第一章

人民代表大会组织

第一节

人民代表大会组织体制

一、人民代表大会组织体系

在我国，从中央到基层，人民代表大会共有五级。即：全国人民代表大会；省、自治区、直辖市人民代表大会；设区的市、自治州人民代表大会；县、不设区的市、市辖区人民代表大会；乡、镇人民代表大会。这是人民代表大会的纵向组织体系。

从人大的内部组织结构上有两种，乡（镇）一级人民代表大会不设常委会，人民代表大会主要在开代表大会时发挥作用；县级以上各级人民代表大会设有常委会，常委会为大会闭会期间的国家权力机关。全国人民代表大会设立专门委员会，省级人民代表大会、设区的市和自治州人民代表大会可以设立专门委员会。专门委员会是代表大会的常设工作机构，受代表大会领导，大会闭会期间，受本级人大常委会领导。下面就具体介绍人民代表大会的组织体系、内部组织结构及其职权。

二、人民代表大会的层次划分

从全国到基层，人民代表大会在组织体制上可分为三个层次。即：全国人民代表大会，县以上的地方各级人民代表大会和基层人民代表大会。这三个层次的人民代表大会在组织和职权方面是有它不同特点的。

（一）全国人民代表大会

1.性质。全国人民代表大会是最高国家权力机关，也是民意的最高代表机关，它对全国人民负责，受全国人民监督。全国人大的最高性表现在，它有权修改国家的根本法——宪法，并监督宪法的实施；它行使国家的立法权；其它国家机关都由它产生，对它负责，受它监督；它还有权决定国家的一切重大问题。全国人大的最高国家权力性质还相对国外一些国家议会仅仅是立法机关的性质而言，全国人大职权比它们的职权要大得多、广泛得多。

2.组成。全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成，其产生方式在人大代表的选举一章已作介绍。全国人大法定代表为不超过3000人。根据我国人民民主专政的国家性质，代表的构成主要是工人、农民、知识分子和国家干部，人民解放军的代表也占相当比例。我们国家是共产党领导的，同时实行多党合作制度。所以，中共党员在各级人大至少占60%以上，各民主党派代表在正常情况下，也要达将近20%。为保证各少数民族当家做主的权利，法律规定，少数民族全国人大代表通常要达12%以上。

1.代表总人数是每届人民代表大会第一次会议经代表资格审查委员会确认的实际代表人数。

2.代表身份是交叉的以分配代表名额时的安排为依据。

3.五届全国人民代表名额定为3500人，有3人被原选举单位撤销代表资格，最后代表资格审查委员会确认了3497人的代表资格。

4.七届全国人民代表名额定为2978人，实际选出2976人，经代表资格审查委员会审查，有5人因不符合选举程序而没有确认其代表资格，因而代表数为2970人。

5.九届全国人民代表名额为2981人，实际选出2980人，云南省缺额1名，1名香港代表在会议举行之前逝世，实际确认代表资格2979名。

6．十届全国人民代表名额为2985人，实际选出2985人。由35个代表团组成。其中香港特别行政区36名，占代表总数1.21%，澳门特别行政区12名，占代表总数的0.40%。1名福建省代表在会议举行前逝世，实际确认代表资格2984名。新当选的代表2100多名，占全部代表的70%多。第九届全国人民代表大会的代表文化程度有大幅度提高。代表中大专以上文化的比例由八届人大时的68.74%上升到81.2%。另外，代表由上届连任的比例，八届人大为28.9%，九届人大为25.9%。

第十届全国人民代表大会的代表是高学历高素质的先进集体，文化层次与往届相比有较大幅度的提高。在全部2985名代表中，具有大专文化程度的代表达2760余名，占代表总数的92.46%，其中研究生学历的达800余人，博士200余人，两院院士46人。在2985名全国人大代表中，新当选的代表有2100余名，占全部代表的70%多。

3.任期。全国人民代表大会任期按宪法规定，第一、二、三届任期为4年。从1975年第四届全国人大开始，任期改为5年。为保证两届人大任期的衔接，宪法规定，全国人大任期届满的两个月以前，由全国人大常委会完成下届全国人大代表的选举。若遇到不能进行选举的非常情况，由全国人大常委会全体组成人员的2/3以上的多数决定，可以推迟选举，延长本届人大的任期，在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人大代表的选举。实际上，前几届全国人大的法定任期都没有得到严格遵守。第一、二、三届全国人大的法定任期是4年，但实际任期分别是：4年7个月，5年8个月和10年。第四、五、六届的法定任期是5年，而实际任期分别是：3年1个月，5年3个月和4年9个月。

4.会期。全国人大会议每年举行一次，由全国人大常委会召集。如果全国人大常委会认为必要，或者有1/5以上的全国人大代表提议，可以临时召集全国人大会议。一届至五届全国人大开会时间很不确定，会议有时在3月召开，有时在7月召开，有时又在11月召开。六届全国人大以来，会期逐步固定在3～4月，从八届全国人大提前至春节后召开，会期一般为半个月到20天左右。

5.全国人民代表大会的职权。宪法规定，全国人民代表大会的职权如下：

（1）修改宪法并监督宪法实施。修宪权是高出于立法权和其他一切权力的根本权力。因为宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度，只有全国人大才能修改宪法，这是全国人大的专有权力。宪法修改要经过特别严格的程序，宪法修正案需由全国人大常委会或全国人大1/5以上的代表联名才能提出，并由全体代表2/3以上的多数才能通过，为保证宪法的最高权威和地位，维护国家法制的统一，全国人大有权监督宪法实施。监督宪法虽不是全国人大的专有权力，全国人大常委会也有权监督宪法实施，由于全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定，所以，保证宪法实施的最终监督权还是属于全国人大。

（2）制定基本法律。全国人大行使国家立法权，有权制定国家基本制度方面的法律，主要是刑事、民事、国家机构和其他如公民基本权利义务、重要的经济法等方面的法律。

（3）选举并罢免国家机关领导人员。全国人大选举、决定任命的人选是国家机关领导人和其他组成人员，其中包括选举国家主席、副主席；根据国家主席提名，决定国务院总理人选；根据总理提名，决定国务院其他组成人员（包括副总理、***、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长）的人选；选举中央军事委员会主席；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。对人民代表大会自身组织，还有权选举产生人大常委会组成人员和各专门委员会组成人员。全国人大有权罢免国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，并有权罢免全国人大常委会组成人员，撤销各专门委员会组成人员的职务。

（4）审查、批准和决定国家的重大事情。全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和决算；改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题，还可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

全国人大行使的是国家最重要、最根本的权力。

（二）县以上地方各级人民代表大会

地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。地方国家权力机关就是代表民意，行使本地区内最高权力的国家机关，其他国家机关由它产生，对它负责，受它监督。

县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，它与乡镇基层人民代表大会有不同特点。

1.县以上地方人民代表大会的产生和组织。

（1）产生。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会，由下一级的人民代表大会选举代表组成；县、不设区的市、市辖区的人民代表大会，由选民直接选举代表组成。县、市、省三级人民代表大会的选举产生程序在代表选举一章有专门论述。

（2）任期。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市和县的人民代表大会每届会期5年。历史地看，地方各级人民代表大会任期逐步加长。1954年宪法规定，省级人民代表大会任期为4年，直辖市、县、市、直辖区的人民代表大会任期为2年。1975年宪法将省级人民代表大会任期改为5年，自治州、市、县人民代表大会的任期为3年。1982年宪法进一步把自治州、设区的市的人民代表大会的任期改为5年，县级人民代表大会的任期仍为3年。1993年修改宪法并于1994年修改地方组织法将县级人民代表大会任期改为5年。上述任期只是法律上的规定，实际任期并不完全如此，1954年到1957年，地方人民代表大会任期能基本上按期换届，尔后的任期像全国人民代表大会一样，不能如期换届。到1980年以后，地方人民代表大会的任期才逐步正规化。

（3）会期。县以上地方各级人大会议每年至少举行一次。经全体代表的1/5提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。根据1954年《地方人大和地方人民委员会组织法》规定，省、直辖市的人民代表大会每年举行两次，交通不便的省可举行一次。1957年一届全国人大第84次常委会根据国务院的提议，将省、直辖市人代会每年举行两次修改为每年举行一次。理由是根据省人民委员会反映，开两次会无事可做，而且费时，影响生产。在1957年以后很长一段时间，县级人大不能按时召开，直到1979年后，县级人大才逐步能按期开会。召开临时代表大会的情况到目前为止极为鲜见。

2.县以上地方人民代表大会的职权。县以上地方各级人民代表大会的职权有：

（1）保证法律和决定的实施。县以上地方各级人大的首要职权，就是在本行政区域内保证国家的宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。同时也要保证国家计划和预算的执行。

（2）决定本行政区域内的重大事情。县以上地方各级人大有权审理、批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项。

（3）组织国家机关，选举国家机关领导人。县以上地方各级人大有权选举产生本级人大常委会组成人员；选举本级人民政府正、副职主要领导人；选举本级人民法院院长和人民检察院检察长（须报上一级检察院检察长报请该级人大常委会批准）；另外，还选举上一级人民代表大会代表。

（4）监督权。听取和审查本级人大常委会的工作报告，听取和审查人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告；改变或撤销本级人大常委会不适当的决议；撤销本级人民政府不适当的决议和命令；并有权罢免由它选举产生的人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的职务；在他们提出辞职的时候，接受其辞职。

（5）维护公共利益，保护公民权利。县以上地方各级人民代表大会应保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体组织应有的自主权；保障少数民族权利；保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

（6）制定地方性法规。省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后实施，并报全国人大常委会和国务院备案，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报上一级人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

（三）基层人民代表大会

1．乡镇人民代表大会的产生和组织。乡镇一级是我国最基层的人民政权，它最接近人民群众，也最便于人民群众参加政权的管理。因此，乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，不设立常委会，代表大会的各项权利都直接由代表行使。它选举产生乡镇人民政府，乡镇人民政府对它负责，受它监督。在乡镇不设人大常委会，是因为乡镇人大代表较少，居住地区较集中，乡镇有大事，可以随时召集代表大会，而没有必要再产生一级间接的代表机构。代表行使代表大会的权利，直接向人民负责，受人民监督，更有利于发扬基层民主。

现乡镇人民代表大会的任期为5年，十届人大二次会议以前的乡镇人民代表大会任期为3年。由于以前乡镇人大与县级人大任期不一致，乡镇人民代表大会常常不能按期换届选举。这样修改，将使基层人民代表大会制度建设得到进一步得到加强。

乡镇人民代表大会会议每年至少举行一次。经1/5以上代表的提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。乡镇人民代表大会举行会议的时候选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。1995年修改的地方组织法规定，乡镇人民代表大会设主席，并可以设副主席1～2人。他们由本级人民代表大会从代表中选出，任期与本级人民代表大会任期相同，人民代表大会主席、副主席不得担任行政机关的职务。主要职责是：人民代表大会闭会期间联系代表，组织代表活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。

2．乡镇人民代表大会行使的职权。

（1）保证法律和决定的执行。乡镇人大的首要职责就是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规，地方性法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行。

（2）通过和发布决议，批准计划和预算。乡镇人大可以就本行政区域内的重要事情作出决议或决定，它主要包括：为保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会决议在本地区内执行的具体措施；根据国家计划和本地区人民的需要，作出本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；决定本行政区域内的民政工作实施计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和决算等等。

（3）产生乡镇政府。选举本级人民代表大会主席、副主席，选举乡镇长、副乡镇长。

（4）监督权。听取和审查乡镇人民政府工作报告；撤销乡镇人民政府不适当的决议和命令；依法罢免乡镇长。

（5）保护公共利益和公民权利。宪法赋予乡镇人大依法保护社会主义全民集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产；维护社会秩序；保护公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利；保障妇女享有男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，等。少数民族聚居的乡镇人民代表大会在行使上述职权时，应采取适合民族特点的具体措施。

三、人大常务委员会组织建设

（一）人大常务委员会的性质及其设立依据

在我国人民代表大会体系中，除乡（镇）一级人民代表大会不设常委会外，县以上地方各级人民代表大会都设立常委会。人大常委会是人民代表大会的常设机关，是人民代表大会闭会期间的国家权力机关。人大常委会的地位表现在两方面：一方面，常委会与人民代表大会的关系，常委会对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，在每次人民代表大会期间向大会报告工作。人民代表大会有权罢免常委会组成人员，改变或者撤销常委会不适当的决定。另一方面，常委会与其他国家机关的关系，在代表大会闭会期间，国家行政机关、审判机关和检察机关对人大常委会负责并报告工作。人大常委会有权监督行政机关、审判机关和检察机关的工作。

人民代表大会设常委会是我国人民代表大会与国外议会组织制度上一个很不同的特点。国外议会有一院或者两院，每院议会设若干常设委员会为工作机构。不管一院还是两院，议会权力都是统一的，作出任何有法律效力的决定，都只能是在全院会议上，而我国人大常委会则是在大会闭期间行使部分代表大会权力的常设会议。所以，有人把人大常委会别称为“议会中的议会”。常委会由人民代表大会从代表中选举部分代表组成，在代表大会期间不开展活动，不行使职权。在大会闭会期间才行使由宪法规定的职权，并负责召集本级人民代表大会，受代表大会的监督。常委会的存在方式是一种议会常设委员会，但又不是一般的议会常设委员会，议会常设委员会仅仅是一种工作机构，而它则是握有实际权力的机构，并能领导其他常设委员会。可见，人民代表大会设常委会是有中国特色的一种代表制度。

人民代表大会之所以设常委会，是我国国情等诸种因素决定的。中国是个人口众多的国家，人民代表大会的性质又要求代表的广泛性，需要维护数量众多的代表。代表太多，会议就不便经常举行，于是宪法规定人民代表大会每年一般只召开一次。而且，我国的人大代表不是专职的，是来自各条战线的工人、农民、知识分子和担任领导职务的干部。所以，代表大会开会时间不能太长。在代表大会不便于经常开会，又不能开长会的情况下，如何发挥国家权力机关的作用？于是，就在代表大会中再选举产生一个小型的、便于召集会议、讨论决定问题、能经常行使权力的机构，这就是人大常委会。可见，人大常委会是为了解决人大代表数量过多，不便于经常开会，且会期短，不能经常有效地发挥人大作用问题而设立的。所以，彭*1982年11月26日在五届全国人大五次会上所做的《宪法修改草案的报告》中指出：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”地方人民代表大会增设常委会也是出于这一目的。当然，如果要追溯历史，人大常委会制度还借鉴了前苏联的苏维埃制度。苏联时期建立的苏维埃中就设立了闭会期间的权力机构，苏维埃中央执行委员会，1936年宪法又设立了最高苏维埃主席团，就是像我们的人大常务委员会。

（二）人大常务委员会制度的发展

1.全国人大常委会的发展。全国人大常委会是1954年按宪法规定设立的。第一届全国人大常委会组成人员79人。当时它的职权有19项。即：主持全国人民代表的选举；召集全国人大会议；解释法律；制定法令；监督人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令；改变、撤销省级权力机关的不适当的决议；在全国人大闭会期间决定国务院总理以外的其他组成人员的个别任免；任免最高法院、最高检察院的副职领导人和其他审判、检察人员；任免驻外全权代表；决定同国外缔结的条约的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；决定战争状态的宣布；决定全国总动员或局部动员；决定全国或部分地区的戒严；全国人大授予的其他职权。概括1954年宪法给全国人大常委会规定的职权是四个方面，一是代表大会的组织和会议召集；二是经常性的监督工作；三是需要在代表大会闭会期间经常行使的人事任免权；四是外交、军事、治安方面的紧急权力。由于全国人大常委会没有法律制定权，全国人大会期短又不适应立法工作的需要，于是，1955年7月，第一届全国人大二次会议通过决议，授权常委会可适时地制定部分性质的法律。1959年4月，第二届全国人大一次会议又进一步授权常委会适时修改全国人大制定法律中不适用的条文。这样，全国人大常委会获得部分立法权和对全国人大制定的法律的修改权。

1975年宪法削弱了人民代表大会制度，全国人大常委会的职权大大缩小为：召集全国人大会议；解释法律、制定法令；派遣和召回驻外全权代表；接受外国使节，批准和废除同外国缔结的条约；全国人大授予的其他职权。即使如此，宪法规定给全国人大常委会的权力也几乎没有得到实行。

1978年宪法对全国人大常委会的职权规定是以1954年宪法为基础，减多增少。减少的职权有：撤销国务院制定的与宪法、法律、法令相抵触的决议和命令；规定外交人员、军人和其他专门衔级；决定全国总动员或局部动员；决定部分地区的戒严。增加的职权只有解释宪法一项。

1982年制定宪法时，认真总结了人民代表大会建设的经验教训，在指导思想上确立要大力加强人民代表大会制度建设，充分发挥国家权力机关的作用。如何更有效地经常发挥国家权力机关的作用？有两条途径可选择；一是减少全国人民代表大会代表数量，使人民代表大会便于经常开会行使职权；另一条是仍然保持全国人大作为一个具有广泛代表性、能照顾方方面面人物的代表机构，人民代表大会仍一年开会一次。但扩大全国人大常委会的权力，常委会人数少便于经常开会，能在闭会期间经常发挥国家权力机关的作用。以此来加强全国人民代表大会，发挥全国人民代表大会的作用。

基于以上考虑，1982年宪法从两方面加强了全国人大常委会：一是从组织上加强，主要措施是：（1）规定全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政、审判和检察机关的职务，意图是全国人大常委会专职化，多数委员专门从事常委会工作，从而有利于加强常委会对国家行政、审判和检察机关的监督。（2）规定由全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人大常委会的重要日常工作，加强了对全国人大常委会重要日常工作的领导。（3）规定全国人大设若干专门委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导，使全国人大常委会有经常处理日常事务的工作机构，能经常处理专门方面的日常事务。二是从职权方面加强，主要措施有：（1）规定全国人大常委会可以制定除全国人大制定法律以外的其他法律，以适应加快立法工作的需要。（2）在全国人大闭会期间，常委会在不同全国人大制定的法律基本原则相抵触的情况下，对法律进行部分补充、修改；（3）在全国人大闭会期间，审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行中所必须作的部分调整方案；（4）在全国人大闭会期间，根据国务院总理提名，决定部长级人选，而不是像以前规定的只决定个别人选。还可根据中央军事委员会主席提名，决定中央军委其他组成人员人选。

为防止全国人大常委会随意修改、补充全国人大制定的法律和超越全国人大的权力，宪法限制规定，全国人大常委会修改法律不得同该法律原则相抵触，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，以保证全国人大对常委会权力的有效控制。

通过以上方面的职能强化，全国人大常委会开始有效地行使它的职权，从而使全国人大最高国家权力机关的作用得到更好地发挥，使我国人民代表大会制度走上了新的发展阶段。

2.地方人大常委会的发展。县以上地方各级人大常委会是1980年开始建立的。然而，地方人大是否设立常委会却经过长期酝酿。1954年制定宪法时，就有人提出地方人大设立常委会的设想。当时考虑到地方人大没有立法权，经常性工作少，地方人大所辖区域较小，代表大会较容易召集全体会议来决定本地区内的重大事情，因而宪法没有规定地方人大设常委会。与此相适应的是，法律规定省、市、县级人民代表大会会议每年召开两次，乡级人民代表大会每年可召开四次。地方人大不设常委会的理论原因主要是“议行合一”的人大建设指导思想。1954年，***在《宪法草案的报告》说明中指出，“地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会常务机关的职权，如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”宪法实施后，地方人大制度建设中的问题便暴露出来了：一是地方人大并不像立法时所愿望的那样能经常召开会议，原因或许是政府不愿意召开人大会议来决定问题，而愿自行决定问题；或许是政府工作过于繁忙，顾不及召开会议。这样人大的职权不能有效行使，人大的作用得不到充分发挥。二是人大闭会期间政府和司法机关必要的人事变动难以进行。三是更重要的是不利于人大对行政机关的监督。议行合一，政府又是人大的常设机关，监督与被监督融于一身，监督就很难实施。于是，1957年5月，全国人大党组曾向中共中央提出地方各级人大设立常委会的建议。但是，很快发生的反右斗争，使这一建议被搁置了。

1965年，中共中央和全国人大常委会再次考虑县以上地方各级人大设常委会问题。其原因：一是当时社会主义革命和建设事业发展，备战方针提出，政权机关任务繁重，想提拔一批青年干部到政府工作。这样，原来在政府工作的一批老同志需要安排，设常委会可解决这个问题。二是人大闭会期间对本地区内的一些重大问题需及时作出决定，特别是对政府工作需加强经常性的监督。然而，不久后爆发的“文化大革命”，使这一考虑再次搁浅。

党的十一届三中全会从总结历史的经验教训中得出结论，必须扩大社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化。因此，要大力加强人民代表大会制度建设，充分发挥人民代表大会的作用。将地方国家权力机关和地方国家行政机关分开，这能更好地体现人民当家做主，加强人民代表大会对政府的监督。在这种形势下，设地方人大常委会的问题再次提上议事日程。1979年6月，五届全国人大二次会议对宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法进行修改，决定县以上的地方各级人大设立常委会。1980年，县以上地方各级人大常委会陆续建立。

（三）人大常务委员会的组成、产生和任期

1.人大常委会的组成。

（1）全国人大常委会由委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人和委员若干人组成。其人员统称为全国人大常委会组成人员。

（2）省、自治区、直辖市、自治州和设区的市的人大常委会由主任1人、副主任若干人、秘书长1人、委员若干人组成。县级人大常委会组成人员除不设秘书长外，其他人员结构情况与省级人大常委会相同。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，省级人大常委会组成人员一般有35～65人，人口超过8000万的省不超过85人。自治州、设区的市的人大委员会组成人员一般有13～35人，人口超过800万的市不超过45人。县级人大常委会组成人员一般有11～23人，人口超过100万的县（市、区）不超过29人。

2.人大常委会的选举产生。各级人大常委会组成人员，由每届人民代表大会第一次会议从代表中选举产生。全国人大常委会组成人员候选人，由本级人民代表大会主席团从代表中提名，然后经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人，最后交代表大会全体代表选举产生。县级以上的地方各级人大常委会组成人员由本级人民代表大会主席团提名。省级人民代表大会代表30人以上联名，设区的市和自治州人民代表大会代表20人联名，县级人民代表大会代表10人以上联名也可以提出候选人，无论是主席团还是代表提名都不能超过应选名额。如果所有提出的候选人超过法定差额数，可进行预选，根据得票多少确定正式候选人后选举产生。1988年第七届全国人大以前，全国人大常委会委员都是等额选举产生。从七届全国人大开始，常委会委员实行差额选举，九届全国人大常委会委员候选人差额人数为7人。十届人大常委会委员的差额比例为5%，从167名候选人中产生159名全国人大常务委员会委员。但委员长、副委员长和秘书长仍实行等额选举。县以上地方各级人大常委会组成人员已规定实行差额选举。人大常委会委员的候选人数比应选人数多1/10～1/5。常委会副主任的候选人数比应选人数多1～3人。常委会主任、秘书长的候选人数一般应多1人，进行差额选举，如所提候选人只有1人，也可以等额选举。

各级人大常委会每届任期同本级人民代表大会的任期相同。根据法律，县级以上的各级人大常委会的任期均为5年。人大常委会行使职权到下届人民代表大会选出新的常委会为止。

全国人大常委会委员长、副委员长的连续任职不得超过两届。这是作为废除领导职务终身制的措施，在1982年宪法中加以规定的。

（四）人大常务委员会的组织机构

1.人大常委会的领导机构。人大常委会的领导机构是指负责常委会日常工作的核心机构。全国人大常委会的领导机构是委员长会议，县级以上的地方各级人大常委会的领导机构是主任会议。

（1）委员长会议。全国人大常委会委员长会议由委员长、副委员长、秘书长组成。委员长会议负责处理常委会的重要日常工作，其主要职责有：①决定常委会每次会议的召开日期和会期，拟定会议议程草案；②向常委会提出属于常委会职权内的议案；③对其他机关向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或提请常委会全体会议审议，决定回答质询案的方式；④处理有关人事任免事项交常委会审议的有关程序问题；⑤指导和协调各专门委员会的日常工作；⑥向常委会提名全国人大各专门委员会个别委员人选或顾问人选；⑦处理常委会其他重要日常工作；⑧决定常委会机关工作的重大事项。

从过去委员长会议的活动看，委员长会议对全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的工作，起着核心领导作用。所有提交代表大会和常委会的议案实质上都由他决定。他还通过发布委员长会议纪要等方式，决定常委会的立法程序，发布常委会加强同代表联系的意见，常委会的人事任免办法等。可以说，委员长会议才是常委会真正的核心，而这个核心中的核心人物则是委员长和秘书长。

根据有关规定，委员长会议根据需要不定期召开。各专门委员会主任委员、常委会副秘书长、法工委主任列席会议。经常务副委员长和秘书长的确定，有关部门负责人可列席会议。委员长会议决定的问题，经秘书长同意，可发布新闻。

省、自治区、直辖区、自治州和设区的市的人大常委会由主任、副主任和秘书长组成主任会议。县、不设区的市、市辖区的人大常委会主任会议是由人大常委会主任和副主任组成。主任会议处理重要的日常工作，其职权范围与上述全国人大常委委员长会议大致相似。

（2）委员长。委员长主持全国人大常委会的工作，它有权召集全国人大常委会会议。副委员长、秘书长协助委员长工作，副委员长受委员长的委托，可以代行委员长的部分职权。委员长因为健康情况不能工作或缺位时，由常委会在副委员长中推选一人代理委员长的职务，直到委员长恢复健康，或者全国人大选出新的委员长为止。委员长还有一项职权，就是在国家主席、副主席缺位时，全国人大补选之前，由委员长暂时代理国家主席职位。

委员长是全国人大常委会和委员长会议的核心人物，它在党内有很高的地位。在历史上，很长一段时期，委员长都是党内的第二、三号人物，有一段时间（如六届和七届时）委员长虽不是中共中央政治局常委或委员，也是党内的深资元老（第一届全国人大常委会委员长***；第二届～第四届全国人大常委会委员长朱德；第五届全国人大常委会委员长***；第六届全国人大常委会委员长彭*；第七届全国人大常委会委员长万里；第八届全国人大常委会委员长乔石；第九届全国人大常委会委员长李*；第十届全国人大常委会委员长***）。人大常委会一般设一位常务副委员长，为委员长的主要助手，在委员长不能履行职务时，代行委员长的职权。秘书长不但是委员长的助手，还是人大常委会机关的大管家。在历史上，秘书长多数时候由一名副委员长甚至是常务副委员长兼任。这样比较有利于整个常委会机关工作的统一领导。在七届全国人大时，其他副委员长兼任各专门委员会的主任委员。这样比较有利于发挥各副委员长的作用。

必须指出的是，我们说委员长会议或主任会议是人大常委会的领导机构，丝毫不意味着它具有行政领导的职能。它在性质上是常委会的日常工作处理机构，而不是实体权力机构，它无权代替常委会行使任何职权，而只能为常委会行使职权服务。它在工作方式上是集体负责制，开会应充分发扬民主，决定任何问题，都要在充分讨论、听取各方面意见后，以少数服从多数原则决定。

2.人大常委会的工作机构。

（1）代表资格审查委员会。代表资格审查委员会是常委会设立专门负责代表资格审查的常设机构。虽然法制工作委员会也称工作委员会，但与代表资格审查委员会具有完全不同的性质，因代表资格审查委员成员都是人大代表，法制工作委员会则不是，实质法工委还是属于办事机关类型。

1982年以前，代表资格审查委员会属于人民代表大会的工作机构。由于它隶属于代表大会，只在开会期间活动，因而不能及时地对本级人民代表大会大会补选的代表资格和新选出的下一届的代表资格进行审查。1982年全国人大组织法将代表大会的代表资格审查委员会变为常委会的代表资格审查委员会。1986年修改的地方组织法对县以上的地方人大代表资格委员会也作了相应规定。

代表资格审查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。其人选由委员长会议（或主任会议）在常委会组成人员中提名，常委会全体会议通过。主任委员一般由一名副委员长或人大常委会副主任担任。

代表资格审查委员会的职责就是审查新选出的下届人大代表的资格，审查补选的本届人大代表的资格。其审查方式是，代表资格审查委员会对新选出或补选的代表名单进行资格条件审查后，向常委会提出审查结果的报告，常委会根据审查报告，确定代表资格是否有效。常委会在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。

（2）香港特别行政区基本法委员会。这是1997年香港回归以后，为香港基本法的实施，而专门设立的一个工作委员会。它是根据1990年第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于批准香港特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会的建议的决定》及其附件的规定设立的。其性质是常委会下设的工作委员会。

1997年7月1日八届全国人大常委会第二十六次会议正式通过决议设立该委员会。第一届基本法委员会由12人组成，由全国人大常委会任命的内地和香港人大各6人组成，其中包括法律界人士，任期5年。香港委员必须是由外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任，由香港特区行政长官、立法会主席和终审法院首席法官联合提名。该委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常委会任免。

根据香港基本法的规定，该委员会的主要职责是，为常委会解释基本法提供必须的咨询意见；对修改基本法的议案进行事先研究并提出意见。

（五）人大常务委员会的职权

1.全国人大常委会的职权。

（1）立法权。立法权是全国人大常委会最主要的职权。立法权包括制定法律和修改全国人大制定法律的权力。常委会的立法权与代表大会立法权的区别是，前者制定基本法律，后者制定非基本法律。所谓基本法律，就是有关刑事、民事、国家机构和其他方面的重要法律。非基本法律是指除上述方面以外的其他法律。全国人大常委会的立法权是非列举式的，可见，其立法范围是非常广泛的。在全国人大闭会期间，常委会可对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改，但不得同法律的基本原则相抵触，否则，全国人大可对违背基本法律的法律给予撤销。

（2）法律解释权。全国人大常委会的法律解释权包括对宪法的解释和对普通法律的解释。法律解释是根据立法意图，对法律条文明确界定或正确地阐明其内容和含义。

法律解释程序是，在有关实施法律部门提出需要解释的问题后，由秘书长交全国人大法律委员会会同有关专门委员会研究，并征求有关部门意见，提出解释方案，经全国人大常委会审议同意，即为法律解释。全国人大的法律解释权不同于行政解释和司法解释。行政解释是由国务院及其主管部门在法律的具体运用中，对法律条文意义的说明。司法解释是最高人民法院和最高人民检察院具体适用法律中对法律条文意义的说明，包括审判解释和检察解释。法律解释不同于上述两种解释，不仅在于解释的主体不同，主要在于法律解释是根据立法意图阐明法律条文的意义，可以对条文进行扩大解释和限制解释，并可阐明新的含义。行政、司法解释是一种执法解释，不可随意扩大或限制条文的意义。法律解释还可对行政、司法机关的解释有分歧时作出裁定。法律解释不同于法律解答，法律解答是指由常委会办事机构回答有关部门提出的法律条文理解不清的问题，它只限于把法律条文已有的含义加以说明，让人们有更清楚的理解。法律解答常常是法制工作委员会有关部门研究，提出意见，经领导批准后答复。全国人大常委会办公厅有时也对一些问题进行解答。

（3）重大事情决定权。全国人大常委会的重大事情决定权，主要涉及外交、军事和国家紧急状态方面的权力，这些权力由全国人大常委会行使比全国人大行使更合适。它包括决定同国外缔结的条约和重要协定的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定宣布战争状态；决定全国的总动员或者局部动员；决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。

（4）人事任免权。全国人大常委会行使的人事任免权，部分是属于全国人大任免范围内但因全国人大闭会而不能行使的任免权。它包括：在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；由委员长会议提名，补充任免专门委员会个别副主任委员和部分委员。还有属于全国人大常委会本身行使的人事权，包括根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；决定驻外全权代表的任免；由委员长提名，任免常委会秘书长。

全国人大常委会的大事权还包括接受辞职和决定代理职务。全国人大闭会期间，常委会可接受常委会组成人员、国家主席、副主席、总理、副总理、***、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职，报请全国人大下次会议确认。在全国人大闭会期间，国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院正职领导人缺位时，可分别从上述机关的副职中决定代理人选。

（5）监督权。与全国人大的职权相比，全国人大常委会的职权更侧重监督，由于监督需要更经常性地开展工作。全国人大常委会的监督权有：①监督宪法的实施，对违反宪法的法律和行为进行审查和给予纠正。②在人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。③监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。④撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。⑤此外，常委会同全国人大一样，在会议期间就必要的问题，组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

全国人大常委会还可以行使全国人大授予的其他职权。

2.地方人大常委会的职权。县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。地方人大常委会的职权与全国人大常委会的职权相似。但有很大的不同，如果全国人大常委会最重的职权是制定法律，地方人大常委会的职权则主要是保证法律的实施。地方人大常委会职权不同在于县和一般的市一级人大常委会没有立法权，省级，较大的市和省会所在地的市有立法权。但所制定的法规主要是保障法律的实施和管理地方事务。

（1）保证实施法律。这是地方人大常委会一项极其重要的职权。地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。为保证宪法、法律实施，可制定实施宪法、法律的法规、条例、细则或作出决议、决定；可对本行政区域内的其他国家机关执行宪法和法律的情况实施监督。

（2）立法权。省级人大常委会在本级人大闭会期间，可制定颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准较大市的人大常委会，在本级人民代表大会闭会期间，可制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并报全国人大常委会和国务院备案。

（3）决定重大事情。决定本行政区域内的重大事项是一项非常广泛和重要的权力。它反映人民代表大会作为国家权力机关自主地决定地方事务的权力。法律规定，地方人大常委会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民族、民政工作的重大事项。常委会还有权授予地方荣誉称号。对一些没有立法权的地方人大常委会来说，重大事项决定权显得更为重要。

（4）监督权。监督权是地方人大常委会的一项综合性权力。地方人大的监督权包括：根据本级人民政府的提请，审查批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，受理公民对国家机关及其工作人员的申诉和意见；撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决议；撤销本级人民政府不适当的决定和命令；在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别政府副职领导人的职务；决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和审判、检察人员的职务；在人民代表大会闭会期间，撤销上一级人民代表大会的个别代表职务。组织特定问题的调查委员会。

（5）人事任免权。地方人大常委会行使部分代表大会的人事任免权有：在地方人民代表大会闭会期间，决定政府副职领导人的个别任免；在政府和司法机关正职领导人因故不能担任职务时，从本级政府或法院、检察院副职领导人员中决定代理人选，决定代理检察长，须报上一级检察院和人大常委会备案。另外，人大常委会自身的任免权有：任免政府正职领导人以外的政府组成人员。如根据政府正职领导人的提名，决定本级政府秘书长、厅局长等部门领导人的任免，报上级人民政府备案。还可任免法院、检察院除正职领导人以外的司法机关其他组成人员，如任免法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和检察院副检察长、检察委员会委员、检察员；批准任免下一级检察院检察长；省级人大常委会根据主任会议提名，决定中级人民法院院长任免，根据省级人民检察院检察长的提名，决定检察分院检察长的任免。

此外，地方人大常委会有权领导或主持人大代表选举和指导下级人大代表的选举，召集本级人民代表大会会议。

四、人民代表大会专门委员会的设置

人民代表大会专门委员会是人民代表大会常设的重要工作机构。专门委员会的工作是国家权力机关工作的不可缺少的重要组成部分。改进和加强专门委员会的工作，对于做好国家权力机关工作有着十分重要的意义。

（一）人民代表大会专门委员会的设置和性质

1.设立专门委员会的法律依据。为了加强全国人大及其常委会的组织建设，更好地发挥其作用，1982年第五届全国人大第五次会议通过的宪法第70条明确规定：全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会的领导。各专门委员会在全国人大和全国人大常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。按照这一规定，六届全国人大于1983年6月在代表大会中设立了民族、法律、财政经济、教科文卫、外事、华侨等6个委员会，1987年，又根据实际工作需要，增设了内务司法和环境与资源保护两个委员会。1998年，增设了农业与农村委员会。2003年3月6日和3月17日，第十届全国人民代表大会设立的专门委员会有：民族委员会；法律委员会；内务司法委员会；财政经济委员会；教育科学文化卫生委员会；外交委员会；华侨委员会；环境与资源保护委员会；农业与农村委员会。

地方人大是否设立专门委员会，1982年12月五届全国人大五次会议审议修改地方组织法的若干规定的决议草案时，曾研究过。一些代表提出，地方人大也应设立专门委员会。当时，考虑到各地情况很不相同，实践经验也不多，未作统一规定。1983年换届选举后，上海、湖南、江西等省级人民代表大会设立了若干个专门委员会。其他部分省市则主要设立了一些工作委员会。直到1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议通过修改的地方组织法才明确规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设立法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。根据这一规定，1988年换届后，又有湖北、贵州、山东、陕西、黑龙江等省级人大设立了自己的专门委员会，一部分自治州、设区的市的人大也设立了专门委员会.

