第一章

人民代表大会制度是我国的根本政治制度

第一节

概述

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。宪法明确规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这就从宪法的高度确立了人民代表大会制度这一根本政治制度的法律地位。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是中国共产党领导人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。

人民代表大会制度，是中国各族人民按照民主集中制原则，由人民选举代表组成国家权力机关，统一领导国家事务，实现人民当家作主的国家权力的制度，是马克思主义国家学说同我国民主政权建设实践相结合的产物，是中国特色的政权组织形式，是适合我国国情的根本政治制度。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的最有效的政权组织形式。人民代表大会制度是中国共产党长期进行人民政权建设的经验总结，是符合我国国情、保证国家兴旺发达、长治久安的根本制度，必须长期坚持下去。

一、人民代表大会与人民代表大会制度的涵义

实践中，人民代表大会与人民代表大会制度是两个既相关又有区别的概念，有时人们容易把两者加以混淆。

（一）人民代表大会的涵义

人民代表大会，既是我国各级人民代表会议的名称，又是一种国家机关的名称，它是依照宪法和法律行使国家和地方权力的各级国家权力机关。人民代表大会这个概念在实际使用范围上有广义和狭义之分。在广义上，它不仅指代表大会全体会议，而且还包括由它产生的常委会和专门委员会。在狭义上，它仅仅指全体会议而不包括常委会和专门委员会。两种意义的概念在实际中往往是交互运用的，这要视说话对象而定。在外部关系上，讲人民代表大会，一般就是广义的。在内部关系上，讲人民代表大会是针对常委会而言，就是狭义的。

（二）人民代表大会制度的涵义

人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。这一制度的主要内容是两个方面：一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度。二是关于人民代表大会与公民和人民代表大会与其他国家机关相互关系的一套规定和制度。这些关系包括：人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与其他国家机关的关系，以及中央政权和地方政权的关系。

人民代表大会由人民选举产生，代表人民行使国家的一切权力，它对人民负责，受人民监督；人民代表大会组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，这些国家机关对人民代表大会负责，受它监督；国家实行中央的统一领导，同时注意充分发挥地方的积极性和主动性，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度。这就是人民代表大会制度的基本内容。这一制度的根本组织原则是民主集中制，人民代表大会是国家的权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它产生并监督其他国家机关，这一点与西方国家的权力分立制衡是不同的。这一制度的核心是保证国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使当家作主的权力。

（三）人民代表大会与人民代表大会制度的联系与区别

可见，人民代表大会和人民代表大会制度是两个不同的概念，前者是指一个具体的国家机关，后者是指以这一机关为核心和内容的一套国家政权组织制度，它不仅包括这套机构本身的组织、职权，还包括这套机构与公民和其他国家机关的关系。需要提醒注意的是，这里讲的是与其他国家机关的关系，而不包括其他国家机关各自的具体制度。就是说人民代表大会制度不包括国家行政、审判、检察机关的具体制度，而仅仅是讲人民代表大会与它们之间的关系。如果把各国家机关的具体制度包括进来，那就把人民代表大会制度与国家政治制度和与国家机构体系等同起来。这样就会把人民代表大会制度内容搞得庞杂不堪，不利于加强人民代表大会制度的研究，也不利于它的建设。在实际中，研究人民代表大会制度，主要还是研究人民代表大会本身的组织、职权和活动方式，因为人民代表大会与公民和其他国家机关的关系，基本上都反映在人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权方式上。否则，把其他国家机关的组织、职权和活动方式都装到人民代表大会制度这个兜里，就会在研究这一制度时引起混乱，它容易和宪法学的研究范围相混淆重叠。

二、人民代表大会制度的基本内容

按照我国宪法规定，人民代表大会制度的基本内容包括以下几个方面：

（一）国家的一切权力属于人民

人民当家作主、管理国家事务，这是人民代表大会制度的本质和核心内容。这里的权力属于人民，是指国家权力属于人民全体，就全国而言，人民是13亿人的总和，而国家权力又是统一不可分的，所以不能把每一个公民单独地看作是部分权力的所有者，而只能说人民作为整体乃是国家权力的所有者。我国是一个人口众多的国家，13亿人的年龄、文化程度、生活水平、觉悟程度、思想素质和各自从事的职业以及具体的利益与要求等，差异极大。因此，使人民能够形成统一意志，行使国家权力，非要依据一套有效的实行民主和集中的政治制度不可。在我国，这样的政治制度只能是人民代表大会制度。但切不可简单地认为，只要建立了人民代表大会制度，就会自然地表现出一切权力属于人民。只有坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥这一制度的功效，才能真正实现宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”。（二）人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；县级以上各级人民代表大会设立常务委员会。这表明，作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，亦即人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益；人民代表大会在国家政治生活中处于重要地位。

（三）各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督

这对于保证各级人民代表大会真正按照人民的意志代表人民的利益行使国家权力，是非常重要的。（四）各级行政机关、审判机关和检察机关由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。这里的国家权力从本质上看是统一的、不可分割的。立法权、行政权、审判权和检察权都属于人民，换言之，都属于国家权力机关即人民代表大会。但是，在具体行使权力时，并不是所有国家权力都事无巨细地由人民代表大会及其常委会包揽起来，而是在国家权力统一的前提下有明确的分工。这种分工就是：由人民代表大会行使的权力，有立法权（限于全国人大及其常委会和部分地方人大及其常委会）、决定权、监督权和任免权，其中，立法权是各项权力（包括行政权、审判权、检察权）中的第一权，高于其他权力，是其他各项权力的权源。同时，人民代表大会又通过宪法和法律，把行政权、审判权、检察权分别赋予各级人民政府、人民法院和人民检察院行使。行政、审判、检察等机关依照法律规定各负其责，各司其职，并对国家权力机关负责。国家权力机关通过对由它产生的其他国家机关行使监督权，有效地保障行政、审判、检察等机关不脱离或者违背人民的意志而活动。

（五）各级人民代表大会及其常委会实行民主集中制的原则

集体行使权力，集体决定问题，以求真正集中人民的意志，代表人民的利益。

民主集中制作为人民代表大会的组织原则，主要表现在以下几个方面：

1．在国家权力机关与人民的关系上，各级人大代表和人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在我国，13亿人民直接参与国家管理，直接决定一切国家大事是不现实的，只能采取代表制的形式。即：由选民以直接或间接的方式选出自己的代表，组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。选民或选举单位有权随时撤换自己选出的代表。这就从根本上保障了人民当家作主的地位和权力，从而保证了国家权力机关具有坚实的民主基础。国家权力机关通过法定程序制定的宪法和法律，人民必须遵守，任何个人都不能超越或凌驾于宪法和法律之上，从而保证了国家权力机关的权威性。

2．在国家权力机关同其他国家机关的关系上，人民代表大会集中行使国家权力，有权决定国家的一切重大问题，国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，并接受它的监督。同时，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，明确划分国家的行政权、审判权和检察权以及武装力量的领导权，使国家权力机关和行政、审判、检察等机关各司其职，协调一致地工作，以便充分发挥各个国家机关的作用。

3．在中央与地方的关系上，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则。一方面，最高国家权力机关制定的宪法、法律和最高国家行政机关制定的行政法规以及决定、命令等，地方各级国家机关都必须执行；根据下级服从上级原则，上级国家权力机关和行政、审判、检察等机关，有权对下级同类机关实行领导或监督。另一方面，省级和部分市人大及其常委会有权制定地方性法规；地方各级人大及其常委会有权讨论、决定本地区的各项重大事项；地方各级人民政府有权因地制宜地管理本地区的各项行政工作。民族自治地方的自治机关，除了行使一般地方国家机关的职权外，还依法行使自治权。

民主集中制作为人民代表大会的活动原则，主要表现在人民代表大会的决策过程中。人大及其常委会工作的特点是集体讨论问题，集体决定问题，必须充分发扬民主，严格按照法律程序办事。在审议决定问题时，要做到畅所欲言，各抒己见，反映真实情况；经过充分讨论，集思广益，在民主的基础上集中正确的意见，然后按照少数服从多数的原则，依一定的法律程序进行表决，并根据表决结果作出决议。比如，全国人大举行会议审议议案的程序为：提案人向会议提出关于议案的说明；各代表团全体会议、代表小组会议对议案进行审议；主席团根据审议情况决定是否提请大会全体会议表决；交付表决的议案以全体代表的过半数通过，表决结果由会议主持人当场宣布。可见，人民代表大会的决策是严格遵循民主集中制原则的。

（六）在少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度

在国家的统一领导下，在中华人民共和国境内，在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。这是在我们这样一个多民族国家实行的政权组织形式的重要特点。

三、人民代表大会和人民代表大会制度的性质

由于人民代表大会和人民代表大会制度是有区别的，因而两者的性质也是不同的。

（一）人民代表大会的性质

世界各国对代议机关的性质规定，大致有以下三种情况：一是代议机关为国家最高权力机关。如英国、日本、澳大利亚以及社会主义国家。日本国宪法明确规定，“国会是最高权力机关”。英国的宪法原则是“议会至上”。二是代议机关为最高立法机关。美国国会即是如此，美国宪法第1条第1款规定，“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”国会为最高立法机关，但不是最高权力机关。三是确定代议机关仅是立法机关，而非最高立法机关，这种国家的代议机关权力较小，地位较低。法国就是如此，在这里，国会的立法权都是有限的，有些法律当议会不予通过时，法国总统可以将法律直接提交人民表决。

