要听取提请大会审议的议案说明，以便全面了解审议的具体内容，即事关本地区的改革、发展、稳定、政治、经济、社会、文化等各方面的重大事情，达到知政的目的，为参政议政奠定基础。知政是参政的重要前提和基础，因此，人大代表要认真听取、阅读各项报告，掌握其主要内容。只有这样，才能根据自己事先的调查、了解，进行对比、分析、研究，发现问题，提出建议和意见，达到审议的目的。

（二）人民代表大会代表团会议审议议案

代表团是人大代表按照选举单位组成的参加地方各级人代会的临时性组织。由代表团团长或副团长召集，代表团团长、副团长由各代表团代表民主推荐。在会议期间，它采取全体会议和小组会议的形式进行活动。人数较少的代表团，可只举行代表团全体会议。代表在代表团会议上，对列入会议议程的各项议题进行审议；对参加主席团会议的代表团团长所传达的人大主席团的决定和意见，进行酝酿、讨论；通过一些需由代表团集体作出的决定；听取受质询机关到会作的口头答复等。

（三）人民代表大会小组会议审议议案

一些人数较多的代表团，为了便于代表审议，再划分为30～40人的小组，各组推选召集人，主持小组会议对议案的审议。

（四）专题会议审议议案

这一方式，正在被许多地方人代会所采用。它组织一部分有某方面特长、有某方面理论和实践经验，并有较强的议政能力的代表，组成诸如工交、财贸、农牧林水、教科文卫、政法等小组，专门就这些方面的问题进行审议，以提高审议质量。

（五）专门委员会会议审议议案

各专门委员会审议的议案，是由主席团或常委会交付的，或是该专门委员会认为应当由它提出的议案。议案的内容一般都与该委员会的性质和职责范围有关。

人民代表大会对议案的审议，分为大会全体会议、代表团全体会议、代表小组会议等各种会议审议方式。无论是大会全体会议或是代表团会议及代表小组会议对议案的审议，都是以代表为主体来进行审议的。代表通过出席会议（小组会议、代表团会议、大会全体会议等），发言讨论，行使审议权，构成代表大会的审议。代表审议的议案范围，就职权方面而言，本级人民代表大会职权范围以内的事项和问题都属于可以列入大会议程由代表予以审议的范围。

各专门委员会对议案的审议和代表对议案的审议，二者有所不同。一般而言，大多数议案在交由大会全体代表审议之前，多是先经由有关的专门委员会审议。有关的专门委员会先行审议，主要是审议研究该议案是否基本成熟，有关的问题是否得到深入的分析研究，有关情况是否得到澄清，议案所持的依据、理由是否充分、可靠，结论或措施是否科学、合理、恰当，议案所涉及的问题在目前社会生活中的意义和重要程度如何，进而权衡和考虑该议案是否交由代表大会审议，或恰当的审议时机条件是否具备，并相应地准备和提供审议该议案的有关材料及各种意见。由此看来，在一定程度上，各专门委员会对议案的审议，是为代表大会审议议案作准备工作和打基础的。在各专门委员会审议工作中，对于多数认为条件成熟应交付大会审议的议案，可建议主席团决定将议案列入大会议程交付大会审议。对于不够成熟的议案，专门委员会亦可建议主席团决定不列入大会议程而继续由专门委员会审议研究，或者建议作为代表的意见、批评和建议转交有关部门处理。当专门委员会认为条件具备后，或经过修改，认为应当交付大会审议时，专门委员会亦可重新提出该议案，建议主席团决定交付大会审议。

与此相比较，代表对议案的审议则有明显的不同：代表的审议仅限于对议案的内容发表各种意见，在整个过程中，代表无权提出中止对议案的审议要求。即使代表提出这种要求，大会亦不得对这种要求付诸表决，而只能是对议案本身进行表决。需要说明的是，各专门委员会除了对大多数议案先行审议以外，对于列入大会议程，交付大会审议的议案，有关的专门委员会亦不得停止它的审议工作，只能在集中各方面代表及各部门对议案有关问题的各种不同意见予以综合研究的同时，研究和考虑相应的修改方案，提供给代表大会全体代表审议和决定取舍。

无论是代表大会各种会议对议案的审议，还是各专门委员会对议案的审议，都要求行使审议权的主体即代表或专门委员会成员在了解情况、材料的基础上，充分收集各方面的意见、看法，使各方面的利益和要求都能得到反映，并能够得到协调，最后形成较集中一致的多数意见。审议议案，应当善于把长远利益和眼前利益、整体利益和局部利益结合起来。一方面，代表个人在一定程度上是代表其选民或选举单位的利益、愿望和要求来审议议案的，在具体问题上要充分反映其所代表的选民或选举单位的愿望；另一方面，代表也有义务从整体利益、长远利益、国家利益和整个社会全体人民的利益出发来衡量和考虑如何协调处理各种利益关系，使国家的利益、集体和部门系统（行业）的利益以及个人的利益都能得到恰当的考虑和反映，从而得到正确处理。

第二节

议案审议的内容和要求

依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，审议代表议案采取的做法有：一是人民代表大会没有设立专门委员会时，人大代表提出的议案，由大会议案审查委员会提出审议意见，报告大会主席团，由大会主席团审议决定；二是人民代表大会设立了专门委员会的，代表提出的议案，由有关专门委员会提出审议意见，议案组写出综合报告，由大会秘书处报告大会主席团，由大会主席团审议决定。

一、议案审议的主要内容

议案审议的主要内容围绕一定标准进行。这标准由三部分组成：一是法定标准；二是议案内容构成要素；三是可行性。

（一）法定标准

法定标准，即法定人数、法定时间、法定范围。人数、时间是容易审查的，主要是法定范围，即是否是本级人民代表大会职权范围内的事项。

1．要以法律规定为依据，确定范围。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条、第8条、第9条有关人民代表大会职权、第10条关于对本级人大常委会组成人员和由它选出的“一府两院”的领导人员的罢免都是属于议案提出的内容。具体可归纳为六个方面：（1）关于在本行政区域内，保证宪法、法律、政策和上级人大及其常委会决议、决定执行的问题；（2）关于本行政区域内的国民经济计划和财政预算执行问题；（3）关于本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大问题；（4）关于人民群众普遍关心，迫切需要解决的问题；（5）关于制定和修改地方性法规的问题；（6）关于罢免事项等。

这些都是与地方国家权力机关的职能相联系的，并且在本行政区域内在一定时期里，制约着政治、经济诸方面发展的主要矛盾，或体现了人民意愿和利益的事项。

2．要坚持辩证唯物主义的观点，运用马克思主义的具体问题具体分析的方法，从实际情况出发，规定重大事项的范围。在确定重大事项的具体操作上，要注意与党和国家一个时期的中心任务以及本地工作的发展变化相联系，与人民群众关注的“热点”和人民的意愿相联系，还要从人大与政府的法定关系上去理解和把握重大事项。地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，地方各级人民政府是人民代表大会的执行机关，地方各级人民代表大会和它的常设机构，有权作出决定、决议，并交由同级政府执行，有权对本级政府实施法律监督和工作监督。因此，不应将人大的工作与政府的工作截然分开，二者是有联系的。从一定意义上说，政府工作的重要事项，也应是人大决定和监督的重要内容，代表可以就此提出议案，人大及其常委会也可以把涉及全局性、当前迫切需要解决的议事原案列入大会议程。

（二）议案内容构成要素

议案内容构成要素，这在地方组织法上虽然没有作出明确具体的规定，但作为一个完整的议案，其内容应包括提出议案的理由、实施该议案的方案（即，实施的条件和措施，可行性和实施后果的论证和预测，如是立法案，最好有法律草案）。从人大工作实践看，许多未列入大会议程的议案，不是由于它不具备法定条件，而是它作为议案还很不完备，缺少可行性，大会无法审议而不能列入议程。对这类议案，可采取变通办法，即把具备列入大会议程条件的议事原案，但由于议案内容构成不完备，不便交大会审议的议案，由主席团决定交人大常委会或专门委员会继续审议。在有关专门委员会或人大常委会办事机构的协助下，经过提议案的代表和有关部门的进一步调查、研究、补充、完善，在具备审议条件时，再提交大会或常委会审议。

二、议案审议的要求

审议议案，要注意围绕以下几方面进行：

（一）围绕发展经济这个中心，进行审议议案

经济建设是我国现阶段的中心任务，这是党的基本路线所决定的，也是改革开放客观形势提出的要求。社会主义的根本任务是发展生产力。要实现“三个代表”，就要把发展生产力放在首要位置。加快发展，关键是发展经济。增强综合国力，改善人民生活离不开发展；巩固和完善社会主义制度，增强社会主义的凝聚力和生命力离不开发展；保持社会稳定，实现国家长治久安，离不开发展；提高国际竞争力，在国际较量中掌握主动权离不开发展；完成祖国统一大业，实现中华民族的伟大复兴，也离不开发展。当前，要围绕实施科技兴国战略，实施可持续发展战略，适应我国加入wto后的新形势，全面提高对外开放的新水平，提出和审议议案。

（二）围绕加强民主与法制建设，进行审议议案

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。加强社会主义民主与法制建设是人大常委会一项根本任务，也是确定议案审议的一个重要内容。

（三）围绕人大及其常委会的职权，进行审议议案

决定权和监督权是地方人大及其常委会的两项重要职权，常委会讨论、决定的重大事项，就是行使这两项权力的具体体现。因而，在议案审议过程中，必须与人大及其常委会的职权相联系，做到既不失职，又不越权。

（四）围绕人民群众普遍关注的重大问题，进行审议议案

人民群众呼声强烈、普遍要求解决的问题，往往成为代表议案的主要内容。当前，人民群众普遍关心的重大问题主要有：农民和城镇部分居民收入增长缓慢，失业人员增多，有些群众的生活还很困难；收入分配关系尚未理顺；市场经济秩序有待继续整顿和规范；有些地方社会治安状况不好；一些领导干部形式主义、官僚主义作风和弄虚作假、铺张浪费行为相当严重；有些腐败现象仍然突出，等等。对这些方面议案进行审议，无疑是通过法定程序，解决人民群众普遍关心的问题的重要前提。

第三节

议案的审议与处理程序

一、议案审议前的准备工作

（一）议案审议组织者的准备工作

为保证审议议案的庄重性、神圣性，审议议案的组织者，要做好审议议案前的有关准备工作。

第一，有关机关应对所提出的议案涉及的有关问题的材料在审议议案之前准备好，要将材料准备得充分、详尽。

第二，议案涉及的重大问题须经调查论证的，应组织人大代表或邀请专家调查研究，分析论证好。

第三，搞好文字工作。有关材料应在审议议案前提早一段时间印发给每一位代表，使代表能有足够的时间在正式审议之前充分研究有关问题。如，全国人民代表大会常务委员会应当在全国人民代表大会会议举行1个月以前，将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人民代表大会代表。全国人民代表大会议事规则中也明确规定，列入会议议程的议案，提案人和有关的全国人民代表大会专门委员会、有关的全国人民代表大会常务委员会工作部门应当提供有关的资料。地方各级人大也要相应做好这方面的准备工作。

（二）人大代表的准备工作

从人大代表履行职责角度看，应当从其责任感、使命感出发，做好审议议案前的各方面准备工作。

第一，应当了解即将召开的人大会议的议程，尽可能根据办事机构提供的文件、资料阅读将要审议的议案。

第二，针对将要审议的议案进行调查、视察工作，必要时召开一些座谈会，或者听取有关机关的情况汇报，审查议案是否正确妥当。

第三，在时间允许时，凭借有关情况和资料做些深入的研究，并同国内外现有的资料做些比较，尽可能多地了解当地的实际情况，这样在参加审议时，就能做到成竹在胸。

第四，在审议法规的有关议案时，要弄清现行法规的有关规定，以防止新制定的法规同已有的法规相抵触。

第五，代表审议议案要涉及到许多方面的问题，而代表的知识面是有限度的，为了适应审议议案的需要，代表应当根据需要和可能，尽可能地了解和掌握与将要审议的议案有关的专业知识。