2.专门委员会的地位及其工作性质。按照宪法、全国人大组织法和地方组织法规定，专门委员会是人大根据工作需要依法设立的，在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内的同本委员会有关的问题进行调查研究、提出建议。这就表明：

第一，专门委员会是国家权力机关下设的常设性专门工作机构，而不是一级独立的国家权力机关、代表机关。专门委员会在本级人大及其常委会领导下进行工作，工作范围也仅限于属本级人大及其常委会职权范围内的同本委员会有关的事项，其工作任务是为本级人大及其常委会行使职权当好“参谋”，提供服务。因此，它的性质是专门工作机构，是协助人大及其常委会行使职权，而不能独立行使人大及其常委会所具有的职权。它研究、审议和拟订的议案以及调查研究、检查视察所提出的意见、建议，不是国家权力机关的最后决策。

第二，专门委员会作为人民代表大会的有机组成部分，依法决定产生，与人大及其常委会是被领导与领导关系。其成立与撤销以及组成人员的任免，必须经法定程序，所从事的是与人大及其常委会职权有关的重要事务。

第三，专门委员会虽然没有最终决定权，但它有审议权、提案权、建议权等，因而它是重要的工作机构。在人民代表大会闭会期间，它实际履行的是人民代表大会的一些职责，而非办事机构所从事的那种具体日常事务。

3.设立专门委员会的意义。

第一，加强和完善人民代表大会制度的需要。我国国家权力机关行使职权的基本方式是召开会议。人民代表大会通常一年才举行一次会议，人大常委会一般每两个月才举行一次会议，且会期较短。许多重大决策要在有限的时间中作出，没有大量的会外经常性工作做准备是不行的。况且法律赋予国家权力机关的众多职责，也须在具体工作中才能得以完成和实现。正如列宁所说：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为‘工作’机构。”专门委员会的设立，正好适应了这种需要。作为工作机构，一些专门委员会在研究、审议和拟订有关议案，听取有关部门的工作汇报，参与立法，组织专题调查，开展视察等方面，做了大量工作。实践证明，设立专门委员会对加强人大及其常委会的工作，发挥国家权力机关的作用，推进民主政治建设，是非常必要的。

从国外情况看，资产阶级国家的议会也很重视专门委员会建设。如意大利、日本、瑞士、美国等国的议会中专门委员会在11～21个之间，且专门委员会工作的范围很广，活动频繁。例如，听证会、报告会、联席会等等。正如美国前总统威尔逊所言：“开会期间的国会是向公众展览的，在它的各个委员会房间内的国会，才是进行工作的国会。”虽然资产阶级议会中的专门委员会其性质与我国不同，但由此也可看出专门委员会的工作在议会中的重要性和必要性。

第二，人大及其常委会全面行使职权的需要。彭*说，过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团上来，不开代表大会时，则是什么问题都提到人大常委会上来，人大常委会因为人多，就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类地讨论，所以工作就不好进行。人大开会也是分组讨论，并且分组也不是按工作性质分组。所以我们才考虑到要设专门委员会。由此不难看出，设立专门委员会是基于人大及其常委会开展工作的需要。宪法、法律赋予了各级人大及其常委会多项重要职权。从县以上的地方各级人大来看，代表大会有15项职权，常委会有14项职权。这些职权的内容，大体可划分不同的类型，如法制、财经、教科文卫、民族宗教、城乡建设、环境、资源、农业等等。由于这些职权涉及面广，又由于人大具有代议制的特点，因此，要充分行使好这些职权，必须对它们进行科学的划分，并对各类职权所涉及的一些具体问题，分门别类地研究、讨论和处理，而专门委员会对有关问题比较熟悉，研究有关问题，可以考虑得更深入、更周到些。这样还可以充分发挥专门委员会及其人大代表和常委会委员的作用，使工作做得更深入、更细致、更富有成效。反过来，也促进了整个机关有组织、有步骤地开展工作。

第三，人大及其常委会实现重大决策民主化、科学化的需要。人大是国家权力机关，担负着把党的重大主张变成国家决策的重任，所以决策对人大的重要性是显而易见的。搞好人大决策，工作是多方面的，其中关键是决策要民主、科学。所谓民主决策，主旨在于一切从实际出发，走群众路线。在决策作出之前，要深入开展调查研究，尽可能掌握第一手翔实的资料，还要广泛征询社会各方意见，倾听民众呼声，努力使作出的决策符合客观实际和民意要求。所谓科学决策，就是要运用辩证唯物主义的观点和方法科学分析和解决问题，同时要充分利用当代科学技术最新成果和现代化的技术手段，及时、全面地收集和分析处理各种信息，搞好必要的科学论证，以便作出最佳的选择和决断。

综上所述，面对日益繁多复杂的决策任务，人大及其常委会单靠在会议期间进行决断是远远不够的，整个决策过程中的大量具体细致的工作，必须要有专门机构来承担。比如人代会每年一度的对国民经济和社会发展计划、财政预算的审议决策，会议审议时间大多只有一两天，单是查阅资料、弄明情况尚嫌时间不够，又何谈民主、科学决策？故在此前，财政经济委员会要做大量的走访调查工作。在计划、预算编制时，提前介入进去，了解情况，分析问题，必要时组织专家论证，并根据走访调查中掌握的各方面意见，适时提出自己的建议和要求，在计划、预算草案提交代表大会之前，还要进行初审，再通过委员会全体会议集体讨论问题，提出初审意见，供代表大会决策时参考。如此，代表大会作决策时便有了实际工作的依据。总之，专门委员会是按一定专业分工设置的，汇集了一批有专业知识的人大代表、常委会组成人员，他们在日常工作中，能够对一些重大问题进行广泛调查、深入研究，并提出可行性意见。这样，能够使人大及其常委会作出的决策更加正确。实践也证明，专门委员会的工作是人大及其常委会进行决策的必不可少的中间环节，这一环节的工作如何，对人大及其常委会工作质量的高低，具有十分重要的影响。李*同志在九届全国人大常委会第三次会议上指出，专门委员会的工作有两个明显的特点和优势，第一是专业性；第二是经常性。人大及其常委会的大量工作，是由专门委员会承担的，专门委员会是全国人大及其常委会的得力助手。

（二）专门委员会的组成和产生

1.专门委员会的组成。全国人大各专门委员会由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。根据工作需要，全国人大常委会还任命了若干不是全国人大代表的专家担任顾问。顾问可以列席专门委员会会议，发表意见，但他们不是专门委员会的成员，不具有表决权。地方人大专门委员会也由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。有的地方人大专门委员会主任委员、副主任委员由本级人大常委会副主任兼任，另外还配有一名专职副主任委员或秘书长（秘书长不一定是代表）负责日常工作。总之，各地人大专门委员会的组成基本相同，略有差异。

人大专门委员会是按专业进行分工的，但从机构设置的实际情况看，每个专门委员会的专业并不是单一的，有的一个专门委员会对口联系的部门多达几十个。这就要求在委员会成员的配备上，既有大的专业分工，又要有各方面人才。其成员中，既要有熟悉相关专业知识的，也要有懂得法律知识的。另外，专门委员会研究问题提出的意见、建议，是经过一定的民主程序而形成的重要意见，是本级人大及其常委会决策的基础之一，应当有一定的准确性。为了做到这一点，专门委员会除了充分发挥全体成员的作用外，还应建立自己的智囊机构，聘请一定的专家、学者、内行当参谋，研究专门问题时请有关人员参加，或者在审议涉及专门性问题的议案、报告时，邀请本级有关人大代表列席会议，听取他们的意见，切实提高自己的工作质量。

2.专门委员会的产生。按照全国人民代表大会议事规则第34条规定，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选，由全国人民代表大会主席团在全国人民代表中提名，大会通过。根据地方组织法第30条第2款规定，地方人大“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”至于专门委员会产生的具体程序，法律没有明确规定，但根据宪法和法律精神以及工作实际，一般设立专门委员会的议案由人大常委会或者主席团向代表大会会议提出，由主席团决定提交代表大会会议审议后，再决定提交大会表决通过。

综上所述，专门委员会和专门委员会的成员必须依照法定程序产生。其法律地位决定了：其一，专门委员会的设置权在人民代表大会，故在代表大会闭会期间，即使工作需要，也无法设立、增加、减少、合并或者变更专门委员会，人大常委会只能补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，而不能决定专门委员会的设置和主任委员的任免。其二，各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员，必须是本级人民代表大会。一些地方人大专门委员会中配有不是本级人大代表的工作人员，他们并非专门委员会的成员，不能行使专门委员会成员所具有的职权。其三，专门委员会的成员可以是人大代表，也可以是人大常委会组成人员。但为了保证人大及其常委会有效地实施法律监督和工作监督，“一府两院”的组成人员和工作人员，即使是本级人大代表，也不能担任人大专门委员会的成员。

（三）专门委员会的工作职责、工作方式和工作制度

1.工作职责。专门委员会作为人民代表大会的组成部分和工作机构，其基本职责任务应当是：围绕人大及其常委会的各项职权，积极开展专门性的工作和活动，为人大及其常委会准确、有效、及时地行使职权、发挥作用服务。由于各专门委员会依附的权力机关层次、职权不同，故其职责也有差异。

（1）关于全国人大各专门委员会的职责，宪法只作了原则规定，即：“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”结合全国人大及其常委会的职权和相关委员会的工作实际，对全国人大专门委员会的主要职责可以概括为：

①研究、审议全国人民代表大会主席团或者全国人大常委会交付的议案，并提出相关审查报告和审议意见；

②向全国人民代表大会主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案，或者受全国人民代表大会主席团或全国人大常委会委托，拟订有关议案；

③审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、委的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规和决议、决定，以及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，并提出审查报告；

④审议全国人民代表大会主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人民代表大会主席团或者全国人大常委会提出报告；

⑤对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。当然，全国人大专门委员会的职责远不止这些，这里只列其主要职责。

（2）关于地方人大专门委员会的职责，地方组织法也作了较原则的规定，即：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”。按照这一规定，近些年来，地方人大专门委员会积极开展工作，本着既不失职，又不越权的原则，在实践中不断探索、总结和积累经验，大大地丰富了自己的工作内容。具体可概括为：

①研究、审议有关议案并提出相关的审查报告和审议意见；

②拟订和组织拟订并提出议案，包括法规案；

③处理代表提出的议案，办理代表的建议、批评和意见；

④协助人大常委会开展监督工作或办理监督工作中的具体事宜，包括对本级人民政府及其部门的规范性文件和下级人大及其常委会的决议、决定的审查，对具体违法案件的调查以及开展专项检查等；

⑤听取本级政府有关工作部门的专题性工作汇报或执法情况报告，提出审议意见；

⑥组织调查研究或开展专题性调查，为人大及其常委会决策提供服务；

⑦受理公民或组织提出的检举、申诉和控告，包括转办、督办、直接调查、提出意见等。

2.工作方式。专门委员会作为人民代表大会的组成部门，其性质决定了它的活动原则是合议制，而不是首长负责制。其主要工作方式：

（1）严格依法办事。宪法、组织法以及全国人大和地方人大制定通过的议事规则等对专门委员会的职责范围、活动原则、工作程序等都作出了规定，专门委员会必须遵照法律法规行事，不得违反。

（2）集体讨论决定问题。凡是专门委员会拟订和提出的议案，研究或审议议案以及对某一方面工作提出的建议、意见，都应由专门委员会全体会议讨论、决定。主任委员、副主任委员和委员个人无权决定问题，即使在检查监督中发现的问题，除提出建议和意见外，个人不能决断处理。

（3）行使职权主要采取会议形式，一切议决权都在会议中实现。因此，专门委员会会议必须充分发扬民主，坚持少数服从多数的原则。要广开言路，畅所欲言，尽量发挥每个成员的作用。要允许发表不同的意见和看法，对分歧较大的问题，应经过充分讨论后，以表决的方式，过半数通过。会议结果一般以《会议纪要》或其他各种报告、审议意见、函件形式体现。

（4）依程序办事。专门委员会开展活动，行使职权，都应以法律法规和各种规则制度规定的程序进行，不能有随意性。比如向人大及其常委会提出法规议案，必须经委员会开会讨论通过，否则，视为无效。

（5）专门委员会没有红头文件，对外对内开展工作一般采用函件或印发情况反映等形式进行。

3.工作特点。专门委员会不是一级国家权力机关，不独立行使国家权力机关的职权，不对外发号施令。因此，它的工作特点既不能等同于人大及其常委会以及常委会内设的一般综合性办事机构，也不等同于党群组织和政府的工作部门。它是国家权力机关的工作机构，可以直接参加本级人大及其常委会的一部分工作，但没有最终决定权和处置权；它又不是一般的办事机构，对人大及其常委会职权范围内的事务，有提出议案、进行审议等权力。根据近年来各地人大专门委员地的工作实际，其特点大体可概括为：了解情况、调查研究、介入参与、讨论审议和督促检查等五个基本方面。

（1）“了解情况”，就是通过听取政府及其所属部门和“两院”的专题汇报或参加他们的有关会议等，了解、掌握有关部门的工作情况和执法情况，并及时综合反映或报告人大及其常委会。

（2）“调查研究”，是指围绕人大及其常委会的职权和当时的工作安排，广泛深入实际，摸清情况，找出问题，分析原因，并提出解决问题的决策建议，供本级人大及其常委会行使职权参考。

（3）“介入参与”，是指为保证提交到人大及其常委会会议上来的议案质量，而在议案拟订过程中进行的指导、督促工作。

（4）“讨论审议”，是指专门委员会以会议的形式，对听取的报告以及人大及其常委会交付的议案等提出审议意见，有的还要向人大及其常委会提出审查报告。

（5）“督促检查”则是指对常委会、主任会议的决定等，及时督促有关部门执行，并检查执行情况。为协助人大及其常委会开展法律监督和工作监督，还要对法律实施情况和政府的一些工作组织专题性检查。

4.工作制度。专门委员会要协助人大及其常委会做大量的经常性工作，其任务是十分繁重的。为了依法高效地开展各项工作，必须建立相应的工作制度，以理顺各种关系，明确职责任务，规范工作程序，保障工作的顺利开展。这方面，全国人大和各地人大专门委员会经过不断实践、探索，已积累了许多很好的经验。综合情况来看，专门委员会的工作制度大体包括以下几个方面：

（1）专门委员会工作规则。制定规则的目的是为了加强专门委员会的工作，充分发挥其职能作用；制定依据主要是宪法、组织法和人大及其常委会议事规则；主要内容应包括：明确专门委员会的性质、地位和组成以及内部组织分工事宜，规定专门委员会开展工作的主要方式，界定专门委员会的职责范围，并对职责范围内的一些主要工作加以具体规定。比如委员会会议召开的程序和内容，议案拟订和审议中的有关事项，调查研究、监督检查的开展以及结果的处理等。举例说，一些省的人大专门委员会工作规则对检查、调查作了如下规定：

第一，围绕常委会会议的议题、委员会工作计划，及时进行检查和开展调查研究活动；

第二、检查、调查，可吸收政府有关部门的负责人和有关专门家、学者参加；

第三，检查、调查中，应通过听取汇报、召开座谈会、实地察看、征求当地的上级和本级人大代表及群众的意见等形式了解情况；

第四，检查、调查中，可请当地人大常委会领导人参加，同当地政府或者“两院”交换意见；

第五，检查、调查结束后，一般应写出调查报告，重要问题应向本级人大常委会主任会议报告。

（2）专门委员会与相关方面的联系办法。首先，必须明确本委员会与“一府两院”有关部门的工作联系制度。包括联系的内容、方式方法等。从实践中看，一些地方人大专门委员会在这方面基本明确了参加各自召开的会议、交换文件、互通信息、专门委员会提前介入政府有关议案的草拟工作等方式。其次，专门委员会系统之间也要有工作联系制度。虽然说人大是以块块为主，而不是以条条为主，人大不强调它的系统性，但并不因此而削弱它的指导作用。人大专门委员会之间加强联系，横向的可以交流经验、相互学习、取长补短、共同提高；纵向的利于及时请示或解答问题，加强工作指导，推动委员会工作的顺利开展。专门委员会之间加强联系的主要途径是：召开有关会议，交流资料信息，共同开展调查研究，上下结合开展执法检查，以及相互配合开展议会外交工作等。

（3）会议制度。会议制度是专门委员会工作规则的具体化。如前所述，专门委员会工作的主要形式是会议。因此，会议质量的好坏，直接影响到专门委员会职责的实现。制定会议制度的重要性也就显而易见。专门委员会会议，按其参加对象分，有主任委员会议、全体会议、委员小组会议等；按其会议内容分，有办公会、听取审议“一府两院”及其工作部门汇报会、议案审议会等。这就需要通过会议制度建设，明确这些会议的职责任务和相关事项。比如一些专门委员会会议制度规定：委员会会议不定期举行，一般一个月举行1～2次，会议由主任委员或副主任委员召集，全体成员出席，根据情况，可邀请有关人员参加；会议必须有全体成员过半数出席才能举行；因故不能出席者，必须事前请假；会议议题由委员会成员或其办事机构提出，由主任委员或副主任委员确定，办事机构应提前将议题及有关资料告知和分送委员会成员；委员会成员在会议上临时提出议题，必须由主任委员或副主任委员征得半数以上成员同意见，才能列入会议议程；等等。

（4）其他一些专项工作制度。比如审查、监督国民经济计划和财政预算草案及其执行情况，是人大财经委员会每年要做的重要工作。为了使这项工作走上规范化、制度化轨道，1995年全国人大财经委员会制定了《关于加强国民经济和社会发展计划审查以及监督计划执行情况的意见》和《关于加强决算审查以及监督预算执行情况的意见》等两个工作制度，明确规定了做好这些工作的一些主要原则、内容和方式方法。一些地方人大专门委员会也制定了类似的工作制度，有的还通过人大常委会会议讨论，形成决议，从而使这些具体工作制度具有规范约束力，极大地促进了地方人大专门委员会的工作。

第二节

人民代表大会之间的关系

在我国国家机关体系中，人民代表大会的关系与我们所熟悉的行政机关和党组织的上下级机关之间的关系都不同。那些机关上下级之间是领导与被领导，指挥与执行的关系。可人民代表大会之间的关系全然不同，各级人民代表大会是相对独立、平等的关系，没有上下级之间的领导关系。

一、人民代表大会之间不存在领导关系

根据宪法和有关法律规定的精神，要分析清楚人民代表大会上下级之间的关系要从两方面出发：一是县乡两级人民代表大会由选民直接选举产生，对选民负责，受选民监督。县级以上各级人民代表大会都由下一级人民代表大会选举的代表组成，代表受选举单位的监督。另一方面，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会监督宪法和法律的实施，它有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，上级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决定。

从上可见，人民代表大会的产生是自下而上的，下级人民代表大会对上级人民代表大会代表有监督关系。人民代表大会的权力大小是自上而下的，并自上而下形成法律监督关系。因为上级人民代表大会代表更代表全局的利益，更多数人的意志。但各级人民代表大会的地位是平等的，都是国家权力机关，只不过各自行使权力的层次、范围不同。但都代表所属区域范围内人民的意志，对人民负责，受人民监督。可见，人民代表大会上下级之间没有领导关系。

人民代表大会运转的力量和动力来自下面，来自群众，人民代表大会各自独立依法行使职权，接受上级人民代表大会的法律监督。同时，代表又要服从人民的意志，接受选民和选举单位的监督。代表制的精神就是对所代表的人民负责，而不是对上负责。这一点是人民代表大会制度运行的重要特点，也是代议制的性质决定的。把握这一点，对理解代议制这种民主制度是很重要的。

实践中，有相当多的同志对人民代表大会上下级之间的关系和人民代表大会制度的运行特点认识是模糊的。于是，有人“建议”人民代表大会上下级之间实行“领导关系”。殊不知，人民代表大会上下级之间是不可以存在领导关系的，领导关系与人民代表大会制度的性质是相悖的。其道理在于以下方面：

第一，人民代表大会是现代代议民主制的一种形式。所谓代议民主制，就是一定区域的人民，以地域为单位，按人口比例，由民主选举产生代表，组成代表机构，代表人民的意志和利益，来讨论决定本地区内的一切重大事情，它要完全对所代表的人民负责，受人民监督。这一民主制的实质，就是人民自己的事务由自己来决定，而不是由别人决定。代表机构不论高低都是代表人民在本地区内决定一切事务的最高机关。在我国，它就是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的最高原则在全国和地方的最高体现。地方代表机构在宪法法律下有权决定本地方的事务。所以，对每个代表机关来说，唯一应该服从的是本地区人民的意志和利益，而不是要服从什么其他的意志。当然，这决不是说一个地方的代表机关是绝对独立的，而不受中央政府的领导，可以不服从整体或全局利益。问题是代表机关服从整体或全局利益与行政机关不同，它是通过保证宪法、法律和上级人民代表大会决议、决定在本地区内贯彻实施的方式来实现的。上级代表机关要想把整体和全局意志利益在所属行政区域内贯彻实施，就只能靠制定法律、法规或作出决定的方式实现，而不是靠指挥命令的方式来实现。倘若上级代表机关靠行政式的指挥命令行使职权，就有违代议制人民的事情由人民自己来决定的民主旨意，就有悖代议制对下负责对选民负责的精神实质。

第二，从人民代表机关行使职权的科学性说，代表机关最有权决定本地区内的事务。从理论上说，只有本地区内的人民及其代表机关最清楚其利害关系所在，只有他们才能作出最符合本地区社会经济发展的正确决定。假如说，人民代表大会实行上下级领导关系，势必遇到的问题是本地区内的大事要请示上级人民代表大会决定。这就等于要把本地区内的大事让不太熟悉、不太了解本地区实际情况的人来决定，让跟自己利益关系不大的人来决定自己的命运。这种决定未必比本地区内人民或其代表机构决定更符合本地区人民的要求和利益。

第三，人民代表大会实行上下级领导关系，必然违背代议机构集体行使职权的原则，违背民主集中制原则。代议机构与其他机构相比，一个显著特点，就是一切职权都必须集体行使，任何个人包括代议机构的领导人都没有权力作出实体性决定。一切有法律效力决定的作出，都必须按严格的民主程序，最终通过大会表决以少数服从多数的方式作出。假如人民代表大会上下级实行领导关系，那么下级人民代表大会工作中碰到问题和困难，不可避免要通过请求上级人大常委会来解决。上级人大常委会怎么回答、解决？必然采取：或是依法集体行使职权，通过讨论表决方式处理；或是由常委会领导机构或个人处理。若依前者，靠常委会两个月一次会议来处理众多下级人大迫切需要解决的问题，几乎是不可能也不及时的，即使可能，上级人大常委会也岂不成了处理下级人大常委会事务的机构，这就会影响到人大常委会处理本行政区域内的大事；若依后者，靠常委会领导机构或领导人来处理下级人民代表大会提出的繁多事务。这样，人民代表大会上下级之间的关系就变成下级人民代表大会服从上级人民代表大会少数人或个人的决定，这就有违代表机关集体行使职权的原则，代议制就变成了行政领导负责制了。可见，人民代表大会上下级之间是不能实行领导关系的，它是由代表机关的性质和它行使职权的特点决定的。所以，彭*同志在20世纪80年代初对地方人大常委会负责同志的讲话中多次指出，上级人大常委会与下级人大常委会之间没有领导关系，它们是联系关系，法律性质的监督关系。

二、人民代表大会上下级之间的关系

从上面分析可见，人民代表大会上下级不是、也不能是领导关系。他们是法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系。具体表现在：

（一）法律监督关系

人民代表大会上下级之间的法律监督关系，是各级人民代表大会依法独立地按本地区内人民的意志和利益行使职权，维护国家法制的权威和统一，保证全国人民意志和全局利益的实现，也是保障各级人民代表大会依法行使职权唯一、有效的机制。

人民代表大会上下级之间的法律监督关系，是由宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定的。这种法律监督关系表现在：全国人大常委会有权撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。为便于进行此项审查，要求省级人民代表大会和它的常委会在制定地方性法规时，报全国人大常委会备案。县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会不适当的决定和命令。地方各级人民代表大会都有责任保证国家的宪法、法律、行政法规和上级人大代表大会的决定、决议在本行政区域内的遵守和执行。县以上地方各级人民代表大会及其常委会通过的决定、决议在本行政区域内具有法律约束力，下级人民代表大会及其常委会都应保证贯彻执行。省会城市和国务院批准较大市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，须报省级人大常委会批准，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。民族自治区和自治州、自治县在制定自治条例和单行条例时，需报全国人大常委会和省级人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。人民代表大会上下之间的法律监督关系还包括下级人民代表大会对上级人民代表的监督。县以上地方各级人民代表大会（含县级人民代表大会）是上级人大代表的选举单位，它可以监督、罢免自己选出的上级人大代表。这些都是上下级人民代表大会之间法律监督关系的表现。

（二）业务指导关系

人民代表大会上下级之间存在业务指导关系。为了使本行政区域内人民意志和利益得到实现，各级人民代表大会都要制定法律、法规或作出决议、决定，为保证下级人民代表大会更准确地执行法律和决定，就需要上级人民代表大会提供有关实施法律和决定方面的业务指导和帮助。还由于上级人民代表大会在更广的面上工作，更多了解人大制度建设的全面情况，积累了更多的经验，上级人民代表大会的指导对下级人民代表大会的工作是十分必要的。人民代表大会的指导主要是业务性的，特别是法律业务方面的。其主要表现在：

1．选举业务指导。实际工作中，上级人民代表大会的业务指导大量是选举方面的。选举法规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县以下人民代表大会的选举工作。所以，地方各级人大在选举组织中碰到的大量选举组织问题，都要请示上级人大常委会，直到请示全国人大常委会，要求给予解释或解答。每次全国性的县级换届选举和省、市级人民代表大会换届选举，全国人大常委会有关工作机构为指导选举，都要对选举和组织工作中提出的普遍性问题，作出法律解释或解答。另外，上级人大常委会工作机构还通过召开选举工作座谈会，编发选举工作简报等方式，指导下级人民代表大会的选举工作。

2．日常工作指导。这方面的指导是广泛的，形式也是多样的。就全国人大常委会来说，有的是回答地方人民代表大会工作中提出的问题。如，全国人大办公厅1983年《关于县级以上地方各级人大及其常委会工作中的一些问题的解答》；有的是发表人大常委会领导人讲话或人大常委会委员长会议就有关问题的意见，以指导地方人民代表大会工作。如，全国人大常委会通过报纸、《工作通讯》等传媒，登载委员长或副委员长就有关人大工作的讲话、公布全国人大常委会委员长会议纪要，等等作法，都是为了指导地方各级人民代表大会的工作。还有的方式是，人大常委会办事机构就某一专门问题发布通知，提出指导性意见。如全国人大常会办公厅1987年先后印发《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》、《关于全国人大代表持视察证视察的意见》、《关于健全人大机关工作和机构的报告》等等，这些文件都对指导地方人大工作起了重要作用。还有一种指导下级人大工作的方法是，上级人大常委会转发下级人大工作的一些好经验和作法。还有上级人大常委会领导机构或工作机构通过召集地方人大常委会负责同志，或有关专门委员会负责同志，或有关工作机构的负责同志的座谈会，提出工作意见，交流经验，从而起到指导工作的作用。

3．信息、理论指导。上级人民代表大会通过提供各种信息理论服务，起到指导、监督地方人民代表大会工作的作用。如，人大常委会或工作机构举办有关人大干部培训班，人大理论研讨班，培训下级人大常委会领导人和工作人员；出版有关刊物和内部资料，指导下级人民代表大会工作。全国人大常委会向地方人大发行《全国人大常委会公报》、《工作通讯》，向省级人民代表大会印发“议会研究”、“联络动态”、“法制参考资料”、“法制工作简报”等数10种材料，都对指导地方人民代表大会工作发挥了很好的作用。

（三）工作联系关系

各级人民代表大会都是在一定范围内的行政区域内代表人民行使国家权力的机关。但上下级人大之间在法律上的地位都是平等、独立的，都各自直接根据宪法和法律行使自己的职权，而不能越俎代疱。上级人民代表大会除了通过制定法律、法规和作出决议、决定，要求下级人民代表大会保障贯彻实施外，上级人大及其常委会不得向下级人大及其常委会发号施令，也不得代行下级人民代表大会及其常委会的职权，更不得侵犯或干预下级人民代表大会及其常委会行使宪法规定的职权。人民代表大会之间的联系关系是代议制的性质决定的。

上下级人民代表大会之间工作联系关系的内容更是非常广泛的。全国人大常委会通过总结过去人民代表大会工作联系关系的经验，将其主要内容集中规定在1987年发布的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》中。这些工作联系关系的主要内容包括：上级人大常委会邀请下级人大常委会负责人列席常委会会议；居住在地方的上级人大常委会委员向所在地人大常委会介绍上级人大常委会的有关情况，听取地方人大常委会对有关问题的意见和建议；上级人大代表列席下级人大常委会会议或参加下级人大常委会组织的有关活动；上级人大常委会委托下级人大常委会从事某些协助性工作，如委托组织代表视察、进行专题调查、召开座谈会等等；上级人大常委会、专门委员会或工作机构亲自组织下级人大常委会、专门委员会（或工作委员会）或有关办事结构，召开座谈会、经验交流会或专题研究会、沟通情况、交流经验、探讨问题。

总之，由代议制性质决定的各级人民代表大会下级之间形成的法律监督关系，业务指导关系和工作联系关系，既保证各级人民代表大会及其常委依据宪法和法律，忠实于自己所代表的人民的意志和利益，独立地行使职权；又能使各级人民代表大会及其常委会保持统一、协调和法律上的一致性，保证国家的宪法、法律和上级人民代表大会的决定、决议得到贯彻实施；同时下级人民代表大会也能得取上级人民代表大会的适当指导和帮助。这样，各级人民代表大会都能依法、独立、自主地发挥自己的作用。