我国宪法规定，人民代表大会的性质是国家权力机关。“中华人民共和国全国人民代表大会是国家最高权力机关”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。所谓最高国家权力机关，是指它代表全体人民在全国范围内，全面、独立地行使国家主权或统治权。所谓地方权力机关，是指它能在所辖行使区域内代表人民，全面、独立在依法行使地区的统治权。

说人民代表大会是国家权力机关，一方面是针对国家行政、审判、检察机关而言；一方面又是针对外国议会而言。

人民代表大会是国家权力机关，是因为它掌握了国家的根本政治权力或者说统治权，由它来产生其他国家机关，它是其他国家机关权力的直接来源。其他国家机关如行政、审判、检察机关只是根据它的意志和制定的法律，进行具体行政管理或执法活动。严格地说，其他国家机关不是执掌国家权力，而只是执行国家权力，人民代表大会则只是执掌国家权力，而不具体执行国家权力。

我国人民代表大会是国家权力机关，还因为依宪法的设置，它比三权分立体制下的西方国家议会的权力更大：它有广泛的、最高的、几乎不受约束的立法权；它制定法律又监督法律的执行；享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权；它还可以随时决定国家的各项重大事情；宪法还赋予了它行使它认为应该由它行使的其他职权的权力。除了少数国家以外，西方国家议会权力主要限于立法，虽然多数国家议会也有监督政府和人事和选举弹劾权，但与我国人民代表大会的权力相比范围有限。仅从法律上讲，我国的人民代表大会是的的确确的国家权力机关。

为了更好地理解人民代表大会的国家权力机关的性质，有必要对称呼代议机关的有关概念进行一些区分说明。概括各国对代议机关的一般称谓有：代表（或代议）机关、民意机关、立法机关、权力机关等。这几个概念指的是一个东西，只是在不同场合和语言环境下，根据不同对象而强调的意义不同而已。下面就此分别加以说明。

1.代表机关（或代议机关）。是在比较抽象意义上对议会的统称。在对各种不同性质的议会进行概括、统一称呼时，就常常使用这一概念，它比较不带政治色彩和感情色彩。另一种情况下，当强调议会的代表性质或议事性质时，也常常使用这一概念。

2.民意机关。它侧重强调议会代表民意、反映民意这一特性和功能。任何议会都有民意机关的性质和作用，但又都不仅仅是民意机关。在对议会使用民意机关这个概念时，应注意与其他民意机关相区别，如有不少国家建立了官方或民间的民意调查机构，有时也称民意机关。所以要注意同一概念不同内容的区别，它们的性质是不同的。

3.立法机关。世界上任何国家议会首要的、也是最主要的职能就是立法。而人们平常使用立法机关概念时，主要是从下面两个角度：议会从性质上说就是立法机关，议会职能仅仅为立法，或最根本的职能就是立法、行政、司法三权。从这个角度，议会自然也就应称为立法机关。当把性质上属于权力机关的代议机构叫作立法机关时，是相对于其他国家机关强调代议机关的立法职责和立法特点的意义上使用的。

4.权力机关。社会主义国家的议会一般都称为国家权力机关，但不能认为资本主义国家议会都不是国家权力机关。在宪法上，英国、日本等国议会也都是国家最高权力机关。英国是个责任内阁制国家，政府对议会负责，受议会监督，英国议会首先是唯一的立法机关，同时又享有对行政、财政和司法的监督权，议会还可以做认为必要的事情。英国是个不成文宪法国家，议会行为不受宪法约束，它可以像制定普通法律一样制定宪法规范，从这一意义上说，英国议会比我国人民代表大会的权力还要大。所以，不能从权力性质来判断议会的优劣，并以此来区分是社会主义的还是资本主义的。我们有时一批资本主义国家制度就批“三权分立”，其实，资本主义国家并不都搞三权分立，也有和我国一样的代表机关至上的形式，“三权分立”只是一种形式而非本质上东西。

（二）人民代表大会制度的性质

人民代表大会制度以高度的民主和高度的集中相结合，既保障人民享有广泛的民主并统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作，协调一致地组织社会主义建设。它既与资本主义国家的议会制度有着本质的区别，又不完全同于其他社会主义国家的模式。它充分体现了我国以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的根本性质，体现了中国各族人民的主人翁地位，是维护广大人民根本利益的可靠保证，具有巨大的优越性和强大的生命力。所以，它一经建立，便作为我国的根本政治制度，载入了宪法。

为什么说人民代表大会制度是我国的根本政治制度呢？可从以下几个方面来说明。

1．人民代表大会制度是我国人民民主专政的实现形式。“革命的根本问题是国家政权问题”。政权问题对于任何一个在国家中占居统治地位的阶级来说，都是极其重要的。我国是人民民主专政的国家，也必须有与国体相适应的政权组织形式。在我国，无论是在人民内部实行民主，还是对敌人实施专政，都是通过人民代表大会制度来实现的。也就是说，人民代表大会制度全面直接地体现了我国人民民主专政的国家性质，反映了工人阶级在国家中的领导地位和广大人民在国家政权中的主人翁地位。没有它，人民民主专政便无法实现；没有它，人民当家作主、管理国家事务就只能是一句空话。正如***所说：“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”

2．人民代表大会制度是我国其他各项政治制度赖以建立的基础。一个国家的政治制度包括立法制度、司法制度、军事制度、公务员制度、婚姻家庭制度等，但最根本的是政权的组织制度，其他各种制度都是通过它才得以建立和发挥作用的。因为根据宪法规定，人民代表大会具有很高的权力，全国人民代表大会和它的常务委员会享有国家立法权，有地方立法权的地方人民代表大会和它的常务委员会可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。全国和地方各级国家权力机关还拥有对国家生活各方面的重大事项的决定权。人民代表大会可以根据治理国家各项事业的需要，通过立法或作出相应的决定，制订出各项具体制度。任何制度，包括任何政治制度，只有通过人民代表大会立法，或经过它的批准，或由它所授权的机关批准，予以确认，才能生效，才能发挥应有的作用。

3．人民代表大会制度是我国政治制度的总概括，反映了我国政治生活的全貌。国家的政治制度，是相对经济制度而言的，内容相当广泛，除人民代表大会制度外，还有许多政治制度。在这众多的政治制度组成的政治制度体系中，每一个政治制度都有其特定的具体内容，都只能反映我们国家政治生活的某一方面、某一个局部。只有人民代表大会制度，才能反映我们国家政治生活的全貌，可以涵盖国家政治生活的全部内容。

4．人民代表大会制度是我国政治力量的源泉。我国的人民代表大会制度是中国人民革命斗争胜利的产物，是中国人民在中国共产党的领导下，经过艰苦奋斗、流血牺牲所取得的政治权利的法律化和制度化。人民代表大会从产生的那天起，就是人民当家作主的权力机关，它享有选举产生其他国家机关的权力和对国家的重大问题作出决定的权力，没有任何其他国家机关的权力能凌驾于人民代表大会之上；它在国家机构中处于主导的、全权的地位。

综上所述，人民代表大会制度被确定为我国的根本政治制度，不是任何个人的任意行为，而是同我国国体直接联系，为我国国家性质所决定的，并由它的博大内涵和重大功效所体现。人民代表大会制度在我国的各项政治制度中居于首要地位，是我国人民民主专政的基石。因此，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

四、人民代表大会制度的主要原则

为了深入认识与理解人民代表大会制度，应当重视这一制度所贯彻的一些主要原则。这些原则概括为以下几个方面。

（一）一切权力属于人民的原则

中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是一切权力的根源、所有者。人民为了有效地行使国家权力，通过普选，将全部国家权力委托给自己选出的代表，让他们组成各级人民代表大会去统一行使；人民代表大会又通过选举或决定，代表人民将行政权、审判权、检察权、军事领导权、***权分别委托给它选出的政府、法院、检察院、中央军委、国家主席等国家机关，由它们各自行使。这说明，各级国家机关行使权力的合法性基本是人民通过普选行为所明示的直接或间接的“权力委托”。但权力“委托”不是权力“丧失”。人民委托出去的是国家权力的直接行使权，人民始终保留的是国家权力的所有权。所以，人民有权利通过各种有效的途径监督自己的代表以及所有国家机关的工作人员，要求他们忠实地履行自己的职责，当好人民公仆，对人民负责，为人民行使好国家权力；人民也有权利以主人的身份直接或通过人民代表大会间接地撤换公仆，以保障国家权力永远属于人民，受人民的支配和控制。人民代表大会制度的核心、灵魂、基石就是“一切权力属于人民”。只有切实地、始终地遵循这一根本原则才能保障人民代表大会制度真正代表人民的意志和利益。

（二）中国共产党的领导的原则

中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华人民共和国的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导是建设中国特色社会主义民主政治的应有之义和根本保证。中国共产党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权的领导来实现的。坚持和健全人民代表制度必须在党的领导下进行，这是一条不可动摇的原则。

中国共产党代表工人阶级和全体人民的利益，它的领导地位是由历史形成的。“没有共产党，就没有新中国”，更何谈人民的权力。人民正是在共产党的领导下经过革命斗争，才从剥削阶级手中夺回包括国家权力在内的各种权力。新中国建立后，正是共产党组织和支持人民行使当家作主的权力，建立起包括人民代表大会制度在内的各项民主制度。中国数千年的封建社会和小农经济基础形成了极其松散的社会结构，在进行以社会化大生产为特征的现代化建设中，在全面建设小康社会的伟大实践中，极需共产党的凝聚力，团结和带领人民步伐整齐地向着共同的目标前进。“中国共产党的领导”与“一切权力属于人民”这两者从根本上说是一致的，但也要注意正确处理两者之间的关系。中国共产党的领导主要是政治领导，即通过制定正确的路线、方针、政策去领导（组织和支持）人民选举和监督自己的代表机关，去领导（组织和支持）人民代表大会以及其他国家机关为人民行使好国家权力。