二、议案审议的一般程序

审议议案既然是一项十分严肃的工作，就要严格按法定程序或大会审定的程序进行。按严格的程序审议议案，这是搞好议案审议的法律保障。

根据宪法、法律的规定，议案可以由提案人提出，也可以由提案机关提出。由于提出议案的主体不同，其议案的审议程序也不同。

（一）对提案机关提出议案的审议程序

依照法律规定，有权提出议案的机关提出议案后，由主席团决定列入大会议程，交大会审议决定。其审议过程是，先由该议案的提出机关向大会作出关于提出议案的说明，然后以大会全体会议和代表团会议（或代表小组会议）的形式审议讨论，最后交付大会全体会议表决或作出相应的决定。在议案交付大会表决之前，提案机关要求撤回议案的，经主席团同意，会议对该议案的审议即行终止。在全国人民代表大会，按照有关法律的规定，大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院为有权向代表大会提出议案的机构。一般而言，虽然在法律上没有明确规定国家职能机构如国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等所提议案的范围，但从过去长期以来的惯例和法理上看，这些机构提出议案的范围，属于那些与其职能有关，在其职能范围内但又需由国家权力机关来决定的问题和事项。对这些机构而言，罢免案、组织特定问题调查委员会案等特殊议案，是无权提起的。

（二）对提案人（包括人大代表及代表团）提出议案的审议程序

1．全国人民代表大会。30名以上代表联名或代表团提出的议案，由主席团决定是否交由大会审议。决定交由大会审议的，即列入大会议程。在大会正式审议讨论之前，由提案领衔人向大会作出议案说明，有关的专门委员会亦可作关于该委员会对此议案审议结果的报告，然后审议讨论议案。一般情况下，当提案人明确要求将该议案列入本次大会议程并在本次大会中审议时，大会主席团应作出是否列入本次大会议程，受理审议该议案的决定。除此之外，主席团还可以将议案交由有关专门委员会进行审议，由专门委员会向主席团提出是否列入本次大会议程的意见，再由主席团决定是否交付大会审议。交付大会审议的，由主席团列入大会议程。对于代表联名（1/10以上代表联名）或代表团（3个以上代表团）联合提出的罢免案、组织特定问题调查委员会案，在大会会议期间一经提出，即应列入大会议程，交付大会审议，最后由大会表决或作出决定。

2．各级人民代表大会。对于代表联名提出的议案，由于大多数议案本身未明确提出是否由本次大会审议的要求，而仅是限于对议案所涉及的问题或事项的看法，因而在处理时基本上是采用了一种混合程序。其特点是：主席团并未针对是否将议案列入本次大会议程的问题作出决定，而是先由大会秘书处领导的各专门委员会联合组成的议案审议小组初步审议，提出意见，后由主席团作出决定，将其中的一部分议案交由有关专门委员会审议，一部分作为建议、批评和意见转交有关部门处理。在这一审议处理议案的过程中，对于那些不交由专门委员会审议，而是作为建议、批评和意见转交有关部门处理的议案，从性质上看，是主席团决定不由本次大会审议的议案，但这些议案并未成为“死案”，而是将它们转作建议、批评和意见，转交有关部门处理。有关部门对这些转为建议、批评和意见的议案如何处理，应向提议案人作出答复。这样做，一方面避免了“死案”的产生，尊重了代表的参政权；另一方面也能使代表所提出的问题和事项，在条件尚不成熟或因其他原因不被列入大会议程予以审议时，得到有关国家机关、部门的重视，由有关机关、部门来处理和解决问题，使代表的意见落到实处。这种做法的优越之处是明显的，这是我国人民代表大会制度在实践中所形成的一个较好的做法。应当指出的一点是，在这种混合程序中，如果提出议案的代表坚持要求将议案列入本次大会议程由大会审议讨论，或者明确提出要求不作为意见、批评和建议来处理，而要求由有关的专门委员会审议，主席团又未作出列入本次大会议程的决定或未交有关专门委员会审议的，应终止对议案的处理审议工作，提案人也有权将议案撤回。

3．在审议议案工作实践中，代表联名提出的议案大多数未能列入当次大会议程予以审议，除了一部分提交由有关专门委员会审议处理并将审议处理结果报下次代表大会会议以外，大部分是转为建议、批评和意见交有关部门处理。其原因，一方面是由于议案的内容有的不属于本级人民代表大会的职权范围，而是其他国家机关的职权范围；另一方面是由于受代表大会的特点所限制，即代表大会审议的内容多是本次会议中迫切需要解决的事项和问题，或者是多方面意见较一致，解决问题的条件和时机较成熟的事项，同时，每次代表大会会议时间短，要决定的问题多，一些相对不太重要的事项和问题，或者由其他机关、部门处理，或者交由人大常委会来审议决定，或者转交行政机关研究解决，以便能够最大限度地发挥国家权力机关决定重大问题和事项的职能。

有一种看法认为，实践中很少直接将代表提出的议案列入大会议程予以审议，代表的提议案权并未得到应有的足够重视和尊重。这种看法是不正确的。实际上，每次代表大会列入议程的议案，有很多是前几次大会期间代表多次提出过的问题，只不过当时审议决定的时机不成熟，不具备讨论决定的条件。在经过有关机关、部门的研究和充分的准备后被职能部门或机构重新提出，应该说这也是代表行使权利所产生的结果。正如李*同志在2003年3月10日在第十届全国人民代表大会第一次会议上指出的那样：常委会高度重视、认真办理代表们提出的各项议案。本届任期内，代表们提出的议案中有365件属于立法议案，涉及需要制定和修改的法律131件，其中57件已由常委会审议通过，有4件正在审议中，有11件已列入立法规划，正在抓紧起草。从另一方面看，有关机关重新提出代表联名提出过的议案或有关问题和事项后，代表还可以行使审议权充分发表意见，议案的最后通过与否，还是以全体代表的大多数意愿为转移。如第七届全国人大前几次会议上，代表多次提出制订国旗法、国徽法的议案，但在当次会议上不具备审议通过的条件。在国务院法制局、全国人大法制工作委员会经过充分的准备工作、广泛的征求意见之后，国旗法和国徽法先后由国务院提交全国人大常委会审议通过并颁布实施了。国旗法和国徽法的颁布，与代表行使提议案权有着直接的关系。

三、审议法律案的程序

法律是人民意志的体现，是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的社会规范。它的审议程序，可以说是审议议案中最严格、最规范化的程序。这里介绍一下全国人大及其常委会对法律案的审议过程。

法律案列入全国人大或其常委会的会议议程后，即进入了审议阶段。法律案的审议是立法过程中一个非常重要的阶段。各国立法机关都十分重视法律案的审议程序。

我国是人民当家作主的社会主义国家，法律是人民意志的体现。全国人大及其常委会制定法律自然要经过充分的审议，力求更好地反映广大人民群众的利益、愿望和要求。因此，法律案需要经过深入、慎重的审议，才能提请会议表决。全国人大及其常委会的立法程序，反映了全国人大及其常委会代表人民的利益行使国家权力的本质。

关于制定法律的职权，全国人大及其常委会进行了适当的分工。根据宪法的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，上述法律以外的其他法律由全国人大常委会制定。从立法实践来看，大部分法律是由全国人大常委会制定的。全国人民代表大会每年举行一次会议，每次会议的会期约一二十天。而全国人大常委会每两个月举行一次会议，每次会议的会期约一周左右。因此，全国人大常委会能够承担比较多的立法任务。

（一）全国人大常委会审议法律案的程序

提请全国人大常委会审议的法律案，需要经过至少两次常委会会议的审议才能通过。全国人大常委会审议法律案的大体程序是：

1．常委会会议对法律案进行初步审议。法律案列入常委会的议事日程后，由常委会全体会议听取关于该法律案的说明，然后由常委会分组会议对法律案进行审议。

2．法律委员会等专门委员会在常委会会议之后对法律案进行审议。根据法律规定，所有的法律案由法律委员会统一审议，由法律委员会向人大常委会提出法律案的审议结果报告，并提出法律草案的修改稿。法律案在交法律委员会审议的同时，还要交其他有关的专门委员会进行审议。其他有关专门委员会向法律委员会就有关的法律案提出意见，其他专门委员会的意见也要印发常委会会议。

3．常委会会议对法律案再次进行审议。首先，由法律委员会向常委会全体会议作该法律案的审议结果报告；然后由常委会分组会议对法律委员会提出的法律草案修改稿进行审议。在常委会分组审议的基础上，法律委员会还要召开会议，根据委员们的分组审议中提出的意见，对该议案的修改稿再次审议，并对修改稿提出修改意见，向常委会全体会议汇报；最后，将修改后的法律案提请常委会全体会议表决。

有的法律案在审议过程中遇到有重大问题需要进一步研究，在常委会会议对法律案进行再次审议时，可由委员长会议提出，经人大常委会全体会议或联组会议同意，决定本次会议不表决该法律案，将该法律案继续交法律委员会和其他有关的专门委员会进一步审议，待以后的常委会会议再对该法律案进行审议和表决。

（二）提请全国人民代表大会审议的法律案的程序

提请全国人民代表大会审议的法律案，一般在当次会议上交付表决并获得通过。但是，对提请大会审议的法律案的审议工作往往并不限于大会开会期间。在大会召开之前，提请大会审议的法律案往往先由全国人大常委会进行审议。

法律案在列入全国人民代表大会的议程后，先由大会全体会议听取该法律案的说明，然后由各代表团进行分组审议。在大会期间，法律委员会还要召开会议，根据各代表团的审议意见对该法律案进行审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案的修改稿。在大会审议过程中，主席团常务主席可以召开代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，或者召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团在审议通过法律委员会的审议结果报告后，将报告和修改后的法律案印发全体代表。最后，将修改后的法律案提请大会全体会议表决。

在全国人民代表大会审议法律案的过程中，如果需要对法律案中的重大问题作进一步研究，可以经主席团提出，由大会全体会议决定，授权全国人大常委会对法律案进行审议并作出决定，然后报全国人民代表大会下次会议备案，或者由全国人大常委会审议后，再提请全国人大下次会议进行审议。

（三）全国人大及其常委会在审议法律案时应广泛听取人民群众的意见

为了使法律的制定更好地反映全国人民的利益和愿望，全国人大及其常委会在立法工作中注意广泛听取人民群众对法律案的意见。主要做法是：

1．每一个法律草案在提交全国人大常委会审议时，法律工作委员会都要将法律草案发至中央各有关部门和各省、自治区、直辖市征求意见，并将各地和各部门提出的意见汇集整理，印发常委会会议。

2．在审议法律案的过程中，法律委员会、其他有关的专门委员会和法律工作委员会就法律案的问题召开各种座谈会，听取有关部门、单位和专家的意见，并深入工厂、农村、街道等基层单位进行调查。

3．重要的法律草案由全国人大常委会公布，在人民群众中广泛征求意见。

四、议案的处理程序

人民代表大会议案审查委员会或专门委员会审查议事原案后，要向人民代表大会或常务委员会提出议案处理意见。议案处理意见，就是人民代表大会或常务委员会举行会议时，大会主席团或常务委员会审议通过的提案人和提案机关提出的议案如何处理的书面报告。如在每次人民代表大会会议期间，代表团和人大代表联名提出的议案，一般由大会秘书处负责整理归类，经和有关专门委员会协商，提出议案处理意见，形成书面报告，提交大会主席团审议通过后，印发会议。没有设立专门委员会的人民代表大会可以设议案审查委员会，负责提出审议议案处理意见书面报告。