第二章

全国人民代表大会及其常委会

第一节

全国人民代表大会

一、全国人民代表大会的特点

（一）全国人民代表大会是最高国家权力机关

我国《宪法》规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这就表明了全国人大应有的性质及其在整个国家政治体系中应有的法律地位，所谓“最高国家权力机关”，就“纵向”而言，是指全国人大在自下而上的整个国家权力机关系统中居于最高一级。它是在全国人民普选基础上产生的，集中代表全国人民的意志和利益，是中央一级的国家权力机关，高于任何一级地方国家权力机关。它所制定的规范性文件，包括宪法、法律和决议，在全国范围内具有法律效力，全国各级国家机关、各政党、各社会团体、各企事业单位以及全国公民都必须严格遵守。就“横向”而言，在中央一级的各类最高国家机关中，全国人大是最高“国家权力机关”，处于首要的地位。无论是最高国家行政机关（中央人民政府即国务院）、最高军事统辖机关（中央军事委员会），还是最高人民法院、最高人民检察院，都由它产生，受它监督，对它负责，都从属于全国人大。

可见，从中央到地方，没有一个国家机关的地位处于全国人大之上，也没有一个国家机关可与全国人大并列。全国人大处在整个国家权力结构的最顶端，充分体现了全国人民的权力至上。

（二）全国人民代表大会是以区域代表为主，职业代表为辅而组成的

全国人大的组成情况，前后曾有过变化。1953年的《选举法》规定，全国人大由省人民代表大会、中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市人民代表大会、中央直辖少数民族行政单位、人民武装部队以及国外华侨选出的代表组成。根据这一规定，第一、第二届全国人大的组成人员（代表）均为1226人。

1963年12月，第二届全国人大第四次会议对第三届全国人民代表的名额作了新的规定。根据这一规定，全国人大由省、自治区、直辖市、人口在30万以上的工业城市、人口虽不足30万但产业工人及其家属人口在20万以上的工业城市、工矿区和林区以及军队、归国华侨（不再是“国外华侨”）选出的代表组成。由上述各方选出的第三届全国人大的组成人员（代表）总数为3040人。

1975年召开的第四届全国人大，由省、自治区、直辖市和军队的代表组成。这一届全国人大代表并不是由普选产生的，而是由中央分配名额，再由各省级革命委员会“协商”指派的，总额为2885人。工业城市、工矿区、林区及华侨不再作为全国人大的选举单位。

1978年举行的第五届全国人大，是由省、自治区、直辖市和人民解放军选出的代表组成的。原选出代表3500人，其中3人因被发现有严重错误，由原选举单位撤销其代表资格，其余3479名代表的代表资格有效。

1982年通过的宪法和此前（1979年）修订通过的《选举法》规定，全国人大由省、自治区、直辖市和人民解放军选出的代表组成；全国人大代表总额不超过3000人；名额的分配由全国人大常委会根据情况决定；农村每一全国人大代表所代表的人口数应4倍于城市每一全国人大代表所代表的人口数；全国少数民族应选的全国人大代表，由全国人大常委会参照各少数民族的人口数和地域分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人大选出；人口特别少的民族，至少应有1名代表；华侨不作为单独的组成单位，但应有适当名额的归侨代表。

1982年12月10日，第五届全国人大第五次会议通过的《关于第六届全国人大代表名额和选举问题的决议》规定，农村按人口每104万人选1名代表，市镇按人口每13万人选1名代表。人口特少的省、自治区代表不得少于15人；台湾省暂时选举代表13人，由各省、自治区、直辖市和人民解放军的台胞中选出，其余依法应选的名额予以保留；人民解放军应选代表265名；全国少数民族应选代表名额应占总名额的12%左右，人口特少的民族，至少应选全国人大代表1名；归国华侨应选代表35人。据此选出的第六届全国人大组成人员（代表）共2978人。

1987年4月，第六届全国人大第五次会议决定，第七届全国人大代表的总名额以及省、自治区、直辖市、人民解放军、少数民族、华侨选举的代表名额，均与第六届相同。第七届全国人大召开时，各选举单位实际选出的全国人大代表共2975名（缺额3名）。经资格审查，全国人大常委会确认2970名代表资格有效。

根据1992年4月第七届全国人大第五次会议的决定，第八届全国人大代表组成情况与第七届基本相同。至第八届全国人大第一次会议召开之时，共选出全国人大代表2970名（其中2名选出后不久即逝世）。经审查，这些经差额选举产生的代表的资格全部有效。

1998年3月，全国各省、自治区、直辖市，香港特别行政区，中国人民解放军按照有关法律的规定，共选出第九届全国人民代表2980名，其中1名选出后逝世。经过审查，全体代表资格有效。重庆市和香港特别行政区均为第一次独立组团参加全国人大会议。

2003年3月，全国各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和中国人民解放军35个代表团（澳门特别行政区代表团第一次独立组团，其代表人数为12人）共选出第十届全国人大代表2985人，其中福建省选出的代表何团经因病逝世，实有代表2984人。经过审查，全体代表资格有效。

全国人大的组成以区域代表与职业代表相结合并以区域代表为主，其中只有解放军是职业代表，即解放军系统是单独选举人大代表参加全国人大的。全国人大的组成人员中，包括了来自各地区、各民族、各党派、各阶层、各行业的各种代表人物。例如，第十届全国人大全体代表中，工人和农民551名，占代表总数的18.46%；知识分子631名，占代表总数的21.14%；干部968名，占代表总数的32.44%；解放军268名，占代表总数的8.98%；香港特别行政区代表36名，占代表总数的1.21%；澳门特别行政区代表12名，占代表总数0.40%；归国华侨38名，占代表总数的1.27%。中共党员2178名，占代表总数的72.99%；民主党派和无党派爱国人士480名，占代表总数的16.09%；少数民族代表415名，占代表总数的13.91%。全国55个少数民族都有本民族的代表。妇女代表604名，占代表总数的20.24%。这种广泛的代表性，有利于集中人民群众中各方面的意见和要求。

从第六届开始，全国人大组成人员中的知识结构、年龄结构和新、老代表比例日趋合理。以第七届全国人大为例，代表中具有大专以上文化程度的达1662名，占代表总数的56%，高于第六届大专以上文化程度的代表占44.5%的比例；各类专业技术人员占代表总数的35.4%。这说明全国人大代表的文化程度有了明显提高。代表中18～40岁的有408人，占代表总数的13.8%；41～55岁有1316人，占代表总数的44.3%；56～60岁的有540人，占代表总数的18.1%；60岁以上的有707人，占代表总数的23.8%。可见，中、青年代表占绝大多数（2/3以上），体现了代表的年轻化。代表中新当选的与连任的比例约为5∶2，这既有利于代表的更新，也有利于保持国家权力机关工作的连续性和稳定性。再以第九届全国人大为例，人大代表继续年轻化，平均年龄由八届全国人大的53.13岁下降到52.17岁。其中30岁以下的代表45名，占总数的1.51%，最年轻的代表只有23岁。代表的文化程度也有了大幅度的提高，大专以上文化程度者占81.20%，比八届全国人大提高了12.46%。新当选者占74.05%，比上届提高了近3个百分点。第十届全国人大代表文化层次与往届相比有较大幅度的提高。在全部2985名代表中具有大专以上文化程度的代表达2760人，占代表总数的92.46%。其中具有研究生学历的达800余人，博士200余人，两院院士达46名。在广东代表团中，近九成的代表具有大学以上学历，而5年前这一比例不足七成。在2985名全国人大代表中新当选的全国人大代表有2100多名，占全部代表的70%多，其中有50多人来自个体经济阶层。代表中年龄最大的是北京代表团的神经外科专家王忠诚，77岁；年龄最小的是湖南代表团的奥运体操冠军***，21岁。

全国人大的任期，1954年宪法曾规定为每届4年，1975年起至今为每届5年。为了保证两届全国人大之间的顺利衔接，现行宪法恢复了1954年宪法的有关规定，即全国人大任期届满的两个月以前，全国人大常委会必须完成下届全国人大代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，则可由全国人大常委会以全体组成人员的2/3以上的多数通过，推迟选举，延长本届全国人大的任期。但在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人大代表的选举。

（三）全国人民代表大会的职权具有至高性与广泛性

全国人大居于国家机关体系中最高的法律地位。它是最高层次的、最具代表性的民选代议机构，是唯一的立宪机关和修宪机关，是最高国家立法机关，是最高国家权力机关。在中国，各级人大在不同层次上执掌着国家权力（最高国家权力或某一级的地方国家权力）。但正如前一章已指出的是，人大把国家权力中的行政权、审判权、检察权授予其他国家机关，自身直接行使的是国家权力中除此三项权力外的另一部分重要权力。人大直接行使的权力，我们通常称之为人大的“职权”。宪法对全国人大职权的规定前后有所变化。1954年宪法列举全国人大职权有14项，1975年只有5项，1978年列举了10项，1982年有15项。按照现行宪法和有关法律规定，全国人大的职权可以归纳为以下5个方面。

第一，最高立法权。即修改宪法，制定和修改刑事、民事和国家机构方面的法律及其他类型的基本法律。

第二，最高决定权。即审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算及预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建制；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平的问题等。

第三，最高任免权。即选举、决定和罢免最高国家机关的领导人员和有关组成人员。具体包括：选举国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国人大常委会委员长、副委员长、委员、秘书长；根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、***、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。此外，全国人大有权罢免由它选举或决定的上述所有人员，接受这些人员的辞职。

第四，最高监督权。即监督宪法的实施，监督最高国家机关的工作。包括：听取和审查全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；对国务院或者国务院的各部、委提出质询案；改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。

第五，应当由最高国家权力机关行使的其他职权。按照宪法规定，全国人大的职权具有至高性，它所应当审议和决定的都是全国性的最重大的国家事务；全国人大的职权还具有广泛性，事关全国的各项最重大的国家事务都应由它讨论决定。中国实行民主集中制和议行合一的政治体制，全国人大不仅是最高立法机关，而且是最高国家权力机关。它的职权所具有的至高性和广泛性，正体现了全国人大作为最高国家权力机关的法律地位，决定了全国人大应当具有极大的权威性。

二、全国人民代表大会会议与议事规则

全国人大贯彻民主集中制的原则，遵循合议制的决策体制，通过会议方式集体行使职权。宪法和《全国人民代表大会组织法》对全国人大的会议作了原则性的规定，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）使全国人大会议向制度化、法律化、程序化的方向迈出了有效的一步。

全国人大会议分为例会与临时会议两种。例会每年召开1次；临时会议在全国人大常委会认为必要时，或者有1/5以上的全国人大代表提议时，即可召开。在实践中，尚无举行临时会议的先例。例会的召开日期，法律原来没有规定。从1985年前历次全国人大会议的实际情况看，除了10月份以外，几乎每个月份都召开过例会。自1985年第六届全国人大第三次会议开始，每年例会均在3月份开幕。现在，《全国人大议事规则》已明文规定，全国人大例会须在每年第一季度举行。历次全国人大会议的持续时间，平均每次约15天。最长的有26天（第一届全国人大第二次会议），最短的只有5天（第四届全国人大第一次会议）。近几年，全国人大会议的持续时间一般在10～20天左右。

全国人大会议由全国人大常委会召集。每届全国人大第一次会议，在本届全国人大代表选举完成后的2个月内，由上届全国人大常委会召集。全国人大举行会议的时候，全国人大代表应当出席；因病或其他特殊原因不能出席的，必须请假。全国人大会议在有2/3以上代表出席的情况下，始得举行。每次会议开始前，应统计并报告出席人数。

按照宪法、法律规定，结合实际情况，我们可以将全国人大会议的召集与进行过程，归纳为3个阶段：会前准备阶段（会议召集阶段）；预备会议阶段；正式会议阶段。

（一）“会前准备”阶段

在这一阶段，主要进行4个方面的工作。

1.在全国人大常委会方面须完成以下7项任务：

（1）确定全国人大会议的开会日期，提出会议议程草案。

（2）对新选出的代表进行资格审查，并公布新选出的代表名单。现行《全国人民代表大会组织法》改变了以往在代表到会后，才由全国人大所属的代表资格审查委员会审查其资格的做法，规定由全国人大常委会下设代表资格审查委员会，在全国人大会议召开前，先审查新选出的代表资格。每届全国人大第一次会议召开前，须审查新选出的近3000名代表的资格。而在每届的其他几次会议之前，只审查补选代表的资格，一般数量不多。一般说来，审查的内容是：代表是否依法享有被选举权？是否严格按照法定程序由民主选举产生？全国人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表资格有效，或确认某些代表的当选无效。例如，第六届全国人大常委会确认，由各省、自治区、直辖市和人民解放军选出的第七届全国人大代表中，2970名代表资格有效，5名代表因在选举中得票不足法定票数而资格无效。代表资格审查结束后，全国人大常委会须在全国人大召开前公布新选出的代表名单。公布代表名单，既表明代表资格的被确认，也有利于将代表置于人民的监督之下。

图2-2-1全国人大会议的召集与进行过程简表

（3）提出本次全国人大会议的主席团和秘书长名单草案。

（4）决定本次全国人大会议的列席人员名单。全国人大会议的列席人员可分3种类型。第一类是“法定列席人员”，即《全国人民代表大会组织法》明文规定的列席人员，包括国务院的组成人员、中央军委的组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。第二类是“决定列席人员”，即由全国人大常委会决定的、允许列席人员列席本次全国人大会议的其他机关团体的负责人。第三类是“惯例列席人员”，即按照惯例确定的列席人员。由于全国人大与政协全国委员会基本上同时召开例会，所以自1959年起，不是全国人大代表的全国政协委员均被邀请列席全国人大会议；另外按惯例，每届全国人大举行第一次会议时，不是本届代表的上届全国人大常委会组成人员也被邀请列席会议。

（5）将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。现行法律已明确规定，此项工作须在全国人大会议举行的1个月以前完成（全国人大临时会议除外）。其目的是为了让代表有较充分的时间，围绕大会议题进行会前视察、调查研究，广泛听了人民群众的意见，做好赴会的准备，提高会议的质量和效率。

（6）充分准备向全国人大全体会议的报告稿。

（7）会议的其他准备事项。

2.在接到全国人大常委会发出的会议通知后，全国人大代表即按选举单位组成代表团。各代表团全体会议推选代表团团长、副团长。团长负责召集并主持代表团全体会议。副团长协助团长工作。代表团可以分设若干代表小组，代表小组会议推选小组召集人。

3.国务院、最高人民法院和最高人民检察院充分准备向全国人大全体会议的报告稿；国务院有关主管部门（***、财政部）应当在全国人大会议举行的1个月前，就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会和有关专门委员会汇报。

4.全国人大的有关专门委员会（财经委）要对国务院有关部门的上述汇报进行初步审查。

（二）“预备会议”阶段

1．召开全国人大预备会议。1957年6月，第一届全国人大第四次会议首次举行预备会议，从此形成惯例。现行《全国人民代表大会组织法》规定，全国人大每次会议前须举行预备会议。预备会议由全国人大常委会主持。每届全国人大第一次会议的预备会议，由上届全国人大常委会主持。预备会议的任务主要有两项：一是选举本次全国人大会议的主席团和秘书长；二是通过本次全国人大会议的议程和关于会议其他准备事项的决定。

全国人大主席团是临时性机构，负责主持全国人大会议。近年来，全国人大主席团通常由160名左右的成员组成。主席团的决定，由主席团全体成员过半数通过。《全国人大议事规则》对于主席团成员在主席团每次会议上的发言，规定了时间限制，即每个人可以就同一议题发言2次，第一次不超过15分钟，第二次不超过10分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。秘书长是临时性职务，与副秘书长一起组成会议秘书处。秘书长领导会议秘书处，办理主席团交付的事项和处理会议日常事务工作。本次会议结束后主席团和秘书长随即撤销。

预备会议期间，各代表团审议全国人大常委会提出的主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及关于会议的其他准备事项，提出意见。全国人大常委会委员长会议根据各代表团提出的意见，可以对主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及关于会议的其他准备事项提出调整意见，提请预备会议审议。实践中，预备会议一般在正式会议开幕前一天举行。

2．预备会议结束后，即由全国人大常委会委员长召集主席团首次会议。会议的主要任务是：①推选主席团常务主席若干人（实践中，一般由全国人大常委会委员长和全部副委员长与秘书长担任），负责召集并主持主席团以后的会议，并可以就属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议，对本次全国人大会议日程安排作必要的调整。②推选主席团成员若干人分别担任每次全体会议的执行主席。③决定副秘书长的人选。④决定本次全国人大会议的日程。⑤决定本次全国人大会议表决议案的方法。⑥决定代表提出议案的截止日期。全国人大会议期间，代表提出的大量议案都由秘书处整理、归类，初步提出处理意见后报会议主席团决定，最后向大会全体代表报告。为了有充裕的时间完成此项工作，使每一份议案都能得到认真处理，规定提案截至日期是必要的。从近几次全国人大会议看，提案截至时间一般确定在正式会议开幕后的第八天（也有第六、第九天的）的下午6时。⑦决定其他需要由主席团首次会议决定的事项。例如，通过将以主席团名义向全国人大会议提出的议案等等。

（三）“正式会议”阶段

全国人大正式会议由主席团主持。根据法律规定，会议公开举行。法律也规定，全国人大在必要的时候，可以举行秘密会议。举行秘密会议，须经主席团征求各代表团意见后，由有各代表团团长参加的主席团会议决定。自1954年至2003年共举行了37次全国人大会议，除第二届第三、第四次会议，第三届第一次会议和第四届第一次会议外，其余各次均为公开举行。

代表在全国人大各种会议上的发言，由大会秘书处整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录（或者摘要）印发会议。全国人大举行会议时，秘书处和有关的代表团应当为少数民族代表准备必要的翻译。

大会全体会议设旁听席，以增强会议的开放性。其主要有两项内容：一是全国人大会议设旁听席，非人大代表的社团代表或群众代表在会场内旁听；二是通过电视、广播等新闻媒介如实地转播会议情况。以往，仅允许大会工作人员、驻华使节及中外记者旁听有关的全体会议。七届全国人大一次会议后，中外记者获准旁听代表团（小组）会议。近年来，全国人大会议的透明度日益增强。每次全国人大会议都及时报道会议情况，并通过电视公开转播大会开幕式、闭幕式、新闻发布会、记者招待会和部分代表发言的实况。

全国人大会议的任务（议程）一般包括以下4个方面：

1.立法。立法是全国人大会议的一项重要内容。

2.听取和审议（审查）有关报告与计划等。按照法律规定，全国人大每年举行会议的时候，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院应向会议提交工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。其程序一般为：

（1）大会全体会议听取上述各项报告；

（2）各代表团全体会议或代表小组会议进行审议；

（3）秘书处集中各代表团意见，报主席团，并转达各报告提出的机关，以便修改报告；

（4）再由秘书处根据代表意见和主席团要求，起草关于有关报告的决议草案；

（5）各项决议草案发至各代表团征求意见；

（6）秘书处根据代表意见，对各项决议草案进行修改后，提请主席团审议；

（7）最后由大会全体会议表决。

法律规定，全国人大每年进行会议的时候，国务院应当向会议提交关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告，并将国民经济和社会发展计划的主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议。各代表团全体会议、代表小组会议对之进行审查，并由财政经济委员会和有关的专门委员会进行审查；财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查，并向主席团提出审查结果报告；主席团审议通过财政经济委员会的报告后，即将此报告印发会议，并将关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。

各代表团全体会议审议政府工作报告和审查关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告的时候，国务院和国务院各部门负责人应当分别参加会议，听取意见，回答问题。

3.审议和表决议案。按照法律规定，全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，均可向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程。一个代表团或30名以上的代表联名，也可以在全国人大会议举行前，向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议、发表意见。以代表团名义提出的议案，须由代表团全体代表过半数通过。

列入会议议程的议案，提案人和有关的全国人大专门委员会、有关的全国人大常委会工作部门应当提供有关资料。

（1）大会审议议案的一般程序为：提案人向会议提出关于议案的说明；各代表团全体会议、代表小组会议对议案进行审议；主席团可以将议案交付有关的专门委员会进行审议、提出报告，由主席团审议决定提请大会全体会议表决。议案表决方式由主席团决定，可以采用投票方式、举手方式或其他方式。经表决，议案由全体代表过半数通过。表决结果由会议主持人当场宣布。

列入会议议程的议案，如在交付表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该议案的审议即行终止。如在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权全国人大常委会审议决定，并报全国人大下次会议备案或提请全国人大下次会议审议。

（2）依照法律规定，主席团常务主席可以召开代表团团长会议，就议案和有关报告的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。考虑到有些重大问题专业性比较强，如将各代表团中熟悉某一问题的代表集中起来讨论，就有利于提高审议的质量，所以在各代表团分别审议的基础上，主席团常务主席可以就某些重大的专门性问题，召集各代表团推选的有关代表进行讨论。国务院有关部门负责人参加会议，汇报情况并回答问题。会议讨论的情况和意见应当向主席团报告。《全国人大议事规则》对代表团团长以及代表团推选的代表在主席团每次会议上的发言，也规定了时间限制（与对主席团成员在主席团每次会议上的发言时间限制相同）。

主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。《全国人大议事规则》规定，代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言2次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。

（3）专门委员会审议议案和有关报告，涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。专门委员会可以决定举行秘密会议。

（4）各代表团审议议案和有关报告的时候，有关部门应当派负责人到会，听取意见，回答代表提出的询问。主席团和专门委员会对议案和有关报告进行审议的时候，国务院或者有关机关负责人应当到会，听取意见，回答询问，并可以对议案或者有关报告作补充说明。

4.重要人事任免。选举或决定国家机关领导人，往往成为每届全国人大第一次会议最引人瞩目的重要内容。其余各次会议也常有一些人事任免事宜。

依照法律规定，全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员，国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的人选，均由主席团提名；国务院总理的人选由国家主席提名；国务院其他组成人员的人选，由总理提名；中央军委其他组成人员的人选，由中央军委主席提名。

中国共产党作为执政党，十分重视国家机关领导人员的人选问题。每次全国人大换届前，中共中央总在反复研究并广泛听取政协、各民主党派等多方面意见的基础上，提出关于最高国家机关领导人员的一整套人选名单。然后，广泛听取各民主党派、无党派人士的意见。在全国人大召开会议时，即作为建议提请大会主席团和有权提名的人员。最后，经研究讨论后，分别作为主席团、国家主席、国务院总理和中央军委主席依法向大会提出的候选人。这一做法已得到长期坚持和反复遵循，并已成为一种具有规范性、稳定性的惯例，可视为一种成熟的法外制度。（在全国人大常委会行使人事任免权的过程中，同样存在这种法外制度。）

《全国人大议事规则》规定，候选人的提名人应当向会议介绍候选人的基本情况，并对代表提出的问题作必要的说明。按照法律规定，主席团及有关方面提出的各类人选，须经各代表团酝酿与协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。以第六届全国人大第一次会议为例，全体代表分为113个小组，参照主席团印发的候选人简历等材料，对有关人选进行了5天的讨论，提出了一些意见和建议。主要是建议从科技界增补1名副委员长人选，从蒙古族和壮族代表中各增补1名全国人大常委会委员人选。经主席团常务主席研究，并经主席团和各代表团团长会议协商，决定采纳上述两条建议，在此基础上确定了正式候选人名单。

凡主席团提名的正式候选人名单，提交全体代表选举；凡由国家主席、国务院总理和中央军委主席提名的人选，提交全体代表表决。《全国人民代表大会组织法》曾规定，选举（表决）的方式由主席团决定。实践中原多为无记名投票，亦用举手方式。《全国人大议事规则》在总结实践经验的基础上，已明确规定，全国人大会议选举或者决定任命（表决），一律采用无记名投票方式。并规定，大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处。对于选举或表决各类人选，法律未明确规定是等额选举（表决）还是差额选举（表决）。第七届全国人大第一次会议，对全国人大常委会组成人员的人选首次实行了差额选举。第八届、第九届全国人大第一次会议也坚持了这一做法，即应选134名，主席团实际提出141名候选人。第十届全国人大常委会委员的差额比例为5%，从167名候选人中产生159名委员。

在选举与表决中，代表对候选人可以表示赞成，可以表示反对，也可以弃权。在选举中，还可以另选他人。选举或者表决结果由会议主持人当场宣布，候选人的得票数应当公布。得票数超过全体代表的半数的，始得当选或者通过。会议选举或者决定任命的具体办法，由大会全体会议通过。

人事任免也包括接受辞职。《全国人大议事规则》规定，全国人大举行会议期间，全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长提出辞职的，由主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定。大会闭会期间提出辞职的，由全国人大常委会处理。

人事任免还包括罢免事宜。主席团、3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提出对于本届全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案。罢免案应当写明罢免理由，并提供有关的材料。罢免案由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主席团印发会议。

以上四个方面的任务（议程），均在会议主席团统一主持下，由全体到会代表共同完成。另外，全国人大会议期间，代表或代表团还有权依照法律规定的程序，分别开展质询、提案，提出建议、批评和意见等活动。

第二节

全国人大常委会

一、全国人大常委会的特点

（一）全国人大常委会是全国人大的常设机关

全国人民代表大会实行的是一院制，由全体会议统一行使最高国家权力，不像有些国家的代议机关那样分设上院、下院或参议院、众议院。但是，由于全国人民代表大会代表人数较多，绝大多数代表不脱离原来的工作（生产）单位，这就决定了全国人大不可能像有些国家的议会那样经常召开全体会议，行使职权。为此，它需要建立一个小型精干的常设机关，以便在全国人大全体会议闭会期间，能经常召开会议，行使最高国家权力。这一常设机关即是全国人民代表大会常务委员会（简称“全国人大常委会”）。

全国人大常委会的地位表现在两个方面：一是全国人大常委会与全国人大的关系。全国人大常委会从属于全国人大，对全国人大负责，受全国人大监督，在每次全国人大开会时，向大会报告工作。全国人大有权罢免常委会的组成人员，改变或撤销常委会不适当的决议。二是全国人大常委会与其他国家机关的关系。在全国人大闭会期间，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大常委会负责并报告工作。全国人大常委会有权监督它们的工作。

（二）全国人大常委会组成人员趋向专职化

根据规定，全国人大常委会的组成人员包括：委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人、委员若干人。委员长主持常委会会议和常委会的工作。副委员长、秘书长协助委员长工作。副委员长受委员长的委托，可以代行委员长的部分职权。委员长因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常委会在副委员长中推选一人代理委员长的职务，直到委员长恢复健康或者全国人民代表大会选出新的委员长为止。法律没有规定副委员长和委员的具体名额。

为了保障各民族的平等权利，宪法规定，全国人大常委会组成人员中，应有适当名额的少数民族代表。第八届全国人大常委会中少数民族委员有20人，占12.9%。其中副委员长4人，占全部副委员长的21%。第九届全国人大常委会中少数民族委员有22人，占14.2%。其中副委员长4人，占全部副委员长的21%。第十届全国人大常委会有少数民族委员24人，占全体委员的15%，其中副委员长3人，占全部副委员长的20%。

现行宪法和《全国人民代表大会组织法》规定，全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。如果担任上述职务，必须向常委会辞去常委会组成人员的职务。全国人大常委会组成人员的专职化，一是有利于全国人大常委会有效地监督其他最高国家机关，厘清监督的主客体之间的关系。宪法授权全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。如果全国人大常委会的成员兼任这些机关的职务，势必会造成一部分人既是监督者，又是被监督者，在实践中不可能取得良好的监督效果。二是有利于集中精力搞好常委会的工作，保障全国人大常委会的工作不被其他最高国家机关的工作所占挤。国家行政机关、司法机关的工作极其繁忙，一旦兼任其中职务，势必牵制很大的精力，影响在人大常委会的工作。而目前人大常委会的权力很大（法定权力逐渐归位），经常性的工作也日常繁重，这就要求其组成人员必须集中精力，全神贯注地搞好人大工作。上述“不兼职”的规定，使全国人大常委会组成人员中相当一部分成为专职委员，具体表现在，越来越多的常委会成员被编入常设的全国人大专门委员会之中。第七届全国人大常委会组成人员进入各专门委员会的人数占组成人员总数的74%。第八、九届、十届全国人大常委会的组成人员也有大部分进入了专门委员会。他们专职从事人大工作，以足够的时间和精力参加调查研究和法律的起草、修改工作，参加常委会和专门委员会的其他各项工作。

（三）全国人大常委会正、副委员长的任职实行限任制

全国人大常委会的每届任期和全国人大相同。为了保障两届之间的工作衔接，每届常委会行使职权到下届全国人大选出新的常委会为止。全国人大常委会委员长、副委员长连续任职不得超过两届。现行宪法的这一新规定，有利于取消曾经实际上存在的国家领导人职务的终身制。

二、全国人大常委会的职权

根据宪法、法律规定，全国人大常委会的职权，主要有以下7个方面：

（一）国家立法权

现行宪法规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”（第58条）这表明全国人大常委会正式拥有立法权。具体包括：有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；有权在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）宪法、法律解释权

凡关于宪法、法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会分别进行解释或加以补充规定。这种解释或补充规定与被解释、被补充规定的法律规范本身具有同等的法律效力。从这个意义上讲，立法机关解释宪法或法律也可视为一种立法活动。全国人大常委会对宪法、法律的解释，属于“立法解释”，不同于“司法解释”，也不同于“行政解释”，更不同于“学理解释”。例如，1999年，应香港特区政府请求，全国人大常委会对香港基本法中涉及香港永久性居民的有关条款作出立法解释。由于香港各界普遍担心因港人在内地所生子女而造成巨大的人口压力，全国人大常委会对有关条款的解释，博得香港各界的广泛认同。2001年为保护生态环境，打击犯罪，全国人大常委会先后分别对刑法有关条款涉及的“违反土地管理法规”、“挪用公款为个人使用”、“黑社会性质的组织”等涵义作出司法解释。

（三）任免权

在全国人大闭会期间，常委会有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；决定驻外全权代表的任免。

依照《全国人大议事规则》，全国人大闭会期间，全国人大常委会有权接受全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长提出的辞职；全国人大闭会期间，国务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人大常委会可以分别在国务院副总理、中央军委副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选。

（四）决定权

现行宪法规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中必须作出的部分调整方案。此外，还有权批准自治区人大制定的自治条例和单行条例；决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。

（五）监督权

全国人大常委会的监督首先是监督宪法的实施，这一权力原来专属全国人大。现行宪法规定，全国人大常委会也可以行使这一权力。其次是监督国家机关的工作，包括：监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；依法对国务院和国务院各部委提出质询案等等。

（六）参与全国人大的组织工作

包括主持全国人大代表的选举；召集全国人大会议；主持全国人大预备会议；审查代表资格；在全国人大闭会期间领导全国人大各专门委员会的工作等等。

（七）全国人大授予的其他职权

例如，第八届全国人大第一次会议决定授权全国人大常委会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构。

由上可见，根据宪法规定，全国人大常委会拥有相当广泛的、非常重要的职权，其在国家政治生活中具有相当大的作用，拥有相当高的地位。可以说，全国人大常委会职权的扩大，是中国政治体制改革的一项重要成果，它将有利于进一步发挥人大制度的功能，推进中国社会主义民主政治的发展。有人曾担心，扩大人全国人大常委会的职权后，会不会削弱全国人大的作用？会不会使全国人大常委会超越于全国人大之上？首先，正如前述，从广义“全国人大”的角度看，全国人大常委会不是全国人大以外的另外的机构，而是全国人大的一个组成部分。把由全国人大全体会议行使的部分职权改由它的常委会行使，能够使这些职权更经常、更有效地发挥作用。其次，最重要的职权仍由全国人大（全体会议）行使。诸如，修改宪法、制定基本法律；选举国家主席、副主席，中央军委主席；决定总理、副总理、***等；审查、批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告以及国家预算和预算执行情况的报告；决定特别行政区的设立及其制度等。所以，根据宪法的规定，全国人大常委会的职权并没有超过全国人大（全体会议）的职权。再次，全国人大常委会仍然处在全国人大的监督之下。按照宪法规定，全国人大有权选举和罢免全国人大常委会的组成人员；全国人大常委会对全国人大负责并报告工作；全国人大有权改变或者撤销其常委会不适当的决定；在全国人大闭会期间，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改时，“不得同该法律的基本原则相抵触”。所有这些，都从宪法上保证了全国人大常委会不能滥用职权，不能超越于全国人大（全体会议）之上。

三、全国人大常委会会议与议事规则

全国人大常委会会议的召集和活动程序，在宪法和《全国人民代表大会组织法》中有一些原则性的规定。根据这些规定，并参照常委会工作的实践经验，第六届全国人大常委会于1987年11月制定了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》。它对全国人大常委会会议的召开，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询、发言和表决等等，从程序上作出了较为具体、明确的规定。

（一）全国人大常委会会议

全国人大常委会会议由委员长召集并主持。委员长可以委托副委员长主持会议。

全国人大常委会举行会议时，必须有常委会全体组成人员的过半数出席，会议才能举行。举行会议时，常委会组成人员除因病或者因其他特殊原因请假外，均应出席会议。

举行常委会会议的主要准备工作有两项：一是由委员长会议拟定常委会会议议程草案，以备提请常委会全体会议决定；二是应当在会议举行的7日以前，将开会日期、建议会议讨论的主要事项，通知常委会组成人员（临时召集的会议，可以临时通知）。