（三）民主集中制与“议行合一”的原则

对于人民代表大会制度来说，民主集中制既是一种组织原则，又是一种活动原则。

1．作为组织原则，主要体现在三组关系上：

第一，国家机关与人民的关系上。人民与国家机关的关系是授权者与受权者的关系，选民或选举单位通过民主选举产生各级人民代表大会，各级人民代表大会又通过选举或决定产生同级其他的国家机关。所有国家机关都必须经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，以保证国家机关的民主基础。

第二，国家权力机关与其他国家机关的关系上。人民代表大会根据人民的权力委托，集中代表人民的共同意志，统一执掌全部国家权力。各级人民代表大会即各级国家权力机关。全国人民代表大会是最高国家权力机关，除了立法权外，还有权讨论并决定国家一切重大事项，组织中央一级行政、审判、检察和军事等国家机关，分别赋予相应的职权。地方各级人民代表大会则是本地区的国家权力机关，有权讨论、决定本行政区域内的重大事项，组织本级的行政、审判、检察等国家机关，分别委以相应的职权。各级人民代表大会与本级的其他国家机关之间，不是平列的关系，而是从属的关系，即其他国家机关产生于、从属于本级人民代表大会，从本级人民代表大会获得权力的委托，并对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。正是在这个意义上，即权力关系（或曰权力结构）的意义上，我们认为，人民代表大会制度的民主集中制原则又体现为“议行合一”的原则。同时，在不同国家机关之间实行必要的分工，以便充分发挥各个国家机关的效能。从这一角度看，人民代表大会制度又是对巴黎公社“议行合一”模式的突破或曰发展。公社在当时的特定条件下，同一机构（公社委员会）中的同一批人员（公社委员）既从事立法又直接从事行政等活动。

第三，中央国家机关与地方国家机关之间的关系上。按照宪法规定，“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”（第3条）。一方面，中央国家机关制定的宪法、法律和行政法规以及决定、决议等，地方各级国家机关必须执行；全国人大常委会对省级人大常委会，上级人大常委会对下级人大及其常委会进行指导和法律监督（不是领导）；国务院对全国地方各级人民政府的工作实行统一领导，上级政府对下级政府实行领导；最高人民法院对地方各级人民法院的审判工作，上级人民法院对下级人民法院的审判工作实行监督；最高人民检察院对地方各级人民检察院的工作，上级人民检察院对下级人民检察院的工作实行领导。这些上对下的领导与监督关系有利于维护中央的统一领导和国家的整体性。另一方面，为了充分发挥地方的主动性、积极性，省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的实际情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后实施；地方各级人大及其常委会有权讨论并决定本地区的重大事项；地方各级人民政府有权因地制宜地管理本地区的各项行政工作，上述的省一级与两种“市”的人民政府还有权制定地方行政规章。这些规定都适宜幅员辽阔、人口众多、各地之间发展很不平衡的中国国情。兼顾中央与地方两个积极性对于国家在民主的基础上达到集中、统一是极为必要的。

2．作为活动原则，民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。任何国家机关在决策时都必须充分发扬民主，在民主的基础上集中正确的意见，然后作出决议，再予以贯彻执行。但是，民主集中制在不同国家机关的决策过程中，具体表现形式有所差别。一是在国家权力机关中，对一切重大问题必须经过充分讨论，然后付诸表决，按少数服从多数作出决议，称集体负责制（或称合议制、委员会制）。二是在国家行政机关中，对于一切重大问题进行充分民主讨论后，行政首长有权采纳正确意见，作出最后决策，称首长负责制。首长负责制保证了直接管理国家事务的行政机关在民主基础上的必要的工作效率。

（四）民族平等与民族团结原则

中国是一个多民族的国家。坚持各民族一律平等，维护和发展各民族之间的平等、团结、互助关系，对于巩固国家的统一，建设社会主义事业，都有极为重要的意义。人民代表大会遵循这一原则，主要表现为：宪法和法律规定，在全国人大中，各少数民族都应当有适当名额的代表，人口特少的民族，至少也应有一名代表；全国人大常委会和地方各级人大中，都应有适当名额的少数民族代表。这样可以保障各民族通过自己的代表，平等地决定和管理国家；各级国家机关通过自己的活动，保障少数民族的权利，帮助他们加速经济和文化的发展；全国人大及由它产生的国务院，分别设立专门从事民族工作的机构，在民族事务较为突出的地区，地方国家行政机关也都设立类似的机构，从组织上保证民族平等和团结原则的实施；按照宪法规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治。那里的人大和人民政府（即自治机关）依法行使自治权。

五、人民代表大会制度的特点和优越性

（一）人民代表大会制度的特点

人民代表大会制度是社会主义中国的根本政治制度，也是中国实现人民民主的基本形式。它属于代议民主制的范畴，但与资本主义代议制有着本质的区别。它属于社会主义人民代表制的类型，但与其他社会主义国家的代表机关也不完全一样，有其独具的特点：

1．它从根本上反映了我国国家的性质，是社会主义新型代议制民主。毫无疑问，人民代表大会制度也是一种代议民主制。但是，代议民主制可以反映不同的国家性质。中国是社会主义国家，这个根本性质就决定了人民代表大会制度是属于社会主义人民代表制的一种类型，具有区别于资本主义国家代议制的一般特征。诸如：人民代表大会制度产生和发展的经济基础是社会主义生产资料公有制；它作为国家的根本政治制度，直接体现了人民民主专政的国家性质；它是中国人民在中国共产党领导下在长期革命斗争中建立和发展起来的；它的理论基础是马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论；它的组织与活动原则是民主集中制。所有这些，就从根本上决定了人民代表大会制度的社会主义性质。

2．它在组织形式上采用的是具有中国特色的一院制。我国的人民代表大会制度既同资本主义国家的两院制有根本区别，又与采取两院制的前苏联、前南斯拉夫和前捷克斯洛伐克有很大的差异。例如，前苏联的最高权力机关是苏联最高苏维埃，它由联盟院和民族院组成，联盟院的人民代表按人口相等的选区选举产生，作为代表各族人民共同利益的机关；民族院的代表由加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区分别选举产生，作为代表苏联各级人民特殊利益的机构。闭会期间的常设机关是最高苏维埃主席团。我国的最高国家权力机关是全国人民代表大会，其常设机关是全国人民代表大会常务委员会，我国实行的是由人大及其常委会统一行使国家权力，并由人大产生其他机关作为行政机关、审判机关和检察机关的一院制。如前所述，我国之所以采用一院制的政权结构形式，这是由中国的国情所决定的。我国自古以来就是一个统一的多民族国家，是单一制共和国，而且还具有特殊的历史、民族关系以及社会主义建设的具体情况，这就决定了最高国家权力机关全国人民代表大会采取一院制。***指出：“我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”

3．它坚持了中国共产党的领导。人民代表大会制度是共产党领导全国人民在长期的革命斗争和社会主义建设实践中建立和发展起来的，我国的具体国情决定了各级人大及其常委会必须坚持接受共产党的领导，这是人民代表大会制度必须坚持的一项重要原则。中国是社会主义国家，人民是国家的主人。然而中国人口众多，群龙无首不行。只有代表人民根本利益的中国共产党作为向导，才能引导人民奔向共同的目标，进而真正做到人民当家作主。同时，由于中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，可见，共产党的领导与“一切权力属于人民”不是矛盾的，而是一致的。人民代表大会制度坚持了共产党的领导，坚持和完善人民代表大会制度，就有利于更好地实现共产党的领导。

总之，由于经济制度、国家性质和组织与活动原则不同，构成了我国人民代表大会制度与西方议会制和一般社会主义国家政权形式之间的区别，形成了我国人民代表大会制度的特点。

（二）人民代表大会制度的优越性

保证人民群众真正当家作主，是我国国家性质的内在要求。人民代表大会制度不仅从法律上确认了人民是国家主人的地位，而且从制度上确保了人民群众当家作主的权力，它最便于人民行使管理国家的权力。

1.人民代表大会制度能够充分发扬民主，便于人民群众参加管理国家事务，保证人民当家作主。

（1）从公民的选举权看，反映了真正的民主性。一个代表机关是否吸引人民群众参加国家管理是由国家的阶级本质决定的，是与产生代表的选举制度紧密相联系的。人民代表大会制度实行的是直接选举和间接选举相结合的、适合我国国情的真正民主的选举制度。我国县级以下（含县级）的人大代表都是直接选举产生的，县级以上各级代表都是由下一级人民代表大会间接选举产生的。依照宪法的规定，除了依照法律规定剥夺少数敌对分子和刑事犯罪分子的政治权利以外，凡是年满18岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。同时宪法又规定：公民有表达意愿的自由。这就保证了选民能够自由地表达自己的意志，选出自己满意的和认为必要的人参加人民代表大会，保证了各级人民代表大会的组成具有极为广泛的代表性和民主性，能够真正代表人民行使国家权力，管理国家事务。

（2）从人民代表大会的组成来看，具有较强的人民性。人民代表大会是由人民通过民主选举的人民代表组成的。各级代表具有广泛的代表性，包括工人、农民、知识分子等社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者及拥护祖国统一的爱国者。他们来自不同地区、不同民族、不同阶层、不同职业，代表不同的利益和要求，参加行使人民委托的国家权力。人大代表要向人民负责，接受人民监督。人大代表在其任期内，始终要同选民和选举单位保持密切联系，选民和选举单位有权依照法律程序罢免由其选出的代表。这就是说，人大代表来自人民，人民代表大会的权力也来自人民，人民代表大会具有人民性的特点。