议案处理意见只涉及收到议案的数量、分类和交哪些机关办理的问题，并不对每件议案的内容提出实质性的审议意见。

（一）对列入会议议程的议案的处理

一般而言，列入会议议程的议案，即进入人民代表大会会议议程或进入常务委员会会议议程的议事原案。经预备会议通过或大会主席团决定进入人民代表大会会议议程的议事原案，提案机关应向会议提出关于议案的说明，由各代表团或全体代表审议，并可交有关专门委员会审议，提出报告，然后再由大会主席团决定是否提交大会全体会议表决。专门委员会审议中，涉及专门性问题时，可邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。如果审议中发现有重大问题需要进一步研究，由大会主席团提出，大会全体会议决定，可以将列入会议议程的议案授权本级人大常委会去审议决定，并报下次人民代表大会会议备案，或者提请下次人民代表大会会议再审议决定。对列入会议议程的议案，提案机关和有关的专门委员会或常务委员会的工作部门应当提供有关资料，以便于代表进行审议。

经常务委员会委员长会议或主任会议决定提请常务委员会会议审议的议案，由常务委员会全体会议听取议案的说明，然后分组进行审议，并可交专门委员会审议，再由委员长或主任会议决定提请常务委员会会议表决。常务委员会联组会议可以听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，进行讨论。如在审议中有重大问题需要进一步调研，经委员长会议或主任会议提出，常委会联组会议或全体会议同意，可以暂不付诸表决，交专门委员会进一步审议，提出审议报告。对列入常务委员会会议议程的议案，提案机关、有关的专门委员会也应当提供有关资料，便于常务委员会组成人员审议。

此外，我国有关法律和各地的地方性法规还对列入会议议程的法律案、地方性法规案、质询案等议案的审议程序作了特别规定，并规定了列入会议议程的议案在交付表决前，可以撤回。

（二）对未列入会议议程的议案的处理

未列入会议议程的议案，即不进入人民代表大会会议议程或不进入常务委员会会议议程的议事原案。经大会主席团决定不列入大会议程的议案，一部分交有关专门委员会审议；另一部分属于建议、批评、意见性质的，直接交有关机关和组织研究处理，并答复提案人。经委员长会议或主任会议决定不提请常务委员会会议审议的议案，直接交有关机关和组织研究处理，并应向常务委员会会议报告或向提议案人说明。

第四节

议案审议应注意的几个问题

一、提高审议议案的科学性、准确性

为了提高和保证议案审议的质量，必须解决4个方面的问题：

（一）完善议案审议程序

1．会中审议。在人民代表大会会议期间，先由专门委员会或议案审查委员会根据法律的规定，对人大代表提议案的法定人数、法定程序、法定范围、法定时间和议案的合理性、必要性、可行性等进行审议，并提出处理意见，写出书面报告，提请大会主席团审议决定是否交由大会审议或批准。

2．会后审议。大会闭会后，专门委员会对主席团交付审议的议案进行调查研究，确定其重要性、必要性和可行性，修改、充实、完善议案的内容，提出书面意见，由主任会议决定是否列入常委会会议议程或作其他处理。

（二）增强议案审议的广泛性

大会期间，应安排一定的时间，将议案在提交专门委员会或议案审查委员会审议的同时，印发给各代表团，让全体代表审议。为了提高审议水平，保证审议质量，在审议时，可以邀请部分专业人员参加审议。然后由各专门委员会或议案审查委员会综合各方面的意见，向大会主席团提出议案审议处理情况的报告。

（三）加强议案审议机构力量

为了便于完成议事原案在提交代表大会通过前的各项法定程序，除经过履行法定手续在不设专门委员会的地方把议案审查委员会作为人民代表大会的常设机构外，应当增加各专门委员会专职委员的比例。议案审查委员会和专门委员会组成人员，应以精通有关法律、法规、政策的代表为主，还可聘请精通管理或有专业特长的人员担任议案审查委员会或专门委员会的顾问，以利于对议案作出切合实际的审定。

（四）完善审议议案的工作程序

目前，法律上没有对议案工作程序作出具体规定，为保证人大代表议案处理工作有章可循，应在不违背法律规定的情况下，制订议案处理程序制约机制，如议案交接制，议案处理责任制，议案检查验收制，议案文书管理制和回访代表制等。要把对议案的重视程度和处理质量的好坏，作为考核承办机关或部门组织的有关领导干部的政绩标准之一，使议案处理达到规范化、科学化和高质量的目的。

二、依法将人大代表议案列入大会议程

代表议案的生命力在于列入大会议程。这对于人大代表正确行使提案权，提高议案质量，改进议案处理机关工作，依法处理议案，有着十分重要的意义。

（一）只有列入大会议程，人大代表议案才具有强大的生命力

关于地方各级人大议案问题，地方组织法作出了原则规定，其要点可以归纳为以下几点：

1．地方各级人大有两种议案主体：一是主席团和常委会，各专门委员会，本级人民政府；二是一定数量的联名代表。

2．议案内容必须属于本级人大职权范围内的重大事项，列入大会议程的议案内容，要求能由大会作出决议、决定；或者能由大会和常委会制定地方性法规。

3．代表议案的处理办法有两种：一是主席团直接决定是否列入大会议程；二是先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

4．议案处理所要解决的中心问题，是确定议案能否列入大会议程的关键。有关专门委员会审议议案，主席团作出议案审议决定，都是围绕议案能否列入大会议程这个问题进行的。

由上可知，议程和议案有着这样的关系：议案是议程的重要来源，议程是议案的审议结果。议案经过审议，如果列入大会议程，经过大会表决通过，或者作出决议、决定，或者制定地方性法规，它就产生了规范人们行为的法律约束力。这是议案具有强大生命力的体现。如果议案没有列入大会议程，在主席团作出议案审议决定后，它的生命也就结束了。如果议案列入大会议程，但在交付大会表决前被提案人撤回，撤案后它的生命也就终止了。由此可见，议案的生命总是同议程紧紧联系在一起的，议案的生命全在于列入大会议程。必须深刻地认识到这一点，用以指导改进议案工作。

（二）依法将人大代表议案列入大会议程

针对代表提出的议案很少被列入大会议程的现状，在实际工作中，要解决这一问题，应从以下两方面入手：

1．进一步提高代表议案的地位。代表议案很难列入大会议程，除了代表议案处理方面的原因外，还有一个代表议案征集时间问题。通常代表议案是在大会进行过程中确定的。在确定大会议程时，没有为代表议案列入议程留下一席之地，没有将代表议案列入本次大会议程的思想准备和工作准备。在这种情况下，要想根据代表议案增加大会议程，一般来说是很困难的。会中征集代表议案，即使准备将其列入大会议程，审议工作也很难跟上，不像会前有关国家机关向常委会提出议案，由常委会进行审议，确定大会议程草案那样有充裕的时间。因此，代表大会不能只重视有关国家机关提出的议案，而不重视代表提出的议案。要把这两种议案同时作为大会议程的来源和基础，并实行同时征集和审议。按照法律规定，有关国家机关向代表大会提出议案的征集和审议工作，应与代表议案的征集和审议工作一样，在会中同步进行，而实际上有关国家机关提出的议案是在会前由常委会征集和审议的。代表议案的征集和审议工作，也应由会中进行改为会前进行。也只有这样做，才能符合议程来自议案，议案先于议程这个基本原理。全国人大议事规则规定，代表议案可在会前提出。地方各级人大完全可以参照执行这个规定。各代表团可在每次代表大会前的代表视察中组织代表提出议案，由常委会有关部门进行收集、登记和分类，然后由主任会议决定将代表议案连同会前征集的有关国家机关提出的议案，一并交付有关专门委员会进行审议，再由专门委员会向常委会提出议案审议结果报告，常委会根据这个报告向代表大会提出议程草案。这样，会前征集和审议代表议案，有利于及时、主动和科学地确定大会议程，使大会议程真正体现代表意志，从而使大会开得更有生气和更富有成效。

2．必须坚持议案内容不能超越本级人大的职权范围，进一步提高代表议案质量。坚持议案内容不能超越本级人大的职权范围，这是提出议案和审议议案必须掌握的首要标准。按照法律规定，议案内容必须属于本级人大职权范围内的重大事项，而建议、批评和意见的内容，则可以超越本级人大的职权范围。但是，基于下面两个主要原因：一是大会对代表议案的处理比对代表的建议、批评和意见的处理更加重视；二是会后对转作代表的建议、批评和意见的代表议案的处理比另纸书写的代表的建议、批评和意见的处理更加重视，代表们都习惯于把一些本应作为建议、批评和意见提出的内容，作为议案提出。为了改变这种状态，提高代表议案质量，对代表议案的产生和处理办法，除实行会前征集和审议外，还必须加强对代表提出议案指导，使代表明确议案内容不能超越本级人大的职权范围，并在受案时严格加以把关，对内容超越本级人大职权范围的，不作为代表议案受理。

三、审议议案的会议组织者应注意的环节

从审议议案的会议组织者角度来看，应为人大代表审议议案创造各方面条件。

（一）坚持民主与平等、科学与效率的原则来组织安排好审议工作

从民主平等的要求来看，代表享有平等的审议权，代表的资格和地位是平等的，不因代表来自的地域、职业、民族、性别、文化程度等各方面的差异而有所不同，代表出席会议和在会议上发言讨论的权利是平等的。因此，在审议讨论过程中，代表发言讨论的权利，不能受到不同对待，更不能因代表有不同的意见、立场，而影响代表审议权的行使，每个代表要求发言表达意见的权利，必须保障。从科学和效率的要求来看，安排讨论发言的先后顺序及发言人数，是一个技术性的问题，但由于会议时间短，人数多，各种意见能否都有表达的机会，有关问题能否得到深入的探讨和研究，则与程序上的安排有很大关系。可以说，程序上的安排直接影响着议事的效率。为了提高议事的效率和质量，避免无谓的形式主义的东西，根据议事的内容、要求发言的人数以及发言代表之间的各种不同的意见看法，科学合理地安排发言顺序和发言人数，是保证议事效率和质量的重要一环。另外，会议的组织和主持者还应努力维护和执行议事规则和程序上的要求。在审议过程中，对于发言的代表发言时间超过时限的，应及时指出，提醒代表按照时间限制发言，否则将影响其他代表的发言；对于发言内容超出议事内容的，或与所议的问题和事项毫不相干的，应及时予以提醒和纠正；对于代表在审议发言过程中临时提出权宜问题的，如提出会场喧扰、妨碍听觉、光线不足、空气不良、服务人员不称职，以及其他情况影响会议正常进行的，应即时予以解决和排除。

（二）做好代表审议意见、情况的简报和通报的交流工作

由于代表大会代表人数多，以全体会议的形式审议议案时，发言的代表人数和发言时间均受到很大限制，因此，实践中在采用大会全体会议形式审议议案的同时，更多的是采用代表团全体会议或代表小组会议的形式来审议，这样能够缩小会议的规模，使代表能够充分广泛地发表意见。但其不足之处是各代表团会议之间代表的意见无法同时交流，一个代表团的代表无法同时了解其他代表团会议上代表的各种意见，而代表之间的意见和看法的相互交流是代表审议议案所应具备的基本条件，因此，做好议案审议的简报工作，使各个代表团之间的意见能够及时地相互交流，是一件极为重要的工作。