全国人大常委会会议的列席人员是：国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人；全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，有关部门负责人；各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或者副主任1人。必要的时候，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。

从第七届全国人大常委会第二次会议起，常委会会议建立了旁听制度。每次会议都邀请工会、妇联和共青团等群众组织的人员旁听。

同时，在每次开会前都举行新闻发布会，向中外记者介绍准备提交会议的议程草案以及会议安排的情况，通过新闻媒介向外界公开会议的有关内容。

（二）全国人大常委会会议形式

常委会会议的形式有3种：全体会议、分组会议和联组会议。

1．全体会议由出席和列席常委会会议的全体人员参加，主要是听取有关议案的说明和行政机关、审判机关、检察机关的工作报告，并在审议后，由常委会组成人员以表决的方式集体作出决定，这是常委会依法行使职权的基本会议形式。在全体会议上，每个到会者的发言不得超过10分钟。

2．分组会议是出席和列席常委会会议的全体人员分成若干小组，以小组为单位召开的会议，主要是审议议案和工作报告。分组会议人数较少，便于充分发表意见。分组会议对议案或者有关工作报告进行审议时，应当通知有关部门派人到会，听取意见，回答询问。

3．联组会议由出席和列席常委会会议的全体人员参加，主要是听取专门委员会的审议意见，交流分组会议审议情况，进一步审议和讨论有关议案或者工作报告所涉及的重要问题，特别是有不同意见的问题，以便在充分发扬民主的基础上，求得比较一致的意见。联组会议不进行表决。在联组会议上，每个到会者第一次发言不得超过15分钟，第二次对同一问题的发言不得超过10分钟。事先提出要求，并经会议主持人同意的，可以延长发言时间。联组会议对议案或者有关工作报告进行审议时，应当通知有关负责人到会，听取意见，回答询问。联组会议是第六届全国人大常委会创造的一种行之有效的会议形式。从实践中看，最近几年全国人大常委会民主议事的气氛越来越浓，在全体会议、分组会议和联组会议上各种不同意见的相互交流，实际上已构成了一种辩论，对全国人大常委会的决策民主化起了很好的推动作用。

（三）审议议案的程序

审议议案是全国人大常委会会议经常性的一项重要议程。它的进行一般须经过以下程序：

1．提出议案。委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。委员长会议根据工作需要，可以委托常委会的工作委员会和办公厅代常委会拟定议案草案。

2．决定提请审议。国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提出的议案，须由委员长会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会会议审议；常委会组成人员10人以上联名提出的议案，须由委员长会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。不提请审议的，应当向常委会会议报告或者向提案人说明。

3．听取说明。常委会召开全体会议，听取由提议案机关或人员派代表所作的关于议案的说明。受托代常委会拟定议案草案的常委会工作委员会和办公厅也可作关于议案的说明。对列入常委会会议议程的议案，提议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作部门应当提供有关的资料。

4．初审。常委会全体会议听取议案说明后，由分组会议进行审议，并由有关专门委员会进行审议。

5．复审。在初审基础上，召开联组会议听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，并对会议议题进行讨论。提议案机关的负责人可以在常会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。

6．付诸表决。对议案的审议取得较为一致的意见后，则召开全体会议，由常委会组成人员进行表决。列入常委会会议议程的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，经委员长会议同意，对该议案的审议即行终止。在审议中有重大问题需要进一步研究的议案，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交专门委员会进一步审议，提出审议报告。常委会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式。目前，对议案一般都采用按表决器的方式进行表决。表决分为赞成、反对、弃权3种选择。交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。表决议案由常委会全体组成人员过半数通过。表决结果由会议主持人当场宣布。

（四）听取和审议工作报告程序

听取和审议工作报告也是全国人大常委会会议经常性的一项重要议程，是常委会监督其他国家机关的有效途径。它遵循以下的程序开展：常委会召开全体会议听取国务院及国务院各部门和最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；然后，由分组会议和联组会议进行审议；委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议、提出意见；常委会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。

（五）人事任免程序

人事任免，是全国人大常委会会议的又一重要议程。常委会审议有关方面提出的任免案，其程序与审议其他议案基本相同。只是对列入议程的任免案，提请任免的机关应当介绍被任免人员的基本情况；必要时，有关负责人应当到会回答询问；表决任免案时，可对被任免人员逐一表决，也可合并表决。向人大常委会提出辞职的，由委员长会议将辞职请求提请常委会审议决定。接受全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院总理、副总理、***，中央军委主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长辞职的，应当报请全国人大下届会议确认。

四、全国人大常委会委员长会议及其他机构

全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，有大量的经常性工作，需要由它的工作机构和工作人员去承担。全国人大常委会设委员长会议及代表资格审查委员会、秘书处、工作委员会和办公厅。

（一）委员长会议

委员长会议，由全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作。例如：决定常委会每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会会议审议；指导和协调各专门委员会的日常工作等。委员长会议还可以向常委会提出属于常委会职权范围内的议案。但委员长会议本身不能代替全国人大常委会行使国家权力，不能作出作为国家意志的决议、决定。全国人大行使国家权力的机构只有全体会议与常委会两个层次，不能将委员长会议理解为全国人大行使国家权力的第三个层次机构。

（二）代表资格审查委员会

代表资格审查委员会，原为全国人大所属的一个专门委员会，按照现行《全国人民代表大会组织法》规定，改为全国人大常委会的下设机构。由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。他们由委员长会议在常委会组成人员中提名，常委会会议通过。实践中，主任委员通常由常委会一名副委员长兼任。代表资格审查委员会负责审查全国人大代表的资格，并将审查意见报告常委会，由常委会确认代表的资格或者确定某些代表的当选无效。

（三）秘书处

秘书处，由全国人大常委会秘书长、副秘书长和全国人大各专门委员会分管常务工作的副主任委员组成，在委员长领导下，主要负责联系、协调全国人大各专门委员会、全国人大常委会办公厅及各工作委员会的工作。它是1988年4月根据全国人大常委会委员长会议决定成立的。全国人大常委会秘书长是全国人大常委会的组成人员、委员长会议的成员，担负着繁重的工作。秘书长由全国人民代表大会从代表中选举产生，副秘书长由委员长提请全国人大常委会任命，协助秘书长工作。

（四）工作委员会

工作委员会，由主任、副主任和委员若干人组成，协助常委会办理某项专门性工作。还可以根据委员长会议的委托，代常委会拟定议案草案，并向常委会会议作说明。其成员由委员长提请常委会任免（不限于全国人大代表）。目前，全国人大常委会的工作委员会有法制工作委员会、预算工作委员会等。根据需要还可以设立其他工作委员会。法制工作委员会的主要职责是协助常委会办理立法工作中的某些具体事务，例如拟定有关议案草案、进行调查研究、提供有关资料、汇编译审法律文献等。预算工作委员会是1998年底由全国人大常委会决定成立的一个新机构，其主要职责是协助全国人大财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作；受全国人大常委会委员长会议委托，承担有关财政、预算、税收等方面法律草案的起草工作和有关法规备案审查制度的具体工作；协助全国人大财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作等。

（五）全国人大常委会办公厅

办公厅，是常委会的综合性办事机构。由秘书长领导，全面处理常委会的日常工作，还可以根据委员长会议的委托，代常委会拟定议案草案，并向常委会会议作说明。办公厅下设秘书局、联络局、信访局、外事局、新闻局、人事局、研究室、机关事务管理局和全国人大干部培训中心等机构。

第三节

全国人大专门委员会与

特定问题调查委员会一、全国人大专门委员会

（一）全国人大专门委员会法定地位

全国人大为了更有效地行使国家权力，依照宪法规定设立若干专门委员会（以下简称专委会），作为它的重要的辅助性机构，从事某一方面的专门性工作。全国人大专门委员会受全国人大领导；在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。专门委员会不是直接行使国家权力的机关，但具有宪法赋予的研究、审议、拟定有关议案和提出议案的权力。

委员会制度是各国议会通行的重要制度之一。议会内设的委员会一般包括常设委员会和特别委员会两类。常设委员会是长期设置的机构，负责审议某个专门领域的议案，并在职权范围内负责调查、研究和处理本领域内的各种问题，所以也称专门委员会。特别委员会一般是为了进行某项特别调查而设立的临时委员会，任务终了即行撤销，其主要目的在于调查。全国人大的专门委员会是常设委员会。根据1954年宪法的规定，全国人大成立伊始就设立民族委员会、法案委员会、预算委员会和代表资格审查委员会。其中民族委员会和法案委员会在全国人大闭会期间协助全国人大常委的工作，具有常设机构的性质。预算委员会和代表资格审查委员会是在全国人大会议期间进行工作的临时机构。实践证明，设立专门委员会对于加强最高国家权力机关的工作很有必要。1978年宪法原则规定，全国人大和全国人大常委会“可以根据需要设立若干专门委员会”。现行宪法总结了这方面的经验，并借鉴外国代议机构设立专门委员会的做法，作出了更加明确的规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”1983年召开的第六届全国人大正式成立了上述6个专门委员会，第七届全国人大在此基础上增设了内务司法委员会，第八届全国人大增设了环境与资源保护委员会，第九届全国人大又增设了农业与农村委员会。至此，全国人大共设有9个专门委员会。以后，全国人大认为需要，还可增设其他的专门委员会。

（二）全国人大专门委员会的组成

各专门委员会的组成人员，包括主任委员、副主任委员和委员的人选，由全国人大主席团在代表中提名，全国人大全体会议通过。第十届全国人大各专门委员会一般设主任委员1人、副主任委员4～10人，委员10～28人。全国人大闭会期间，全国人大常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由委员长会议提名，常委会会议通过。各专门委员会主任委员（近年来多由常委会副委员长兼任）主持委员会会议和委员会的工作，副主任委员协助其工作。各专门委员会可以根据工作需要，任命专家若干人为顾问，顾问可以列席委员会会议，发表意见。顾问由全国人大常会任免。

（三）全国人大专门委员会的任务与特点

1．按照宪法和有关法律规定，各专门委员会的主要任务可以概括为3个方面：审议、提案、调研。

（1）审议。审议包括：①审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的有关议案。例如，内务司法委员会主要负责审议与最高人民法院、最高人民检察院以及国务院所属公安部、国家安全部、司法部、民政部、劳动部、人事部等有关的议案。②审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告。③审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、委的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。④审议向全国人大或者全国人大常委会提出的有关法律草案。法律委员会则负责统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案。⑤民族委员会还审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人大常委会提出报告。

（2）提案。提案，包括拟定议案，以及向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内的、同本专门委员会有关的议案。

（3）调研。调研，是指对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议。各专门委员会的调查研究形式多样，既包括深入基层、倾听群众意见，也包括听取行政、审判、检察等有关部门的工作汇报，了解情况，进行磋商。

此外，全国人大专门委员会还要加强同人大代表和地方人大有关专门委员会的联系，以及抓好专门委员会的自身建设等工作。

各专门委员会围绕上述任务开展工作，不是代替全国人大及其常委会行使职权，而是向全国人大或全国人大常委会提出报告、议案和建议。这些报告、议案和建议并不是具有法律效力的最后决议，而是提请全国人大或者全国人大常委会决策的重要参考意见。只有全国人大及其常委会通过的决议，才具有法律效力。

专门委员会在审议议案和有关报告，涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。专门委员会根据特殊需要，还可以决定举行秘密会议。

2．近年来，为适应和配合全国人大及其常委会在立法和监督方面工作的推进，积极参与立法和协助进行监督已成为各专门委员会的工作重点。在立法工作方面，专门委员会的工作主要有4项：

（1）牵头和组织起草法律案。目前，大量的法律案是由国务院、最高人民法院和最高人民检察院等机关起草的，专门委员会是有选择地起草一些法律案。八届全国人大以来，加强了专门委员会起草法律案的工作分量，这是改进立法工作的重要举措。

（2）加强与其他法律草案起草部门的联系，及时了解法律起草过程中的难点与问题，提出意见和建议，即提前介入法律的起草工作，以督促和帮助法律起草部门按时完成法律草案的起草任务。

（3）参与修改法律。随着我国政治、经济和社会的发展，特别是我国加入wto后，有些原先的法律规定已不符合现实要求，需要适时进行修改。对法律进行修改，是世界各国立法中的通常做法。专门委员会会同有关部门，在调查研究和论证的基础上，积极参与修改法律的工作。

（4）审议法律案。目前的一些法律，特别是有关市场经济方面的法律，专业性很强，审议难度比较大。专门委员会可以充分发挥自身的专业性优势，针对法律起草中的主要分歧和难点问题提出有益的审议意见。专门委员会参与审议工作，有利于加大全国人大审议工作的力度。

3．在监督工作方面，专门委员会主要是协助人大常委会开展法律监督和工作监督。这方面主要是做好三方面的工作：

（1）除了参加人大常委会统一组织的执法检查外，还要组织与本专门委员会业务有关的法律实施情况的检查监督。专门委员会要突出执法检查的重点，通过抓典型来督促政府、法院、检察院改进执法工作；要注意改进执法检查的方式，譬如把执法检查与舆论监督、群众监督结合起来。

（2）经常听取国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。今后可以考虑就某项工作、某个问题及时听取有关部门的工作汇报，进行专题性的工作监督，这样可以增强监督的针对性和实效性。

（3）做好地方性法规的备案审查工作。有关专门委员会应对违反宪法和法律的地方性法规及时提出纠正意见，以维护法制的统一性和宪法、法律的权威性。

4．专门委员会的工作有两个明显的特点和优势。

（1）专业性。各专门委员会是按照专业原则组建的，其成员大多是熟悉本专门委员会业务的专家学者或有着丰富实践经验的领导干部，这就使各专门委员会拥有各自的专业优势。

（2）经常性。全国人大一般每年举行一次会议，全国人大常委会每两个月举行一次会议，而专门委员会的工作是经常性的，在全国人大及其常委会闭会期间仍然开展工作。这就便于它们对有关议案进行充分研究，深入调查，广泛听取各方面的意见，仔细比较各种可供选择的方案，为全国人大及其常委会审议和通过有关议案（含法律案）作好准备。

多年的实践证明，人大及其常委会的大量辅助性工作是由专门委员会承担的，专门委员会是全国人大及其常委会的得力助手。继续改进和加强专门委员会的工作，将成为全国人大建设的一个趋向，这对做好人大工作有着十分重要的意义。

（四）全国人大专门委员会会议与办事机构

全国人大专门委员会的会议与全国人大及其常委会的会议性质不同：全国人大及其常委会是国家权力机关实体，其会议能行使国家权力，能进行立法和直接作出具有法律效力的决议；各专门委员会是国家权力机关的常设工作机关，只是国家权力机关的内部机构，不具有行使国家权力的功能，不能直接作出具有法律效力的决议。但专门委员会的会议能为代表大会和常委会会议进行大量的准备工作，主要是向全国人民代表大会或常委会提出议案，为各项议案提供必要的资料和材料；处理大会主席团或常委会交付审议的议案，并作出审议报告。

1．全国人大各专门委员会的会议形式主要有两种：一是全体会议，二是主任委员会议。

全体会议主要讨论决定本委员会职权范围内的重大问题；研究讨论常委会会议或委员长会议交付的各项工作；听取国务院、最高人民法院和最高人民检察院有关部门的工作汇报等。全体会议由主任委员召集，作出决定的会议，须全体委员过半数参加才能举行，表决议案须全体委员过半数通过。不作决定的会议，有1/3以上的委员参加即可。全体会议一般每月一次，也有每两月一次的，必要时还可以召开临时会议。

主任委员会议的主要任务是研究处理委员会日常的主要工作，包括落实常委会会议或委员长会议交办的事项；确定委员会全体会议的议题；决定委员会的工作计划等。有的委员会规定主任委员会议可以提出本委员会工作范围内的议案交委员会审议，并决定委员会组成人员提出的议案是否提交委员会全体会议审议。全国人大专门委员会的主任委员会议一般每半个月召开一次，有的则不定期地召开。

2．各专门委员会根据工作需要，分别设有办公室、研究室和法案室等办事机构。办事机构的主要任务是为本专门委员会研究、审议和拟定议案服务；对报送全国人大常委会备案的地方性法规拟定有关专门委员会的审议意见稿；负责专门委员会全体会议、主任委员会议的筹备和会务工作；承办专门委员会同外国会议对口委员会交往的具体事务；围绕专门委员会的工作开展调查研究等。

二、全国人大特定问题调查委员会

宪法规定，全国人大及其常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。特定问题调查委员会（以下简称特调委）应当向全国人大提出调查报告，全国人大据此作出相应的决议。全国人大可以授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，听取特调委的调查报告，并可以作出相应的决议，报全国人大下次会议备案。

全国人大会议期间，主席团、3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由大会主席团提请大会全体会议决定。特调委由主任委员、副主任委员和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。特调委还可以聘请有关专家参加调查工作。

特调委作为全国人大的特设委员会，它在进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。提供材料的机构和人员要求特调委对材料来源保密的，特调委应当予以保密。特调委在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。特调委在完成特定的调查任务后，即行撤销。因此，有的学者把特调委看成是全国人大的一种临时性的专门委员会。特调委是发挥最高国家权力机关监督职能的一种很有力的组织形式。第三章地方各级人民代表大会及其常委会我国地方人民代表大会分为四级：省级（省、自治区、直辖市）人民代表大会；地级（设区的市、自治州）人民代表大会；县级（县、自治县、不设区的市、市辖区）人民代表大会和乡级（乡、民族乡、镇）人民代表大会。

县级以上地方各级人大均设有常委会，这是与乡级人大的最大区别。为此，本章将县级以上地方各级人大与乡级人大分别叙述与阐析。

第一节县级以上地方各级人民代表大会

一、县级以上地方各级人民代表大会的性质与组成

（一）县级以上地方各级人民代表大会是地方国家权力机关

县级以上地方各级人民代表大会是本行政区域内的地方国家权力机关，在同级国家机构中处于最高、全权、核心的地位。这种地位集中表现在以下两个方面：

第一，它在同级国家机关中最先产生。它不以同级其他国家机关的产生与否为前提，相反，却是同级其他国家机关产生的前提和基础。县级以上地方各级政权中的“一府两院”，都由同级人大选举产生，对它负责，受它监督。

第二，它依法对本行政区域内的政治、经济、文化等各方面重大事项所作出的决定，同级其他国家机关都无权更改或拒绝执行。

（二）县级以上地方各级人民代表大会的组成

根据规定，省级与地级人民代表大会由下一级人民代表大会选举产生的代表组成（即由选民间接选举产生）；县级人大代表由选民直接选举产生的代表组成。县级以上地方各级人大组成人员（人大代表）的名额曾几经变动。

1953年我国第一部选举法规定，省人大代表名额，人口在2000万以上者，选代表100～400人；人口超过2000万者，选代表400～500人；人口和县数特少的省，代表名额得少于100人，但最少不得少于50人；人口和县数特多的省，代表名额得多于500人，但最多不得超过600人。当时，选举法对地方其他几级人大代表的名额也作了具体规定。

1979年选举法则不再对地方各级人大代表的名额作具体规定，而是统一规定为：地方各级人大代表的名额由省、自治区、直辖市人大常委会自行决定，报全国人大常委会备案；决定代表名额时，应遵循便于召开会议、讨论和解决问题，并使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表参加的原则。

1986年修改选举法时，全国人大常委会提出了一个方案（当时并未写入选举法），规定省级人大代表名额基数为300名，省和自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加1名代表；设区的市和自治州人大代表基数为200名，每25000人可以增加1名代表；县级人大代表基数为100名，每5000人可以增加1名代表。据此，各地人大代表的名额总量都有所减少。但全国大多数地方并未完全按此方案执行。在以后的实践中，各省级人大常委会逐渐采纳了全国人大常委会的这一建议，在提高代表素质的同时，适当减少了地方各级人大代表的名额。例如上海市市人大代表减少了约8.54%，区县人大代表减少了约21.13%。1995年2月，全国人大常委会对选举法再次进行修改时，基于对地方人大组成应当进一步规范化、制度化和精简化的考虑，决定适当减少代表名额，以便于代表大会更加充分地讨论问题，进一步提高议事效率，并正式在选举法中具体规定了地方各级人大代表的名额。按照修改后的选举法规定，地方各级人大的代表总名额由法定的“基数”加上按入口的“增数”组成，但同时也规定了人大代表总数的上限（即“限数”）。

县级以上地方各级人大代表名额为：①省级人大的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加1名代表；人口超过1亿的省，代表总名额不得超过1000名。②地级人大的代表名额基数为240名，每25000人可以增加1名代表；人口超过1000万的，代表总名额不得超过650名。③县级人大的代表名额基数为120名，每5000人可以增加1名代表；人口超过165万的，代表总名额不得超过450名；人口不足5万的，代表总名额可以少于120名。

此外，选举法还规定，自治区以及聚居的少数民族多的省，经全国人大常委会决定，代表名额可以另加5%。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县，经省级人大常委会批准，代表名额也可以另加5%。关于代表名额的这一新规定，使不同地区的同级人大代表的总名额不致相差过大，也使不同地区同级人大每名代表所代表的人口数基本相等。

各省、自治区、直辖市人大代表的具体名额，由全国人大常委会依法确定；各设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人大代表的具体名额，由省级人大常委会依法确定，报全国人大常委会备案。上述代表总名额经确定后，不再变动。如果由于行政区划变更或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的，该级人大的代表总名额可以依照选举法规定的代表名额的确定方法重新确定。

经1998年换届选举后产生的县级以上地方各级人大代表共约69.8万名。其中，省级约2万名，地级约9.8万名，县级约58万名。连同乡级人大代表253万名以及全国人大代表2978名，中国五级人大的代表总数约为323万名，比1995年选举法修改以前的350万名减少约7.7%。

县级以上地方各级人大代表大会的任期，前后有过变化。1954年宪法和有关法律曾规定，省人大每届任期4年，直辖市、县、市辖区等人大每届任期2年。1975年宪法规定，省级人大每届任期5年，地区、自治州、县、自治县、市辖区的人大每届任期3年。1982年宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，由选民直接选举代表组成的省级和地级人大每届任期5年。1992年召开的中共第十四次全国代表大会修改党章时，将中共县级委员会每届任期由3年改为5年。1993年八届全国人大一次会议修改宪法时，为了使县级人大每届任期与同级党委每届任期保持一致，使县级领导班子保持相对稳定，根据中共中央的建议，相应将县级人大每届任期由3年改为5年。根据宪法的这一规定，现县级以上地方各级人大每届任期均为5年，其任期从本届人大举行第一次会议开始，到下届本级人大举行第一次会议为止。

二、县级以上地方各级人民代表大会的职权

按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上地方各级人大的职权可以概括为以下五个方面：

（一）“保证、保护”权

1.保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行；

2.保护国家和集体财产、公民私有合法财产以及各种经济组织的合法权益；

3.保障公民的人身权利、民主权利和其他各种合法权利。

（二）地方立法权

这是相对国家立法权而言的，是指有关地方国家权力机关根据宪法和法律的规定，依照一定程序，制定、拟定、修改或废止地方性法规的职权。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会拥有地方立法权。

所谓地方性法规，是指具有地方立法权限的地方国家权力机关，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的实施于本行政区域的规范性文件。

地方立法权是由1979年7月修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次规定的。当时规定，省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。根据宪法的这一精神，同年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进一步规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。此后在总结经验的基础上，1986年12月第六届全国人大常委会第十八次会议在《关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的决定中，进一步规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会（增加了“人大”），均可以制定（不仅是“拟定草案”）地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。需要指出的是，宪法规定民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。这不同于上述的一般地方立法权，而属于民族自治地方的立法权。为了适应经济特区改革开放的需要，1992年全国人大决定授予深圳市人大及其常委会以地方立法权；1994年，全国人大又授予厦门市人大及其常委会以同样的权力。

从1978年中共十一届三中全会至1998年底，各地拥有立法权的地方人大及其常委会已制定了6700多件地方性法规。地方立法权的实施，是中国政治体制改革的一个重要成果。它有利于在中央统一领导下，适当扩大地方自主权，充分发挥地方的积极性和主动性；有利于在保证国家法制统一的前提下，因地制宜地制定符合地方实际、适合地方发展需要的规范性文件；也有利于补充国家立法的某些不足，为国家立法提供经验。地方立法权的有效行使，有力地推动了中国民主法制建设的进程，为依法治国提供了条件。

关于制定地方性法规的具体程序，按照《立法法》规定进行。近年来，许多省级人大在总结经验的基础上，参照全国人大及其常委会的立法程序，制定了本级人大及其常委会制定地方性法规的具体程序，使地方立法进一步走上法制化的轨道。从实践看，一般重大的实体性的地方性法规，均先由本级人大常委会审议，然后根据常委会的决定，提请本级人大全体会议预备会议决定是否列入人大会正式议程。法规通过后，省级人大常委会即发布公告，将法规全文公布于本地党的机关报或有权威的法制报刊上，同时刊入本级人大会刊，从法规本身规定的“开始实施”之日起实施。

（三）重大事项决定权

1．审议和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告；

2．讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。县级以上地方各级人大在自己的职权范围内可以通过并发布有关决议。

（四）选举和罢免权

县级以上地方各级人大全体会议选举并有权罢免上一级人大代表；选举并有权罢免本级人大常委会正副主任、秘书长和常委会其他组成人员；选举并有权罢免本级人民政府的正副职领导人（省长、副省长、自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长）；选举并有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长，选出或决定罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长，选出或决定罢免本级人民检察院检察长，须报经上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

（五）监督权

1．听取和审查本级人大常委会的工作报告；

2．听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；

3．改变或撤销本级人大常委会不适当的决议；

4．撤销本级人民政府不适当的决定和命令。此外，法律还授予县级以上地方各级人大有权通过质询、询问、组织特定问题调查委员会等形式，对本级“一府两院”及其工作人员进行监督。

三、县级以上地方各级人民代表大会会议及议事规则

县级以上地方各级人大与全国人大一样，遵循民主集中制原则，实行合议制，通过会议形式集体行使职权。现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”，“经过1/5以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议”。实践中，县级以上地方各级人大全体会议一般每年召开1次。为了选举新一届全国人大代表，一些省级人大在每届任期的最后一年往往多召开一次全体会议。对于地方人大会议的召开日期以及会议时间，法律未作统一规定。省级人大开会时间多为7～10天左右，地、县级人大会议一般要比省级人大少2～3天时间。

关于县级以上地方人大的会议程序或议事规则，法律仅作原则规定。实践中，各地人大陆续依法规定了自身的具体的议事规则，使人大会议逐步走向程序化、制度化、规范化。

（一）会议的举行

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上地方各级人大会议由本级人大常委会负责召集，并由它主持每次人大会议的预备会议。每届人大的第一次会议，必须在本届人大代表选举完成后的两个月内由上届本级人大常委会召集。在每次人大例会召开前，人大常委会负责大会各项准备工作。主要工作是：召集各选举单位的代表组成代表团；由各代表团组织代表对人大常委会提出的大会主席团和秘书长名单草案、会议议程草案、拟提交大会审查的政府工作报告征求意见稿，以及关于会议的其他准备事项进行讨论，提出意见；举行预备会议。预备会议由全体代表组成，主要议程是选举本次人代会的主席团和秘书长（主席团人数一般为人代会全体代表总数的8%～10%）、通过会议议程及其他准备事项的决定。预备会议期间，根据各代表团在审议过程中提出的意见，由本级人大常委会主任会议对主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及关于会议的其他准备事项提出调整意见，提请预备会议表决。一般在预备会议结束后，主席团立即召开全体会议，从主席团成员中推选常务主席若干人和每次大会全体会议的执行主席若干人，并决定下列事项：副秘书长人选，会议日程，表决议案和通过决议、决定的办法，代表提出议案的截止时间，其他需要决定的事项。

主席团的主要职责是：主持本次人大会议；领导人大各专门委员会的工作；向会议提出议案和各项决议草案；组织审议列入会议议程的议案和有关报告；依法提出本级国家机关领导人员的人选；主持会议选举，提出选举具体办法草案；决定议案、罢免案、质询案的审议程序和处理意见；发布公告以及其他需要由主席团决定的事项。

县级以上地方各级人大举行会议的时候，有关人员可以列席会议。与全国人大一样，列席人员可分三种类型。一是“法定列席人员”。即：同级地方人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长依法列席会议。二是“决定列席人员”。即：有关国家机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人大会议。三是“惯例列席人员”。即：一般在“一府两院”向大会作工作报告时，同级政协委员可以列席会议。

近年来，有些地方人大已开始建立“公民旁听制度”，经由下一级人大及各群众团体协商推荐，邀请部分选民旁听人大会议。参加旁听的选民人数各地不尽一致，上海市近年来每年邀请约30名市民旁听市人大会议，约占代表总数的3.5%。旁听的选民参加大会全过程，但没有表决权。

大会期间，根据需要，可以设立法案委员会，负责审议列入会议议程的不属于人大专门委员会审议的地方性法规草案。为保证大会顺利进行，还设立大会秘书处。秘书处在秘书长领导下，办理主席团交付的事项和处理会议的日常事务。秘书处一般设立会务组、保卫组、行政组、文件起草组、会议报到组、信访接待组、大会值班室等若干工作机构。

（二）议案的提出和审议

人大主席团、本级人大常委会、本级人大各专门委员会、本级“一府两院”都可以向大会提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程。此外，代表在大会期间，在规定的提案截止时间前提出属于大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关专门委员会或议案审查委员会审查，提出意见，再由主席团决定是否列入大会议程。代表在向大会提出议案时，应当写明要求解决的问题、理由和方案。若提出的是立法案，还应当包括法规草案或者立法要旨及其说明。有关专门委员会（第一次会议时为议案审查委员会）在审查代表提出的议案时，可以邀请提议案的领衔人列席会议，发表意见。大会秘书处应当将主席团通过的关于代表提出的议案审查与处理意见的报告印发代表。有些县级以上的地方人大规定，提出议案的代表半数以上对议案审查与处理意见有异议的，可以在主席团最后一次会议召开的两小时前，向主席团书面提出复议要求，主席团在接到此要求后，应当予以复议，并作出相应决定；或者交同级人大常委会在大会闭会后的第一次常委会会议上复议，作出决定。主席团或者同级人大常委会应当将复议的决定答复提案人。列入会议议程的议案，由主席团提交各代表团进行审议，最后由主席团决定提请大会全体会议表决。若在交付表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该案的审议即行终止。代表10人以上联名，可以对列入会议议程的议案或者准备交付大会表决的决议草案提出书面修正案。修正案最迟必须在大会表决前举行的主席团会议前两小时提出，由主席团决定是否提交代表团审议和提请大会表决，或者先交有关专门委员会审议，提出意见，再由主席团决定是否提交代表团审议和提请大会表决。列入会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取法规草案说明后，由各代表团审议。有关专门委员会或者法案委员会根据各代表团的审议意见对法规案进行审议，并向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿。经主席团审议通过后，印发代表，并将修改后的地方性法规草案提请大会全体会议表决。代表在审议中对议案和决议、决定草案有重要不同意见的，经主席团提出，由出席会议的代表过半数同意，可以暂不交付表决。若较多的代表对提请表决的议案、决议、决定草案中的部分条款有不同意见的，经主席团决定，可以将部分条款分别交付大会全体会议表决。表决结果由会议主持人当场宣布。

为了加强对代表议案的审理，一些县级以上人大规定，代表10人以上联名提出的议案，经主席团审议决定不列入本次会议议程的，交有关专门委员会或者同级人大常委会主任会议，在大会闭会后审议。有关专门委员会或者常委会主任会议应当在大会闭会后三个月内提出审议结果报告，提请常委会审议。若议案内容不属于本级人大会议职权范围内的，由主席团决定作为代表建议、批评和意见进行处理。

（三）对工作报告、计划、预算的审查

这是人大对同级人大常委会和政府、法院、检察院的工作实施监督的重要方式。县级以上人大每年举行例会时，同级人大常委会、“一府两院”应当分别向会议提出工作报告。由于由政府提请大会审查的报告至少有三个（政府工作报告、计划报告和预算报告），因此在大会日程中，安排各代表团讨论审查政府报告的时间较之其他报告相对要长一些。实践中，为了提高审查质量，一些地方人大创造了一些新的做法。如：要求政府有关部门向代表提供有关专题材料；组织代表参加专题审议，政府主管领导到场听取代表意见并答疑；对代表普遍关心的问题，请政府主要领导在全体会议上作补充发言等等。在充分审查的基础上，由全体会议作出相应决议。

为了提高会议审查质量，在举行大会的一个月前，一些县级以上地方人大（尤其是省级人大）规定，政府有关主管部门应当就本行政区域上年度的国民经济和社会发展计划、预算执行情况及本年度国民经济和社会发展计划、预算编制的主要情况和内容，向同级人大财政经济委员会和有关专门委员会汇报，并提供详细资料。人大有关专门委员会在进行初步审查时，一般都邀请有关方面代表和专家列席会议，发表意见。此后，向政府有关部门提出意见，政府有关部门应当再将处理情况及时向上述人大有关专门委员会报告。政府的上述有关报告应当在大会的预备会议前（一般在各代表团进行组团活动时），印发至各代表手中，由各代表团进行初步审查，有关讨论意见由各代表团直接向政府文件起草部门反馈。