（3）从人民代表大会拥有的权力看，表明了权力的全权性。各级人民代表大会都是人民行使权力的机关。全国人民代表大会有权制定宪法、法律，有权决定国家一切重大事务，有权选举和决定中央国家机关的领导成员，并监督这些机关的工作。地方各级人民代表大会有权在宪法和法律规定的职权范围内决定本地区的重大事务，有权组织本地区的其他国家机关，并监督他们在中央统一领导下进行工作。人民代表大会的全权性，表明了人民的全权性。

（4）从人民代表大会的地位来看，具有最高性。全国和地方各级人民代表大会在国家机构体系中处于首要地位。全国人大是最高国家权力机关，是全国人民的意志和利益的最高体现者。全国人大及其常委会行使国家立法权，它所通过的法律和决定，其他国家机关都必须遵照执行。全国人大还有选举和任免权，国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院均由它产生，对它负责，受它监督。地方各级人大是地方国家权力机关，由它产生本级的人民政府和其他国家机关，人民政府和其他国家机关都要对它负责，受它监督。

正是我国人民代表大会制度的民主性、人民性、全权性和最高性等特点，反映出它是我国实现人民民主的最好形式。

2.人民代表大会制度能够充分提高国家机关的工作效率，便于保证国家权力的统一行使。

（1）从我国权力机关的体系看，我国的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成国家权力机关的统一体系。国家权力统一由人民代表大会行使，各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生，在人民代表大会的统一领导和监督下进行工作，执行人民代表大会制定的法律、地方性法规和各项决议，对人民代表大会负责并报告工作，不能脱离人民代表大会或违背人民代表大会的意志进行活动，这些都说明我国的人民代表大会作为国家权力机关在国家机构中是居于首要地位，享有全权的机关，是立法机关与工作机关的统一，与资本主义国家的议会制是有原则区别的，这就保证了我国国家权力的统一，使国家机关领导统一，职责分明，从而大大地提高了工作效率。

（2）从人大代表活动本身来看，我国的人大代表，他们都有自己的工作和生产岗位，一般不脱离生产，和本单位人民群众有密切联系。正如列宁所说：“人民代表必须亲自工作，亲自执行自己通过的法律，亲自检查在实际生活中执行的结果，亲自对选民负责。”各级人大每次开会之前，都要组织人大代表进行观察，了解情况，搜集群众意见。各级人大代表每次开会，都要向会议提出议案和书面建议，畅所欲言，充分讨论，最后形成统一的意见，由代表大会制定为法律或地方性法规或通过决议。会后，人大代表一方面回到工作和生产岗位，以自己的实际行动带头执行大会通过的法律文件。另一方面，监督行政机关和其他机关、团体、企事业组织付诸实施，并协助政府推行工作，完成各项任务。由此可见，人民代表大会制度与资本主义国家议会制的“三权分立”是根本不同的。

总之，实行人民代表大会制度既可避免权力过分集中，又可避免不必要的牵制，能够使整个国家机器合理高效地运转。

3.人民代表大会制度能够充分发挥地方的积极性、主动性，便于实行民主集中制原则，保证中央的统一领导。

按照民主集中制的原则，中央和地方的关系，是整体和局部的关系，局部要服从整体，下级要服从上级，地方要服从中央，同时又遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性的原则。宪法本着发挥中央和地方两个积极性的原则，规定地方人大一些自主权，如省级人大及其常委会、省会市人大及常委会和较大的市的人大及其常委会有制定地方性法规的权力等；规定设立特别行政区，实行“一国两制”，享有高度的自治权。此外，在国家机关横向关系方面：各级人民代表大会都有民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政、审判、检察机关都由国家权力机关产生，对它负责，受它监督。在国家机关内部关系方面：国家权力机关实行合议制，采取少数服从多数的表决方式集体决定重大问题；国家行政机关实行首长负责制，既民主又集中，既可以发挥集体智慧和集体领导的作用，又能够提高国家机关的工作效率和工作质量。可见，在我国人民代表大会制度下，能够将中央和地方的两个积极性有机地结合起来，以加快社会主义现代化事业的发展。

4.人民代表大会制度能够保证各方面的合法权益，有利于巩固和发展社会主义民族关系。

我国自古以来就是一个统一的多民族国家。坚持民族平等、民族团结、促进各民族的共同繁荣，是我们党和国家在民族问题上的一贯原则。为此，在中央统一领导下，在少数民族聚居地方，实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权，并将这一制度作为我国的一项基本制度载入宪法。同时，对散居的少数民族也采取各项措施充分保障其各项平等权利。具体地说：在各级人民代表大会和人大常委会组成人员中，有适当名额的少数民族代表，人口特少的少数民族，也有自己的代表，参加各级政权的管理；全国人大和有少数民族聚居的地方人大一般都设立民族委员会，专门研究、审议和拟订有关民族方面的议案；民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，等等。

5.人民代表大会制度有利于实现党对国家事务的领导，便于把党的主张变成国家意志，动员和组织全体人民统一行动。

我国的人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。党领导人民创造了这一政权组织形式，党又遵循在宪法和法律范围内活动的原则，通过国家权力机关实现对国家事务的领导。党对国家事务作出的重大决策，经过国家权力机关的充分讨论和决定，可以更好地集中人民的意志，代表人民的利益。同时，党领导人民通过民主程序履行当家作主的权利，有利于调动广大人民群众的积极性，有力地保证党的路线、方针、政策的落实。

此外，人大监督机制的建立和完善，可以对行政、审判、检察机关的权力进行有效的制约。人大及其常委会对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施情况进行监督，是我国监督体制中具有法律效力的最高层次的监督。它可以使整个国家机关和国家工作人员置于人民的经常监督之下，能够有效地克服官僚主义，消除腐败现象，防止人民公仆蜕变成“社会主人”。

总之，我国的人民代表大会制度，有利于国家的长治久安，有利于增进人民的团结，有利于促进和保障经济文化等各项社会事业的发展，确实是适合我国国情的根本政治制度，具有无比的优越性和无限的生命力。

第二节

人民代表大会制度与我国

宪法、法律的关系宪法是规定国家根本制度和根本任务、集中表现各种政治力量对比关系、保障公民权利的国家根本法。作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，理所当然地被纳入我国的根本大法——宪法的规范之列。人民代表大会制度与宪法是密不可分的。为使我国各级人民代表大会能认真地履行自己的职权，也为使各级国家机关运行机制的规范化、程序化，全国人民代表大会在宪法原则精神指导下，又制定了一系列与人民代表大会制度相关的法律，为坚持和完善人民代表大会制度提供了依据和保障。

一、宪法与人民代表大会制度的关系

我国宪法的产生及其作用的发挥，与人民代表大会的活动和人民代表大会制度的运作息息相关，它们的历史命运紧紧地联系在一起。可以说，人民代表大会制度是我国宪法产生和实施的历史前提，是宪法得以成为国家根本大法的主要因素；而宪法又是人民代表大会制度得以完善和发展的基本依据和保障。

（一）人民代表大会制度对宪法的作用

1．人民代表大会制度是宪法成为国家根本大法的主要因素。一个国家有许多法律，如民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法、行政诉讼法等。但是，宪法在国家的法律体系中居于根本法的地位，正如马克思所指出：“宪法——法律的法律。”宪法之所以处于根本法的地位，其主要因素之一，就是宪法规定了国家的根本制度和根本任务。正如我国宪法在序言中所宣布：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务……”这里所说的根本制度就是国家制度和社会制度的基本原则，它包括国家性质、政权组织形式、国家结构形式和社会经济制度等涉及国家全局的根本性问题。这些具体的内容除社会经济制度外构成了人民代表大会制度的内涵，而社会经济制度又是人民代表大会制度这一国家根本政治制度赖以建立的基础。至于其他的一般的法律则是在符合国家根本制度的基础上为促进国家根本任务的完成而规定的某一方面或涉及某几个方面的具体问题。可见，人民代表大会制度是宪法成为国家根本大法的主要因素之一。

2．人民代表大会制度是我国宪法产生和发挥作用的前提条件。宪法是阶级力量实际对比关系的表现。***说：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”我国第一部社会主义性质的宪法是在以***为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的斗争，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国，人民掌握了国家的权力，成为国家的主人，社会主义制度已经确立以后诞生的。中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表，其领导人民经过几十年的浴血奋战就是为了消灭压迫和剥削，建立广大劳动人民自己当家作主的政权。我国社会主义国家的建立，必须符合绝大多数工人、农民、知识分子的根本利益。我国宪法也必须代表绝大多数人民的意见，把绝大多数人对国家的根本制度和根本原则的共同认识和共同意见，用根本大法的形式确定地记载下来。正如宪法所规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“国家的一切权力属于人民”。而最能够充分发扬人民民主，便于广大人民群众参加管理国家事务，保证人民当家作主的最好形式，就是人民代表大会制度。这一点已在前面作过较详细的论证，这也是中华人民共和国国家性质所决定的，也正是由于人民代表大会制度充分保障了广大人民当家作主的权利，才使宪法的作用得以发挥。因此，从这个意义上说，人民代表大会制度是我国社会主义宪法产生和发挥作用的前提条件。

3．全国人民代表大会的主要职权之一是修改宪法。宪法的制定和修改的程序比一般法律严格。我国的第一部宪法的产生是由宪法起草委员会负责起草，经全民讨论后，再提交第一届全国人大第一次会议审议，经全体成员2/3以上的赞同通过的。现行宪法是由宪法修改委员会起草，征求各方面意见，进行全民讨论以后，由全国人民代表大会审议通过的。根据现行宪法的规定，修改宪法的程序是：由全国人民代表大会常务委员会或1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会的全体代表的2/3以上的多数通过。为此，宪法明确规定全国人民代表大会行使的职权之一就是修改宪法，这就不断地促进了宪法的发展和完善。