（三）及时综合代表的各种意见和看法

对代表审议议案时的各种意见建议予以研究论证，特别是要重视代表的各种不同意见，以便对议案的审议修改工作建立在更科学、更合理的基础上。在代表大会审议议案的过程中，一个重要的问题是要处理好代表的各种意见。如何对待代表审议中提出的各种不同意见包括反对意见，不仅是一个工作作风问题，更是事关民主决策的大事。正确处理代表审议议案时的各种审议意见，是代表大会议事过程中最关键和最重要的问题。民主需要相应的程序，处理代表各种审议意见，要求有相应的程序来进行。在国外很多国家的议会制度中，处理议员对议案具体内容有不同意见的办法是采用修正案的形式。尽管各国议会制度、会议规范不一，各国的具体规定也不相同，但对议案在审议过程中的修正问题都有专门具体的规定。总的来说，修正案就是代表（或议员）对于讨论审议的议案内容部分反对，要求予以删除，代之以自己所提的方案。在我国，从各级人民代表大会的现状出发，长期形成的做法是，处理代表审议意见的工作主要由各专门委员会进行。无论是采用大会全体会议的形式审议，或是采用代表团会议（或代表小组会议）的形式审议，代表的各种意见最终都要集中到有关的专门委员会，由专门委员会根据多数代表的意见对议案予以修改和补充。对于未被采纳和吸收的不同意见，有关机关或专门委员会应向代表说明不予采纳的理由。最后，将经过反复修改补充反映大多数代表意见的议案提请大会全体会议予以表决或作出决定。

四、人大代表审议议案时应注意的事项

人大代表审议议案，主要是通过出席代表大会的各种会议（包括代表大会全体会议，代表团全体会议，代表小组会议等）并在会议上发表意见的方式来进行的。代表行使审议权的目的，就是为了集思广益、集结多数人的智慧。因为一个议案或有关问题或事项的方案的提出，只能代表提出议案的机构组织部分人或者联名提案人的智慧、见解和看法，不可能十全十美，尽如人意，总会有这方面或那方面的问题。况且由于一些重大问题所涉及的面广，牵涉多方面的利益关系，从各个不同角度，总会产生不同的意见和看法。故通过全体代表对议案的审议，予以修正和补充，就能够使其趋于完善，使其合乎多数或绝大多数人的意愿。因此，代表充分行使审议权，既是民主的要求，也是人民代表大会会议功能得到有效发挥的基本条件。由于人民代表大会是民主的议事决策机构，代表人数多，议事范围广，议事内容多，而会议日期又短，基于这些原因，代表在出席会议行使审议权时，应能体现议事的精神和基本原则，并注意有关的事项。

（一）发扬民主的精神

作为人大代表，都是人民代表大会的组成人员，都享有平等的权利和义务，因而，代表在审议议案过程中，应发扬和体现民主、平等的精神，严格遵守会议程序规则，积极行使权利，模范地履行义务。一方面，自己有不同的意见时，应勇于行使权利，积极争取在各种会议上发言，努力通过各种法定形式将选区或选民的意见、愿望予以反映；另一方面，也应充分尊重别人发表言论的权利。即使是错误的意见，也应以平等的态度对待。只要不违反议事的规则和程序，任何代表都有权充分表达意见和看法，代表的发言不受干涉或阻挠。

（二）讲求效率的原则

要使代表大会提高议事效率，一个重要方面是代表本身应注意效率问题。讲求效率本身，也是代表忠于职守，履行职责的表现。在审议议案和有关事项的过程中，讲求效率原则要求：代表在会前就应对将要讨论审议的事项和问题的有关材料予以充分的了解；如要发言，则应对发言内容按照会议发言的时间限制作充分的准备，并按议事规则的要求提前向会议主持人申请发言。如果要求以书面的形式向大会发言，则应以书面形式提前交会议主持人，由会议工作人员在会上宣读或以会议材料形式发给会议代表。如果是会议中临时发言，亦应先提出申请，经会议主持人准许后，再按顺序发言；发言应围绕会议讨论的议题进行，遵守“一时不议二事”的原则，不要偏离议题。应以简单明了的语言、逻辑表示自己对所议之事的态度，明确表明是赞成还是否定，或是建议修正或是持有疑问，并说明所持的理由和依据。发言内容简洁明了，一方面能提高议事效率，能使其他人也有与自己同等的机会来表明其意见和看法；另一方面，更有助于使别人了解和理解自己的意见。同时，简洁明了的言论，也是对其他人权利的尊重。

（三）礼貌文明的原则

人大代表是人民的代言人，在代表行使权利履行代表职务的活动中，礼貌文明是基本的常识。如，代表在各种会议场合的发言，态度谦虚，立论客观公正，发言心平气和，不诉诸于个人感情及好恶之色彩，会给其听众以良好的印象，也有助于维持和培养会议的和谐气氛和井然的秩序。另如，在会议发言中注意避免涉及与议题无关的个人私事，这都有助于维护和尊重人格和尊严，培养文明议事的气氛和水平。

五、保障人大代表对议案的审议权

保障人大代表对议案的审议权，是审议议案中的一个十分重要的方面。只有保障代表对议案的审议权，才能使代表对议案充分审议。

代表的审议权是人民代表大会审议决定国家大事，行使国家权力机关职权的基础。没有代表对审议权的充分有效的行使，人民代表大会就无法有效地发挥作用。因此，从发挥国家权力机关的职能、保证人民代表大会制度正常运转这一目的而言，首先要保障人大代表审议权的充分有效的行使。保障人大代表的审议权，表现在：

（一）保障代表的知情权

这是代表参政、议政，行使代表职权，审议决定问题，参加表决或投票的基础。这一权利的实质在于，代表对于所有应由人民代表大会作出决定的事项所涉及的有关情况有知道和了解的权利，所有属于应由人民代表大会行使职权的事项及涉及的有关情况，代表都有权通过法定渠道和形式来得知。保证代表及时了解掌握情况，包括以下几个方面：在会议审议前为代表联系选举单位和选民，调查研究有关问题提供有关材料；及时组织有关机关和部门调查研究和处理代表的建议、批评和意见，并回答代表对有关问题和事项的询问；在大会审议期间，及时将代表的各种意见材料、简报等予以交流，等等。（二）保障代表出席会议的权利和在各种会议上的发言权利代表参加各种会议，包括公开举行的会议或举行的秘密会议，在会议上发言，对议案的内容予以讨论，反映和发表意见、看法，提出要求和愿望是行使审议权的主要表现形式，因此，在程序上应当予以保障。代表法和全国人民代表大会议事规则等法律都明确地规定了代表出席会议，在会议上发言的权利。全国人民代表大会议事规则规定，代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报告，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。地方各级人民代表大会的议事规则，一方面确认了代表的发言权，另一方面要使代表行使权利程序化，真正落实和保障代表的权利。在确认和落实代表的发言权的同时，对代表行使权利的程序予以规定，在发言时间上予以限制，这样能够有效地保障每个代表的权利。严格遵守议事程序和规则，就能避免有人发言占用时间过多，其他代表无法行使权利的现象。（三）保障代表的审议权，在程序上要严格执行和遵守议事规则对于要求在会议上发言的代表过多，会议时间安排不下的，也可以通过与代表协商，内容相同、意见一致的，可由代表共同推选一位代表发言，以节省时间，以便安排更多的代表发言，使各方面的有关意见都有机会得到反映。另一方面，在内容上，要尊重代表的言论权，发扬民主，允许代表发表各种不同的意见，不得以任何理由对代表的发言权利予以干预或阻挠，也不得对发表意见言论的代表事先在内容上设定任何限制或框框，总之，任何限制代表自由讨论的作法都是错误的。

保障代表的审议权，体现在人民代表大会行使职权的过程中，所有实质性的问题和事项在交付代表大会表决作出决定之前，都必须经过代表深入充分的审议，自由的讨论，任何议案或事项，非经适当讨论审议，不得交付大会表决。不得以任何理由对代表发言内容予以法律追究，是保障代表审议权的重要内容。在世界各国的议会制度中，议员或代表对于在议会中的言论享有免责权，不受法律追究，是一个通例。在我国人民代表大会制度下，代表在代表大会各种会议上的言论不受法律追究，我国宪法及有关法律都作了明确规定。不得对代表的言论予以法律追究，不仅包括享有代表资格期间不得予以追究，而且包括在失去代表资格（如被罢免，撤换或下一届落选等）以后亦不得予以追究。这样做，其最根本的目的，就是为了使代表能毫无顾虑地履行代表人民群众参议国事、政事的职责。

（四）要保障代表的意见、建议得到重视和采纳

在审议议案的过程中，要充分尊重代表的权利，妥善处理来自各个方面代表的不同意见。在议案的修改过程中，要根据多数代表的意见对有关内容予以修改和补充。对代表的某些意见不采纳的，应向有关代表作出说明，解释其理由和原因；如是大多数代表坚持其意见，就应以相应的方式对议案的有关内容作出修改，由大会全体代表最终决定取舍。

第五章

议案的表决与通过

第一节

议案的表决

一、议案表决的涵义与性质

（一）议案表决的涵义

所谓议案表决，是指人民代表大会或常务委员会通过议案时，由人大代表或人大常委会组成人员明确表示赞成或否定意愿的选择，并以某种标准来确定表决结果的行为。表决权则是人大代表或人大常委会组成人员在对议案表决时，有表示意愿（赞成、反对或弃权）和选择的权利。这一权利的行使，将直接产生法律后果，是表决结果的法律效力的直接依据。议案在人民代表大会上交付给人大代表进行表决，获得法定人数以上代表的赞成，由此产生了人民代表大会通过议案的决议。议案在人大常委会会议上交付人大常委会组成人员进行表决，获得法定人数以上的人大常委会组成人员的赞成，由此相应产生了人大常委会通过议案的决议。前者是人民代表大会通过的议案，后者是大会闭会期间常委会通过的议案。

人大代表在行使表决权时，要以对国家、对人民高度负责的态度来表明自己对该议案的看法和意愿，充分地考虑和衡量利弊，要以国家的长远利益、人民的整体利益为重，兼顾国家、集体、个人三者的利益关系，兼顾整体利益和局部利益的关系，作出符合实际情况的裁断和取舍。这就要人大代表切实提高自身素质，增强作为国家权力机关组成人员的参政议政能力，掌握议案表决的法定程序；要密切联系选民，了解掌握广大人民群众普遍关心、迫切需要解决的“热点”、“难点”问题，善于把人民群众所思所想同国家、地区的决策结合起来，充分代表人民的意志，参与决定国家大事、社会大事。人大常委会组成人员在行使议案表决权时，同样要以高度负责的态度，认真对待。