人大财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对关于本级政府提交的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于预算的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告（每届人大第一次会议，则由大会的国民经济和社会发展计划、预算审查委员会履行此项职责），经主席团审议通过后，印发代表，并将关于本级政府提交的国民经济和社会发展计划的决议草案，关于预算的决议草案提请各代表团进行讨论，在此基础上，再经主席团通过后提请大会全体会议表决。

（四）选举、罢免和接受辞职

选举本级国家机关的领导人员是每届人大第一次会议的一项主要内容，当然其后各次会议上也常有一些人事任免事项。按照法律规定，县级以上地方人大选举产生的是本级人大常委会组成人员、人大专门委员会组成人员和上一级人大代表、人民政府正副职领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长。在选举中，产生候选人的法定渠道有两种：一是由大会主席团提出；二是由本级人大代表（县级10人、地级20人、省级30人以上）联名提出候选人。

关于由主席团提名候选人问题，1979年重新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了主席团可以提名候选人。之所以规定主席团可以提名，目的就是为了政党推荐的候选人能以主席团的名义提出。实践中，主席团提名的候选人都是由中共党组织推荐的，这已经成为一种法外制度。可见，主席团提名候选人与中共党组织提名实际上是一致的。

关于代表提名候选人问题，也经历了一个不断发展完善的过程。1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只规定，地方各级人民委员会组成人员和人民法院院长的人选，由本级人大代表联合提名或单独提名。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则规定，政府正副职领导人员、县级以上地方各级人大常委会组成人员、法院院长和检察院检察长的人选，由本级人大主席团或者代表联合提名，但都没有规定联名的人数。为了使代表联合提名的候选人相对集中，1986年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，明确规定代表10人以上联名可以提出候选人。1995年对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作修改时，作出了现在的规定。法律规定，代表联名提出的候选人同主席团提出的候选人具有同样的法律地位，都必须依法列入候选人名单，交代表酝酿、讨论，不能只将主席团提出的候选人交代表酝酿、讨论，更不能随意删减代表联名提出的候选人。法律同时还规定，主席团和代表联合提名的候选人数均不得超过应选名额，这主要是为了避免候选人过多、过于分散以及提名不够慎重等现象。

县级以上人大选举产生上一级人大代表，其候选人由上一级各政党、各人民团体联合或者单独推荐，或者由人大代表10人以上联名推荐。其候选人名额，应多于应选代表名额1/5～1/2。人大各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员人选由主席团在本级人大代表中提名。凡提名推荐候选人的（包括主席团），应当书面向会议介绍候选人的基本情况和提名或推荐理由，并对代表提出的问题作必要的口头或者书面说明。提名、酝酿上述各类候选人的时间均不得少于两天。对选举时间作出这样的规定，主要是为了充分发扬民主，使代表有比较充裕的时间酝酿和讨论候选人。

县级以上人大全体会议选举本级国家机关领导人员，一般采取差额选举。这是1986年对选举法作修改时首次规定的。法律规定，地方人大常委会主任、秘书长，“一府两院”正职领导人的候选人一般应为2名。人大常委会副主任、“一府两院”副职领导人的候选人数应比应选人数多1～3名。人大常委会委员的候选人数要比应选人数多1/10～1/5。若提名人数符合选举办法规定的差额数，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照大会选举前制定通过的本次会议选举办法规定的差额数，正式确定候选人名单，进行选举。但如果常委会主任、秘书长、省级政府正职和“两院”正职候选人只有1人，也可以等额选举（若补选常委会组成人员，省级政府正副职或者同级法院院长、检察院检察长以及出缺的全国人大代表时，候选人人数可以多于应选人数，也可以等于应选人数）。需要指出的是，法律的上述规定，并不意味着愿意等额选举就可以等额选举，而是在提出的候选人确实只有一个的特殊情况下，才可以等额选举。这也体现了注重民主实质，不拘泥于民主形式的求实精神。上述各候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选者时，须就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。选举或者表决结果以及候选人的得票数，由会议主持人当场宣布。获得全体代表过半数选票的人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以按照选举办法规定的程序另行提名、确定候选人。经大会决定，不足名额的另行选举可以在本次大会上进行，也可以在下一次全体会议上进行。实践中，不少地方人大在大会投票选举前，根据代表的要求，由主席团安排正式候选人与代表见面、座谈，为代表了解候选人提供条件。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上地方各级人大举行会议时，主席团、常委会或者1/10以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、政府组成人员、法院院长、检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面申辩意见，由主席团印发会议。经会议审议后，或者提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。选举和表决罢免案，均采用无记名投票方式。代表可以赞成、可以弃权、也可以反对。罢免案以全体代表过半数赞成为通过。

县级以上地方各级人大常委会组成人员和政府领导人员、法院院长、检察院检察长，可以向本级人大提出辞职，由大会决定是否接受辞职。检察院检察长的辞职，须报请上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。常委会组成人员、人大专门委员会成员在其代表职务被原选举单位罢免时，其常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应被撤销，并由主席团或者同级人大常委会予以公告。

（五）关于质询、询问和组织特定问题调查委员会

这三者都是代表在大会期间依法行使监督权的重要形式。

1．县级以上人大举行会议时，代表10人以上联名可以书面对本级政府及其所属部门以及“两院”提出质询案。质询案由大会主席团决定交由质询机关在主席团会议、大会全体会议或者专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；以口头答复的，由受质询机关负责人到会答复；以书面答复的，有关答复由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。如果提出质询案的代表半数以上对受质询机关的答复不满意，代表可以提出重新答复的要求，由主席团交受质询机关再作答复。若受质询机关认为质询案涉及的问题比较复杂，在会议期间答复有困难的，或者提出质询案的代表半数以上对再次答复仍不满意的，经主席团决定，可以在大会闭会后的一定时间（如一些地方人大规定为两个月）内，由受质询机关在常委会会议或者有关专门委员会会议上作出答复，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。常委会根据答复情况和代表意见，必要时可作出决定。若在主席团对质询案作出处理决定前，提案人要求撤回的，对该质询案的审议即行终止。

2．询问。询问是代表在大会期间审议议案和报告时的一种了解情况的方式。从实践看，代表主要是对提交大会审议的报告提出询问，且主要是在代表团全体会议或分组会议上提出。代表提出询问后，由有关机关派人到代表团回答询问，作出说明。若询问涉及的问题比较复杂的，由受询问机关提出要求，经主席团或者有关代表团同意，可以在代表大会闭会后作出答复。

3．大会期间，主席团或者1/10以上代表联名，可以向本级人大会议提议组织关于特定问题的调查委员会。

（六）大会发言

安排代表在全体会议上发言很有必要，这不仅是人民民主形式的体现，更是充分发扬民主、提高大会审议质量的重要手段。代表在全体会议上作发言，有利于弥补分团、分组讨论存在的不足，也有利于加强全体代表间的沟通和交流，对启发思考、深入审议具有很大的补充和促进作用。不少地方人大对此有明确规定。如《上海市人民代表大会议事规则》规定：“代表要求在进行审议的全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序。在进行大会审议的全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。代表在每次全体会议上的发言，每人就同一议题，可以发言两次，第一次不得超过10分钟（主席团成员或列席主席团会议的代表发言不得超过15分钟），第二次一般不得超过5分钟（主席团成员或列席主席团会议的代表发言不得超过10分钟）。”还规定：“代表在大会各种会议上的发言，由大会秘书处整理简报印发代表。”

第二节

县级以上地方各级人大常委会

一、县级以上地方各级人大常委会的性质

县级以上地方各级人大常委会是本级人大的常设机关，是地方国家权力机关的重要组成部分。它在本级人大闭会期间，根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，在本行政区域内，独立行使地方国家权力机关的职能，同时开展经常性的日常工作。因此，县级以上地方各级人大常委会既是权力机关，又是工作机关。县级以上地方各级人大常委会的建立，是中国经济、政治和社会发展的需要，是人大制度的进一步完善，也是中国民主法制建设的必然结果。从县级以上地方各级人大常委会的提出到建立，经历了一个较长的过程。

早在1954年制定第一部宪法时就有人提出，地方各级人大也应当同全国人大一样设立常委会。但由于当时缺乏地方政权建设的实践经验，又考虑到地方各级人大不行使立法权，日常工作不像全国人大那样繁重，加上地方人大所辖区域相对较小，人口相对较少，人大容易召集全体会议行使职权，故没有规定设立地方人大常委会。当时，有关法律将本应是地方人大常设机构履行的某些职权，如主持本级人大选举、召集本级人大会议等，赋予了地方人民政府（人民委员会）。1957年5月，全国人大常委会党组向中共中央报告，提出在县级以上各级地方人大可以考虑一律设立常委会，并提出了常委会职权范围的初步意见，后因“反右派斗争”开始而被搁置。1965年中共中央和全国人大常委会提出县级以上地方各级人大设立常委会的问题，又因“文化大革命”的爆发而再次被搁置。1975年宪法规定，地方各级革命委员会是地方各级人大的常设机构，同时又是地方各级人民政府。1978年宪法规定，地方各级人大会议由本级革命委员会召集。因此，在很长一段时间里，地方各级人民政府，既是地方各级人大的执行机关，又是地方人大的常设机构。

这种状况从实际运作上看，至少有以下两大弊端：一是不利于经常性地发挥人大代表的作用。虽然法律规定地方各级人民政府兼管地方人大常设机构的某些事务，但一方面由于地方人民政府本身行政工作极其繁重，很少有时间去联系人大代表，组织代表学习、视察等活动，另一方面此类工作还将给政府加重工作负担，因此很少能得到政府的真正支持与关注。二是不利于地方国家权力机关对行政机关的监督。从法律上讲，人民政府是人大的执行机关，对人大负责，受人大监督。但地方人大闭会期间，执行机关同时又成了权力机关的常设机关，这样人民政府就集监督与被监督于一身，等同于自己监督自己。同时，地方人大闭会期间，政府首长通过人民政府（而非地方人大常委会）任命缺额的政府组成人员，必然易使政府成员缺乏对人大负责的意识。这样事实上就使地方人大成为政府的附属物，在相当程度上丧失了地方国家权力机关的地位和职能。

为了避免以上缺陷以及由权力过分集中和缺乏监督所造成的种种弊端，从制度上和组织上保证人民当家作主的民主权利，1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议通过关于修正1978年宪法若干规定的决议，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并将此写入了同时通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。至此，县级以上地方各级人大常委会正式获准确立。1982年宪法确认了这一改革措施，明确规定县级以上地方各级人大常委会的组成和职权等。县级以上地方各级人大设立常委会，是中国政治体制改革的一项重要举措。

从1979年下半年起，全国各地县级以上地方人大普遍建立了常委会。它的设立，对于进一步完善人民代表大会制度，加强地方政权建设，保证人民更好地行使国家权力，促进地方民主政治建设，发挥地方的主动性、积极性等方面都具有十分重要的意义。省级人大常委会以及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会通过行使地方立法权，将地方各项改革成果上升为地方性法规，为本地区确立社会主义市场经济运行机制，维护社会稳定提供了强有力的法律保障；通过经常听取和审议“一府两院”的工作报告和各类专题汇报，组织代表视察和开展执法检查，有效地加强了对本级“一府两院”的监督；通过经常地、及时地讨论和决定本地区的重大问题，代表人民管理地方国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；通过经常地组织人大代表开展活动，密切联系代表和人民群众，接受和反映群众对国家机关的意见和建议，大大推进了政府决策的科学化、民主化；通过及时做好人大会议的各项准备工作，使人大全体会议开得更富有成效，更好地发挥了地方国家权力机关的职能与作用。20多年的实践证明，县级以上地方各级人大设立常委会，是完全必要和正确的，它对坚持和完善中国的人民代表大会制度起着越来越不可估量的作用。

二、县级以上地方各级人大常委会的组成

县级以上地方各级人大常委会的组成要遵循以下三个方面的规定：

（一）成员规定

省、地两级人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成；县级人大常委会由主任、副主任若干人和委员若干人组成。常委会主任因健康情况不能工作或缺位的时候，由常委会在副主任中推选1人代行主任职务。

（二）任职规定

法律规定，人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。如担任上述职务，必须向常委会辞去委员的职务。这一规定，有利于委员的专业化，有利于常委会依法履行职权，理顺常委会和其他国家机关的关系，加强对其他国家机关的监督。

（三）名额规定

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对常委会组成人员的名额有明确规定：省级35～65人，人口超过8000万的省不超过85人；地级13～35人，人口超过800万的设区的市不超过45人；县级11～23人，人口超过100万的，不超过29人。省级人大常委会组成人员的具体名额，由本级人大依法按人口的多少确定。地、县两级人大常委会的具体名额，由省级人大常委会依法按人口多少确定。每届人大常委会组成人员的名额一经确定，在本届人大任期内不再变动。上述名额的确立，主要是依据便于召开会议，有利讨论决定问题的总原则进行的。

县级以上地方各级人大常委会每届任期同本级人大每届任期相同，即每届5年。它行使职权到下届本级人大选出新的常委会为止。

三、县级以上地方各级人大常委会的主要职权

县级以上地方各级人大常委会的职权，根据地方组织法有关规定，可以归纳为以下六个主要方面：

（一）组织本级人大的工作

县级以上地方各级人大常委会负责本级人大各项组织工作，包括领导和主持本级人大代表的选举；召集本级人大会议；在本级人大闭会期间，领导本级人大各专委会的工作；联系本级人大代表，组织代表开展活动；依法补选上一级人大出缺的代表或罢免个别人大代表。

（二）确保宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行

县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。在实际工作中，县级以上地方人大常委会还必须确保上级人大及其常委会通过的地方性法规的遵守和执行。

（三）地方立法权

省、自治区、直辖市的人大常委会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，在本级人大闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，可以依法制定地方性法规。省、自治区、直辖市的人大常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会和国务院备案；省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会制定的地方性法规，须报省、自治区人大常委会批准后实施，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

（四）重大事项决定权

包括：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济计划和社会发展计划、预算的部分变更；决定授予地方性的荣誉称号等。

（五）人事任免权

包括：在本级人大闭会期间，决定本级人民政府副职领导人的个别任免；在本级人民政府、人民法院和人民检察院正职领导人员因故不能担任职务时，从本级人民政府、人民法院和人民检察院副职领导人员中决定代理人选。决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人大常委会备案；根据本级人民政府正职领导人的提名，决定本级人民政府其他组成人员（如秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等）的任免，并报上一级人民政府备案。按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省级人大常委会根据主任会议提名，决定本区域内中级人民法院院长的任免，根据省级人民检察院检察长的提名，决定人民检察分院检察长的任免。在本级人大闭会期间，决定撤销本级人民政府个别副职领导人员的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察分院检察长的职务。

在本级人大闭会期间，县级以上地方各级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长，可以向本级人大常委会提出辞职，由常委会决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后，报本级人大备案。人民检察院检察长的辞职，须报上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

（六）监督权

包括：监督同级“一府两院”的工作；受理人民群众对上述机关及其工作人员的申诉意见；撤销下一级人大及其常委会不适当的决议；撤销本级人民政府不适当的决定和命令等。

四、县级以上地方各级人大常委会会议及议事规则

县级以上地方各级人大常委会贯彻民主集中制原则，实行合议制，通过会议形式集体行使职权。同全国人大常委会一样，定期召开例会是地方各级人大常委会行使职权的法定形式。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上地方各级人大常委会会议至少每两个月召开一次。会议由常委会主任召集。与此相适应，常委会全体组成人员和常委会所属机构的一切工作，都围绕每年至少一次的本级人大全体会议和两个月至少一次的常委会会议进行。常委会的决议，由常委会全体组成人员的过半数通过。

县级以上地方各级人大常委会的会期，一般省级为2～6天，地级为4天，县级为半天至2天。常委会会议前的准备工作大体包括：拟定会议议程，围绕审议议题开展调查研究，准备有关材料，下达会议通知，召开新闻发布会，并于会议召开前的一个星期举行主任会议，确定将提请全体会议讨论通过的会议议题。

常委会会议由常委会主任或副主任召集并主持。会议必须由常委会全体组成人员过半数出席方能举行。根据宪法和法律所赋予的职权，县级以上地方各级人大常委会会议一般的议题为：

（一）听取并审议“一府两院”的阶段性工作报告或专题报告

听取并审议同级人民政府、人民法院和人民检察院的阶段性工作报告或专题报告，是县级以上地方各级人大常委会会议的重要内容，也是对同级“一府两院”的工作实施监督的最主要方式。阶段性工作报告一般应由“一府两院”的正职领导人到会作出，若因故不能到会的，则可委托副职领导人到会报告。涉及政府某一方面工作的专题报告，一般由政府内分管的副职领导人或主管部门负责人到会报告。目前，一些省、市往往由人大专委会先对“一府两院”的阶段性工作报告进行初审，提出书面审议意见，然后再提请常委会会议审议。专题报告的内容，多为本行政区域内全局性的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，如本地国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；市政建设重点工程进展情况；医疗保险、养老保险、住房制度等重大改革事项；重大事故发生原因和处理情况等。随着中国民主法制建设进程的加快，近年来地方人大常委会在运用这一方式加大对政府工作的监督力度方面多有举措，有的地方已出现人大常委会会议驳回政府有关报告的情况。

（二）审议有关议案，通过相应决议

法律规定，县级以上地方各级人大常委会的主任会议可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由常委会会议审议。县级以上地方各级人民政府、人大各专委会，可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议。目前，有些省制定的人大常委会议事规则规定，省高级人民法院和人民检察院，也可向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。法律规定，省、地两级人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关专委会审议、提出报告，再决定是否提请常委会审议。

县级以上地方各级人大常委会会议在审议的基础上，对各项议案进行表决，按照法律规定，通过议案、作出决议须由常委会全体成员的过半数通过方为有效。

（三）听取并审议关于人大组织工作的报告

主要包括听取和审议：关于人大常委会闭会期间组织人大代表视察、进行有关调查的情况及其结果的报告；有关专门委员会对于本级人大会议主席团交付的代表议案审议结果的报告；代表资格审查委员会关于本级人大代表变动情况和新选出的代表资格审查结果的报告；关于代表书面意见办理情况的报告；关于选举本级人大或下级人大代表的决定以及选举结果的情况报告；关于召开本级人大全体会议的决定等。

（四）人事任免

法律没有对地方人大常委会人事任免的具体程序作出规定。近年来，许多地方人大常委会根据这方面的工作经验，形成了一套相对稳定的做法，有的还制定了人事任免程序。例如规定了提早报送——初步审议——法制考试——如实介绍——本人答问——全面审议——投票表决——颁证任命等具体程序。这就是：“一府两院”正职领导人或由有关方面（一般依据中共党组织的建议名单）依法提名拟任人选，必须在人大常委会审议前一定日期连同考核材料和履历表报送人大常委会；人大常委会收到上述材料后，须及时组织人员（一般由常委会人事工作委员会）对拟任人选听取常委会委员及有关方面的意见，然后在主任会议上进行初步审议；有些地方还对拟任人选进行法律知识考试，以增进对候选人法制意识的了解；常委会召开会议时，由人事工作委员会向会议介绍对拟任人选的初步审议意见；拟任人选本人到会和常委会会议全体人员见面（有的地方还需发表一旦任命后的履行职务计划，并回答委员们的提问）；在此基础上，常委会进行分组审议，尔后将分组审议情况向主任会议汇报；由主任会议最后决定提请常委会全体会议表决通过，并择日召开会议，由人大常委会主任向任命对象颁发任命证书。

按照1995年修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，新一届人民政府领导人员依法在本级人大常委会全体会议上选举产生后，政府正职领导人应当在2个月内提请本级人大常委会任命政府其他组成人员。按照法律规定，任命政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长，须报上一级政府备案。任命代理检察长，须报上一级人民检察院和人大常委会备案。

（五）制定和颁布地方性法规

拥有地方立法权的有关地方人大常委会还经常制定地方性法规。实践中，地方性法规绝大多数由常委会制定，地方人大全体会议只负责少数最重要的地方性法规的制定（一般均为实体性法规）。有关地方人大常委会制定地方性法规，一般按以下程序进行：

1.法规草案的提出。法律规定，本级人大常委会主任会议、各专门委员会、本级人民政府、人民法院、人民检察院或人大常委会成员5人以上联名，有权向常委会提出地方性法规草案。在实际工作中，绝大多数有关地方性法规草案的议案均由本级政府提出，或由政府根据人大会议期间代表提出的立法议案拟定法规草案，提请人大常委会审议。一些特别重要的地方性法规草案须经同级中共地方党委原则通过后，再提交人大常委会。有的省市人大常委会还举行立法听证会，作为审议法律法规时的参考。这是一种长期遵循的法外制度。由人大常委会主任会议讨论决定，或先交人大有关专门委员会审议、提出报告，再由主任会议决定是否将法规草案列入常委会会议议程。

2.法规草案的审议。列入常委会会议程的法规草案，须在会议召开前（实践中，一些省级人大常委会规定，法规草案须提前一个月送交常委会）送常委会组成人员审阅。会议召开时，先由提出草案的有关机关负责人就该法规草案作出说明，然后由会议工作人员宣读法规草案（此被称为“一读”）；随后进行分组审议，委员在分组会议上对法规草案提出的意见，由人大有关专门委员会汇总、整理，并与起草部门一起对法规草案进行修改，再提请下一次或以后的常委会会议审议；当主任会议认为法规草案已基本成熟时，便决定提请常委会全体会议进行二审（此时须再由工作人员在全体会议上对法规草案修改稿进行宣读，此被称为“二读”）。二审之后，法规草案经有关专门委员会修改后，经主任会议决定，提请以后召开的常委会全体会议审议并正式通过（此时，须再由工作人员在全体会议上对法规草案修改二稿进行宣读，此被称为“三读”）。常委会认为事关全局的重要法规草案，则应提请本级人大全体会议审议。

3.法规的通过与公布。通过地方性法规有两种称法：一种叫通过，即对本级人民政府或人大专门委员会等提请常委会审议的地方性法规草案予以通过；一种叫批准，即省级人大常委会对省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规予以批准。省级人大常委会通过的地方性法规，一般由常委会发布公告，公布于本级人大会刊或常委会公报，同时在本地区有权威的报纸上发表。省、自治区、直辖市通过的地方性法规，须报全国人大常委会和国务院备案。

（六）质询等活动

近年来，一些地方人大常委会在正确运用质询这一方式加强对政府工作监督方面取得了一定的成效。如1998年5月召开的湖南省九届人大二次会议，在听取省审计厅厅长的审计工作报告时，委员们了解到省移民局擅自动用1700多万元移民资金兴建省移民“培训中心”的事实，感到十分愤慨。通过暗访调查后，有20位委员联名向湖南省政府提出了《关于省移民局非法挪用移民资金等问题的质询案》。同年11月，湖南省政府向省第九届人大常委会第六次会议正式作出答复，决定免去湖南省移民局局长职务，撤销省移民局计财处处长职务（党内另分别给予警告和开除党籍的处分）；同时宣布收回占培训大楼面积62.7%的房产权。

县级以上地方各级人大常委会确定每次会议议题的一般做法是：在本次常委会上对下次常委会会议的议题提出意向性的意见；或者在每次常委会会议召开前，常委会有关办事机构按照工作计划，结合同级党委提出的建议、人民政府和人大专门委员会提出的议案，以及常委会成员临时提出的议案和建议，拟定草案报请主任会议审定。主任会议通过后作为建议提请常委会全体会议通过。

五、县级以上地方各级人大常委会的所属机构

县级以上地方各级人大常委会的所属机构，主要有主任会议、人事代表工作委员会、法制工作委员会等工作机构及其他办事机构。

（一）县级以上地方各级人大常委会的工作机构

1.主任会议由人大常委会主任、副主任、秘书长（县级不设）组成，负责处理常委会重要的日常工作。

2.人事代表工作委员会负责审查本级人大代表的选举是否符合法律规定，负责对提请常委会审议决定任命的“一府两院”组成人员的初步审查。

3.法制工作委员会的主要任务是会同有关专门委员会对常委会一审后的法规草案进行修改；对人大有关专门委员会提请常委会审议的法规草案和对本级人大代表在大会期间提出的立法议案提出审议意见等。人事代表工作委员会和法制工作委员会的组成人员，包括主任、副主任和委员的人选，均由常委会主任会议在常委会成员中提名，常委会会议通过。

（二）县级以上地方各级人大常委会的办事机构

办事机构负责处理常委会的日常工作。省级人大常委会一般设办公厅和研究室，由常委会秘书长领导；地级、县级人大常委会一般设办公室。

第三节

县级以上地方各级人大专门委员会

和特定问题调查委员会一、县级以上地方各级人大专门委员会

1986年12月，第六届全国人大常委会第十八次会议对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作了修改，规定省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可以设立若干专门委员会。此后，全国许多地方人大都根据实际工作需要设置了法制委员会、财经委员会、教科文卫委员会、代表资格审查委员会等专委会。一些省、市人大还设立了农村经济委员会、城市建设环境保护委员会、民族华侨宗教委员会等。

县级人大没有自己的专门工作机构（专委会），只在其常委会之下，设有一般工作机构（工委）。

从各地实践看，专门委员会的具体任务主要有：审议本级人大及其常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，并提出报告；审议人大及其常委会交付的人民政府颁布的被认为不适当的规章、命令、规定，以及下一级人大及其常委会作出的被认为与宪法、法律、法规相抵触的决议、决定，并提出报告；参加由本级人大常委会组织的，对人民政府、人民法院、人民检察院执行法律、法规和人大及其常委会决议、决定情况的监督检查；协助常委会加强执法监督，根据需要可以听取人民政府、人民法院、人民检察院有关部门工作情况的专题汇报；联系人大代表和人民群众，听取与本委员会有关的意见和建议，有关重大问题向常委会报告，并提出处理意见或建议等等。

各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常委会可以补充任命有关专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会全体会议通过。

二、县级以上地方各级人大特定问题调查委员会

县级以上地方各级人大可以组织特定问题调查委员会（简称特调委）。组织特调委，需要由主席团提议或者1/10以上代表书面联名提议，由主席团提请全体会议决定。特调委由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。主任委员、副主任委员由主席团在代表中提名，其他成员可以从有关专业人员中吸收参加，提请全体会议通过。为了有利于调查工作的进行，各地地方性法规一般规定，特调委可以聘请有关专家参加调查工作。特调委应当向本级人大提交调查报告，人大可以据此作出相应决议。人大也可以授权其常委会听取特调委的调查报告，常委会可以据此作出相应决议，报下次人大会议备案。

第四节

地方人大常委会派出机构及其工作

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，我国在行政体制上，在省、自治区与县、自治县、市之间设有地区行政公署；在县、自治县与乡、镇之间有的地方设有区公所；在市辖区、不设区的市设有街道办事处，作为一级人民政府的派出机关。在这样的行政体制下，1980年全国县级以上的地方人大设立常设机关（即常务委员会）后，地方各级人大常委会如何开展联系、指导工作，便是地方人大实践中提出的一个新课题。为适应工作需要，便于联系组织本级人大代表和上下级人大代表开展活动，联系、指导下级人大常委会的工作，在法律未作出明确规定的情况下，经过各级人大多年的努力探索和创造性的工作，逐步在设立地区行政公署、区公所、街道办事处的地方建立起与人民政府派出机关相应的人大常委会工作机构。我们把这些机构统称为地方人大常委会派出工作机构。

下面，我们分两个层次对地方人大常委会派出工作机构及其工作加以讨论、研究。

一、省、自治区人大常委会派出机构及其工作

1995年第三次修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。”然而实际上省、自治区人大常委会的派出机构——地区人大工作机构已经过十多年的发展，已成为我国人民代表大会组织体系中的重要一环。

（一）省、自治区人大常委会派出机构的设立与发展

1979年7月至1982年，全国各地陆续进行了人民代表大会的换届选举，县级以上的地方各级人大根据1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，普遍设立了人大常委会。由于地方人大常委会刚刚设立，工作缺乏经验，迫切需要加强上下级人大之间和县市人大之间纵向和横向的联系。然而，由于地区不是一级政权，没有人大机构，这就给省级人大常委会对县级人大常委会的联系和指导带来许多困难。同时，在一个地区的各县市人大之间也缺少一个必要的工作协调与联系的机构和渠道。另一方面，我国地区一级行政机关逐渐庞大，审判、检察机关完备，它们都享有许多重要的职权，必须相应地有所监督制约，而省级人大常委会鞭长莫及，亦需要有一个派出机构协助了解情况，反映问题，以利实行有效的监督。这些都在客观上要求地区一级建立人大工作机构。

最初在地区设立省级人大常委会派出机构，主要着眼于加强上下人大之间的联系，故一般称为联络机构。湖北省在全国最早设立地区人大联络机构。1981年5月，中共湖北省委批转的省人大常委会党组《关于市县人大常委会进一步开展工作有关问题的请示报告》中提出：“为了加强省、市、县人大常委会之间的联系，需要逐步在地区负责同志中按照法律手续，增补1名省人大常委会委员，由地区配备2～3名工作人员，在地委的领导下，负责上下联系，沟通情况，研究和帮助解决县一级人大常委会进一步开展工作的一些问题。”根据这个精神，湖北省当时的7个地区都增补了1名省人大常委会委员，并相应地设置了工作机构，工作机构称为地区人大联络处。此后，全国各省、自治区陆续在地区一级建立了人大联络机构，基本职能都是负责省级人大与县级人大的联系。

随着地方人大工作的发展，对地区人大联络机构的工作，逐渐提出了许多新的要求，它不仅要协助省、自治区人大常委会联系、指导本地区县、市人大常委会的工作，而且要为本地区的上级人大代表履行代表职责服务，进而提出了如何协助省级人大常委会监督地区行政公署和中级人民法院、人民检察院地区分院的工作等新课题。故原有的地区人大联络机构无论是机构设置、人员编制，还是工作职能均显得不适应。因此，全国多数省、自治区陆续对地区人大机构作了调整。湖北省于1984年4月将地区人大机构统一为省人大常委会地区联络处，级别为县处级，干部编制5～7人，1989年扩大到10～15人。1992年5月又将省人大常委会各地区联络处改设为联络组，正、副组长按地厅级干部配备，由省人大常委会主任会议提名，经常委会任免。其办事机构为县处级。据有关资料反映，目前全国地区一级人大工作机构仅少数地方仍称联络组或联络处，绝大多数地区为工作委员会。工作委员会一般由主任、副主任和委员若干人组成，其成员一般由省人大常委会决定任免。省、自治区人大常委会派出工作机构的设置及名称的变化，反映了省级人大派出机构职能的不断扩大和人们认识的不断深化，也反映了地方人大工作逐步在完善和发展。

迄今为止，全国绝大多数地区都建立了相应的人大机构。其机构设置的概貌如下：

1．名称。主要有以下几种：地区人大联络组，地区人大联络处，地区人大办公室，地区人大工作委员会等。从目前已表现出来的趋势看，其名称正在向“地区人大工作委员会”的方向统一。

2．隶属关系。主要有两种情况，既有的隶属于地区党委，有的隶属于省人大常委会。应当指出，前者不是严格意义上的人大机构，只是地区党委的附属部分，其职能也只是为地委更好地实施对本地区国家权力机构的领导服务。

3．性质。地区人大机构的性质有两种不同情况，即有的为联络机构，有的为省级人大常委会派出的办事机构。从现实看，把地区人大机构的性质确定为省级人大常委会派出的办事机构已为大多数人所认同。

4．职能。当把其作为联络机构时，其所承担的基本职能是上下沟通。当将其作为派出机构时，地区人大机构所担负的职能要相对扩大一些，除了联络之外，还要像省级人大常委会其他办事机构一样，从事一些调查研究、组织视察、参与换届选举工作以及承办省级人大常委会及其主任会议交办的其他事项等。

（二）省、自治区人大常委会派出机构的性质和地位

如前所述，地区人大工作机构是适应地方人大工作需要，在实践中产生的，经历了一个逐步发展和完善的过程。人们对其性质、地位的认识，也不断深化，逐渐趋向一致。目前，地区人大工作机构虽然其设置与名称不尽相同，但都把它们视为省级人大常委会的派出工作机构。对此，1995年2月28日，全国人大常委会第三次修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条第2款明确规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。”进一步明确了地区人大工作机构的法律地位。

从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定来看，作为省、自治区人大常委会派出机构的地区人大工作机构有两个基本特性：第一，它是省、自治区人大常委会设在地区的工作机构，即具有派出机构的性质，直接受省、自治区人大常委会的领导，根据省、自治区人大常委会的委托或授权开展工作。第二，它是工作机构而不是权力机关，它只能协助派出它的人大常委会工作，而不能独立行使地方人大及其常委会的职权。这一点甚至与省、自治区人民政府的派出机关——地区行政公署也有较大区别。地区行政公署作为省级人民政府的派出机关，早已不限于受省、自治区人民政府的指示与委托，履行部分政府的职能，实际上已处于一级政府的地位，几乎行使着一级政府的全部职能。而地区人大工作机构作为省、自治区人大常委会的派出工作机构，并不能代行省、自治区人大常委会的某项职权，或履行国家权力机关的部分职能。