4．全国人大及其常委会对宪法的监督是维护宪法的权威和尊严的必要手段。宪法规定，全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权；全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法、监督宪法实施的职权。同时，根据宪法的规定，在国家权力机关和国家行政机关的内部以及它们相互之间的关系方面形成了一套纵横交错的监督网络，以保证权力机关制定的法律、地方性法规和行政机关制定的行政法规、规章等都受到严格的合宪性审查。由此可见，通过全国人大及其常委会包括由全国人大产生的国家行政机关内部及其相互之间对宪法监督的实施和对法律性文件的合宪性审查活动的开展，以更好地维护宪法的权威和尊严，保证宪法的有效实施。

此外，人民代表大会制度的完善毫无疑问也会促进宪法这一国家根本大法的发展和完善。

（二）宪法对人民代表大会制度的作用

宪法是由掌握国家权力的统治阶级制定的。那些没有从实际上掌握国家权力的阶级不能制定宪法；即使制定了宪法性文件也因得不到国家权力保证其强制实施，而不能起任何作用。这是世界宪政史和中国宪政史所证明了的铁的事实。可见宪法和国家权力的关系是宪法由国家权力所创造，而不是国家权力由宪法所创造；宪法从属于国家权力，而不是国家权力从属于宪法，但这并不意味着宪法对国家权力只处于消极被动的地位，恰恰相反，它对国家权力仍然具有积极作用，这种积极作用主要表现在对国家权力的确认和规范两个方面，而这两个方面的作用，可归结为对国家权力的巩固。

1．确认作用。即用宪法规定国家权力的归属，以表明社会各阶级在国家中的地位，达到巩固国家权力的目的。我国宪法真实地反映了国家权力的性质，确认了我国是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这就有效地防止了一切破坏国家权力的活动，进而巩固国家权力。

2．规范作用。包括规定实现国家权力的形式，规定国家机关的职责，规划运用国家权力的改革方案。由于宪法确认了我国政权的社会主义性质及权力的人民性特点，规定了实现国家权力的形式，即人民代表大会制度的政权组织形式，这就使得人民当家作主的国家权力得以真正的实现和巩固。同时，宪法规定了包括***在内的整个国家机关体系的权限范围及其相互之间的关系，这就为国家权力的运行铺设了轨道，凡属超越这条轨道运用国家权力的行为都是违宪行为，都应予以取缔。这就维护了全国人民代表大会权力的全权性、最高性的地位，并使这种权力的巩固在根本法里加以规范。

宪法从它产生开始就对人民代表大会制度的运行方式起着改革的作用。宪法作为最高法随形势的变化而变化，这便是宪法修正的基础。现行宪法是一部充满改革精神的法律，这当然也包括宪法对人民代表大会制度所作的一些新的规范，如作出了加强人民代表大会行使国家权力的能力的规定，加强全国人大及其常委会的组织建设并扩大全国人大常委会职权的规定等，这就为新时期坚持和完善人民代表大会制度创造了条件。可以说，宪法又是人民代表大会制度得以完善和发展的基本依据和保障。

二、历部宪法与人民代表大会制度

新中国成立以来，我国先后产生过四部宪法，它们是：1954年宪法；1975年宪法；1978年宪法；1982年宪法，即现行宪法。下面分别谈谈这四部宪法对人民代表大会制度的规定及其影响。

（一）1954年宪法与人民代表大会制度

1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过共和国历史上第一部社会主义类型的宪法《中华人民共和国宪法》（又称“五四”宪法）。这部宪法继承和发展了起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，进一步确认了适合我国国情的、便于人民行使国家权力的人民代表大会制度。它共分5个部分，除序言外，包括总纲，国家机构，公民的基本权利和义务，国旗、国徽、首都4章，共106条。其中：

第一章“总纲”共20条。规定了国家的基本政治制度、经济制度和国家结构形式，以及当时的根本经济政策和一些社会政策。如：第一条，规定了我国的国体是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”；第二条，规定了我国的政体，明确“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。国家机关“一律实行民主集中制”；第三条，规定了我国的国家结构是“统一的多民族的国家”，“各民族一律平等”，“各少数民族聚居地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。

第二章“国家机构”，共分6节，64条。分别规定了全国人民代表大会及地方各级人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院及地方各级人民委员会（即地方各级人民政府）、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等国家权力机关、行政机关、司法机关的法律地位、组成、任期和职权。明确了全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关，可以修改宪法并监督宪法的实施，选举、决定或罢免国家机关组成人员，决定国民经济计划，审查和批准国家的预算和决算等，并由其常务委员会解释法律，监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作。明确了人民法院独立进行审判，只服从法律，实行公开审判和被告人有权获得辩护，以及地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉等项原则。

第三章“公民的基本权利和义务”共19条。规定了中华人民共和国公民在法律上一律平等的重要原则，赋予了公民以广泛的政治、经济、文化、社会等各方面的自由和权利，国家保障并逐步扩大所提供的物质条件，以保证公民享受这些自由和权利。宪法同时也规定了公民对社会和国家应尽的各项义务，包括必须遵守宪法和法律、劳动纪律、公共秩序，尊重社会公德，爱护公共财物，依法纳税和服兵役等。

第四章“国旗国徽首都”，共3条。

以上这些内容，构成了新中国第一部宪法的基本框架和模式，同时也奠定了人民代表大会制度的基本格局。

“五四宪法”的诞生，其重要意义不仅在于它是新中国历史上的第一部正式宪法，是中国社会主义宪法的奠基之作，而且在于以它的制定和颁布为标志，正式确立了中国的根本政治制度——人民代表大会制度，使新中国成立初期即已着手进行的民主与法律建设从此进入了一个新的发展阶段。

1954年宪法对人民代表大会制度作了如下重要规定：

第一，规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。肯定了人民在国家生活和社会生活中当家作主的主人地位。

第二，规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。即人民不是直接行使国家权力，而是由通过民主选举产生的人大代表，组成各级人民代表大会，来代表人民行使国家权力。

第三，规定了“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，国务院“是最高国家权力机关的执行机关”，全国人大常委会“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，国务院、最高人民法院和最高人民检察院“对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

第四，规定了全国人民代表大会的职权。包括：立法权，有权修改宪法，制定法律。监督权，有权监督宪法的实施。任免权，有权选举国家主席、副主席；根据国家主席的提名决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选；根据国家主席的提名决定国防委员会副主席（主席由国家主席担任）和委员的人选；选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。决定权，有权决定国民经济计划；审查和批准国家的决算和预算；批准省、自治区、直辖市的划分；决定大赦；决定战争和和平的问题。

第五，规定了全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。并相应规定了常委会的职权。包括：法律的解释权和法令（法律以外的决议、决定的统称）的制定权。监督权，有权监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院的同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令；改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关不适当的决议。决定权，决定同外国缔结的条约的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级和其他专门衔级；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者部分地区的戒严。任免权，在全国人民代表大会闭会期间，决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免；任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员；任免最高人民检察院副检察长和检察委员会委员；决定驻外全权代表的任免。

第六，规定了全国人大及其常委会的组织制度。包括：全国人民代表大会每届任期四年。全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举；如果遇到不能进行选举的非常情况，全国人民代表大会可以延长到下届全国人民代表大会举行第—次会议为止；全国人大常委会由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会；民族委员会和法案委员会在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导。

第七，对全国人大代表的权利作了一些原则规定。规定全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。全国人大代表非经全国人民代表大会许可，在全国人大闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。

第八，对地方各级人大的地位、产生办法和职权作了原则规定。规定“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”。省、自治区、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；不设区的市、市辖市、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。

第九，规定了在少数民族聚居的地方，实行民族区域自治制度。同时又规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

由上可见，我国人民代表大会制度的基本的、主要的方面，在1954年宪法中，已经定下来了。然而，随着“五四宪法”的制定和颁布而确立起来的我国这一重要的保障人民民主的政治制度实际上当时只健康发展了3年，就在1957年下半年的“反右派斗争”扩大化以后逐渐破坏，并在1966年5月“文化大革命”爆发后遭到更严重破坏。从1966年7月三届全国人大常委会举行第三十三次会议后到1975年1月四届全国人大一次会议的召开，在长达8年的时间里，全国人大及其常委会仅保留一个名义，实际上已失去最高国家权力机关的地位和作用，宪法对人民代表大会制度的规定成了一纸空文。

（二）1975年宪法与人民代表大会制度

1975年宪法是1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的，（又称“七五”宪法）。这部宪法是在“文化大革命”后期，国家权力机关长时期停止活动、社会主义法制遭到严重破坏的特殊历史条件下制定出来的。它虽然保留了1954年宪法的一些基本原则和制度，确认了国家的社会主义性质和经济制度的社会主义原则，但在所谓“无产阶级专政下继续革命的理论”指导下，存在着严重的错误，它深深地打上了那个时代的极“左”烙印。表现在：

1.它的立宪宗旨是为了“巩固‘文化大革命’的成果”，其所奉行的指导思想就是以存在阶级斗争为根据，从而导致全面专政的所谓“无产阶级专政下继续革命的理论”，进而为阶级斗争扩大化提供了理论上法律上的依据。