（二）议案表决的性质

我国人民代表大会制度是人民当家作主的制度。社会主义民主的一条最重要的原则是多数人决定问题，少数服从多数。表决制度是实现多数人决定问题的基本形式，舍此就无法验证究竟多数人的意志是什么，即无法表明究竟哪种意志是多数人的意志。如果说民主就是多数人决定问题，那么，可以说，议案表决制度是民主的最基本表现形式之一。在人民代表大会制度下，议案表决实行多数人决定问题，这就意味着每一位人大代表或人大常委会组成人员都享有对所议案的表决权，有权参加表决，在表决中自由地表明意愿，他人不得干预或非法剥夺；在法律效力上，每一票的权利平等，一人投一票，一件议案投一票；在最后确定表决结果时，以多数人的意志为转移，由多数人决定议案通过与否。代表的表决权与人民代表大会的决定权既有联系，又有区别。代表的表决权是人民代表大会最终决定权的表现形式，离开了代表的表决权，代表大会就无法最终决定问题，在这个意义上说，代表的表决权就是人民代表大会的最终决定权。但两者还不完全相同，是有区别的。表决权的权利主体是确定的，即每一位代表本人。而最终决定权的主体是相对的，不确定的，需要通过代表行使表决权后才能表现出来，相聚在一起的多数票决定问题，构成多数票一员的每位代表都成为此次最终决定权的主体。在多数票之外的少数代表，则只能服从多数票的意志。由此而言，每一位代表对表决权的行使，是构成人民代表大会制度大厦的具体支柱。但在另一方面，每一位代表对表决权的行使并不当然意味着都能按其各自表决时的意愿最终决定问题。相反，只有当代表行使表决权时所表明的意愿构成多数意愿的一员时，才能与最终决定权相一致。如果在表决时所表明的意愿属于少数，但表决后承认和尊重多数的法律效力，服从多数的权威，无疑也同样是民主决事制度的基本内容。人大常委会组成人员的表决权和人大常委会的最终决定权的关系也是如此。

表决制度是人民代表大会工作制度中的一项重要制度。人民代表大会或人大常委会议案的最后通过与否，都要经过表决来决定。只有经过全体人大代表或人大常委会组成人员表决通过，人民代表大会或人大常委会组成人员表决通过，人民代表大会或人大常委会才能最终行使权力，通过的议案才具有法律意义上的效力。

二、议案表决的程序

表决议案时，由大会执行主席主持。表决时，一般先由大会宣读所要表决的内容。该内容已印发给每位代表。代表听完宣读后，有不同意见，可以举手经执行主席允许后，发表意见；若没意见，则用大会通过的表决方式进行表决，最后由大会执行主席把表决结果当场公布。

主席团会议或人大常委会会议一般由本级人大常委会主任主持。一些由主席团或人大常委会决定提交会议表决的议案，在进行表决时，如果主席团成员或人大常委会组成人员有意见，经会议主持人同意后可以发表意见；若没意见，则用事先确定的表决方式进行表决，表决结果由主持人当场宣布。

修正案是针对议案中的某一部分（如法律案中的某一条款）提出修改方案。如果对交付表决的议案提出了修正案，应先对修正案进行表决。如果修正案交付表决后获得通过，则相应修改原议案，并将修改后的原议案交付表决；如果修正案被否决，则仍对原议案进行表决。

香港基本法起草委员会在草拟香港基本法的过程中，采用了由各专题小组向起草委员会提出有关条文的修正案，由起草委员会全体会议对修正案进行逐条表决的办法。

议案中的罢免案程序，法律规定，必须采取无记名投票方式，一人一票，代表可以投赞成票，可以投反票，也可以弃权。但不能不投票，不投票是失职行为。投票结束后，由工作人员当场清点票数。投票、计票都要在大会选出的监票人的监督下进行。收回的票等于或少于发出的票则投票结果有效；收回的票多于发出的票则无效，应重新进行投票。计票完毕后，由主席团执行主席向全体代表正式宣布投票结果。

三、议案表决的统计法则

议案表决数字运用于不同的内容和地方，其决定的蕴含也不相同。在我国，各级人民代表大会和人民代表大会常务委员会会议上的表决，都是具有法律意义的表决。我国宪法和地方组织法对议案表决是否有效的统计标准作了如下规定：

第一，宪法修正案，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。

第二，法律和其他议案，由全国人民代表大会以全体代表过半数、常务委员会以全体组成人员的过半数能过。

第三，地方性法规和其他议案，由地方各级人民代表大会以全体代表过半数、常务委员会以全体组成人员的过半数通过。

其中的“2/3以上的多数”，是指本级人民代表大会实有代表的2/3以上的多数，而不是指出席本级人民代表大会代表的2/3以上的多数。同理，其中的“过半数”，是指本级人民代表大会实有代表或常务委员会实有组成人员的过半数，非指出席本次人民代表大会代表或常务委员会组成人员的过半数。

上述规定，就是由法律规定的表决结果的统计原则，简称统计法则。

四、议案表决的方式

议案表决方式，主要取决于一国的国情，由传统、习惯、方便、有效等价值取向所决定。从世界来看，有多种方式，如有呼喊、举手起立、分组列队、点名、投票（又分无记名和记名投票）、掷球或记符号、鼓掌欢呼、使用表决器等，归纳起来分为公开表决和秘密表决两种。

（一）公开表决方式

所谓公开表决，是指代表以公开的意思表示来表明自己的意愿、选择和态度，其具体方式又可分为口头表决（参加表决者大声说出是否赞同的意见，明确公开地表明意思）、起立表决（参加表决者以赞成者起立示意或以反对者起立示意）、举手表决（赞成者举手示意或反对者举手示意）。

（二）秘密表决方式

所谓秘密表决，即表决人不署名、不公开，按照自己的意愿，自由地表达意愿、选择，并投出表决票。在表决的过程中乃至得出结果以后，任何人都无法确定参加投票表决的每个人的具体态度和立场，这种方式被称之为秘密表决。秘密表决与公开表决相区别的主要特点是：表决票不标明参加投票者的姓名，设立秘密写票处等。

（三）议案表决的形式

目前，按照有关法律规定，我国对于各级人民代表大会及其常务委员会通过议案时，采用以下投票方式：

1.投票表决。投票人将自己的意愿，通过选择赞成、反对、弃权的符号，划在特定的纸上，投入票箱或交给专门统计票数的人员，由他们按照有关规定统计票数，得出表决结果。这种方式，称为投票表决。投票表决又分记名投票和无记名投票表决。

2.举手表决。参加表决者以赞成者举手示意，或反对者举手示意，或弃权者举手示意的方式进行；专门统计人员或主席团主席根据举起手的多少来统计票数，得出表决结果。这被称之为举手表决。它的长处是简便、易行，耗时少，耗物力、财力少，当场能知道表决结果。它的弊端是：不适用代表众多的场合，也不适用于表决重大的议案。人大常委会会议上表决一般性的议案可采用这种方式。

3.使用电子表决器表决。随着我国社会主义民主与法制建设的不断完善，表决方法也在不断改进，电子表决器应运而生。使用表决器具有很大优越性，可以打消参加表决人的顾虑。参加表决的人员只要按动表决键，就可以将自己选择的符号，输入机器，由机器来完成统计票数的工作，得出表决结果。全国人民代表大会和一些省、市、自治区的人民代表大会已使用电子表器进行表决议案。

五、确定议案表决结果

议案表决，是各级人民代表大会及其常委会行使职权，最终决定议案的法定形式和程序。任何重大事项，都取决于表决结果。非经表决，人民代表大会及其常委会对该重大事项就缺乏行使职权的依据。

人民代表大会制度的一个最基本的原则，是民主原则，即是由多数人决定问题，或称之为集体决定问题，少数服从多数。我国宪法和法律都明确地规定了这一原则。多数人决定问题，是与个人独裁、专制相对立的，是民主的本意。但民主原则所指的多数人决定问题并不意味着这个多数是既定的主体，即并非存在一个固定的多数，而应是以问题的每一次表决和决定的过程为转移，因而多数人的主体是相对的，在这个问题上有可能是这些人构成了多数，在另一个问题上又有可能是另外一些人构成了多数。这是多数人决定问题原则的应有涵义。

既然各级人民代表大会行使职权作出决定的直接依据是表决时所表明的多数代表的意志，因而，表决是否有效，就是一个十分重要的问题。

多数人决定问题的法律效力如何，即表决结果是否有效，首先取决于所决定的问题和事项在内容上是否合法，与国家的宪法、法律、法规是否相抵触，否则，便无效力。宪法、法律、法规所确定的各种制度、原则、公民的各项权利义务，非经法定程序不能改变，更不能允许下一级以局部的多数予以否定。

多数人决定问题在不同国家有不同的涵义、不同的要求，产生不同的表决结果和法律后果。如，我国的宪法修正案，要经过全国人民代表大会全体代表的2/3以上的多数表决通过，才产生法律效力，而其他的法律或议案，则只要求全体代表的过半数通过。宪法修正案之所以要经过2/3以上的多数通过，是由于宪法本身的地位、性质和作用决定的，它不同于其他法律案。宪法是国家的根本大法，规定国家的根本政治、经济、文化制度，其具有最高法律效力这一性质本身也需要2/3以上的绝对多数的支持。对于一般的法律案、罢免案及其他议案，则以全体代表的过半数为原则。

确定表决结果是否有效，还要看整个表决过程是否合法。如投票结果的统计，每张投票效力的确定和表决有效的确定，表决结果的公布，投票表决者对整个表决过程和结果是否有异议等方面。对于整个表决结果的确定，每次表决所投的票数，多于投票人数的无效，等于或少于投票人数的有效。全体代表的过半数为通过，不过半数的为对表决内容的否定，且在本次大会会议期间，该问题不得以原来的内容再次提交表决。

第二节

议案的通过

议案经过人民代表大会全体代表或人大常委会全体组成人员表决，获得法定以上人数的同意即通过，由此产生了一定的法律后果。同时，要以合适的形式予以公布，使大家知晓，便于贯彻、执行、落实议案。

一、议案通过的法律后果

议案获得通过后，其法律后果为：它不再是议事原案，而形成了有关该议案的决议，该决议的内容包括了议案的全部，具有法律约束力。由此可见，所谓议案，应是由法定个人或机关依照法律规定提出，经本级人民代表大会会议讨论通过的议事原案。

二、议案通过后的效力

议案经大会表决，获得通过后，即产生法律效力。这里的法律效力，其特定涵义是：议案获得通过后，即体现了人民的意志，有关的机关、团体、组织、个人负有一定的法律义务，必须认真执行，在一定期限内进行办理，并由办理机关向人民代表大会或常委会报告办理情况及办理结果，同时通报提议案人或提议案机关。否则，有关的机关、团体、组织、个人将承担一定的法律责任。

三、议案通过后的公布

公布，即谓公告、发布之意也。法国先哲孟德斯鸠说过：法律案制订、通过后，并不是为了束之高阁；如果将它束之高阁，便毫无意义了。议案通过后，要由法定主体，以规范化的格式，适当的场合予以公布。

（一）宪法和法律、法规的公布

依照宪法、法律的规定及实践来看，宪法及其修正案，由全国人民代表大会主席团公布；法律由国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，予以公布；各级代表大会通过议案的决议，由各级人民代表大会会议进行公布；地方性法规，由地方各级人民代表大会会议主席团或其常务委员会予以公布。

（二）地方各级人民代表大会通过议案的决议、法规的公布

1.地方各级人民代表大会通过议案的决议由代表大会会议予以公布，并在人大常委会公报和地方报纸上刊登通过议案的决议全文。

2.地方各级人民代表大会通过的地方性法规由主席团发布公告，并在人大常委会公报和地方报纸上刊登法规全文。

第三节

表决和通过议案时应注意的问题

议案表决和通过，是议案讨论、决定中的最后程序，是十分重要的一环，它由全体代表或人大常务委员会委员以全体大会的形式隆重地进行，体现了议案表决和通过时人民行使权力的尊严和代表或委员行使职权的严肃性。因此，要引起各方面的重视。