地区人大工作机构基于上述特性，它与地区行政公署以及中级人民法院、人民检察院地区分院的关系也不同于地方人大常委会与同级“一府两院”的关系。地区行政公署的工作对省、自治区人民政府负责，而不对地区人大工作机构负责，地区中级人民法院、人民检察院地区分院的工作也不对地区人大工作机构负责。但是，作为省、自治区人大常委会的派出工作机构，要协助省、自治区人大常委会对地区行政公署和设在地区的司法机关的工作进行监督，又具有一定的监督职责。近些年来，人们逐步认识到，对地区行政公署和设在地区的司法机关工作的监督是人大监督的空档，因而加强这方面的监督便提上了人大工作的议事日程。全国各省、自治区人大常委会制定的监督工作条例或者规定，都将地区行政公署及其所属工作部门和地区中级人民法院、人民检察院地区分院作为监督对象，从而将省、自治区人大常委会对“一府两院”的监督延伸到地区一级。同时明确对地区行政公署和地区中级人民法院、人民检察院地区分院工作的监督主要由省、自治区人大常委会的派出机构来协助实施。如《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例（试行）》第19条规定：“省人大常委会的各地区派出机构，根据省人大常委会的委托可有重点地了解本地区的执法情况和行政公署及其所属部门、中级人民法院、人民检察分院的工作情况，协助常委会做好监督的具体工作；重要情况向省人大常委会报告。”《云南省人大常委会地区工作委员会组织条例》规定，地区工作委员会“采取审阅文件、听取工作汇报、执法检查、组织视察等方式，开展对地区行政公署、地区中级人民法院和省人民检察院地区分院的监督工作”。上述规定表明，地区人大工作机构具有协助省人大常委会对地区行政公署和设在地区的司法机关实施监督的重要职责，实际上担负着日常的、具体的监督工作。从这个意义上讲，地区人大工作机构与地区行政公署和设在地区的司法机关之间又派生出一定的监督与被监督关系。

（三）省、自治区人大常委会派出机构的主要职责及工作方式

从目前各省、自治区人大常委会的地方性法规规定以及实际工作情况看，地区人大工作机构的主要职责及工作方式，归纳起来包括以下几个方面：

1.协助省、自治区人大常委会监督地区行政公署、中级人民法院和检察分院的工作。为省、自治区人大常委会有效地行使各项职权，特别是监督职权服务，是地区人大工作机构的主要职责。地区人大工作机构一般通过以下途径协助省、自治区人大常委会实施对地区行政公署、司法机关的监督。

（1）定期召开会议，听取地区行政公署及其工作部门、中级人民法院、检察分院的工作汇报，向有关机关提出建议、批评和意见，重要的情况和问题向省、自治区人大常委会报告。

（2）检查了解法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定在本地区的遵守和执行情况，对存在的问题向有关机关提出建议和意见，对违法等重要问题向省、自治区人大常委会报告，并督促有关机关予以纠正。

（3）了解掌握省、自治区人大常委会依法任命的地区中级人民法院和检察分院的工作人员履行职务的情况，对涉及有违法、违纪并应予撤销其有关人员职务的问题，可向省、自治区人大常委会专题反映，提出建议。

（4）建立与地区行政公署、中级人民法院、检察分院的联系制度。按此制度，地区行政公署及其工作部门、中级人民法院、检察分院产生的重要文件应抄送抄报地区人大工作机构；召开的重要会议，应请地区人大工作机构派员参加。对地区行政公署及其工作部门不适当的决定和行政措施，地区人大工作机构应提出纠正的建议和意见，必要时可向省、自治区人大常委会提交书面报告。

2.联系本地区内的上级人大代表。联系本地区内的省、自治区人大代表是地区人大工作机构的重要职责。加强同人大代表的联系，依靠和借助于人大代表的职权，有利于地区人大工作机构更好地发挥作用。联系的内容和形式主要有：

（1）组织人大代表视察。地区人大工作机构每年有计划地组织省、自治区人大代表开展视察活动，特别是组织好省、自治区人代会之前的代表视察，协助人大代表准备好拟向大会提出的议案或建议、批评和意见。

（2）召开人大代表评议会。地区人大工作机构可有计划、有重点地召集本地区的省、自治区人大代表对地区行政公署及其工作部门和中级人民法院、检察分院的工作进行评议，通过代表评议起到监督的作用。

（3）组织人大代表学习。既可举办培训班组织人大代表集中学习，也可安排以人大代表小组为单位学习，还可定期组织人大代表到人大机关阅读文件。

（4）通过召开座谈会、走访、接待人大代表来信来访、通讯等形式，与人大代表保持经常性的联系，及时地了解和反映人大代表的意见，帮助解决人大代表在履行职责中遇到的一些实际问题。

3.协助省、自治区人大常委会联系、指导本地区县、市人大常委会的工作。地区人大工作机构从它产生之日起就着眼于加强同县、市人大之间的联系，并始终把促进本地区人大工作的发展作为基本任务。通过调查研究，总结交流经验，不断提高人大工作水平，努力发挥人大在经济建设和民主法制建设中的重要作用。联系、指导一般采取以下方式：

（1）文件指导。地区人大工作机构可就一个时期全省、自治区人大常委会工作的指导思想、主要任务和其他一些重要问题结合地区实际，提出意见，报请地委批转全区组织执行。这不仅对全地区各县、市人大常委会的工作有指导意义，而且可以促使本地区各级党政部门和企业事业单位重视和支持人大的工作，解决一些带共性的问题。

（2）召开人大工作会和经验交流会。一般1～2年或几年召开一次地区人大工作会议，或不定期地召开经验交流会，采取会议的形式，通过交流讨论，可以互相启发，取长补短，深化认识，共同提高工作水平。

（3）举办人大干部培训班或研究班。组织本地区各县市人大常委会干部学习有关法律和理论，开展专题讨论，提高人大干部的理论素养和工作水平，加强人大干部队伍建设。

4.接待处理人民群众的来信来访。随着社会主义民主与法制的不断完善，人民群众的民主意识与法律意识日益增强，向人大机关反映情况，提出申诉、控告和检举的来信来访越来越多。接待处理人民群众的来信来访，承办上级人大交办的信访案件已成为地区人大工作机构的一项重要任务。

地区人大工作机构受理访案件的范围主要是人民群众对地区行政公署及其部门、审判机关、检察机关及其工作人员的申诉、控告和检举，以及对人大工作的建议和意见。处理方式以转办、交办主为，对重大违法案件受省、自治区人大常委会委托可以进行调查，向有关部门提出处理的建议和意见，督促有关部门及时依法纠正。同时，注意做好信访信息工作，定期综合分析人民群众来信来访中反映的情况和问题，向省、自治区人大常委会反映。

5.参与省级人大常委会制定地方性法规的有关工作。主要是对省、自治区人大常委会下发征求意见的法规草案，进行调查研究，组织有关部门、单位和人大代表、专业人员进行座谈讨论，反映本地区要求省、自治区人大常委会制定有关地方性法规的建议，提出综合意见。

6.协助省、自治区人大常委会指导本地区县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作。主要是按照省委、自治区党委和省、自治区人大常委会的部署，在地委具体领导下，有关部门配合，成立选举工作机构，依照法律规定和本地区实际情况，制定全地区的县、乡人大代表换届选举工作方案并组织实施，对选举工作的各个环节进行检查和了解，及时发现、处理违法问题，做好换届选举总结工作。

7.办理省、自治区人大常委会交办的其他事项。如列席省、自治区人大常委会会议，参加省、自治区人大常委会召开的各种专题性会议，参加全省、全区性的执法大检查等。通过上述活动，反映意见，并将有关会议精神带回来传达贯彻，做到承上启下，下情上达，上情下达，发挥桥梁和纽带作用。

二、县级人大常委会派出机构及其工作

关于县（市、市辖区）人大常委会（以下简称县级人大常委会）是否可以设立派出工作机构，至今法律没有规定。但事实上县级人大常委会派出工作机构的设立与发展几乎与省级人大常委会派出工作机构同步，其性质也基本相同。不过县级人大常委会派出工作机构作为基层的人大工作机构，也有某些自身的特点。

（一）县级人大常委会派出机构的设置

县级人大常委会派出工作机构的设置大致有三种情况：

1.县人大常委会设在区的工作机构。我国建国初期即有区的建制。农村人民公社时期，有的地方将区改为人民公社，但不少省仍保留区的建制。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”20世纪80年代以来，在实行政社分开的过程中，一部分省、自治区建乡不设区；一部分省、自治区仍保留区公所的设置，以区辖乡。设区的地方，相当一部分区是在原来大公社的基础上设置的，区公所所在地一般是当地的政治、经济、文化中心，区公所实际上成为县乡之间的一级政权实体。无论是其机构设置和干部配备，还是它所拥有的人财物实力，都比乡级政府强大。这样，当县人大设立常委会后，就面临着如何在区一级推行人大工作，指导乡镇人大工作等实际问题。为了解决这一问题，在县人大常委会产生不久，有的地方就在区一级建立了人大联络机构，有的设联络员，有的设联络组。联络员或联络组组长大多由一名原党政主要负责人担任，或由一名党委副书记兼任。主要承担县人大常委会交办的各项任务，协助联系、指导所辖乡镇的人大工作。1986年10月，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》规定，除边远山区、交通不便的地区外，县以下一般不设立区公所。这样1987至1988年县乡人大换届选举前，设区的县、自治县大多实行了撤区并乡。至此，除少数地区外，区作为一种建制实际上已不复存在，县人大常委会设立在区的人大联络机构亦完成了它的历史使命。

2.市辖区、不设区的市人大常委会设在街道的工作机构。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条第3款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处是城市地区的基层行政组织，承担着广泛的行政管理任务，实际上也履行着市辖区和不设区的市的人民政府的某些职责。但在法律地位上，街道办事处并不是一级行政机关，法律也没有规定街道设国家权力机关。这样，市辖区和不设区的市的人大常委会也面临着如何在街道这一基层区域贯彻落实人大的各项决议、决定，以及如何组织本级人大代表开展活动等问题。这就在客观上要求在街道建立相应的人大工作机构，作为市辖区和不设区的市的人大常委会的派出工作机构。目前，在街道普遍建立有人大工作机构。在县级人大常委会派出工作机构中，街道的人大工作机构最有代表性。

3.县级人大常委会在辖区内的较大国有企业、国有农场建立人大工作机构。其主要任务是联系人大代表，为代表履行职责服务。机构比较简单，大多是在企业或农场担任领导职务的人大代表中聘请或指定一人为联络员或联络组组长（有的同时也是代表小组组长）。

县级人大常委会派出工作机构在机构设置和干部配备上存在较大差异，有的为联络员，有的为联络组，有的为联络处，有的为办事处。机构比较健全的在联络处（组）下还设有办公室。相对来说，建立在街道的人大工作机构要健全一些。特别是近些年来一大批县改为市，其街道往往是过去的重镇，设立过镇人民代表大会，人大工作基础较好，将镇改为街道后，在街道建立人大工作机构，机构比较健全，工作比较活跃。如湖北省广水市是1988年由县改成的市，其3个街道办事处都是由过去的镇改过来的。该市人大常委会制定的《广水市人大常委会联络处工作办法》规定：“市人大常委会联络处设主任1人，副主任1～2人，联络处下设办公室，配备工作人员2～3人。”

（二）县级人大常委会派出机构的性质和职责

县级人大常委会设在区、街道、农村或其他企业的派出工作机构至今没有明确的法律地位，在省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规中，也未见有这方面的规定。我们认为，既然它是适应人大工作客观需要产生的，就应在实践中逐步加以完善，并积极探索，总结经验，通过立法把它肯定下来。从实际情况看，各地一般都把设在区、街道、农场或其他企业的人大派出工作机构作为县级人大常委会的联络机构，其工作直接对县级人大常委会负责，接受县级人大常委会的领导。显然，在性质上，它与地区人大工作机构没有根本区别，都是上一级人大常委会的派出工作机构。我们对地区人大工作机构性质的分析，对县级人大常委会派出工作机构也是基本适用的。当然在其职能和活动方式上与地区人大工作机构也有一定的区别。比较而言，县级人大常委会派出工作机构与县级人大常委会的工作联系更为紧密，它的许多工作都是在县级人大常委会的直接组织和指导下开展的，县级人大及其常委会的许多重要活动也是通过其派出工作机构的协助得以实施的。其职能主要是联系本区域内的上级人大代表，承办县级人大常委会交办的工作。由于其机构设置比较简单，人员配备少，其活动方式难以采取会议的形式，而主要以代表活动为依托。具体说来，县级人大派出工作机构主要有以下职责：

1．联系辖区内的人大代表，组织人大代表活动。这是县级人大常委会派出工作机构的一项基本任务和最主要的工作。从调查了解的情况看，县级人大常委会派出工作机构比较健全的地方，其人大代表工作也很活跃。他们通过多种形式保持与人大代表的经常性联系，认真听取并向县级人大常委会和有关方面反映意见；有计划地组织人大代表学习宪法、法律和政策，不断提高代表素质；组织人大代表开展视察、调查等各种形式的活动，督促有关方面落实人大代表提出的建议、批评和意见。有的还在人大代表中开展争先创优活动，激励人大代表积极履行代表职责，在两个文明建设中发挥模范带头作用。县级人大常委会派出工作机构通过上述工作，既使基层人大代表的作用得到较好的发挥，也使自身的工作得以丰富和充实。

2．调查了解法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定在本地贯彻实施的情况。具体做法是：在县级人大常委会的统一组织下开展执法检查活动，调查了解某些法律法规的贯彻实施情况，组织人大代表对本级国家机关及其设在本地区的部门的执法情况进行视察或检查；召开人大代表会议或代表小组长会议，听取县级人民政府派出机关和基层司法或执法单位的工作汇报，就各方面的工作提出建议，重要情况向县级人大常委会报告；组织人大代表评议基层“站、所”的工作。县级人大常委会派出工作机构的上述活动虽然从严格意义上讲，还不能与一级国家权力机关的监督职能相提并论，但它的积极作用是应予以充分肯定的。

3．接待人民群众的来信来访。这是县级人大常委会派出工作机构的一项经常性工作。

4．办理县级人大代表的选举、罢免和补选工作。参与本区域内县级人大代表直接选举的各项组织工作。县级人大代表的个别补选和罢免，一般也是由县级人大常委会派出工作机构来组织实施。

5．办理县级人大常委会交办的其他事项。

第五节

乡、镇人大

一、乡镇人大是我国基层国家权力机关

乡、镇人大是我国最基层国家权力机关，也是人民代表大会制度的基础，是乡镇人民行使民主权利的基本形式。它在乡镇一级基层政权中处于首要地位，乡镇政府是它的执行机关，向它负责，受它监督。

（一）乡镇人大代表由选民直接选举产生

根据《选举法》规定，乡、民族乡、镇的人大代表由选民直接选举产生。其代表名额基数为40名，每1500人可以增加1名代表；人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名；人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名；人口不足2000的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于40名。聚居的少数民族多或者人口居住分散的乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定，代表名额可以另加5%。各乡、镇人大代表的具体名额，由县级人大常委会依法确定，报上一级人大常委会备案。代表总名额经确定后一般不再变动，如果由于行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的，乡级人大的代表总名额依法重新确定。

（二）乡镇人大的组织形式

乡、民族乡、镇的人大每届任期5年，乡级人大设主席，并可以设副主席1～2人。主席、副主席由本级人大从代表中选出，任期同本级人大每届任期相同。

乡、镇人大举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次本级人大会议。乡级人大主席、副主席为主席团当然成员。

随着县级以上地方各级人大常委会的设立并日益发挥作用，“乡级人大要不要设立常设主席团”的问题一再被提出。在1995年对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修改的过程中，许多地方人大向全国人大常委会提出，要求明确赋予乡级人大主席团类似常委会的某些职权。全国人大常委会认为，不宜规定乡级人大设立常设主席团。主要理由：一是乡镇政权是中国最基层的政权组织，与群众的联系最紧密，群众对乡镇政权的工作也最了解、最关心，因此，乡镇政权应当更多地发挥由选民直接选举的人大代表的作用，以更直接地反映人民群众的意见和要求，层次不宜过多。二是乡镇的管辖范围比较小，人大代表数量也比较少，召集人大代表开会比较方便。三是乡镇政权的主要任务是执行国家和上级地方国家机关的法律、法规、规章、决定、决议、指示和命令，需要决策的事项相对较少。四是我国的法院、检察院和政府职能部门都只设到县一级，乡镇一般不设立一级法院、检察院和政府的职能部门。乡镇人大的监督范围相对较小。五是县级以上各级人大主席团，其职责都是主持会议，乡镇人大主席团常设化，与中国宪法和有关法律规定的人大体制不衔接。

但是，乡级人大没有常设机构，在实践中也遇到不少具体问题。一方面，乡级政府组成人员因工作调动而变动频繁，事关乡镇经济发展的重大问题日益增多，这些迫切需要经常通过乡级人大会议讨论决定。另一方面，乡级人大由于没有常设机关，乡级人大代表又因职业变动而游移性增大，这导致乡级人大事实上难以经常召开全体会议行使职权。为此，相当多的乡级人大利用《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》中有关乡级人大主席团的规定，大大延伸和发挥了“主席团”在闭会期间的功能和作用，使主席团变成了事实上的“乡级人大常委会”。1995年《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》规定乡级人大（并非乡人大主席团）设主席，这在一定程度上缓解了上述问题。

（三）乡镇人大的主要职权

地方组织法赋予乡级人大13项职权，归纳起来，主要有以下五个方面：

1．保证权。即保证宪法、法律、地方性法规和各级人大及其常委会的决议在本乡镇的贯彻实施。

2．决定权。即决定本乡镇内的重要事项。

3．选举权。即选举本乡镇的人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长，副镇长。

4．监督权。即监督本乡镇人民政府遵守和执行宪法、法律、法规和国家方针、政策；监督乡镇人民政府对上级人大及其常委会和本级人大决议、决定的贯彻执行；监督乡镇人民政府对本乡镇的各项事业的建设计划、工作计划和重大经济决策实施以及财政预算的执行；监督乡镇人民政府及其所属部门对人大代表的建议、批评和意见的办理；监督乡镇人民政府的干部和工作人员的履职情况。

5．罢免权。即在乡镇人大举行会议时，主席团或者1/5以上代表联名，可以对人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长提出罢免案，由主席团提请大会审议。

二、乡镇人大主席、副主席

根据1995年修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》规定，乡、民族乡、镇人大设主席，并可以设副主席1～2人。主席、副主席为本乡镇人大主席团的“当然”成员。乡级人大主席、副主席由本级人大从代表中选举产生，任期与本级人大每届任期相同。乡级人大主席、副主席同样不能同时担任国家行政机关的职务，如果担任了国家行政机关的职务，必须向本级人大辞去所任人大主席、副主席的职务。其目的是，保证人大主席、副主席能集中精力从事人大工作，同时这一规定也有利于人大对本级政府的监督。在实践中，乡级人大主席、副主席也不应兼任乡镇人民法庭的职务，其目的同样是为了有利于实施对权力的制约。

乡级人大主席、副主席的主要职责是：在本级人大闭会期间，负责联系本级人大代表；组织代表开展活动；反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。在实际工作中，乡级人大主席、副主席还担负着其他一些必须由其承担的任务。如，联系本级人大主席团成员；召集并主持主席团会议讨论、决定下一次人大全体会议的有关事宜；与本级党委的联系；参加乡镇长办公会议；沟通与县人大常委会的联系等等。由于法律没有赋予乡人大主席更多的职权，因此，乡级人大主席实际上所起的只是一个人大“联络员”的作用，无权以乡镇人民代表大会的名义行使乡镇人大的职权，因此，他不能动用乡镇人民代表大会的印章。这样一来，在实践中，如果要召开乡镇人大代表有关会议，连以什么名义发通知都成了问题。为此，我们建议有关法律能对乡级人大主席、副主席的职责进一步予以具体化。

三、乡镇人大会议及议事规则

乡级人大全体会议筹备及其召开的有关程序与内容与县级以上地方各级人大全体会议大体相同，主要不同点在于：①乡级人大全体会议召开时，不选举大会秘书长，也不设副秘书长。②代表5人以上联名，即可向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。③代表向本级人大提出建议、批评的意见，直接由大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。④大会期间，1/5以上代表联名，可以对人大主席、副主席，以及本级人民政府的正副职提出罢免案。⑤乡（镇）每届人大第一次会议须通过代表资格审查委员会，此委员会行使职权至本届人大任期届满为止。

第四章

人大常委会的办事机构

第一节

人大常委会办事机构概述

法律对人大常委会的办事机构只有原则的规定。《全国人民代表大会组织法》第27条规定，常务委员会设立办公厅，在秘书长领导下工作。常务委员会根据需要设立工作委员会。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》53条规定，常务委员会根据工作需要，设立办事机构。

一、人大常委会办事机构的性质

人大常委会办事机构根据机构的性质，可分为职能机构和非职能机构。职能机构又分为权力机构、执行机构（或决策部门、执行部门）等等。非职能机构又可分为工作机构和事务机构等。工作机构是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不能以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以，它本质上又是一种服务机构或办事机构。事务机构则是提供纯粹的事务性服务，带有一种行政后勤服务机关的性质，它包括为职能机构服务和为工作机构服务。但是，工作机构和事务机构并没有严格的划分，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。当然，这种服务的性质有所不同，工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。事务机构侧重办理行政后勤服务事项。但是，实践中，把工作机构和事务机构统称为办事机构或服务机构，或者干脆直称为工作机构。工作机构，办事机构、服务机构都是统称的意义，指的都是为代表大会、常委会和专门委员会服务的机构。

二、人大常委会办事机构的分类

综上所述，人民代表大会的各种机构就可以划分为：代表大会和它的常委会是行使国家权力的职能机构。人民代表大会各专门委员会是代表大会和常委会的工作机构，代表资格审查委员会，则是人大常委会的工作机构。专门委员会具有双重的性质，对人民代表大会及其常委会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又具有一定职能性质的机关，它是一种准职能机构或半职能机构。它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。人大常委会办公厅、法制工作委员会，以及人大专门委员会的办事机构，是代表大会、常务委员会和专门委员会的办事机构。简而言之，代表大会、常委会是职能机构，专门委员会和代表资格委员会是半职能机构，办公厅、法制工作委员会和专门委员会服务机构是办事机构。

三、人大常委会办事机构的任务

人民代表大会办事机构的根本任务，就是为人民代表大会、常务委员会行使职权服务；为人民代表大会委员长会议、常务委员会会议、专门委员会工作提供服务；为人大代表和常委会组成人员行使职权服务。从根本上是为人民代表大会制度建设，为国家的民主法制建设服务。具体任务是：

（一）为会议服务

包括为代表大会会议、常委会会议和委员长会议服务，专门委员会办事机构还为专门委员会会议服务。

服务内容主要是，有关会议议程的各项准备工作，为会议准备草拟各种法律草案、决议和决定草案；会议筹备工作，对提交大会或常委会审议的议案提供必要的资料，向会议印发各种参阅资料；会议的事务组织和各项服务；会议后法律、决议、决定草案的发布，有关文件的整理、公布和出版等。通过上述服务，保证会议按期召开，顺利进行，从而使人大及其常委会有效地行使职权。

（二）日常工作服务

负责联系代表，组织代表活动、视察；接待代表，答复代表的问题，处理代表和委员的议案、建议、批评和意见；联系地方人大及其常委会；组织外事活动，为人大常委会、专门委员会从事外事活动起参谋、咨询作用；为代表提供各种有关材料，接待人民群众的来信来访，等等。

（三）研究、咨询服务

围绕人民代表大会和常务委员会行使职权的有关问题，围绕人民代表大会制度建设和民主法制建设，进行调查研究、理论研究的咨询服务。调查研究就是深入实际调查，发现问题，找出解决问题的办法，通过调查报告，为人民代表大会行使职权提供依据和参考。理论研究就是对人民代表大会建设和民主法制建设进行理论探讨，解决人民代表大会行使职权和民主法制建设中的重点和难点问题，为有关立法和决定等问题提供理论依据，为决定问题提供比较方案。咨询服务，主要是通过搜集各种与人民代表大会建设和民主法制建设有关的信息。如社会的立法需求、国外议会情况，有关立法的古今中外经验和做法，群众对人民代表大会建设和民主法制建设的意见和理论研究动态，法律实施情况等等，给常委会领导决定问题参考为代表和委员行使职权参考。

（四）后勤保障

为人大及其常委会行使职权，为人大及其常委会的工作人员的工作、生活提供一切必要的物质条件。包括会议期间代表和委员以及工作人员的吃、住、行，平时所有工作人员的办公设施，机关事务管理和人事管理等各项服务工作。

总而言之，人民代表大会的服务机构就是它的一切工作最终为保证代表大会和常委会依法履行职权。

第二节

全国人大常委会办事机构

一、全国人大常委会办事机构的演化历程

全国人大常委会办事机构的建立发展过程，也是我国人民代表大会制度的曲折发展的历史过程的反映。人大常委会办事机构健全与否，很大程度上取决于人民代表大会制度的建设状况。从历史上看，凡人民代表大会制度建设加强，人大常委会办事机构就有所加强，人员就得以充实；人民代表大会建设削弱，其机构和人员也会被减少，甚至被砍掉。

从1954年9月第一届全国人民代表大会产生到1958年，是人大常委会工作机构建立发展的时期。人民代表大会建立之初，常委会设办公厅，办公厅下设法律室、研究室、编译室、人民接待室、民族室、顾问室、秘书处、总务处等8个部门，机关干部总人数约120人。1956年，机关干部就已发展到360人左右。增设国际议会活动办公室，撤销顾问室。

1958年后，由于反右斗争政治形势的影响，全国人大常委会办事机构和工作人员被减少。1958年6月，办公厅精简机构，撤销了研究室、编译室、国际议会活动办公室、总务处，只剩下法律室、民族室、人民接待室和秘书处三室一处，总人数只有48人。此后一些年，人大常委会机关干部有所增加，到1965年曾达到115人。

“文化大革命”期间，全国人大常委会机关被军管，干部下放劳动，机关成立留守处。

1975年1月，第四届全国人大产生，常委会设办公厅，下有秘书组、外事组、政法组、总务组，只有30个工作人员。随后成立过民族政策研究组和宗教政策研究组，各有工作人员四、五人。

1978年3月，第五届全国人大产生，根据党的十一届三中全会加强民主法制建设的精神，为适应立法工作的特殊需要，成立了以彭*为主任，胡**等10人为副主任，共有80人组成的法制委员会，下设法律室、政策研究室和办公室。早期法制委员会工作人员约50多人。此时，常委会还设有办公厅，下设秘书室、政法室、外事室、研究室。工作人员有100多人，当时全国人大只有民族委员会常设专门委员会，该委员会下设办公室。

1983年，第六届全国人大产生后，办事机构建设有大的发展。重要的是开始设立6个专门委员会，各专门委员会下均设立办公室。这时原法制委员会也改为法制工作委员会，该工作委员会的办事机构也由原来的法律室、政策研究室和办公室发展为刑法室、民法国家法室、经济法室、研究室、办公室（1987年又将民法国家法室分为民法室和国家法行政法室），办公厅机构也得到健全。原政法室改为联络局。1985年中央书记处对全国人大常委会办公厅研究室的设立作了批示，于是研究室设综合组、经济组、政法文教组（1987年分为政治组和理论组）、国际组，并代管办公厅图书馆。此时，办公厅的工作部门已有：秘书、研究、联络、信访、外事等业务局级单位。

第六届全国人大期间，彭*副委员长受委员长会议委托，对全国人大常委会机关的工作机构进行了专门题研究，提出了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，报告经委员长会议原则批准后，并交六届全国人大常委会21次会议讨论，然后逐步实施。这个报告是人大常委会机关建设经验的总结，它明确了机关工作的任务，并对健全人大常委会机构提出了一些具体意见，它不仅推动了全国人大常委会机关建设，而且也促进了地方人大常委会机关建设。第七届全国人大期间，根据这个报告，全国人大常委会办公厅增设新闻局、人大干部培训中心、人事局和民主法制出版社。

20世纪90年代初以来，国家行政机关推行公务员制度。1994年6月，中共中央办公厅下发了《全国人大常委会机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉实施方案》的通知，通知要求全国人大常委会机关和地方各级人大常委会机关参照国家《公务员暂行条例》，推行公务员制度。全国人大常委会机关根据这一精神，进行了机关定编、定职，考试录用等一系列公务员制度的改革。1995年8月，中共中央办公厅又下发了《全国人大机关机构改革方案》通知，该方案由全国人大常委会党组提出，经中央机构编制委员会审核后报中共中央批准。该方案的基本精神是，以改革的精神，按照加强、理顺的原则，考虑全国人大常委会机关机构的改革，进一步明确职责，理顺关系，健全机构、精兵简政，改善干部队伍结构，提高干部素质，提高工作效率和质量。在机构设置和人员编制上，从实际出发，该精简的精简，该加强的加强，该理顺的理顺，注意充实熟悉法律、经济等方面的干部。这次机构改革的具体机构变化是全国人大常发会办公厅研究室由原来的局级单位升格为副部级单位。另设立全国人大常委会信息中心，由法制工作委员会指导其工作。

二、全国人大常委会办事机构的设置和任务

全国人大常委会的办事机构由三部分组成，即办公厅、法制工作委员会和各专门委员会所属的办事机构。根据新的机构改革方案，全国人大常委会机关设两个正部级单位：办公厅和法制工作委员会。办公厅、法制工作委员会和各专门委员会共设正局级机构37个。一个副部级单位为研究室，下设5个副局级单位。全国人大常委会机关都在委员长会议和秘书长领导下工作，副秘书长协助秘书长工作。根据新的机构改革方案，常委会机关的组织体系及其任务是：

（一）秘书处

秘书处是负责处理常委会日常事务工作的办事机构，负责掌握各专门委员会、办公厅和法制工作委员会的工作进展情况，加强统一协调；听取各部门的工作汇报，研究问题，向秘书长提出解决问题的意见和建议；对常委会和委员长会议决定的事项进行督促检查。

秘书处由人大常委会秘书长、副秘书长和专门委员会负责常务工作的副主任委员和法工委有关负责人员组成，秘书长主持秘书处工作。秘书处内设一局级办事机构称秘书组。秘书处的主要任务是就全国人大及其常会的工作，调查研究、了解情况、提出解决问题的方案；负责协调人大常委会各专门委员会、办公厅、法制工作委员会的工作；研究、解决常委会机关的日常事务；研究处理机构设置和人员编制问题；办理委员长交给的其他任务。秘书长主持秘书处工作，召集秘书处会议，秘书处会议按制度每半个月召集一次，会议除秘书处成员参加外，根据工作需要，由秘书长决定吸收有关部门负责人列席会议。秘书处可以听取全国人大机关各部门、各单位的工作汇报，对需要决定的问题，由秘书长向委员长会议报告，作出决定。秘书处实际是一个直接为委员长会议和委员长、副委员长服务的工作机构，是全国人大机关的综合协调机构，它不能对外，对外用办公厅名义。

（二）办公厅

办公厅是全国人大常委会的主要办事机构之一，也是个综合服务机构。其工作宗旨是，为发展社会主义民主政治、健全社会主义法制服务；为全国人大会议、常委会会议、委员长会议服务，承办全国人大常委会交办的各项工作。

全国人大办公厅自1954年建立以来，只有在1955年5月至1958年这段时间设有办公厅主任、副主任职务，尔后不再设此职。办公厅由秘书长直接领导，下设副秘书长8人协助其工作。由秘书长、副秘书长举行秘书长办公会议处理办公厅的日常重要工作。

秘书长办公会议由秘书长召集和主持。秘书长办公会议的主要任务是：研究办理委员长会议决定办理的或委员长、副委员长交办的有关事项；研究办理常委会秘书处交办的事项；就需要提请委员长会议讨论的问题提出意见和建议；为召开委员长会议、常委员会会议进行准备工作；根据全国人大常委会机关人事工作的几项规定，确定机构设置，人员编制和决定干部任免；处理办公厅的重要日常工作。秘书长办公会议一般每周举行一次。会议的议题由秘书长确定。秘书长可委托副秘书长主持会议。根据工作需要，经秘书长决定，办公厅有关局、室负责人和专门委员会办公室负责人，法制工作委员会有关负责人可以列席秘书长办公会议。

现办公厅下设研究室、秘书局、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、行政管理局、机关党委，另有干部培训中心、信息中心。中国民主法制出版社和人民大会堂管理局为事业单位。

1.秘书局。主要负责常委会秘书性事务工作，包括委员长会议、常委会会议、代表大会、常委会、机关党组会议的筹备和组织、会务安排；常委会会议公报的编辑、会议文件和办公厅电文的印制、管理和收发；全国人大档案保管；全国人大代表和常委会委员视察执法检查的组织安排；负责法规备案工作；办公厅的值班；秘书长和副秘书长的文秘工作等。

2.联络局。主要负责与全国人大代表、常委会委员和省、自治区、直辖市人大常委会的联络工作、了解、反映地方人大工作情况；指导地方人大换届选举；反映人大代表的意见；督促有关部门办理人大代表提出的议案和批评、建议；受理人大代表来信来访；承担常委会代表资格审查委员会办公室的有关工作；办理人大代表视察等有关事宜。

3.外事局。外事局是全国人大常委会涉外活动的具体办事机构。主要负责办理常委会的日常外事活动，全国人大代表团出访，及外国议会代表团的来访；协调各专门委员会的出访和接待来访计划；进行对外议会双边友好工作；外国议会代表团来访的接待。