2.它不仅错误地肯定了“文化大革命”，还规定“大鸣、大放、大字报、大辩论”是社会主义革命的新形式，在国家根本大法上固定下来，严重地破坏了社会主义民主和法制。

3.它大量删减了宪法必须明确规定的内容。这部宪法从“五四宪法”的9000多字减至4000多字，106条减为30条。如第二章第四节“民族自治地方的自治机关”、第五节“审判机关和检察机关”，都只有1条；第三章“公民的基本权利和义务”，由原来的19条并成1条，且条文内容简单，过于笼统和空洞，这样就不可能发挥作为行为准则的国家根本大法应起的作用。

4.它对国家机构的规定极不完备。国家机构是为着实现人民民主专政而建立的，它一般包括：全国人民代表大会、国家主席、国务院、地方国家权力机关和行政机关、审判机关、检察机关。而“七五宪法”取消了国家主席的建制，改变了由全国人民代表大会和国家主席结合起来行使***职权的制度；取消了“五四宪法”所确立的人民法院独立行使职权和审判公开、被告人有权辩护等制度；国家机构一章中虽列入“检察机关”，但“职权由各级公安机关行使”，也无异于取消了检察机关，给国家机关的系统和分工造成了极大的混乱。

5.它缩小了公民基本权利的范围。“五四宪法”详细列出14条，而这部宪法只简单概括为2条，并取消了“五四宪法”中“公民在法律上一律平等”的规定；还把“公民的基本权利和义务”一章放在“国家机构”一章之后，并且先规定义务，后规定权利，表现了对公民权利的漠视。

总之，“七五宪法”是一部存在着严重缺陷的宪法，它严重削弱了人民代表大会制度和国家机构的完整性，是我国宪政史上的一个倒退。它只实施了一年多。随着***反革命集团的被粉碎和文化大革命的结束，“七五宪法”理所当然地被1978年宪法所取代。

（三）1978年宪法与人民代表大会制度

1976年10月，中国人民历经10年“文化大革命”的磨难，终于迎来了粉碎***反革命集团的伟大胜利。从此，共和国步入了新的历史转折时期。1978年宪法“七八”（又称第三部宪法）就是在当时那种新旧历史交替时期错综复杂的历史条件下产生的，是在对“五四宪法”的继承和发展，并对“七五宪法”的部分否定和继承的基础上制定的。它除序言外，共4章60条，其条文比“七五宪法”增加了一倍，其结构与“五四宪法”、“七五宪法”基本相同。从内容上看，比“七五宪法”前进了一大步：

1.确认了我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的历史时期，提出了在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国的奋斗目标。这样把新时期的总任务作为法定目标写进了国家根本大法。

2.强调了要发扬社会主义民主。因为，“要调动全国各族人民的社会主义积极性，为实现新时期的总任务而奋斗，就必须充分发扬社会主义民主”。社会主义民主的实质就是确保人民当家作主，为了实现这一目标，1978年宪法一方面取消了1975年宪法关于“全面专政”的规定，另一方面规定了许多具体的措施：首先，在“国家机构”部分，关于健全选举制度和加强人民代表大会的职能方面，恢复了1954年宪法的一些规定，如原选举单位和选民对代表的监督权和罢免权等，以进一步提高各级人民代表大会在国家政治生活中的作用，使它们能够真正代表广大人民的意志，更加有效地、正确地行使人民赋予的国家权力。其次，人民群众对国家机关和工作人员的监督权，也是人民群众参加国家管理的一种形式。1978年宪法不仅对国家机关和工作人员提出了必不可少的严格要求，而且还特别规定：“国家坚持社会主义民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关工作人员。”这部宪法还规定，公民对于任何违法失职的国家机关和企事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告，对此，任何人不得压制和打击报复。最后，1978年宪法恢复和发展了1954年宪法中关于公民基本权利和义务的规定，例如，恢复了1954年宪法中公民有宗教信仰自由，公民的人身自由和住宅不受侵犯，以及公民有劳动的权利和受教育的权利等内容，从而更好地体现了社会主义民主的广泛性。

3.强调加强社会主义法制，恢复了人民法院公开审判、辩护的制度，恢复了检察机关的设置，取消了其职权交由公安机关行使的规定。

尽管1978年宪法与1975年宪法相比有长足的进步，删除了1975年宪法的一些错误规定，恢复了1954年宪法的部分条款，对我国发展社会主义民主，健全社会主义法制，动员全国人民为实现社会主义现代化而奋斗起到了一定的积极作用。但由于当时历史条件的限制，还来不及全面总结新中国成立以来社会主义革命和建设的正反两方面的经验，也来不及彻底清理“文化大革命”中“左”的思想对宪法条文的影响，以致在这部宪法中还存在一些不正确的政治理论观点和不适应实际情况的条文规定，带有明显的过渡色彩。如继续使用“坚持无产阶级专政下继续革命”的错误提法；肯定“文化大革命”；在国家机构中仍保留地方各级革命委员会的名称；还继续规定公民有运用“大鸣、大放、大字报、大辩论”的权利等。随着关于真理标准问题讨论的深入开展和中国共产党第十一届三中全会的召开，我国社会主义民主和法制建设出现了前所未有的崭新局面，并促使人们在1978年宪法颁布初期的赞扬声中冷静下来，立法者们开始反思历史，正视现状，站在新的历史高度重新审视1978年宪法。于是，在1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，对“七八宪法”第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十二、四十三条和第二章第三节的标题都作了修改。《决议》规定县和县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，将县级人民代表大会代表的选举改为由选民直接选举，将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导。还规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长；地方各级人民代表大会有权向本级人民政府和它所属各工作部门、人民法院、人民检察院提出质询，受质询的机关必须负责答复；地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院；最高人民法院和最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作。《决议》对宪法的修正，进一步消除了“文化大革命”的影响，扩大了人民民主的权力，加强了地方政权建设和地方国家权力机关、检察机关的工作。1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议又通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，取消了原第四十条中“有运用‘大鸣、大放、大字报、大辩论’的权利”的规定。从此，“四大”这一中国公民的特殊“权利”被正式从宪法中取消，结束了它20多年的历史。

1978年宪法出台不久，很快就被连续修改两次，这两次修改基本上都是基于对“文化大革命”10年惨痛教训的反思和总结，意在力图消除“左”的思想的痕迹，但终因1978年宪法积重难返，依靠小修小改难以根除，最终被1982年宪法所代替。

（四）现行宪法（1982年宪法）与人民代表大会制度

我国现行宪法是1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，亦称“1982年宪法”。除序言外，分总纲，公民的基本权利和义务，国家机构，国旗、国徽、首都4章，共138条。它继承和发展了1954年宪法的基本原则，克服了1978年宪法的缺陷，科学地总结了中国人民100多年来英勇斗争的历史经验，特别是着重总结了新中国成立33年来我国社会主义发展的丰富经验，体现了党的十一届三中全会以来我国改革开放的精神，集中了全国各族人民的意志，是合乎中国国情、适应新的历史时期社会主义现代化建设的需要的、具有强大生命力的社会主义国家宪法。

1982年宪法在《序言》庄严宣告：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”（2004年3月14日十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，改为“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”）现行宪法在共和国宪政史上第一次明确地、全面地把社会主义现代化建设载入根本大法，作为全国人民奋斗的法定目标，这是50多年来付出巨大的代价而换来的，它反映了全国各族人民的共同愿望，指明了中国社会主义事业前进的方向。为了保障实现这一根本任务，现行宪法不仅对完善社会主义的经济制度作了许多新的规定，而且特别强调发展社会主义的政治制度作了一系列新的重要规定。现行宪法在共和国制宪史上首次把民主作为我国的根本目标和根本任务之一，确认在序言中。这既表现了我们党和国家对社会主义民主建设的高度重视，也表现出中国人民权力的至高无上性。现行宪法在第二条开宗明义地庄严宣布：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我国国家制度的核心和根本准则，它直接地表现了人民当家作主的地位。那么，人民当家作主的权力通过何种形式实现呢？现行宪法又进一步从具体形式上加以保障。

党的十一届三中全会以后，我国的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大变化。***同志提出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”***同志还指出，要改革党和国家的领导制度。正是在这种背景下，中共中央于1980年8月向全国人大提出了全面修改宪法的建议，并经过两年多的努力，由五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过了修改后的宪法，即现行的1982年宪法。

1982年宪法从我国的实际出发，既深刻总结建国以来，特别是“文化大革命”的经验教训，又面向改革和开放的伟大实践，在坚持和完善人民代表大会制度方面，作出了一系列重大的规定。

第一，对人民当家作主的权力规定得更全面。在坚持1954年宪法关于“中华人民共和国的—切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表人会和地方各级人民代表大会”的规定的基础上，增加规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

第二，明确规定了我国的人民代表大会制度是民主集中制的人民代表大会制度。“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。它具体体现在3个方面：一是国家权力机关和人民的关系，规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”二是国家权力机关和其他国家机关的关系，规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”三是中央和地方的关系，规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这些规定，1954年宪法是没有的，这说明经过建国以后正反两方面的实践，我们对民主集中制的人民代表大会制度的认识更深化了。

第三，扩大了全国人大常委会的职权。主要是两个方面：一是立法权方面，改变1954年宪法关于“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”的规定，规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，并可“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”二是决定权方面，增加规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中必须作的部分调整方案。”

第四，加强了全国人大及其常委会的组织。把50年代只在全国人大组织法中规定的“常务委员会委员长主持常务委员会会议和常务委员会的工作”规定到宪法中，并且规定“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”此外，增加了全国人大常设的专门委员会，规定“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”，明确各专门委员会的任务，是“在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”