一、人民代表大会或其常委会本身应注意的环节

人民代表大会或其常委会是人民表达意愿、行使自己权利的场所，是代表民意的机关。人民代表大会或其常委会本身在组织代表和委员进行表决、通过议案时，应注意：

第一，议案表决所采用的方式，要事先经由大会主席团或主任会议作出明确规定，在法律规定的几种可以选择采用的表决方式中作出选择；

第二，对于应当以投票方式表决的和法律明确规定必须投票表决的，应采用秘密无记名投票的表决方式，表决票的内容，应具有被区分明确的赞成、反对、弃权三种选择；

第三，采用投票方式表决时，代表或委员要求设立秘密写票处的，应设立秘密写票处；

第四，表决时，应由从代表或委员中推选出监票人员、计票人员组织投票；

第五，投票完毕后，由监票人员、计票人员将投票人数与总共投出的票数加以核对，作出记录，并由监票人签字。计算和确定表决结果时，发出的票数等于或少于收回的票数时，表决有效；多于时，表决无效；

第六，每次表决以人民代表大会全体代表或人大常委会全体组成人员的过半数赞成（全国人民代表大会的宪法修正案的表决除外）视为通过；

第七，表决结果要当场公布，即明确公布每一表决事项的赞成票数、反对票数和弃权票数；

第八，在公布表决结果时，代表或委员当场提出对表决结果的异议，如提出所公布的票数是否准确等问题，应由大会主持人当场决定，由从代表或委员中新推选出的人员对投票过程和投票结果予以核查；如果该次表决程序违法属无效表决时，应由大会主席决定重新表决的时间；如果仅是票数统计的错误，并不影响表决的合法性问题，则按重新核对的表决结果当场公布，并明确宣布该次表决有效。

二、人大代表或常务委员会委员应注意的事项

人大代表或常务委员会委员通过对议案的表决，明确表明对议案的赞成与否，使代表大会或其委员会能够整体行使职权，按多数的意志最终决定议案的通过与否。表决是代表或委员表达意志的重要法定形式，是代表或委员不能回避的。即使是投了弃权票，似乎是既非赞成也非否定，但在确定该次表决的最终法律结果上，弃权票等于否定票。弃权的票数越多，达到通过该项议案所需的法定人数就越难，就会妨碍议案的通过。因此，代表或委员在投票时虽然有三种选择，即赞成、反对及弃权，但只是两种结果，即通过与否定。

人大代表或常务委员会委员为了依法行使自己的职权，在表决、通过议案时应注意以下问题：

第一，参加表决的人数应符合法定人数。到场参加表决的代表或委员人数达到代表大会或其常委会全体代表或委员的过半数以上时，表决才具有法律效力。否则，代表或委员有权对举行表决本身向大会提出异议。

第二，表决方式应符合法律规定的要求。对于法律明确规定应以无记名投票表决的议项（如罢免案等），如果采用其公开表决方式时，代表或委员有权向大会立即提出异议。

第三，仔细检查所持之票内容是否有误，如字迹、符号是否正确、清楚，如有差错，应立即向大会工作人员提出。

第四，在采用无记名投票表决方式时，代表或委员有权提出设立秘密写票处。

第五，填写表决票时，字迹、符号应清楚、明显，无涂改痕迹，按会议表决的要求认真填写所选择的标记：赞成、反对或弃权。

第六，投票后，不立即离开会场。在公布表决结果时，代表或委员如有异议，有权向大会提出，且应当场立即提出。

第七，议案经表决获得通过后，代表或委员不管投反对或弃权票，都要服从通过议案的决议，并带领人民群众模范地贯彻执行。

三、保障代表的议案表决权和通过权应注意的事项

（一）保障人大代表对议案的知情权、审议权和表决权

保障人大代表对议案的表决权、通过权，是与保障人大代表对议案的知情权、审议权相联系在一起的。他们之间的关系是：首先要保障人大代表对议案的知情权，代表比较详尽地知晓议案有关情况后，才能正确行使对议案的审议权；保障代表的表决权，又与保障人大代表对议案通过权密切联系，如果议案通过后，不被很好地执行，达不到预期的结果，议案的知情、审议、表决权都会落空，毫无价值。

人大代表行使职权，应当具备一定的条件基础，即是建立在代表对议案内容的充分了解和把握的基础上，才能以对国家，对人民充分负责任的态度来表明自己对该问题的看法和意愿，才能充分地考虑和衡量利弊，以国家的长远利益、人民的整体利益为重，兼顾国家、集体、个人三者的利益关系，兼顾整体利益和局部利益的关系，作出判断和表决。在这个意义上说，表决权的正确行使是以对议案的知情权、审议权为基础的。

（二）要求表决的议案的内容和程序必须符合法律规定

议案表决权是议案通过权的结果和形式，即履行手续。保障人大代表对议案的表决权，要求表决的内容和程序必须符合法律规定。保障人大代表对议案的表决权，首要的前提是，任何属于本级人民代表大会职权范围内的重大事项，都必须提交本级人民代表大会讨论，经由全体代表表决决定，才能定夺取舍。任何其他国家机关、社会组织，都不得僭越人民代表大会的职权。僭越职权的做法，无论以何种形式出现或基于何种理由，都必须坚决予以纠正和禁止。其次，保障人大代表对议案的表决权，要求表决程序必须符合法律规定，不能采用不符合法律规定的、有损于代表权利的程序。如，按照有关法律规定，罢免议案的表决，应采用无记名投票的表决方式进行，倘若采用公开表决方式如举手表决的，则表决无效，应按律规定的方式重新表决。

议案通过权的兑现，是议案表决权的有效实现。要保障议案通过后的法律效力，凡议案一经表决，如果表决有效，同一内容的议案不得在同次会上再次交付表决，并且通过后的议案即具有法律约束力，任何单位和个人必须予以执行，不能以任何借口和理由予以抵制或违反。

（三）保障人大代表表决权不受法律追究

保障代表的表决权，最重要、最基本的一点是，代表参加表决议案，行使表决权的行为，无论是投赞成票，或是反对票，或是弃权票，均不受法律追究。代表行使表决权，固然应出于对其所代表的选举单位或选民的责任感，从国家和人民的长远利益、整体利益来考虑问题，按照自己所确信的正确态度表明意愿，行使神圣的权力，但由于代表来自不同的地域、阶层、行业、界别，各自所了解和掌握的情况和对问题的认识看法必然会有差异，甚至互不相同。民主决事制度的实质，在于不承认有一个事先存在的权威来作为裁量所决定的问题正确与否的标准。并且，民主制度下的多数人决定问题本身，也并不能排除出现多数人认识错误和作出错误决定的可能性，但错误的决定只能通过民主制度本身来纠正。正是为了充分发扬民主，使代表不同部门、系统、阶层、界别、群体的各种愿望和要求都得到应有的反映，其应有的权利、利益要求都能得到应有的重视，才能保障表决权成为必要和必需的。

我国宪法、代表法和其他有关法律都明确规定了保障代表表决权的条款、代表在人民代表大会会议上的发言和表决不受法律追究。代表的发言和表决不受法律追究，旨在保障代表在人民代表大会种会议上能够自由地发表意见，毫无疑虑地行使权利，履行代表的职责。代表在会议上的发言和表决不受追究，同样，代表在会议期间履行职责，行使代表权利的行为也不受法律追究。对于来自国家机关的公职人员（如，来自行政机关或司法机关），或者来自国有、集体企业、事业单位的代表，有关机关、企事业单位和组织亦不得以任何理由对代表履行职责的言论、行为予以行政追究。这些方面都是对代表行使权利的法律保障的应有内容。当然，代表履行职责的言行不受法律追究，并不是不受任何约束。代表在会议期间的言行要受议事规则的约束，受会议纪律的约束，应遵守一般的公共秩序、会议秩序。另外，人大代表要受原选举单位和选民的监督，如果原选举单位或选民认为代表在会议上的言行并不代表其利益和愿望，代表并未真正履行其职责，有权依法将代表予以撤换或罢免。

要保障代表议案通过权的实现，政府承办议案的部门应积极落实措施，认真办理议案；其他单位和个人也要为议案的落实、实施创造条件，献策献力，使议案及其决议得到实现。

四、外国议会、国会表决机制借鉴（美国）

美国国会的表决并非举手投票或无记名投票那么简单，也非少数服从多数那么易行。大会和委员会在表决过程中，对表决的方式发生歧义，暂停开会征寻专家意见的情况时有发生。

理论上讲，国会的表决形式有：一致同意（又称“无异议通过”）、呼声表决、唱名表决、点数投票和记录表决。（一）“一致同意”（unanimousconsent），是主持人在认为无人会反对的情况下提出的一种表决方式此时，只要有一个人反对，决议或动议即告失败。所以，提出无异议通过的动议时，必须有绝对的把握无人反对。无异议通过主要用于程序性事项，比如，议员在大会或听证会发言时，要求将自己的书面讲话稿、某份报告或文章载入《国会记录》；在辩论议案时，主持辩论的两派（或两党）牵头人要求允许议员在5个工作日内修改自己的发言（通过这种方式，议员们可回避对发言时间的限制或纠正自己的错误讲话）。

对于要求以“一致同意”方式表决的议案，如有议员有不同意见，可在全体会议上当提案人要求通过时表示反对，届时，提案人不得马上要求以其他方式进行表决。1998年105届国会闭会前一天，当有人提出以“一致同意”方式表决一项法案，给予获得假释在美国居住的魏京生在美永久居留权（绿卡）时，在移民问题上一贯持强硬态度的森森布伦纳众议员出人意料地站出来表示反对，使该法案以失败告终，成为当天一则不大不小的新闻。有的议员虽对议案持赞成立场，但为了引起议员或媒体对议案的注意，故意提出“保留反对的权利”，然后要求发言或让其他议员发言，表明立场，再收回保留。

（二）“呼声表决”（vovote）是众议院最常见的表决方式之一

当议员提出一项动议或要求就一项议案进行表决时，主持人往往首先提出呼声表决的动议，要求赞成者说“是”（iye），反对者说“不”（ney），再根据台下声音判断动议或议案是否获得多数赞成。因为会场议员通常很少，赞成与反对的比例与全体议员赞成与反对的比例不一定相同。因此，主持人往往不是根据哪边声音大小得出结论，事实上，少数派的声音往往更大，而是根据事先两党督导掌握的议员投票态度作出判断。在一般情况下，如主持人宣布表决结果后无人提出异议，会议将进入下一项议程。

但在两种情况下，一派的代表会提出异议。一种情况是，支持与反对的实际票数十分接近，有可能与主持人宣布的不符或已发生变化。另一种更为常见的情况是，一方为了迫使所有议员作出明确表态，以公开投票态度的方式施加影响，或增加议案的份量及影响力。例如，国会每年都会在2月份通过一项决议案，要求美国政府在日内瓦人权会上提出并推动反华提案，大多数议员一般不会反对，所以在呼声表决时并没有反对的声音，但总有一个议员要求进行“记录投票”，其目的就是以接近全票的支持向行政部门施压，同时也是向中方示威的一种方式。当然，按惯例，议员不宜对主持人的裁决提出异议，而是以现场议员没有达到法定人数要求进行“记录投票”。主持人则象征性地环顾四周，承认确实没有达到法定人数，同意进行“记录投票”。

在委员会进行呼声表决后，少数派可能要求进行记录投票，而主持人又不愿意，便会提出动议，对是否进行记录投票表决，要求赞成者举者。如有多数人赞成，再进行记录投票；否则，不予理睬。众议院筹款委员会每年就是否取消对华最惠国待遇（正常贸易关系）进行投票时，主张延长的人数远远多于主张取消的议员，但后者多要求进行记录投票。阿切尔主席则要求主张取消者举手以决定是否进行记录投票，结果是只有4～5人举手，于是阿宣布要求进行记录投票者不足半数，不予同意，表决结束。