4.信访局。负责接待人民群众对全国人大常委会及领导同志的来信来访，向全国人大常委会领导及中央有关领导反映人民群众的重要批评、意见和建议；负责调查和处理领导交办的人民群众反映的重要问题。

5.新闻局。主要负责给全国人大常委会领导及时提供政治、法律、经济、科技、文教、思想、理论、宣传等方面的重要动态；负责全国人大常委会的新闻发布和人民代表大会制度的宣传工作；负责与各新闻单位的联系。

6.人事局。负责常委会办公厅、法制工作委员会和各专门委员会机关的机构、人事管理、劳动工资、安全保卫等工作。

7.行政管理局。负责代表大会和常委会会议以及常委会机关的后勤保障服务工作。

8.机关党委。机关党委设在办公厅。负责全国人大常委会各机关的党务工作。另设纪检、工会、共青团等组织。

9.研究室。主要负责为全国人大常委会和委员长会议提供各种研究、咨询服务；围绕代表大会和常委会审议中的议题，进行调查研究，提供有关的调查研究报告和国内外有关资料；并负责全国人大会议和常委会会议的简报和快报工作；参与起草人大及其常委会的重要文件、工作报告；研究人民代表大会制度和人民代表大会工作有关的法学、政治学理论问题。

10.干部培训中心。为满足人大干部培训的迫切需要，1991年经秘书长办公会议决定，成立全国人大干部培训中心。培训中心的培训对象主要是县以上各级人大制度建设理论和业务知识、民主法制知识的培训。研究室指导培训中心的工作。

办公厅各机关除上述任务外，还有些综合性任务，如受委员长会议委托，拟订有关议案草案，根据议案性质，交有关局室起草，回答各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门对有关问题的询问；开展有关的调查研究工作，了解情况，提出建议，为全国人大及其常委会行使职权提供参考等。

（三）法制工作委员会

法制工作委员会是全国人大常委会和法律委员会双重领导下专门负责立法工作的服务机构。法制工作委员会由主任1名、副主任4名和秘书长组成，下设6个专业局级机构。有研究室、国家法行政法室、民法室、刑法室、经济法室和办公室。领导常委会信息中心的工作。业务局室分工负责有关方面的法律草案起草、修改工作。

法制工作委员会主要任务就是协助全国人大及其常委会起草、研究、修改法律草案；对国务院有关部门起草的法律草案进行研究，提出修改意见；协助全国人大法律委员会统一审议提交全国人大及其常委会通过的法律，主要是对法律之间的衔接、协调和语言技术规范等问题进行研究、加工；负责将法律草案征求意见，广泛进行调查研究，就草案中的重大问题和已提出的意见，召开各种座谈会，征求意见，开展讨论；为提交全国人大和常委会审议的法律草案提供有关资料；反映草案中的主要问题和不同意见；根据全国人大和常委会审议中的意见和各方面的意见，对研究、处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的提案；对法律草案进行研究，提出修改意见；进行立法方面的法理研究、比较立法研究；负责研究答复各地方、中央机关有关部门提出的有关法律问题的询问；组织法律的汇编、翻译和出版工作；负责全国人大机关综合信息系统中的法律数据库的工作。

（四）各专门委员会办事机构

全国人大现有9个专门委员会，各专门委员会都有自己的一套办事机构。（法律委员会除外，法律委员会只设了一个小的办公室，以法制工作委员会的各室为自己的办事机构。）一般设有一个办公室和若干业务室。设业务室的情况是：民族委员会设有调研室、法案室。财政经济委员会设有经济立法室、计划预算室、研究室。教科文卫委员会设有教育室、科技室、文化室、人口卫生体育室。华侨委员会设有研究室、国外处等。内务司法委员会设内务室和司法室、妇女儿童青少年室。外事委员会设办公室，下设综合处、美大处、欧亚非处。环境与资源保护委员会设研究室、法案室。

专门委员会办事机构的主要任务是为本专门委员会会议服务，为专门委员会行使职权服务，也为代表大会和常委会行使职权服务。具体工作是：进行法律草案的起草；联系国务院和最高人民法院和最高人民检察院有关对口的法律起草部门、了解法律起草情况，督促他们按计划提交法律草案；为常委会委员视察提供服务；协助委员们做好执法检查工作，承担专门委员会的外事具体工作；联系国务院有关部门，了解有关工作情况，听取汇报；各专门委员会审议全国人大会议主席团或常委会交付的议案，做好有关工作；拟订专门委员会的议案；围绕人民代表大会和专门委员会的职责进行调查研究，提供调查报告，为大会和常委会提供资料，为专门委员会会议做好准备工作。

（五）三大办事机构的关系

办公厅、法制工作委员会和各专门委员会的办事机构，都是全国人大常委会的工作机构或办事机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。办公厅和法制工作委员会是两个平行的部级单位。法制工作委员会财务、人事、后勤管理等方面都基本上由办公厅统管，但有一定的独立性。专门委员会的办事机构在工作上是比较独立的，各自对本专门委员会负责，直接受专门委员会主任、副主任领导，但受秘书长和秘书处的工作安排和协调。专门委员会的财务、后勤和人事由办公厅统一管理。

第三节

地方人大常委会办事机构

一、地方人大常委会办事机构

地方人大常委会办事机构是1979年以后，随县以上地方人大常委会的建立逐步发展起来的。这个发展过程和特点，反映了地方人大制度建设的状况和特点。地方人大常委会办事机构建设有以下特点：

（一）机构编制靠地方自己解决

1979年，县以上地方建立人大常委会以后，地方人大常委会和许多全国人大代表曾多次向全国人大常委会提出，希望对地方各级人大常委会的机构编制作出统一规定，但中央坚持由地方逐步解决的方针。1981年，中央有关文件明确提出，各地党委要根据人大常委会开展工作的需要，本着精干节约、逐步充实的原则，及时解决人大常委会办事机构的设置、人员编制和经费问题。1984年国务院有关文件在规定全国县以上党政群机关编制时，明确人大常委会的编制在各地行政总编制内根据实际工作需要自行议定。1985年5月，彭*委员长在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上讲，地方人大常委会的机构、编制、经费、房子这类事情，还得依靠地方解决。1986年9月，彭*委员长在对省人大常委会负责同志讲话中指出，建立什么机构，我们要共同摸索，我们摸索全国人大常会的，你们摸索省一级的，摸索出一些共同的经验再总结。1987年，委员长会议委托彭*副委员长专门研究人大的机构编制问题。他研究后指出，地方人大的机构编制问题，还是由地方人大自己研究解决比较好，各地情况很不一样，要制定一个全国统一的地方人大常委会机构编制，很难行得通。与此同时，全国人大常委会有关部门对地方人大常委会机构编制，也曾几次试图研究统一解决。1990年全国人大常委会办公厅专门组织班子，研究制定了县以上地方各级人大常委会机构编制方案草案，由于种种原因，方案被搁置。

（二）根据人大工作需要逐步充实机构人员

地方人大常委会办事机构建立发展大致有三个阶段。第一阶段是1979年地方人大常委会建立到1983年。这时人大常委会办事机构处于初创阶段。一些必须的机构基本建立，并配备了一些必要的人员。如省级人大常委会都设立办公厅，有的设立了工作委员会。有大约5个省的人大常委会工作机构人员编制超过100人以上，最多的有120人，最少的只有25人。29个省的人大机关办事人员2054人（其中有的省还包括专职常委会成员）。第二阶段是1983年至1987年，这个时期地方人大常委会工作机构有较大发展，机构设置比较全，多数省级地方人大常委会设了工作委员会。少数省级人大还设专门委员会，地区一级开始设联络机构，乡镇人大常设机构也在开始摸索设立。29个省的人大常委会机关编制人数比1983年增加了1600多人，各省级人大编制都达100人以上，有11个省达到150人，最多的省达到206人。第三阶段是1988年以后，地方人大常委会机构编制进一步健全、完善，省级人大常委会除设有办公厅、专门立法服务机构外，有的省还设立了独立于办公厅的研究室、选举人事任免室和联络工作部门。地区人大常委会工作机构和乡镇人大常务主席都在这个时候普遍设立。30个省的人大常委会机关人员编制总数达4700多人，比1983年增加了1倍多。其中人员编制在200人以上的有3个省。

促进这一发展的因素主要有两个：一是1987年换届后，新的一届人大常委会在政治体制改革的背景下，发展社会主义民主，加强人大制度建设，使人大机构也得到发展。二是全国人大常委会在调研基础上，起草了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，这一报告对完善人大常委会机构建设产生了重大影响，不少地方人大常委会在争取地方党委的支持下，按报告的精神健全了人大常委会的办事机构。

（三）各地方人大常委会机构建设发展不平衡

由于没有统一的规定，各地人大常委会的机构设置、规格、名称和编制都有些不一致。如有11个省、自治区、直辖市的人大设立了专门委员会，而其他地方人大则只设立工作委员会。关于机构规格，有的省级人大常委会有10多个局级工作机构，有的省级人大常委会则只有二、三个局级工作机构。至于机构的名称更是不一致。

同时，也要看到各地方人大常委会机构建设在相互影响、相互学习中发展。由于对机构编制没有统一规定，靠各地方人大自己探索，所以，就有个互相学习的过程，哪个地方有好的经验和做法，就会立即被其他地方仿效。地方人大一些机构的设置，包括地区人大工作机构和乡镇人大常务机构，都是这么滚雪球式地发展起来的。人员编制也是在相互比较的基础上逐步增加的。

二、地方人大常委会办事机构的状况

省级人大常委会办事机构同全国人大常委会办事机构的设置相仿，也可分为专门服务机构，综合服务机构和立法服务机构三部分。根据各地机构设置情况我们可以把它分为几种模式。第一种，有11个省人大设专门委员会，它们的办事机构就有专门委员会的办事机构、办公厅、法制工作委员会。有的省还设了其他的工作委员会。第二种是没有设专门委员会的地方，就设立了同专门委员会相应的若干工作委员会、办公厅。第三种是有的省级人大除设上述两种情况的机构外，还设立了独立于办公厅的业务局室。如，研究室、人事代表联络室等机构。另外，1995年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以后，省、自治区人大常委会在地区一级设立了派出办事机构，受省人大常委会领导，对省人大常委会负责，主要作用是对人大工作上传下达，反映情况，联系代表，指导选举等。

1993年中共中央印发了《关于党政机构改革的方案》及其实施意见的通知。根据该文件精神，地方人大常委会机关进行机构改革。文件把地方人大常委会机关的编制与政协机关和工、青妇机关的编制并列在一起，人大常委会机关占行政编制总数3%。这一机构改革实施方案还要求，县级人大常委会不设专业工作委员会，只设不超过3个综合办公室，即：办公室、调研室、法制室或财政室。由于各级人大常委会机关的人员总数并不太多，（全国县以上各级人大常委会机关干部约8万多人）加上这次机构改革方案并没有认真实施，所以，地方各级人大常委会机关的机构和人员到1997年止基本上没有太大的变动。在全国政府机构改革、精简的情况下，各级人大常委会办事机构和人员仍基本维持现状，保持稳定。

第四节

加强办事机构建设

自第一届全国人民代表大会及常委会成立以来，我国培养了一支人大常委会工作队伍。尽管有些地方人大常委会仍存在人员编制不足等问题，但常委会机构毕竟是从无到有发展起来了，并根据人大行使职权的需要设置了必要的机构，已初步具备为各级人大及其常委会行使职权提供多功能服务的组织体系。各级人大办事机构在会议服务、咨询服务、调查研究、提供资料和研究报告、联系代表、信访接待、人民代表大会宣传报道、以及外事活动等方面，做了大量的工作。实践证明，各级人大常委会办事机构是人大及其常发会履行职权，正常发挥作用的基本保证。但是，随着形势的发展和民主法制建设的需要，人民代表大会制度还有待进一步健全，各级人大办事机构和工作人员要更好地发挥有效的服务。所以，加强人大常委会办事机构建设，仍是当前加强人民代表大会制度建设的一项重要工作。

一、规范设置人大办事机构

解决人大办事机构不健全，人员编制不足和机构设置不规范、不够科学问题，需要进行人大办事机构编制立法。制定人大常委会机构编制法的原则，应是依人民代表大会职责确定工作机构，依工作机构定人员。机构人员要体现精简、效能的精神，机构设置要注意整体化和协调服务。在省级以上人大常委会设办公厅、专门立法服务机构和专门委员会办事机构的格局是适当的。办公厅和立法服务机构都应是公共服务机构。法制工作委员会不仅要为人大常委会立法工作服务，还应为专门委员会的起草、审议审议法律草案服务。专门委员会可设立自己的办事机构，但不必也搞一套小而全的和自己的立法服务机构。立法工作专业性很强，法制工作委员会聚集了这方面的专门人才，积累了经验，专门委员会若再去另搞一套立法服务人员，不但易使人员膨胀，而且也未必能把立法工作做好。为此，要强调法制工作委员会为专门委员会的立法工作服务。

省级（不含省级）以下地方人大常委会机构设置不搞上下对口，一般可设综合性办公室和专门性的服务机构。自治州、设区的市一级人大要根据需要设专门委员会，但县一级也设类似专门委员会的专门办公室的办法不可取。因县级人大常委会机关编制有限，分设众多办公室将有限的人员分散，不利于这些机构开展工作。

根据宪法、组织法对县（区）人大职权的规定，县（区）人大除办公室负责会议、信访和机关后勤服务工作外，还可设：（1）法制室。负责协助人大及其常委会保障、监督宪法、法律在本地区的实施；进行实施法律检查；起草和协助审议有关法律的议案和文件；完成上级人民代表大会委托的法律法规征求意见等法律事务；为人大及其常委会审议决定重大问题提供有关法律咨询和资料，进行有关调查研究。（2）财经室。协助审查本地区经济计划和预决算；协助监督政府的财政经济工作；起草有关财经方面的议案和文件；进行有关的调查研究和咨询；（3）选举任免和联络室。经办选举、人事任免、代表联络和与下级人大联络工作；处理代表的议案、批评、建议等。（4）调研室，负责本级人大及其常委会各项重要文件的起草；负责本地区人大行使职权的有关重大问题调查研究，进行人民代表大会制度建设和民主法制建设的研究；为人大常委会提供各种信息资料等。总之，要研究依据人民代表大会的法定职权，健全人民代表大会的机构，充实工作人员，制定统一的人大常委会机构编制法。

二、建立适应人大工作的公务员制度

要研究建立适应人大工作的公务员制度，实行进入人大工作人员的考试录用制和晋升考核。同时建立人大常委会机关干部培训制度，提高人大常委会机关干部工作水平和能力。人民代表大会工作是法律和各项专业性很强的工作，又是一项需要不断探索、创新的工作。在人大工作，不懂有关法律知识，不了解国家制度和民主的基本常识，不了解人民代表大会工作的业务知识，就不可能开展好工作。而各级人民代表大会之间没有上下级关系，全靠各级人大常委会和工作人员主动自觉地开展工作。这更要求在各级人民代表大会工作的同志精通法律知识和有人大工作能力，这些只有通过培训才能达到目的。现在全国人民代表大会已经建立了全国人大干部培训中心，这是一个开端。省级人大常委会也建立相应的培训机构，以做到分层次、多渠道的培训，建立全国和地方人大相互协调的培训系统。更重要的是抓好经常性的在职培训和业务学习，每个人进入人民代表大会及其机关工作之前，都应进行一定的业务学习。大专院校的法律系和政治学系应开设人民代表大会制度课，推动这方面的理论研究和知识积累，为人民代表大会常委会机关培养专业知识人才。

第五节

国外议会服务机构借鉴

一、美国国会工作机构和人员

美国国会设有众多的服务机构和庞大的工作人员队伍，工作人员总数约4万人。其机构和工作人员总的分为三大类。第一类为国会两院提供公共研究、咨询服务的机构，有国会研究部、国会审计总署、国会预算局和国会技术评估办公室，号称四大服务机构。第二类为依法配备国会两院、院部、各委员会及小组委员会的聘用人员和助手。第三类为议员个人助手。下面分三类加以介绍。

（一）四大服务机构的编制、人员和职责

1.国会研究部。国会研究部长期工作人员达800多人。其中各种研究与情报专家600多人，其余的为研究辅助人员。研究人员中，有不少是国内知名专家。研究部的主要任务是为国会提供综合性、政策性的研究、咨询服务。主要是立法研究、咨询服务，研究部是国会的立法资料情报分析中心。还负责回答选民提出的问题。

国会研究部下设7个业务研究室和7个部长助理处。7个业务研究室是：美国法律室、经济室、教育与公共福利室、环境与自然资源政策室、外交事务与国家防务室、政府室、科技政策研究室，共有520多名研究人员。7个部长助理处是：咨询处、分析与计划办公室、国会议员与委员会关系办公室、情报处、语言服务处、自动化情报服务办公室、图书馆服务部，有工作人员300多名。

2.国会总审计署。共有5200多工作人员，研究人员占80%。总审计署的任务是：协助国会审查政府各项拨款和经费开支的合法性和正当性；审查和评价政府和各项政策和活动；负责改进联邦财政管理制度；为国会提供财政方面的法律服务。总审计署下设12个业务部，另有为审计长和全署服务的办事机构15个。

3.国会预算局。有工作人员220多人，大多为经济与财政管理方面的专业人员。其主要任务是：参与预算方案的编制；协助国会审查政府的预算案和拨款案，并为国会和有关委员会提供预算、赋税和财政数据、各种分析材料、信息。国会预算局下设6个处：预算分析、财政分析、税收分析、自然资源与商业、人类资源与社区发展、国家安全与国际事务。

4.国会技术评估局。有工作人员140多人。研究人员占90%，大都是长期专业人员，少数为兼职人员、临时人员和长期聘用顾问。其主要任务是：解决国会审议有关科技提案方面的问题。特别是从科学技术效果方面，评估一些重大科技提案的利弊，增进议员对新科学技术的认识，预测科学技术将出现的新发展，为议会和议员作出科技发展决策和立法提供依据。国会技术评估局下设4个处，技术评估局主任下设3名助理，分别兼管3个业务处。

四大服务机构的编制每年审定一次，年终由各机构作出下年度预算，先经主管各机构的不同议员小组批准，然后再根据被批准的经费总额确定各机构人员的总数及不同级别人员的比例。实际上，每年重新确定一次人数，并未影响各机构人员的稳定。因为，无特殊原因，工作人员是不会被解雇的。按规定，各机构主要负责人被任命后，就拥有雇佣或解雇自己的助理和各业务处处长的全权，后者的报酬也由他规定。各助理和研究处处长有权雇佣或解雇其所领导的单位的工作人员，决定他们的报酬。

（二）国会两院及各委员会的机构和人员

美国国会分众参两院，两院都分别设有助手。仅众议院就有助手近600名。助手工作由助手办公室主任根据全院活动统一安排。此外，众、参两院分设行政管理机构。

众议院设立的行政机构有：在议长领导下，设秘书办公室、议会法规专家室、议事程序办公室、立法法律顾问处、官方辩论报告员办公室、议会大厦管理委员会、警卫局和邮局。

参议院设立为两院服务的行政机构有；在参议院主任秘书和助理领导下，设各类专职秘书、《国会记录》、《每日公报》出版机构、法典编印机构、国会图书馆、财务办公室、行政管理顾问室、艺术文物保管室。

美国国会有各种常设委员会43个，小组委员会达100多个，共有助手和工作人员3050多人。其中参院有常设委员会16个，有助手1100多人，平均每一委员会74人。众议院有常设委员会27个，有助手1800多人，平均每一委员会93人，每个小组委员会有助手从几个人到几十个人不等。

（三）议员个人助手

美国国会除了有为公共服务的工作人员、有两院委员会和小组委员会服务的助手外，还有大量的直接为议员个人服务的助手。议员个人助手众多，总共约有15000人。每个众议员最多可雇专职助手18人，还可雇几名非专职助手，平均每个众议员约有20名以上的助手，众议院共有议员个人助手9000人。每个参议员个人助手多于众议员，由于参议员来自各州，所以，参议员的助手数目依州的大小而定，少的30多人，多的近100人，参议院共有个人助手约6000多人。

议员个人助手众多是由议员的繁重工作决定的，每个议员的助手都分布在两地工作：一部分在议员选区，主要任务是安排议员与选民见面，帮助议员处理选民提出的各种问题和要求，收集选民的意见和反映，及时将有关情况整理报告给议员。另一部分在国会大厦，国会大厦的议员助手又分为高级助手和一般助手，高级助手主要帮助议员起草文件、议案，研究各种对策。一般助手主要帮助议员处理信件和其他事务性工作，安排来首都的选区选民与议员会见，为议员收集各方面所需的信息，帮助议员处理同外界的各种关系等。

除上述机构和人员外，美国国会还有国会大厦建筑局、联邦选举委员会等6个直属机构，人员逾万人。

二、日本国会的工作机构和人员

日本国会工作机构情况，同美国国会相仿。两院分设行政机构、立法服务机构和专门委员会调查室等，并设有公共立法研究、咨询机构，国会工作人员约4000人。

（一）两院行政机构和人员

日本国会众参两院都分别设立负责秘书、行政事务的众议院事务局和参议院事务局。众议院事务局定员1700多人，参议院事务局有1300多人，各有警卫30多人。

两院事务局的主要职责是为议会开会提供服务和后勤保障。两院事务局的机构体制基本相同，事务局由事务总长和事务次长领导，事务总长下直接设有秘书课和七部一馆。具体是（1）议事部，包括议事课、议案课、请愿课，众院还有资料课。（2）委员部，众院有11个课，参院设有10个课，其中有8个是两院相同的。（3）记录部，有4个课和1个速记培训所。（4）庶务部，两院不尽相同，一般负责文书、人事、会计、营缮、印刷、资料等事务。（5）管理部，主要负责行政后勤事务。（6）涉外部，负责议会涉外事务。（7）警务部，设4～5个课。一馆是宪政纪念馆。

（二）两院立法服务机构

日本国会的主要职责是立法，因此，两院分别设有立法服务机构和常设委员会的立法服务机构。两院分别设立的立法服务机构是众议院法制局和参议院法制局。两局分别由局长、参事和工作人员70多人组成。下面分设5部2课。5部分管各常设委员会职权范围内的法制事务。2课是众院内的庶务课和调查课，参院内的总务课和管理课，主要负责法制局内的行政事务。

除两院分别设立专门的立法服务机构外，两院各常设委员会分别设立调查室，也为议会立法服务。众议院有18个常设委员会，参议院有17个常设委员会。两院除议院运营委员会和惩罚委员会，以及参院的政治伦理委员会没设调查室外，众参两院有14个相同的常设委员会，相应设立了14个调查室，众院多设了两个委员会，也就多设两个调查室。

两院14个共同的调查室是：（1）内阁委员会调查室；（2）地方行政委员会调查室；（3）法务委员会调查室；（4）外务委员会调查室；（5）大藏委员会调查室；（6）文教委员会调查室；（7）社会劳动委员会调查室；（8）农林水产委员会调查室；（9）商工委员会调查室；（10）运输委员会调查室；（11）通讯委员会调查室；（12）建设委员会调查室；（13）预算委员会调查室；（14）决算委员会调查室。另外，众院多设的2个调查室是科学技术委员会调查室和环境委员会调查室。

各调查室由专员、调查员和工作人员组成。主要职责是：为委员会或议员草拟法案或议案进行调查和提供资料；对委员会委托起草的法案的提案的理由、要点、利弊及其他事项进行调查，写出调查报告，拟定草案；草拟院会上委员长口头报告的原案；对其他立法事项进行基础调查，收集和整理资料。

（三）国会公共服务机构

日本国会的公共服务机构有3个：国会图书馆、法官弹劾法院事务局和法官追诉委员会事务局。

国会图书馆有工作人员800多人，还不包括雇佣人员。设1局6部：1局是调查和立法考察局，主要为立法提供资料和建议，并进行调查。内设庶务课、法令议会资料课、调查资料课、调查企画室、政治行政调查室、法务调查室、财务调查室、文教调查室、财政金融调查室、农林调查室、商工调查室、国土交通调查室、社会厚生调查室、劳动调查室、环境调查室、海外事务调查室。6部是总务部、阅览部、整理部、收书部、参考书志部、联络部。

法官弹劾法院事务局，专门负责对各级法院法官的审查，内设有总务课和法务课。

法官追诉委员会事务局，负责对各级法院法官的起诉事务，内设总务课和事案课。

三、法国议会工作机构

法国议会由两院分别设立工作机构，这些机构大致分立法服务机构，综合服务机构和行政事务机构。

（一）立法服务机构

在法国国民议会设有立法事务局，负责法案的起草、审议、修改等具体事务。在参议院设立法事务秘书长，协助议长和总务主任处理有关立法事务，下设法制研究局（内设情报室、地方政权室、经济研究室）。

（二）综合服务机构

1．法国国民议会设有：（1）执行局，内设议长办公室、行政处、档案室、国民议会图书馆；（2）总秘书处，受秘书长领导，内设文献室、外国资料室、发布消息、发送资料和投票室、国际交流室、新闻室、印刷厂。（3）各常设委员会办事处。内设办公室、秘书科、行政科。

2．法国参议院设有：（1）议长办公室总秘书处。（2）会议事务局，内设会议处、法案处、质询管理处。（3）文印局。内设印刷室、选票室、国会文件情报室。（4）委员会事务局。内设秘书处、各常设委员会秘书处。（5）欧洲事务局。（6）速记科。

（三）行政事务机构

法国国民议会设有警卫处、总务处。参议院设有总务主任办公室、人事局。

第五章

加强人大及其常委会的自身建设

我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。党的十六大提出了发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的目标，强调“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”。随着社会主义民主与法制的不断健全和完善，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和改革开放的不断深入，人大及其常委会所担负的任务越来越繁重，这就要求把人大及其常委会的自身建设放在重要位置上。

第一节

加强人大及其常委会自身建设的意义

加强人大及其常委会的自身建设是人大工作的一项重要内容，是人大及其常委会履行好宪法和法律赋予的职责的重要前提。同时，加强人大及其常委会的自身建设，既是社会主义现代化建设和改革开放的客观需要，也是发展社会义民主政治、健全社会主义法制的必然要求，又是人大及其常委会现实其法律地位和所肩负的历史使命决定的。一、加强人大及其常委会的自身建设是其法律地位和历史使命的必然要求《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大常委会是人民代表大会的常设机关，人民代表大会闭会期间，它行使着宪法和《全国人民代表大会组织法》规定的立法、监督、决定重大事项、任免等一系列职权。从法律地位上看，人大及其常委在国家政权机关中占有首要地位。

可见，人民代表大会的历史使命是代表人民当家作主，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，把我国建设成为具有高度民主和完备法制的社会主义现代化国家。这里所讲的高度民主和完备法制，概括起来就是有中国特色社会主义民主政治。这项使命既有其现实性，又是一个长期的、循序渐进的过程。人大及其常委会在建设有中国特色社会主义民主政治的进程中，通过行使制定法律法规的职权，把社会主义现代化建设各项事业纳入法治的轨道；通过行使决定重大事项的职权，组织和动员人民群众投身于伟大的建设事业；通过行使监督的职权，保证宪法和法律的遵守与执行，保障和促进改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，等等。这些既是人大及其常委会的职权，更是人大及其常委会实现其历史使命的义不容辞的责任。

人大及其常会的这种法律地位和历史使命，要求它必须从自身建设入手，完善各种职能，不断适应社会主义民主政治建设和社会主义代化建设的需要。二、加强人大及其常委会的自身建设是完成新形势下繁重工作任务的需要进入21世纪，我国正处在改革开放和社会主义现代化建设事业发展的重要历史时期。全国各族人民在邓小平理论和“三个代表”重要思想和党的基本路线指引下，积极稳步地推进建设中国特色社会主义的伟大事业，为实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力奋斗。如何根据这种新的形势和任务，进一步加强和改进人大工作，积极推进经济体制和经济增长方式的根本性转变，促进物质文明和精神文明建设，加快实行依法治国的基本方略，建设社会主义法治国家，是各级国家权力机关致力探索的一个重要课题。现阶段，人大及其常委会面临的工作任务是极为繁重的。

（一）需要进一步加强立法，建立和健全社会主义法律法规体系

立法工作是社会主义法制建设的基础环节。党的十一届三中全会以来，我国的国家立法和地方立法成果十分显著，以宪法为核心的社会主义法律体系框架已经初步形成，为社会主义民主的制度化、法律化提供了前提条件，尤其是开始建立社会主义市场经济体制以来，全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会一直把市场经济方面的立法作为重点，加快立法步伐，制定了一大批法律法规，使社会主义法律体系初具规模。但是，立法工作任务相当艰巨，特别是党的十六大提出“适应社会主义市场经济发展，社会全面进步和加入世界贸易组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。任务十分繁重和艰巨：一方面，需要按照形成社会主义法律体系和我国加入wto的要求，尽快出台市场经济方面急需的法律法规，还要抓紧制定其他方面的法律法规；同时还要对过去制定的不适应发展社会主义市场经济这一新形势需要的法律法规进行修改、补充和完善。另一方面要在加快立法步伐的同时，进一步提高立法质量，使法律法规具有较强的针对性和可操作性。

（二）需要进一步加强法制教育，增强全社会的法律意识和法治观念

实行依法治国，把各项事业纳入法治轨道，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，必须进一步加强法治教育，增强全社会的法律意识和法制观念，逐步形成信仰法律、崇尚法治、严格依法办事的良好风尚。这对于我们这样一个有着长期封建社会历史，缺乏民主法制传统的国家来说，显得尤其重要。如何采取有力措施加强法制宣传教育，如何使法制宣传教育同经济和社会发展的实际紧密结合，各级人大及其常委会如何在实行依法治国的过程中发挥主导作用等问题，值得我们认真加以研究和解决。面对如此繁重的任务，只有通过进一步加强人大及其常委会的自身建设，形成人大工作的良好态势和机制，才有可能完成。

（三）需要进一步加强监督，保证宪法和法律的有效实施

多年来，各级人大及其常委会在改进和加强监督方面作了很大努力，取得了一定成效。但是同立法工作相比，同社会运行的实际需要相比，监督工作仍然是人大工作的薄弱环节。目前，有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、滥用职权等现象，在一些地区和部门相当严重；党政机关中存在的消极腐败现象尚未全面有效地得到遏制，有些地方、有些方面甚至还在滋长，反腐败斗争任务仍然很艰巨，形势依然严峻。人民群众对此反映强烈，要求人大加强监督的呼声越来越高。在这种情况下，各级人大及其常委会按照宪法和法律的规定，认真行使监督权，特别是监督法律的有效实施，监督行政机关依法行政、司法机关公正司法，维护宪法和法律的尊严和权威，已成为新时期人大工作的主要任务。

要完成上述繁重的任务，迫切需要加强人大及其常委会的自身建设。总之，加强人大及其常委会的自身建设，是完善我国人民代表大会制度的重要环节，是做好人大工作的重要条件，对发展社会主义民主，健全社会主义法制，发挥国家权力机关的职能作用都具有重要意义。

第二节

加强人大及常委会自身建设的主要内容

一、逐步实现人大常委会组成人员的专职化和年轻化

这不仅是深化政治体制改革的需要，而且是人大常委会有效开展工作的必要条件。常委会组成人员不得担任“一府两院”的职务，大多数组成人员要把主要精力、主要时间用于人大常委会工作，这是专职化的基本要求。应当重视人大常委会组成人员的专职化问题，采取必要的措施进一步提高专职化程度。各级党委在推荐常委会组成人员人选时，要注意推荐能够保证有足够的精力、时间用于人大常委会工作的同志。各级人大常委会要注意根据组成人员的条件，通过一定程序从人大常委会机关内部选拔一部分同志进入常委会。还要为实现组成人员的专职化积极创造条件，包括不断加强人大常委会各有关办事机构的建设和图书资料信息建设、提供必要的活动经费和工作车辆、解决组成人员的待遇和归宿等。

人大常委会既是权力机关，也是工作机关。在人大常委会组成人员中，有一定数量德高望重、经验丰富的老同志是必要的，但客观上也需要大批年富力强、精力充沛的同志来担负繁重工作，以逐步提高人大常委会组成人员的年轻化程度。而逐步实现人大常委会组成人员的年轻化，则能够使人大常委会的工作充满活力、富有效率，同时也有助于保证人大常委会工作的稳定性、连续性，从而保证人大常委会职能的充分发挥。因此，在考虑、调整组成人员人选时，要注意实行老中青三结合，使人大常委会组成人员的年龄结构趋于合理。

二、健全人大及其常委会的各项工作制度

健全人大及其常委会的各项工作制度，才能保证国家权力机关正常、灵活、高效地运转，提高议事的效率和质量。人大及其常委会举行会议，是人大及其常委会行使职权的主要方式。会议制度建设在人大及其常委会工作制度建设中，处于十分重要的地位。所以，健全工作制度的核心，就是要规范会议制度。

（一）规范会期制度

包括人大及其常委会会议召开的日期、会议延续时间、会议日程以及日程、会期的确定程序等。规范会议形式，包括人大会议期间的会议形式，如大会全体会议、预备会议、主席团会议、代表团团长会议、代表团全体会议、代表小组会议、专门委员会会议；常委会会议期间的会议形式，如全体会议、分组会议、委员长会议或者主任会议、专门委员会会议；以及人大及其常委会在闭会期间就日常重要工作召开的一些会议等。规范会议的召集和主持办法，以及列席、质询、发言、表决、旁听等制度。