第五，进一步健全了全国人大及其常委会的运作制度。主要是：关于换届选举，1954年宪法只规定全国人大任期届满，如遇到不能进行选举的非常情况，可以延长到下届全国人大举行第一次会议为止，这就为无限期地延长任期留下了宪法依据，“文化大革命”中就是这么做的。为了改变这种情况，1982年宪法从程序上明确规定，如要推迟选举、延长任期，必须“由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过”，而且，“在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”关于宪法的修改，1954年宪法只规定“由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过”，1982年宪法规定首先要“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”，才能启动修改程序，并且要全国人民代表大会以全体代表的三分之二“以上”的多数通过。这样规定，是为了保持宪法的尊严和稳定性。

第六，强化了人大代表履行代表职务的保障和义务条款。规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”规定全国人大代表“应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”

第七，继1979年修改地方组织法后，又在宪法上加强了地方各级人民代表大会。主要体现在3个方面：一是规定“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。二是规定由选民直接选举人大代表的范围，从过去的不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇，扩大到县。三是规定“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

人民代表大会制度的本质内容是人民当家作主。在现行宪法中，发展社会主义民主，切实保障人民当家作主权利犹如一条红线贯穿始终，而正是现行宪法的这些规定及其实施，才将我国人民代表大会制度推向一个新的发展阶段。

三、与人民代表大会制度密切相关的几部法律

宪法是国家的根本大法，是我国人大工作的基本依据。在宪法的根本原则下，我国各级人民代表大会及其常设机关认真行使自己的职权。同时，为了进一步使各级权力机关和其他国家机关运行规范化、程序化，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会和它的常务委员会，按照宪法精神，又制定了一系列与人民代表大会制度密切相关的法律。

国家关于全国人民代表大会及其常务委员会的有关规定，除宪法外，集中体现在《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等几部法律中。

（一）《全国人民代表大会组织法》

1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议曾制定颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。为了适应形势的发展，1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议，依据1982年宪法重新制定和颁布了这一重要法律。《全国人民代表大会组织法》共分全国人民代表大会会议、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各委员会、全国人民代表大会代表4章46条。

1．关于全国人民代表大会会议的规定：包括会议的召集，代表资格的审查和确认，代表团的组成和职权，预备会议的举行，主席团及秘书处的工作，列席人员的确定，议案的提出，国家机关组成人员人选的提名及正式候选人的确定，罢免案和质询案的提出和处理，进行选举和通过议案的方式，代表建议、批评和意见的处理办法等。

2．关于全国人民代表大会常务委员会的规定：全国人民代表大会常委员会行使宪法规定的职权；全国人民代表大会常务委员会由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。这些组成人员由全国人大从代表中选出，并不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；委员长主持常委会会议和常委会的日常工作；委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常务委员会的重要日常工作；常务委员会设立代表资格审查委员会；常务委员会设立办公厅和工作委员会；常务委员会会议一般两个月举行一次，由委员长召集，省级人大常委会可派主任或副主任一人列席会议；常务委员会审议的法律案和其他议案，由全体组成人员的过半数通过；全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院以及常务委员会组成人员10人以上可向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案；会议期间，常务委员会组成人员10人以上，可向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案；在全国人大举行会议的时候，常务委员会必须向大会提出工作报告。

3．关于全国人民代表大会各委员会的规定：全国人大设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨委员会以及全国人大认为需要设立的其他专门委员会。各专门委员会受全国人大领导，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，主任委员主持委员会会议和委员会的工作。该法律还规定了各专门委员会的工作。

4．关于全国人民代表大会代表的规定：基本上运用了宪法的有关规定。所不同的，一是规定了全国人民代表的任期及起止时间；二是规定全国人民代表的职务的时间，国家根据实际需要给予适当的补贴和物质上的便利；三是规定全国人民代表如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向全国人民代表大会主席团或全国人大常委会报告；四是具体规定了罢免全国人民代表的程序；五是规定了全国人民代表的补选方式。

（二）《全国人民代表大会议事规则》

《全国人民代表大会议事规则》于1989年由七届全国人大第二次会议通过。全国人民代表大会是通过会议集体行使职权的。以法律的形式确立全国人大会议的规则，使会议程序法律化、民主化，这是全国人民代表大会制度建设的重要内容。因此，该法律在宪法和全国人民代表大会组织法的基础上，对全国人民代表大会议事程序作了详细的规定。分会议的举行，议案的提出和审议，审议工作报告、审查国家计划和国家预算，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，询问和质询，调查委员会，发言和表决7章共54条。

（三）《全国人民代表大会常务委员会议事规则》

1978年第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》。该法律详细规定了全国人民代表大会会议的召开，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询，发言和表决等五个方面的事项，共5章34条。

（四）《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

1949年12月至1950年12月的1年时间之内，中央人民政府委员会和政务院先后分别制定了地方各级人民代表会议《组织通则》和地方各级人民政府《组织通则》，这些分级的、单个的《组织通则》的总合，就是当时的地方组织法，也是我国地方组织法的雏形。

1954年，伴随着我国第一部宪法的诞生，我国第一部地方组织法——《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》也应运而生。它的诞生，大大推动和加强了地方各级政权建设，便利了人民管理地方政权，管理国家大事，发挥了地方各级政权在政治生活、经济生活、社会生活中的领导作用和组织作用，人民当家作主的民主权利进一步得到保障，极大地激发了人民群众建设社会主义的积极性。但是，“文化大革命”中，同宪法一样，地方组织法也遭到了践踏。

党的十一届三中全会以后，1979年召开的五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，并规定在县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。该法律对加强地方政权建设，促进地方人大工作起了重要作用。

为了适应形势的发展，全国人大和全国人大常委会分别于1982年、1986年和1995年对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行了修改。现在执行地方组织法的，就是1995年全国人大常委会修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，该法分5章共69条。

1.关于地方各级人民代表大会。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举；县以上的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。县级以上的地方各级人民代表大会每届任期5年，乡镇人民代表大会每届任期3年。省、自治区、直辖市、省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。县级以上各级人民代表大会行使15项职权，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使13项职权。地方各级人大有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上地方各级人大有权罢免本级人大常委会的组成人员，有权罢免由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。该法律还规定了地方各级人大举行会议的程序；规定了向人民代表大会提出议案、罢免案、质询案的程序，代表建议、批评和意见的处理方式，进行选举和通过议案的法定票数；规定了选举县级以上地方各级人大常委会组成人员和“一府两院”领导人员的有关事项；规定了专门委员会的设置及职权；规定了代表的任期和职权、撤换和补选等。

2.关于县级以上地方各级人大常委会。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上地方各级人大常委会是本级人大的常设机关，对本级人大负责并报告工作；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成，县级人大常委会由主任、副主任若干人和委员若干人组成。各级人大常委会组成人员均由本级人民代表大会在代表中选举产生，并不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。该法律还规定了各级人大常委会组成人员的名额；规定了地方各级人大常委会的任期和职权；规定了向常委会提出议案和质询案的程序；规定了主任会议的组成和职权等。

3.关于地方各级人民政府。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。

（五）《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》

选举权是公民最基本的民主权利。选举制度是统治阶级意志的体现，是国家政治制度的重要组成部分。我国的选举制度经历了一个产生和发展的过程。早在第二次国内革命战争时期，江西革命根据地的工农民主政权就制定了选举法，如《中华苏维埃共和国选举细则》、《中华苏维埃共和国选举委员会工作细则》、《苏维埃共和国选举细则》、《中华苏维埃共和国选举委员会工作细则》、《苏维埃暂行选举法》等，都体现了根据地选举制度的民主性质。

抗日战争时期陕甘宁边区通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，解放战争时期陕甘宁边区又通过了《陕甘宁边区宪法原则》。

新中国成立后，1953年2月中央人民政府委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，这是解放后我国第一部比较完备的选举法。它吸收了革命根据地的选举经验，特别是新中国成立后政权建设的经验，对我国选举制度的基本原则、程序和方法作了具体的规定。该部选举法贯穿的一个总的精神，就是根据我国当时的具体情况，规定一个真正民主的选举制度。

1979年7月五届全国人大二次会议通过并公布了新的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。此后，全国人大及全国人大常委会分别于1982年、1986年和1995年三次对《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作了修改。

现行的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》分总则，地方各级人民代表大会名额，全国人民代表大会代表名额，各少数民族的选举，选区划分，选民登记，代表候选人的提出，选举程序，对代表的监督、罢免和补选，对破坏选举的制裁，附则，共11章共53条。

（六）《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》

人民代表大会是由人民代表大会代表组成的。人大代表是代表人民行使国家权力的使者，是人民意志和利益的代表，是国家政治生活的直接参与者。但是，长期以来，由于各种原因，我们一直未能制定出一部单行的有关人大代表的法律。人大代表从事代表职务，主要是依据宪法、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律。为了保障各级人大代表依法行使代表职权，履行代表义务，发挥代表作用，1992年4月七届全国人大一次会议制定并颁布了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，该法分6章共44条。

1.关于人大代表的性质和地位。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，参加行使国家权力。

2.关于人大代表的权利。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定如下：

（1）提案权。代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；全国人民代表大会代表有权依照法律规定的程序向全国人民代表大会提出修改宪法的议案。

（2）选举权。全国人大代表有权对主席团提名的全国人民代表大会常务委员会组成人员，国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国人大各专门委员会的人选提出意见；县级以上地方各级人大代表有权依照法律规定的程序提出本级人大常委会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长以及上一级人民代表大会代表的人选；乡级人大代表有权依照法律规定的程序提出本级人民政府领导人员的人选。代表对确定的候选人，在选举时，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。全国人大代表参加决定国务院组成人员和中央军委副主席、委员的人选；设区的市及以上的人大代表参加表决通过本级人大各专门委员会组成人员的人选。