（三）“唱名表决”（rollcall）比较简单，就是点名表决

众议院全体会议一般不使用唱名表决，参议院全体会议则经常进行唱名表决。两院委员会经常进行唱名表决。在众议院，当委员会（或小组委员会）主席宣布进行唱名表决后，由工作人员按先多数党后少数党并以资历顺序逐一点名，当议员喊“赞成”；“反对”后，唱名人再重复一遍其投票态度；全部点完后，此人再点一遍刚才没有作出反应的议员韵姓名，以确认是否漏点，以及刚才未表态的议员是否已经到场。最后再宣布表决结果。主席据此宣布动议或议案是否通过。参议院全体会议点名时，则不分党派和资历，按姓氏字母顺序点名。

（四）“点数投票”（tellervoting）

赞成与反对的议员分别列队，主持人指定唱票人清点人数。“点数投票”有时用于众议院全院委员会投票，这种方法速度快，且易于操作。

（五）“记录投票”（recordedvote）用于众议院

众议院会议大厅设有44处电子表决器。表决器上有一个磁卡插口和4个指示灯，即：“yea”（赞成）、“nay”（反对）、“present”（出席）、“open"（表决在进行中）。议员每人有一张个人投票卡（有议员名字，不得转让），走到任何一个电子表决器前，将投票卡插人磁卡插口，再按下与自己投票态度相同的那个按钮。投票人姓名和投票立场瞬即在大型电子显示屏上出现。议员和电视观众可随时掌握投票进展情况。投票往往持续相当一段时间，从5分钟到20分钟不等。如果是多项议案集中投票，由于议员陆续到场，所以第一个表决预留时间较长，多为20分钟，以便多数议员从办公室或会议厅赶到现场，此后的投票多是5至10分钟。如果是单项投票，往往是15至20分钟。

议员如果在表决器仍在工作阶段希望改变投票态度，可以再次插卡，按下代表自己投票立场的按钮，这时表决器以后一次投票立场为议员的最终立场。如果表决器已停止工作，但表决结果尚未宣布，或议员忘记带投票卡，则需填上一张象选票一样的表决登记表（表的颜色不同，绿色的为赞成票，红色的为反对票，琥珀色为出席票），交给唱票员，由唱票员输人电脑。

电子表决提高了效率，且有助于加强议员的责任感。不利的方面是，议员常常看了显示屏后再投票，见风使舵。同时由于受到公众监督，议员们也更可能迫于舆论和利益集团压力投票，也就是一些人所说的“昧着良心投票”。

也许是人少的缘故，参议院一直保持着逐一唱名投票的传统，而没有电子投票系统。当主持人宣布开始表决后，工作人员按议员姓氏第一个字母的顺序依次点名，议员被点到名字时，高喊“yea”（赞成）或“nay”（反对）。工作人员再重复一次他的名字及投票态度。一遍点完后，常常还有许多人没有到场，于是再次从头开始，点没有投票议员的名字。有的议员到达会场时，他的名字已被点过，即走到主席台前，将自己的投票态度告诉计票工作人员。参议院最短投票时间为15分钟，但没有规定最长可持续多久。据统计，参议院平均投票时间为23分钟。由于参议院人少；每一张票都有可能改变投票结果，所以，参议院两党领导层经常为议员投票拖拉发愁。

（六）分组投票（divisionofthehouse）

众议院还有一种投票方式，叫“分组投票”（divisionofthehouse）。主持人让赞成者和反对者先后起立，清点人数。通常情况下，主持人只能在事先对投票结果心中有数的情况下才会同意使用“分组投票”。“分组投票”实际上也是由主持人作出判断，并非真正一个个地数。

由于议员们的投票存在时间差，所以态度摇摆的议员可以先观察其他人的投票态度和可能的结果再作决定。个别票数十分接近的表决，到最后一刻还难分胜负。1999年在参议院审议《枪支管理法》时，就一项关于在枪支展览会上购买枪支是否需要一定的时间审查身份的修正案，两派力量不相上下，最后一名参议员投下一票，使支持与反对的票数相同，迫使主持人宣布援引国会立法程序中很少使用的方法，即由参议院议长、副总统戈尔投下决定性一票，成为一大新闻。

众议院规定大会记录投票最短为15分钟，对最长可持续多久则没有说法。实际上，15分钟之后何时停止投票完全取决于多数党领导层的意愿。他们可以示意主持人立即停止计票，也可以等候相当一段时间。投票计时器所显示的时间仅表示确保投票有效所剩的时间。一旦显示器上出现“o”，那么晚来的人就只能听命于主持人了。据统计，众议院平均投票时间为18分钟。

由于投票记录对议员十分重要，国会领导人一般会通融。但如果赞成票与反对票十分接近，当时的结果对多数党有利，主持人会立即宣布表决结果，以免节外生枝。在下列情况下，主持人则会故意拖延宣布表决结果本党议员在最后一刻仍犹豫不决，督导仍有希望将其争取过来；本党答应参加投票的人尚未到达；本党仍在争取另一党的议员的支持。一般情况下，虽然规定的投票时间早已结束，表决器也已关闭，但只要台下仍有人要求投票，主持人都不会马上宣布表决结果。人们经常可以看到，主持人每次举行木棰准备宣布表决结果时，都会有两、三个人在台下大喊：“投票，投票!”主持人便会放下木棰。晚来的人只能走到主席台，向计票员报告自己的投票立场。

国会表决时，如果议员因故不能出席投票，既可放弃投票权（这样做有可能被反对者解释为立场不坚定或持相反立场），又可采用补救措施。一个办法是，在大会“一分钟讲话或“特殊要求发言”中表明自己的态度，或发表书面声明并要求载人国会记录，声明如能参加投票则会投什么票。对一些重要的投票则可采用“议员配对”（pairingofmembers）。一个议员如不能出席投票，事先可找一个能参加投票但与自己持相反立场的议员协商好。表决时，参加投票的议员先投上一票，然后收回投票，并要求在国会记录中列“出席”（present）。这样，不能出席投票的议员虽不能投票，但因一个相反的票收回而不会影响表决的结果。国会还有“委托投票”（proxy）的做法，106届国会时停止实行，107届又予恢复。所谓委托投票，就是议员故不能参加投票，以签名授权的方式让自己的助手或其他议员代劳。许多议员和公众反对委托投票，认为这样做为不负责的议员开了绿灯；支持者则认为，委托投票可避免因特殊原因不能参加投票而失去行使自己权力机会。

第六章

议案的办理与督查

第一节

议案的办理

所谓议案的办理，是指议案经人民代表大会表决、通过后，有关部门根据议案内容及其决议进行研究处理，落实措施，解决问题的过程。承办单位在办理议案过程中，往往存在着各种不同的思想认识，有的表现积极，有的消极。因此，在办理代表议案中，提高认识，端正态度，统一思想，是十分重要的。

一、议案办理的意义

议案是人大代表根据人民的利益和意志，对国家事务、社会事务进行管理监督的重要形式。办好代表议案具有十分重要的意义。

（一）有利于发扬社会主义民主

在我国，人民当家作主，行使民主权利，相当一部分通过人大代表去实现。发扬社会主义民主，尊重代表的应有权利，是我国人民代表大会制度中最基本的原则。随着我国改革开放和社会主义经济建设事业的不断发展和民主法制的加强，各级人大代表的民主意识、参政意识不断增强。国家权力机关、政府机关、审判机关和检察机关，只有广泛听取各方面的要求，尤其是倾听人民群众的呼声，办理好议案，才能使自己的工作比较符合民意。

（二）有利于各级人大对人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督

各级人大及其常委会行使监督权，既要依靠党委的领导，又要依靠人大代表的支持。人大及其常委会是代表人民对人民政府、人民法院和人民检察院实施监督的。行使监督权的力量源泉在于人民，而人大代表又来自于人民群众。因此，人大及其常委会要采取各种方式，其中包括办理好代表议案，密切与人大代表的联系，做到心心相印，息息相通，时刻了解人民群众的意愿和要求，使人大及其常委会的工作始终符合和代表人民的意愿。人大代表分布在各个岗位和地区，从不同角度了解人民政府、人民法院和人民检察院的工作情况。人大及其常委会要充分发挥代表的作用，直接组织他们参加监督人民政府、人民法院、人民检察院的工作。人大及其常委会要通过对代表议案的办理，作为开展专题调查研究，监督人民政府、人民法院和人民检察院工作的直接依据与重大课题。这样，就能真正体现人民的意志，具有广泛、牢固的群众基础；就能使人民政府、人民法院和人民检察院的工作立足于群众基础之上，置身于人大代表的监督之下，不断转变政府职能，改进机关作风，不断减少和避免工作的失误。（三）有利于贯彻党的方针、政策和国家的法律、法规，促进经济建设发展和社会治安好转伴随着新世纪的到来，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。党和国家面临许多新的情况和新的任务。党的十六大提出了全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面的宏伟目标。为了保证深化改革、开放，建设中国特色的社会主义事业沿着健康的轨道向前发展，党制定了一系列的方针、政策，国家也颁布了大量的法律、法规，促进社会主义市场经济的发展和完善。但在新旧经济体制交替过程中，会出现很多困难和问题，这些问题不及时解决就要影响小康社会建设进程。人大代表正确行使自己的权利，提出议案，政府办理好这些议案，无疑会推动党的方针、政策和国家的法律、法规得到全面、有效的贯彻执行，保证改革开放顺利进行，保证社会主义市场经济得以巩固和发展，推动社会治安好转和国家长治久安，人民安居乐业，过上幸福的生活。

二、议案办理的程序

（一）交办

交办代表议案有两种形式：一为会议期间交办；二为会后交办。但议案的交办，以会后交办为好，其理由是：

1.议案的表决、通过，形成决议，大多都在人民代表大会后期，临近闭幕，时间仓促；

2.议案涉及的是本地区的重大事项，关系到方方面面，不可能在大会闭会前办结，不要赶进度。办理议案，往往给一段充裕时间，体现办理议案的严肃性，这也是由议案的复杂性、重要性所决定的。

3.交办议案，应采取专门会议形式进行，体现交办议案的庄重性，由人大常委会召开有关承办部门领导参加的会议，提出办理要求，布置办理工作。所以，议案交办会，是交办议案的动员会。交办议案工作会，一般应在代表大会闭会后的10天内召开。乡镇人大主席团可根据实际情况在较短时间内完成议案交办工作。

（二）政府部门的办理

要办理的议案往往数量不是很多，地级市、县人大大多数为一二件，省级、全国人大相对多些，但比代表建议、批评和意见的办理少得多。尽管如此，承办部门也要引起高度重视，落实环节，办理好议案。

1.解决四个认识问题。办理好议案，承办部门要以“三个代表”重要思想为指导，切实解决四个方面的认识问题，做到“四个不要”：

（1）不要把办理议案工作当作一般性的业务工作，而要当作一项政治任务。人大代表提出的议案，经法定程序得以审议、通过，是人民通过人大国家权力机关管理国家事务，对政府工作实施监督的重要内容。因此，办理议案，不仅仅是政府部门处理业务工作问题，而是推进社会主义民主政治建设的一项重要措施，是一项严肃的政治任务。

（2）不要把代表议案当作找麻烦，而是要把它看作是对政府工作的帮助。人大代表的议案，提出了治理国家、发展经济的许多宝贵方案，对改进政府工作，转变政府职能，改变机关作风，弥补政府工作中的不足和疏漏，减少失误，促进社会治安的好转、经济建设的发展，都起到了积极的作用。特别是人大代表中有许多专家、学者和工作经验丰富的同志，他们的议案很有见地、有充分的科学依据，对于推动政府部门决策科学化有很大帮助。