（二）规范议案审议制度

主要包括法律（法规）议案的审议、工作报告的审议和其他议案的审议程序等。规范法律（法规）议案审议程序，要做好审议前的准备工作，对法律（法规）议案的提请标准和时限作出规定，发挥专门委员会或者工作委员会的应有作用，将法律（法规）议案提前印发给人大及其常委会组成人员等。要明确法律（法规）议案的审次，一个法律（法规）议案的审议应有一定时限，每次审议都要突出重点，以提高立法质量和效率。还要建立立法修正案制度，对立法修正案的提出主任、提出时间、提出形式及审议方式作出规定。

（三）规范工作报告审议制度

要不断完善审议的形式和程序。每年的人大例会听取和审议本级“一府两院”的工作报告，并作出相应的决议；常委会会议根据需要听取和审议本级政府及其所属部门和人民法院、人民检察院的专题工作汇报。要确定好听取工作报告或者专题汇报的选题，贯彻抓大事、少而精、求实效的原则，抓住法律有明确规定的重要问题、党的中心工作和重大改革措施、关系本地全局和带根本性的重大问题、人民群众普遍关心的热点问题等。要认真做好审议的准备工作，在审议中充分发扬民主。会议还应对组成人员的审议意见作出认真处理，必要时要求反馈落实。

除此之外，还应进一步规范人大常委会联系代表、人民群众制度，代表联系选民和原选举单位制度，议案、建议办理制度，视察制度，信访制度等。

三、加强机关干部队伍建设

加强机关干部队伍建设，首先就是要提高各级人大及其常委会机关干部的思想素质和业务素质。人大及其常委会的性质、地位和作用，要求人大及其常委会机关干部必须具有较高的思想下业务素质。提高人大及其常委会机关干部的思想业务素质，可以通过各种方式。如抓住换届选举、机构改革、自然减员、人员调出调入等时机，调整所需的干部，增补素质较好的同志，特别是选调一些有实际工作经验和研究能力的干部充实机关；创造有利的工作条件，出题目、压担子、定目标，通过实践来提高干部的思想业务水平；加强学习，送出去参加各种培训班、研讨班等。还要建立正常的、规范化的人大及其常委会干部培训机构和制度，努力造就一支既有理论水平又有实践经验的人大及其常委会工作干部队伍。

为了加强机关干部队伍建设，还应实行干部的双向交流。这涉及人大常委会、专门委员会的组成人员，也涉及人大及其常委会办事机构的工作人员。干部要做好工作，需要有比较开阔的视野，有多方面的知识，有丰富的工作经验。这就需要给干部提供在多种岗位上、多方面工作中进行全面锻炼的机会。应当实行干部的双向交流制度，国家权力机关与党和政府、司法机关的干部互相进行交流，使人大及其常委会的干部得到其他工作的锻炼。这样，可以分别发挥各自的专长，弥补各自的不足，从而更有助于正确理解、处理人大与党和政府、司法机关的关系，更好地发挥人大及其常委会的作用。人大及其常委会的干部有进有出，还可以增强整个国家机关干部队伍的活力，增长干部的才干，提高工作水平和工作效率。

四、搞好人大及其常委会办事机构的建设

人大及其常委会办事机构把自身的改革和建设搞好，才能担负起人大及其常委会繁重的日常工作，为人大及其常委会各方面的工作提供有效的服务。应采取切实有力的措施，解决人大及其常委会办事机构设置、人员编制、办公条件等方面存在的实际问题，使人大及其常委会办事机构建设走上制度化的轨道，以适应国家权力机关行使职权的需要。

建立健全各级人大及其常委会的办事机构，加强办事机构的建设，应当遵循如下两条基本原则：一条是根据工作需要设置机构的原则。人大及其常委会办事机构的主要职能是服务，必须按照这种职能的要求和人大及其常委会工作的需要设机构、定编制，因事设人。另一条是精简、统一、效能的原则。人大及其常委会作为国家机关，要实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。人大及其常委会办事机构的设置与人员编制，应当力求精兵简政，注重工作效能。

第三节加强人大及其常委会自身建设的原则

人大及其常委会的自身建设的实际效果，事关国家权力机关能否切实履行宪法和法律赋予的职责。人大及其常委会的自身建设不是一朝一夕之功，而是随着人民代表大会制度的不断发展，随着社会主义民主与法制建设的不断推进，需要不断加强的一个漫长过程。人大及其常委会的自身建设，需要根据中国国情，根据社会主义市场经济条件下社会发展的客观规律来进行，并且需要结合不同历史时期中国共产党的中心任务和人大及其常委会的工作重点不断地调整。同时还应当充分考虑全体国民素质的基本状况尤其是民主与法制意识普及程度，顺应中国民主政治的发展与进步。因此，加强人大及其常委会自身建设应当坚持坚持党的领导，坚持依法办事，坚持理论与实践相结合，坚持改革与发展，坚持与时俱进。

一、坚持党的领导的原则

坚持党的领导，是人大及其常委会开展各项工作的重要原则，也是人大及其常委会进行自身建设的重要原则。在人大及其常委会自身建设中坚持党的领导，包含以下四个方面的内容：

一是坚定不移地贯彻执行党的基本路线，并以此确立人大及其常委会自身建设的宗旨和方向；

二是用党的基本路线和方针、政策，规范人大及其常委会自身建设的理论与实践；

三是坚持一切从实际出发、密切联系群众和理论联系实际的工作作风，开展人大及其常委会自身建设的实践；

四是在人大及其常委会自身建设的过程中，积极争取同级党委的领导和支持。

二、坚持实事求是的原则

人大及其常委会的自身建设，既是一个理论问题，又是一个实践问题，不仅需要从理论上认真加以研究，而且更需要在实践中不断进行探索。因此，加强人大及其常委会的自身建设，应当坚持实事求是的原则。

我们的党一贯强调一切从实际出发，实事求是，这就要求人大及其常委会进行自身建设的理论研究和实践探索时，要充分认识现阶段我们的国情和人大及其常委会现阶段的实际状况，并从这一具体情况出发，有针对性地解决加强自身建设过程中的各种困难和问题。

当前，我们所面临的国情是，我国正处在社会主义初级段，社会生产力还比较落后，经济和文化还不发达，人民群众的文化水平、法律修养、民主意识以及管理国家的知识和技能还十分有限；国家的法制建设尤其是立法工作虽取得了巨大成就，但相对社会需求而言，仍显得不足，有的法律法规与社会实际相适应而缺乏针对性和可操作性；执法活动还存在严重缺憾，有法不依，以权代法，以言代法的现象在一定的范围内长期存在；对如何开展和加强执法监督缺乏相应的强力的手段和方法等；相当一部分社会成员甚至一些领导干部对人民代表大会制度，对人大及其常委会在民主与法制建设中的地位和作用，缺乏足够的认识；部分人大代表和常委会组成人员的宪法意识有待增强，对有关法律知识也有待进一步加强学习；人大及其常委会工作机构工作人员的基本素质和业务能力有待提高，工作作风也有待改进等。

正是由于上述种种客观问题实际存在，因而加强人大及其常委会的自身建设必须坚持实事求是的原则。现阶段，这项工作还面临许多的问题和困难，还受到各方面因素的制约，其中有主观的问题，也有客观的问题。这就要求在加强人大及其常委会自身建设的过程中，抓住突出问题，采取切实有效的措施加以解决。

第一，要从抓内因入手，抓好人大及其常委会工作制度的完善、工作机构的改革与调整以及工作程序的规范化等工作，因势利导，积极总结经验，不断研究探索，使之最终以法律的形式固定下来，实现人大及其常委会各项工作的法律化。

第二，在巩固普法成果的基础上，继续抓好法制宣传教育，努力增强全体社会成员的民主与法制意识；切实实施依法治国的基本方略，推动依法治省、依法治市、依法治县及依法治理各项事业的工作，将管理国家事务的活动进一步纳入法治轨道，努力改善人大及其常委会依法行使职权的外部环境，为人大及其常委会的自身建设创造良好的条件。

三、坚持循序渐进的原则

我国的人民代表大会制度建设还处在一个不断发展和完善的时期。与此相适应，人大及其常委会的自身建设也是一个需要逐步推进的过程。

加强人大及其常委会的自身建设，要求我们深刻认识经济落后，生产力水平不高等经济基础中的因素以及旧中国长期封建专制主义对意识形态领域的影响；深刻认识人民代表大会制度需要以中国的具体国情为依托，不断总结经验，稳步向前发展的实际；深刻认识人大及其常委会自身建设的必要性、紧迫性以及需要依据社会的发展、国家的进步、国民素质的逐步提高而循序渐进地进行的现实性，克服急功近利思想和做法，使这一工作有章有序、有基础，从而真正使其自身建设取得成效。在加强人大及其常委会自身建设的过程中，要正确地了解国情、分析国情，注意发现中国民主政治进程中存在的问题并追根求源，不断克服人们在理论上和实践的误区，同时认真总结以往人大及其常委会自身建设的经验和教训，去粗取精，去伪存真，尽可能科学地、有针对性地制定若干解决办法，逐步形成较系统的、符合中国国情的人大及其常委会自身建设的方法论，指导实践并在实践中进行检验。实践中坚持正确的理论指导，又不“唯理论”，敢于突破条条框框，不断吸收和借鉴相关的成功经验，探索加强人大及其常委会自身建设的方式、方法，检验和不断修正已有的理论成果，并走出新路子，为进一步开展人大及其常委会自身建设的理论研究提供新的素材。这样逐步形成一个从实践到理论、又从理论到实践，循序渐进的良性循环。

具体地讲，一是应当充分认识到人大及其常委的自身建设不是一个阶段性工作，而是一个长期的、始终不渝的任务；二是应当将建设事业不断向前推进同人大及其常委会需要因势利导、不断发展结合起来，用联系的、发展的、全面的观点认识它，而不是孤立地、静止地、片面地对待之；三是要根据不同时期的不同形势、特点和任务，合理地、科学地进行人大及其常委会自身建设的规划并付诸实施；四是要根据社会不断增强的实际需求，推进人大及其常委会的自身建设，使之不断得到发展，以适应社会需求。我们走的是一条前人没有走过的道路，因此需要我们边实践边总结，边研究边摸索，不断把人大工作推向前进。

四、坚持精简效能的原则

我国宪法规定：“一切国家机关实行精简效能的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”“精简效能”包括两个方面的含义：所谓“精简”是以健全和完善人民代表大会制度，形成良好的民主政治机制为基本出发点，以“精简”为主要内容，对人大机关现有机构进行改革并合理增减，适当充实具备较高文化素质、理论修养和实际工作能力的人才；同时，明确分工，密切协作，优化内部工作机制，使人大工作做到规范、有序、高效。精简效能的原则主要包括以下五个方面的内容：

一是从理顺人大内部机构入手，对人大其常委会的现有机构进行改革，合理确定人民代表大会的专门委员会和常委会各工作机构的设置；

二是从优化内部运行机制入手，进一步建立健全人大及其常委会的工作规则和工作程序，建立健全人大机关的各项规章制度，对机关工作人员实行工作责任制；

三是从工作的实际需要入手，合理进行定岗位、定职责、定人员的工作，并根据工作人员的所肩负的工作和职位需求，进行岗位培训和业务培训，进行定期考核；

四是从有利于机关干部成长的角度入手，坚持干部的“四化”方针和德才兼备的标准，大胆启用有较高的政治素质，有事业心和责任感，有实际工作经验和工作能力、作风朴实的同志，有重点地培养人大工作的业务骨干，并适时适当地使用，做到人尽其才；

五是努力营造人大工作的“软环境”，在人大及其工作机构中开展以研讨人大理论与实践为主要内容的学术活动。

精简的目的是为了进一步提高效能，是为了使人大及其常委会的工作得到进一步的加强，人民代表大会制度得到进一步的发展。要以“精简”为手段，以“效能”为目的，使二者相辅相成，推动人大及其常委会各项工作不断前进。

第四节

加强人大及其常委会

自身建设的途径加强人大及其常委会的自身建设，是一个内容丰富的系统工程。其自身建设涉及的对象既有整体性，包括了县以上各级人民代表大会及其常务委员会、各专门委员会、常委会的各工作机构、乡镇人民代表大会；又具个体性，包括了各级人大代表、各级人大常委会组成人员及其机关工作人员；既有“软件”建设，又有“硬件”建设。总的看来，主要是6个方面，即思想建设、理论建设、组织建设、作风建设、制度建设和业务建设等。

一、加强思想建设

加强人大及其常委会的自身建设，首要的是加强思想建设。这项工作，关系到人大工作的思想基础和政治方向，关系到人民代表大会制度在广大人民群众心目中的地位。加强思想建设的主要目的是提高政治素质，其基本含义是运用马克思主义的立场、观点和方法，认识和对待人大及其常委会的自身建设，树立正确的关于人大工作的价值观和方法论。思想建设的基本途径是：

（一）加强对邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习

邓小平理论和“三个代表”重要思想是马克思列宁主义、毛泽东思想在现阶段的丰富和发展，是做好新时期人大工作的根本保证。邓小平理论坚持解放思想、实事求是，在新的实践基础上继承前人又突破陈规，开拓马克思主义的新境界；坚持科学社会主义理论和实践的基本成果，抓住“什么是社会主义、怎样建设社会主义”这个根本问题，深刻解释社会主义的本质，把社会主义的认识提高到新的科学水平；它是在和平与发展成为时代主题的历史条件下，在我国改革开放和现代化建设的实践中，在总结我国社会主义胜利和挫折的历史经验并借鉴其他社会主义国家兴衰成败历史经验的基础上，逐步形成和发展起来的。“三个代表”的重要思想，立足于21世纪之初的国内外形势的新变化，主动顺应时代发展的潮流，高瞻远瞩，深谋远虑，从我们事业的进一步发展，从党和国家长治久安的高度对包括人大工作在内的各项工作作出了战略性思考，具有深远的历史意义和很强的现实意义。各级人大代表，人大常委会组成人员，人大机关工作人员，只有加强学习，才能准确把握时代脉搏，正确认识我国国情、明确当前我们的主要任务和努力方向；才能提高思想政治水平，树立正确的世界观，才能立志献身于社会主义民主法制建设事业。这是加强人大及其常委会自身建设的思想基础的精神支柱。

***委员长2002年3月19日在第十届全国人大常委会第一次会议上指出：要密切联系国家改革开放和现代化建设的实际，密切联系全国人大及其常委会工作的特点，结合自身的情况，有目标，有计划，有重点地学，缺什么学什么。当前首要的任务是深入学习十六大报告，加强对“三个代表”重要思想的科学内涵和精神实质的理解，增强贯彻“三个代表”重要思想的自觉性和坚定性。通过学习，做到全面准确地把握党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，自觉以“三个代表”重要思想统领人大工作，确保在工作中把握正确的政治方向。（二）加强对党的基本路线、方针、政策的学习，进一步明确人大工作的方向和主要任务，形成人大工作的正确的方式方法党在社会主义初级阶段，确立了“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、文明的社会主义现代化国家而奋斗”的基本路线，这一基本路线是我们开展人大工作的指南。它要求人大工作必须始终不渝地坚持“一个中心、两个基本点”，使人大各项工作服从和服务于经济建设这个中心。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的总目标，明确了市场经济就是法制经济的思想；党的十五大提出，要在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大把“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标。这是我们做好今后工作的重要指方针。同时，也进一步指明了人大工作的方向，给大工作提出了新的要求。如何以经济建设为中心正确行使宪法和法律赋予的职权，如何通过立法为建立社会主义市场经济体制创造良好的法制环境，如何针对新形势下出现的新情况、新问题开展法律监督和工作监督，如何在依法治国的进程中发挥人大及其常委会的职能作用，都是人大工作者面临的新课题。只有加强对党的基本路线、方针和政策的学习，才有可能发现这些问题，也只有认真贯彻坚持正确的政治方向，找到解决这些问题的根本办法。

二、加强理论建设

加强人大及其常委会自身建设，要求所有的人大工作者加强对宪法和法律法规的学习，加强对人大工作基本知识和基本理论的学习，不断总结、概括和升华人大工作中积累起来的经验，逐步建立人大工作的理论体系。

人大代表是人民代表大会的组成人员，代表参政意识和议政能力的高低，直接关系到人大及其常委会行使国家权力的效能。加强人大及其常委会的自身建设，首要的就是提高全体人大代表的主体意识。同时，人大常委会是人民代表大会的常设机关，常委会组成人员素质的高低，直接影响到人大常委会能否正确、准确地行使宪法和法律赋予的职权。

要提高人大代表及常委会组成人员的素质，就必须加强理论修养。加强理论修养，一是要学习宪法和法律。宪法是国家的根本大法，也是全国人大及常委会工作的根本大法。要充分认识人民代表大会制度的优越性，认识人民代表大会制度同西方议会的区别，认识坚持和发展人民代表大会制度的必要性和重要性，弄清人大及其常委会的各项职权等；二是要习人大工作的基本理论和基本知识，加强对有关人大理论的研究和探讨，弄清什么是人民代表大会制度，怎样坚持和发展人民代表大会制度；什么是立法，如何加快立法步伐，提高立法质量；什么是监督，如何加大监督力度、提高监督实效等问题。

加强理论建设的目的，一方面是对人大工作的实践经验进行系统的总结，使之系统化、规范化；另一方面是对新形势下面临的课题以及实践中提出的问题进行研究并作出回答，等等。这样，通过开展人大理论研究，形成一个良好的人大理论研讨的氛围。其目的是提高人大代表和常委会组成人员的主体意识，提高人大工作意识，树立依法办事的观念，为进一步做好人大工作打下坚实的理论基础。

三、加强组织建设

组织建设包括两个方面的内容：一是加强人大及其常委会的机构建设；二是合理配置人大及其常委会的人才资源。

（一）加强机构建设

根据宪法和组织法，人大机构主要包括三个层次：一是人民代表大会层次，包括代表大会的主席团、各专门委员会；二是人大常委会层次，包括委员长会议和县以上地方各级人大常委会主任会议、常委会工作委员会；三是人大常委会综合办事机构和其他工作机构。强化人大的各类机构同人大及其常委会的机构改革紧密相关。对人大及其常委会而言，在机构改革中应当坚持充实、完善的指导思想，坚持依法办事的原则，通过对人大各类机构的充实和完善，实现加强人大工作的目的。强化人大各类机构的法律依据主要是《中华人民和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下统一简称为组织法）。

1．加强人民代表大会会议期间主席团、全国人大常委会委员长会议和县以上地方各级人大常委会主任会议的工作。由于大会主席团以及委员长会议和主任会议的法定职责，直接关系人民代表大会及其常务员会行使职权的问题，关系到全国人大常委会委员长会议和县以上地方各级人大常委会主任会议处理常委会的重要日常工作，因此加强这些工作至关重要。一是将法定职责进一步具体化，使全体主席团成员、委员长会议及主任会议成员对这些职责有更为清晰的认识；二是有针对性地制定相应的制度，使主席团、委员长会议和主任会议行使职权、履行职责的工作合法和更加规范；三是加强对主席团、委员长会议和主任会议各项工作的研究与实践，形成关于它们工作的独立的理论体系和工作思路，并在实践中不断改进；四是增强大会主席团、委员长会议和主任会议成员工作的主动性，使其各项工作更有效地服务于人大及其常委会的工作。

2．加强人民代表大会各专门委员会的工作。根据组织法的规定，人大各专门委员会的主要工作是协助人大及其常委会行使宪法和法律赋予的职权，其工作任务大致可以概括为四项：拟订、提出议案；审议议案；调查研究，提出建议；办理由大会主席团、常委会交办的其他工作。同人大常委会的办事机构相比，专门委员会具有法定性和权威性。它是按照一定的专业分工设置的，在工作上同政府有关部门或法院、检察院相对应。它在人大及其常委会的领导下开展专门性工作，为本级人大及其常委会提供信息、反映情况，提出决策依据和决策方案。它以人民群众和人大代表为工作依托，从事专门问题的研究，是人大的重要工作机构。因此，完善并加强人大各专门委员会是人大自身建设的一个必不可少的内容。唯其如此，才会为人大及其常委会行使职权提供可靠的科学的依据，才会有利于人大及其常委会的建设，有利于人大及其常委会对本行政区域内重大的、长远的、带有根本性的问题进行研究和决策，有利于决策本身的科学化和民主化。加强人大各专门委员会，包括三个内容：一是在当前政治体制改革和今后完善人民代表大会制度的过程中，根据经济建设和社会发展的实际需要，有针对性地设立必要的专门委员会，以保证人大及其常委会行使职权的各项工作有的放矢地进行；二是进一步重视专门委员会的工作，发挥专门委员会在协助人大及其常委会行使职权过程的作用，强化专门委员会工作的基础性地位；三是配备具有专业知识的人大代表担任专门委员会的成员，为其开展工作提供必要的软硬环境，提高专门委员会的工作质量。

3．加强人大常委会工作委员会、办事机构和其他工作机构的工作。组织法规定，全国人大常委会可以根据需要设立工作委员会；县以上地方各级人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。无论是工作委员会还是办事机构和其他工作机构，实质上都是为本级人大常委会行使职权服务的工作机构。按工作性质划分，主要包括综合办事机构、专业办事机构、派出机构和研究咨询机构。综合办事机构是人大常委会工作机构的中枢，承担着人大常委会会务工作、文电起草和文件文书管理工作、机关人事管理工作、信访工作和后勤工作等；专业办事机构和研究咨询机构是为常委会进行业务服务的工作机构，承担着为常委会行使职权提供专业性业务服务和专业研究服务的工作；派出机构是指省、自治区人大常委会在地区一级设立的和县级人大常委会在基层设立的工作机构。加强人大常委会工作委员会、办事机构和其他工作机构的工作，一是要强化专业办事机构和研究咨询机构的服务功能。就专业办事机构而言，要突出工作的专业性，加强其为常委会行使职权中的协调功能；就研究咨询机构而言，要加强研究的服务性，增强研究成果的应用价值和实际运用能力。二是提高综合办事机构的工作效率，从常委会机关的实际需要出发，“精兵简政”，充分发挥它在机关运行中的协调、服务能力。三是充分发挥派出机构的桥梁纽带作用，一方面加强上级人大常委会同它的联系，使它在人、财、物上与其他工作机构享有同样的待遇；另一方面，适当放权，授予它较大的职权，拓宽其工作面。

（二）合理配置人才资源

合理配置人才资源是国家机关进行机构改革的一项重要内容，对人大及其常委会来说，同样需要做到这一点，这也是人大及其常会自身建设的关键。这项工作包括三个内容：

1．优化人大代表和常委会组成人员的结构。人大代表的职责集中起来就是代表人民行使国家权力。这就要求人大代表和常委会组成人员要具备广泛的代表性、连续性和稳定性以及较高的文化素质。

首先是广泛的代表性。人大代表经过选举组成国家权力机关，代表人民行使管理国家事务的权力，它能否代表各方面的利益和要求至关重要。我们的国家人口众多，只有保证了人大代表的广泛性，才能真正倾听到广大人民群众的呼声，代表广大人民群众的利益和要求，才能使国家的各项工作置于最广大人民群众的利益和要求，才能使国家的各项工作置于最广大人民群众的监督之下。各级人大代表要有合理的比例结构。选举法虽然规定各民族、各地区、各方面都要有适当数量的代表，并且还规定各少数民族选举人大代表的办法，但对如何确定人大代表的比例没有作出具体规定，实际上代表中工人应占多少、农民应占多少、干部应占多少、少数民族应占多少、知识分子应占多少、人民解放军应占多少、民主党派和无党派爱国人士应占多少等，应该法定一个适当的比例，这样人民代表大会代表才具有广泛的代表性，才能使国家权力机关真正代表人民的利益，才能体现我国工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的性质，体现人民代表大会制度的优越性。

其次是连续性和稳定性。这是保持人大工作的连续性和稳定性的必然要求。尽管选举法规定，18岁以上的公民都具有选举权和被选举权，但实际上人大常委会组成人员年龄偏大，一直是影响人大工作连续性和稳定性突出问题，绝大部分组成人员在刚刚基本熟悉人大工作时就不得不离开人大的工作岗位，而新当选的组成人员又必然从头学习并逐步熟悉人大工作，实际上这就自然而然地形成了一个循环往复，即通常所讲的“周期率”问题。***在1990年3月“两会”党员负责同志会议上的讲话指出：“在人大常委会组成人员中有一定数量实践经验丰富的老同志是必要的，但也要有相当数量的年富力强的同志，还要注意吸收有一定专业知识的同志，使常委会组成人员的年龄结构和知识结构更趋合理。”按照***提出的要求，一是在人大代表和常委会组成人员中要有一定数量的中、青年同志，他们和老同志一起，在年龄上形成梯形结构，从而保证人大工作的连续性和稳定性，使人大工作始终充满生机和活力；二是加快常委会组成人员的“专职化”步伐。再次，应有较高的文化素质。人大及其常委会的法律地位，决定了它的组成人员需要具有较高的文化素质，这是提高人大及其常委会工作质量的重要环节，在建立社会主义市场经济体制的新形势下，这一要求就显得尤为突出。在当前，人大及其常委会承担着繁重的工作任务。人大及其常委会组成人员文化素质的高低直接关系到他们参政意识和议政能力，影响到人民当家作主权利的实现，甚至关系到社会义民主政治的进程。如果不具备较高文化素质，如何准确反映人民群众的意见和要求，如何正确行使宪法和法律赋予的各项职权？在人民代表大会中，“举手代表”、“赞歌代表”不乏其人，这个问题不解决，必然会影响人大的工作质量和人大在人民群众心目中的形象和地位。同时人大及其常委会中应当有一批具有一定专业知识如法律、经济、科技等方面知识的优秀人才，这样才能够适应工作的需要。

2．选拔德才兼备、年富力强的干部，充实人大机关。***同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出，“中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去，中国能不能在激烈的国际竞争中始终强盛不衰，关键看我们能不能培养和造就一大批高素质的领导人才”。人大机关工作人员素质的高低，关系到人大各类工作机构为人大及其常委会提供服务的质量。当前，改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势，对人大及其常委会提出了新的更高的要求。这样，人大及其常委会对其机关干部的要求也就更高。必须坚持“四化”标准和德才兼备的原则，选拔年富力强的干部，为人大机关补充新鲜血液。这项工作包括两个内容：一是通过长期考核考察和国家机关公务员考试，选拔德才兼备、年富力强的干部到人大机关工作；二是根据机关干部的不同特点，确定其适当的职位或职称，做到人尽其才。领导干部要有识才的慧眼，用才的气魄，爱才的感情，聚才的方法，知人善任，广纳群贤，努力开创人才辈出的局面。

3．建立人大机关干部对外交流的渠道，使之制度、经常化。适时、适当地进行人大机关干部的对外交流，让人大一批有较强的法制观念的干部充实到其他部门，同时让其他部门一批有实践经验和专业知识的干部走上人大的工作岗位，对实现人大机关干部的更新，培养人大工作的良好的外部环境大有好处。

四、加强作风建设

党的十六大报告指出：“推进党的作风建设，核心是保持党同人民群众的血肉联系”。“要以立党为公、执政为民的根本目的，发扬党的优良传统和作风。按照中央提出的“八个坚持、八个反对”，一靠教育，二靠制度，正确开展批评与自我批评，着力解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题，特别要防止和克服形式主义、官僚主义”。这是新时期加强人大及其常委会作风建设的基本要求。

2003年3月18日，新当选的国家主席***对新一届国家机构工作人员提出四条要求：一要发扬民主，依法办事；二要忠于祖国，一心为民，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，始终做人民的公仆；三要继往开来，与时俱进，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进；四要严以律己，廉洁奉公。各级人大代表及常委会组成人员和人大机关工作人员要身体力行，高标准严格要求自己。

全国人大及其常委会由民主选举产生，代表人民行使国家权力，对人民负责，接受人民监督。全国人大常委会的作风建设的核心是保持同人民群众的血肉联系。人大工作的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离群众。在任何时候、任何情况下，我们都必须坚持走群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，批发实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。要做联系群众的模范，团结群众的模范，廉洁自律的模范，遵守宪法和法律的模范。要务必保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必保持艰苦奋斗的作风。要努力学习，深入实际调查研究，勤于思考问题。要防止和克服形式主义和官僚主义，扎扎实实，尽心尽力地履行好自己的职责。

为了把作风建设落到实处，***委员长曾提出了四条要求，一是全国人大常委会组成人员一般不题词，不出席与人大工作无关的剪彩、庆典、奠基等事务性活动。二是外出调查研究、出国访问，尽量轻车简从。三是按时出席常委会会议等有关会议，特殊情况不能出席的，要事先请假。四是去外地出差，要事先报告，便于统一安排工作。只要人大代表和常委会工作齐心协力，齐抓共管，人大常委会的作风建设一定会在现有的基础上实现新提高，出现新气象。

五、加强制度建设

健全各项规章制度是人大及其常委会工作方式和工作程序逐步规范化、法制化的保证。人民代表大会制度虽已走过了50多年光辉的历程，但同时也遭受了巨大的坎坷和曲折，真正得以发展只是20多年的事；加之地方人大设立常委会也只有20多年的时间，因此迫切需要在实践中不断地总结和探索。***曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”党的十六大报告指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”加强人大及其常委会的制度建设，形成人大工作较完备的制度，使工作方法和工作程序规范化、具体化，人大及其常委会行使职权就更有保障了。从人大及其常委会制度建设的内容看，人大制度建设可分为三大类十二项：

1．会议类制度，主要包括：（1）人大及其常委会会议制度；（2）常委会委员长会议或主任会议制度；（3）专门委员会会议制度。

2．职权类制度，主要包括：（1）关于立法基本程序的制度；（2）人大常委会对“一府两院”的监督办法；（3）人大常委会讨决定本行政区域内重大事项的制度；（4）人大常委会任免国家机关工作人员办法；（5）人大常委会受理人民群众申诉和意见的制度。

3．联系类制度，主要包括：（1）人大常委会联系本级人大代表和代表工作制度；（2）人大常委会联系“一府两院”的制度；（3）专门委员会联系政府有关部门和法院、检察院的制度；（4）人大常委会（包括派出机构）联系下级人大常委会的制度。

人大及其常委会在进行制度建设的过程中，应当把握这样几个原则：一是法制统一原则。制定各项制度，不得与宪法、法律和法规相抵触，以维护社会主义法制的统一性。二是一切从实际出发。工作制度必须符合工作的实际需要，反映工作的特点，有针对性。法律法规已有规定的不必照抄照搬，要注意拾遗补缺。三是要规范化和具备可操作性。四是既定制度务必认真执行。否则再好的制度都只是一纸空文。

六、加强业务建设

人大业务建设的内容包括两个方面：一是加强业务学习，二是不断探索新的工作方式。

（一）加强业务学习

1．深入实际，调查研究，充分了解和掌握国情、省情、市情、县情。在改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势下，客观的社会生活更加纷繁复杂，许多新情况和新问题不断涌现，因此，了解和掌握客观实际，是人大及其常委会的基础性工作。如果人大工作者对客观实际一无所知或者知之甚少，那么人大工作也就成了无源之水、无本之木。坚持一切从实际出发，深入实际，调查研究，才能发现问题及根源，才能真正听到广大人民群众的呼声，才能了解社会的实际需要。这样人大及其常委会的各项工作才会有的放矢，才更具针对性，使决策过程和决策本身建立在现实的科学的基础之上。

2．加强对有关法律知识的学习。人大在立法和监督方面的工作极为繁重，而纷繁复杂的社会生活又对人大工作提出了许多新的课题。无论是立法工作还是开展法律监督和工作监督，都要求人大工作者首先必须熟悉法律，知法、懂法。不学习法律，解决立法中的问题也就无从下手，也就难以保证法律监督和工作监督的合法性和有效性。只有掌握较丰富的法律知识，才能够树立较强的法律观念，才能够为严格依法办事打下基础，才能够充分运用法律武器同违法行为作斗争。因此，学习和掌握法律知识，熟悉法律程序，是增强业务能力，加强人大及其常委会自身建设的关键。

3．加强对与人大工作有关的业务知识的学习。人大工作任务繁重，涉及到经济建设和社会发展的各个方面，如政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民族、民政、环境和保护资源等等。要做好人大工作，就需要不断学习各方面的专业知识，触类旁通，成为懂法律、懂经济、懂科学、懂管理的一专多能的人才。

（二）积极探索新的工作方式

为加强人大工作，全国人大和地方人大及其常委会都提出并采取了一系列的措施，如加快立法步伐，提高立法质量；加大监督力度，改进监督方式，提高监督实效等。这些工作都为人大及其常委会更好地行使宪法和法律赋予的职权，做出的必要的努力。如何加快立法步伐，提高立法质量，加大监督力度，改进监督方式，提高监督实效？这不仅仅是一个理论问题，更是一个需要不断探索的实践问题。

总之，人大及其常委会的自身建设，既是一个重要的理论问题，又是一个亟待进行的实践问题，需要人大工作者不断地总结、积累经验，探索新的途径，努力把这项工作推向深入。