（3）不要把办理议案当作额外的负担，而应当认识到这是政府部门应尽的职责和义务。代表议案来自人民群众，代表人民的利益，反映了人民的呼声。人民政府为人民，办理议案是为人民服务、当好“公仆”、实践“三个代表”的具体行动，而不是额外负担。这项工作做好了，可以密切政府和人民群众的关系，克服工作中的官僚主义。

（4）不要马马虎虎对待议案办理工作，而要认真办理。要用改革的精神，花大气力去解决议案提出的实质性问题，以求取得成效。

2.落实“三个环节”。解决了思想认识问题后，承办部门要切实抓住“三个环节”，做到“三个要”：

（1）要确定专人管。政府部门要确定一名领导同志分管议案办理工作，由办公厅（室）秘书长（主任）具体负责办理工作。实行行政首长负责制，定承办人员、定办理时间、定办理质量，从办理到落实，一包到底。对涉及两个或两个以上部门的议案，政府领导要主动协调，明确主办单位和协办单位，共同研究办理，防止相互扯皮现象。

（2）要摆上议事日程。要把办理议案作为政府的一项重要工作，摆到议事日程上来。政府主要领导要亲自批办，亲自过问，亲自落实，要知道议案办理进展速度和结果。向人大汇报议案办理情况的报告，要提交政府常务会议或办公会议上认真讨论。

（3）要落实物力、财力。议案大多是本行政区域内人民群众的重大事项，往往涉及到大量的物力、财力问题。政府部门在办理议案中要舍得花钱，办理议案所需的物力、财力要优先保证。

3.强化调查研究过程。政府办理人大代表议案是一项长期的重要的政务工作。要通过办理议案工作，拓宽与代表联系的渠道，充分发挥他们参政议政的作用，促进国民经济和社会发展。

（1）搞好调查研究，为全面落实承办议案提供依据。人大代表议案大部分是一些涉及人民群众切身利益、有关公共设施建设和对政府某项工作情况不满，意见较大，要求改进的问题。办理这些议案，常遇到由多个部门合办或者部门职责范围不十分明确，介于部门之间的边缘问题，落实比较困难。一些部门承接后，总是想方设法退还政府要求另行安排承办单位。针对这一情况，采取落实前先进行调查研究的方法，予以协调：一是向内容不明确的议案领衔人了解清楚议案的原委和要求；二是召集有关部门进行协商，讨论由哪个部门主办较为适当；三是把调查的情况及时向领导汇报，让领导了解情况，确定承办单位。

（2）搞好调查研究，为全面提高办理质量提供保证。办理质量的提高与方方面面的因素有关，但承办单位的领导与具体承办人能否加强办理过程中的调查研究是个关键问题。在办理过程中加强调查研究主要抓5个方面：

一是调查研究涉及议案内容的有关法律、法规和其他规范性文件，正确理解党和国家的路线、方针、政策以及上级机关的有关指示精神，努力做到在办理中体现一定的政策水平。因此，在一个部门吃不透的情况下，应组织有关部门共同商讨，对照政策依据；涉及历史遗留问题的，追溯一系列演变情况，理清关系。

二是督促各承办部门深入实地，现场调查。要求他们把承办的每一件议案的具体情况了解清楚，以便做好办理工作。

三是深入基层，抓调研先进经验的推广。注意发现办理工作中的新情况、新经验、新问题，及时推广积极调查研究办理议案的先进单位的经验。

四是广泛联系，掌握各个方面情况。首先人大经常检查督促承办单位的办理情况，全面了解情况，掌握好的情况，知道存在的问题；其次关心议案涉及本地区各部门的有关工作情况，注意情况和资料的收集；再次加强代表的联系，听取他们的意见。通过多方面的了解，掌握情况，对各承办单位报来的办理初稿提出修改意见，并进行严格把关，提高办理质量。

五是评议表彰重视调查研究、办理质量好的先进单位和个人。

（3）搞好调查研究，为代表参政议政提供更多的机会。在办理代表议案工作中，事先调查阶段采用个别走访和召开座谈会的方式比较多。在落实办理议案阶段采用现场实地考察的方式较为普遍。这一方式可以使人们得到生动直观的鲜明印象和丰富的感性认识，对议案要列的项目的可行性、经济性、社会效益和议案规模等可以现场考察论证，并可以直接听取提议案人以及群众的意见和要求，还可以及时向群众宣传政府工作，得到广大群众的理解和支持，增进政府与人民群众的联系。在检查督促过程中采用开调查会和重点走访调查为主。在信息反馈阶段，根据人大代表数量多少的情况，采取分片座谈会调查和书面调查相结合进行。通过这些调查研究工作，为代表提供更多的知政、参政和议政机会。

（4）搞好调查研究，为改进工作作风，提高办理效率创造条件。通过调查研究，直接深入基层，接触代表和广大群众，加强与人民群众的联系，更多地听取各方面群众的意见，提高机关的办事效率。

（三）反馈

在办理议案过程中，承办部门要采取“边办理，边反馈，边改进”的办法，抓好议案办理的信息反馈工作，即在办理议案过程中，同时抓办理情况的信息反馈，发现问题或困难，对症下药，落实措施，及时改进。反馈的流向是：

1．向人大常委会反馈。在办理议案过程中，发现难以解决的困难或议案办理涉及跨地区、跨系统的问题，请人大常委会出面协调解决。

2．向人大代表反馈。将办理议案的的进展速度、难易程度、好的方面和不足之处，向人大代表及时通报，沟通信息，使提议案的代表知道自己所提议案的办理情况，针对办理中的不足之处，和代表共同研究，达成共识。

当然，这种信息的反馈工作是双向的。人大常委会、人大代表也要主动了解议案办理情况，不要坐等承办部门上门汇报，不要等到办理期限到后再去了解承办情况，失去主动权，造成被动局面。

（四）办理期限

办理议案的期限，分两种情况：

1．人民代表大会审议、通过的议案，应在人民代表大会下次会议结束前办结。如《全国人民代表大会议事规则》第39条规定，对于有关罢免案可以“由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，在全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定”。人民代表大会审议通过的议案，应在人民代表大会下次会议上报告办理情况。

2．人大常委会审议、通过的议案，其办理期限应限于6个月内完毕。

三、议案办理的准备

人大机关是人大常委会的工作班子。为人大常委会组织代表检查议案办理情况做好准备，是人大机关为人大代表服务，当好参谋助手的一项重要工作。

（一）议案办理情况的梳理

人民代表大会审议、通过的议案，一般为一二件，但也有多件的。议案办理情况的梳理，主要是把承办单位的基本情况进行梳理，分析议案办理进展情况、难易程度，目的是向代表通报情况，确定检查重点。分析梳理的做法，主要是通过一定形式进行调查研究。

1.收集人大常委会各工作委员会日常检查督促各承办单位办理议案的情况，掌握重点议案的落实情况。

2.了解各承办单位报来的议案办理情况报告表，直接了解办理议案的资料，了解议案的落实情况程度。

3.对收集到的议案办理情况，发现其中一些落实的程度不够明朗，或承办单位报告情况过于简单的，进行跟踪调查。

通过上述办法，把议案交办后的落实情况进行梳理，对可以办理而正在办理的，建议由承办单位继续落实办理；对于重点议案、办理难度较大、进度慢的议案，特别是对涉及到人力、物力、财力有不同程度困难的，以及对有的本来经过努力可以办得到的，由于缺乏应有的认识，一拖再拖，迟迟不能落实的，建议列为检查的重点。

（二）为人大常委会检查议案办理情况做好准备工作

梳理清议案办理的基本情况后，就要进入具体的准备工作。

1．制定检查方案，提交人大常委会主任会议研究审定。可以根据不同情况，制定不同的检查方案，有的由人大常委会组织代表参加检查，如对跨年度的重点议案的办理情况，可以利用下一年度的代表大会的会前视察机会，或在适当时间组织对承办单位的落实情况进行检查；有的由人大常委会工作委员会组织代表对重点议案进行检查；有的由提议案的代表组成检查组进行检查。这样，时间集中，统一部署，统一行动，效果较好。

2．及时向被检查的承办单位发通知，进行联系接洽。被检查的单位，接到通知后，一方面可以做好有关准备事项，另一方面主动抓紧议案办理工作。

3．拟好人员分工名单。人大常委会正副主任、各工作委员会、各人大代表联络小组，根据检查方案确定的检查范围和形式，搞好检查小组的组织落实，并适当安排人大机关的工作人员搞好检查的服务工作。

4．物质准备。如落实活动经费、交通工具等。

5．与新闻单位进行联系。组织新闻单位将代表检查议案落实情况及时给予报道，好的予以表扬，对于行动不力的给予督促批评，造成社会舆论，取得应有的效果。

6．材料整理。综合检查情况，总结经验，并把代表检查议案所提的意见进行归纳整理，分送政府办公厅（室）及承办单位，并为跟踪检查积累资料，打下基础。

第二节

议案的督查

人大常委会和人大代表要加强对议案办理的检查、监督，使议案落到实处。

一、督查议案办理的重要意义

人大常委会督促承办部门办好议案，对于坚持和完善人民代表大会制度，有效地行使人大常委会的职权，体现人民群众当家作主精神，有着十分重大意义。

（一）促进国家机关决策民主化、科学化

代表的议案根源于人民群众，凝聚着人民群众的智慧，反映着人民群众的意见和要求，既有民主性，又有广泛性，为国家机关的正确决策奠定了可靠基础。

（二）推动国家机关的工作

代表的议案绝大多数属于政治、经济、文化、教育、科技、民政、环境保护、社会治安、民政、民族等工作中的一些热点问题、难点问题、重要问题。这些议案的落实，对国家机关工作起着重要的推动作用。

（三）密切了党和人民群众的血肉联系，密切了干群关系

我们的党和国家机关干部，是人们群众的“公仆”。办理、落实好议案，是党通过国家机关联系群众的主要途径，也是国家机关干部联系群众，多为群众办实事，关心和解决群众的疾苦和困难的重要体现。

二、议案办理的督查

为了保证人民代表大会及其常委会通过的议案落到实处，地方各级人大常委会、人大代表应切实履行宪法，法律赋予的监督权。通过检查、监督，了解议案办理的进展程度、质量好坏情况，使议案得到按时、按质、按量地办理、落实。

（一）实行议案办理报告制度

人大常委会、人大代表可以要求承办部分定期的、全面的，或不定期的、专项性的报告、汇报议案办理的计划和进度情况。所谓定期的、全面性的报告，就是由承办部门在每年一次的代表大会会议上报告议案办理情况；所谓不定期的、专项性的汇报，则是由承办部门的领导人向人大常委会例会或主任会议汇报议案办理的阶段性进展，或专题汇报某项议案的办理情况。

（二）组织人大代表就议案办理情况进行视察、检查

人大代表深入到议案所涉及的单位直接了解掌握议案办理的第一手资料。这种形式的特点是方便、灵活，各地采用的比较多。

（三）完善议案检查、验收制度

除了向各级人大及其常委会、人大代表报告、汇报议案办理情况外，亦可以采取“三见面”会议的做法，加强督查。“三见面”会议，即提议案的人大代表或常委会组成人员、常委会或有关专门委员会的负责人、承办机关的负责人共同参加的会议，由承办机关通报议案办理情况后，人大代表或常委会进行评议，提出对议案办理的看法和意见。这样，既使人大代表或常委会及时地了解议案办理进度，做到心中有数，便于向选民交待，又可以达到共同商量解决议案办理中有关问题的目的。

（四）增加议案办理的透明度

为加速议案的办理进度和质量，可以利用公报、新闻发布会、报刊、电台、电视台等各种媒体，让人大代表和人民群众都知晓议案办理、落实情况，推进议案办理工作公开化，使国家权力机关的监督和人民群众的监督结合起来。