（3）质询和询问权。县级以上各级人大代表在人民代表大会会议上，有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院和人民检察院的质询案；乡级人大代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案。代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。

（4）罢免权。各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人大选举产生的国家机关工作人员及本级人民政府组成人员的罢免案。

（5）提出建议、批评和意见的权利。为了强化对国家行政机关、审判机关和检察机关工作的监督，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定代表有权向本级人民代表大会提出各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。

3.关于人大代表在人大会议闭会期间的活动。县级以上的各级人大常委会组织本级人大代表并受上一级人大常委会委托组织本级人大选举产生的上一级人大代表，开展闭会期间的活动；县级以上各级人大代表可以组织代表小组；代表的活动方式主要有视察，列席有关会议，听取群众意见、回答询问，协助本级人民政府推行工作，参加特定问题调查委员会，提出对各方面工作的建议、批评和意见。各级人大代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。

4.关于人大代表执行职务的保障。为了保障代表能够依法行使职权，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定：

（1）代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

（2）县级以上各级人大代表，非经本级人大主席团许可，大会闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕和刑事审判。如果是现行犯被拘留，执行拘留的机关应立即向该级人大主席团或人大常委会报告。如果对县级以上人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应经该级人大主席团或人大常委会许可。乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告该级人民代表大会。

（3）代表所在单位必须为代表执行职务给予时间保障，并按正常出勤对待。

（4）代表活动的经费，应列入本级财政预算。

（5）一切组织和个人必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。有义务协助代表执行职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直到给予行政处分；阻碍代表依法执行职务的，对代表依法执行代表职务进行打击报复的，追究其责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

5.关于停止执行代表职务和代表资格的终止。暂时停止执行代表职务的，有两种情况：一是代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；二是代表被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。

代表资格终止有如下六种情况：一是地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的；二是辞职被接受的；三是未经批准两次不出席本级人大会议的；四是被罢免的；五是丧失我国国籍的；六是依法被剥夺政治权利的。

人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度，除了与上述法律有密切的关系外，还与《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律密切相关。这是因为，一方面，这些法律规定了国家行政机关、审判机关和检察机关的组成和职权，是这些机关活动的准则；另一方面，这些法律又规定了该国家机关同人民代表大会的关系。因此，这些法律也是我国人民代表大会的法律制度的有机组成部分。

第二章

人民代表大会制度的建立与发展

第一节

人民代表大会制度的产生

人民代表大会制度在中国的确立和发展并不顺利，而是一波三折，经历着从不完善逐步走向成熟的过程。

人民代表大会制度的产生，其理论指导是马列主义的政权建设理论和代议制思想。而起榜样和示范作用的是苏联十月革命后建立的苏维埃制度。为阐述人民代表大会制度的历史由来，先介绍苏联苏维埃制度的建立和发展这一背景是必要的。尽管这一制度已不复存在，但可以给大家提供两种同根生长的代议制度的比较，从而有助大家更好地了解我国人民代表大会制度产生的历史渊源和发展的历史过程。一、前苏联苏维埃制度的产生及演变对中国人民代表大会制度产生的影响。

（一）俄国工农兵代表苏维埃

1917年俄国2月革命后，工人、士兵和农民建立的各种苏维埃组织广泛发展。为适应革命形势，1917年6月，全俄苏维埃在彼得格勒举行第一次代表大会，这次大会使苏维埃从过去独立、分散的群众组织，变为全国性的统一政治组织。1917年11月7日，俄国布尔什维克领导起义，推翻了资产阶级临时政府，当晚召开了全俄工农兵苏维埃第二次代表大会，通过了列宁起草的《告工人、士兵与农民书》和土地法令、和平法令，宣布全部政权一律转归工农兵代表苏维埃，它标志着苏维埃成为正式的国家权力机关。大会产生了第一届苏维埃政府人民委员会，并选出全俄中央执行委员会。政权是议行合一的，人民委员会为全俄苏维埃代表大会闭会期间国家权力的最高立法、指挥和监督机关，同时又是国家的最高执行及号令机关，受全俄苏维埃代表大会及全俄中央执行委员会监督。这表明，苏俄十月革命标志着苏维埃政权的正式建立。

1918年1月，第三次全俄苏维埃代表大会通过了列宁起草的《被剥削劳动人民权利宣言》，它是俄国第一个宪法性文件，它宣布俄国为工农兵苏维埃共和国，中央和地方的全部政权归苏维埃掌握。

1918年7月，第五次全俄苏维埃代表大会通过了俄国第一部宪法。宪法把十月革命建立的苏维埃代表大会的政权形式正式确定下来。该宪法规定当时苏俄国家政权体制是：全俄苏维埃代表大会为国家最高权力机关，它有权修改宪法和制定法律，决定内政外交、战争与和平、经济政策、预算赋税、公债、关贸、货币、度量衡、行政区划、领土变更等等一系列重大问题、方针、政策和原则，并能任免人民委员会成员。苏维埃代表大会由工农兵和哥萨克的代表组成，由城市和省的苏维埃代表大会选举，大会每年至少集会两次。

代表大会闭会期间，由全俄中央执行委员会为国家最高权力机关。全俄中央执行委员会由苏维埃代表大会选出并对它负责，是国家的立法、号令及监督机关。它除了不能行使修宪和批准和平条约的权力以外，可行使苏维埃代表大会前面所列各项权力。此外还负责总的指导政府及全国政权机关的活动，统一协调立法和管理工作，监督宪法、法律和有关决定的实施，审查和批准有关法律草案有其他建议，并发布自己的法令或命令。全俄中央执行委员会由中央执行委员会主席团每隔两个月召集一次。主席团的职权是：准备、召集并主持中央执行委员会；提出需要审查的法令草案；监督中央执行委员会决议的执行；以中央执行委员会的名义进行联络，并为指导中央和地方一切工作的领导核心。中央执行委员会闭会期间，代行它的部分权力。

中央执行委员会组织人民委员会，总的管理国家事务，并组织各人民委员以领导各管理部门。苏维埃中央执行委员会委员在各部中工作，或执行中央执行委员会的各项特别委托。人民委员会向代表大会负责，在苏维埃闭会期间向全俄苏维埃中央执行委员会负责，人民委员会应将所做重要决议、决定提交中央执行委员会，中央执行委员会有权废除它的决议决定。中央执行委员会还能直接领导政府部门。政府11个部有4个属人民委员会和中央执行委员会双重领导，其他部及其部长也要对人民委员会和中央执行委员会负责。

（二）苏维埃制度的建立

1918年，俄国面对第一次世界大战和三年内战带来的灾难，以及外国武装干涉，为迅速恢复经济，统一资源和力量建设社会主义，于1922年12月30日，召开苏维埃社会主义共和国联盟第一次苏维埃代表大会，成立苏维埃共和国联盟（简称苏联）。它包括四个共和国，即俄罗斯、乌克兰、别洛露西亚和南高加索联邦共和国。1924年宪法就是苏联统一后的第一部宪法。苏联的建立使苏维埃政权发生了变化。宪法规定，联盟政体仍是苏维埃代表大会，为联盟最高权力机关，代表大会闭会期间由联盟中央执行委员会为最高权力机关，这些同以前没有什么不同，所不同的是中央执行委员会由联盟苏维埃和民族苏维埃组成。联盟苏维埃按每一加盟共和国的人口比例自各加盟共和国苏维埃代表大会代表中选举产生，共414人。民族苏维埃由每一加盟共和国及自治共和国派代表5人，苏俄各自治省每省选代表1人组成。两院职权相同，都有权审查并颁布有关部门提出的法令、决定及指令。

随苏联的建立，联盟中央执行委员会主席团加强并扩大了职权。主席团由21人组成（包括两院主席团的全体成员各7人），中央执行委员会闭会期间，主席团为联盟权力的最高立法、执行及指挥机关。主席团负责监督宪法实施及法律和有关决定的执行；停止或废除政府及加盟共和国政权机关决定；颁发法令、决定及指令；审查批准联盟政府及各部门、加盟共和国中央执行委员会及主席团和地方权力机关所提交的法令与决定的草案；还负责解决联盟政府与加盟共和国中央执行委员会及主席团的关系。主席团对联盟中央执行委员会负责。

人民委员会即政府，是联盟中央执行委员会的执行及指挥机关，下辖10个人民委员部，负责执行法律和国家管理工作。人民委员会对联盟中央执行委员会及主席团负责。

联盟中央执行委员会下设最高法院，负责法律解释，司法审查，解决加盟共和国纠纷，审查高级公职人员的案件。最高法院内设最高法院检察长，以支持公诉和抗诉。

加盟共和国也与中央相应设立苏维埃代表大会及中央执行委员会，中央执行委员会组织自己的执行机关——人民委员会。

（三）苏维埃制度的发展

1924年宪法制定实施，苏联政权巩固，经济发展，国家威望提高，全苏统一完成，加盟共和国由1924年4个发展到1936年15个。1936年，苏联进入社会主义建设时期，于是制定了新宪法，苏维埃代表大会制度进一步完善。1936年苏联宪法对苏维埃制度的完善有着重大的作用：

1．从中央到地方各级苏维埃的代表都由选民直接选举产生，并实现了代表选举的平等原则。城市和农村同等数量的选民产生等量的代表。

2．苏联最高权力机关名称由联盟苏维埃代表大会改称苏联最高苏维埃，并撤销了联盟中央执行委员会，由最高苏维埃主席团行使其大部分权力。最高苏维埃是唯一的立法机关，除立法权外的其他权力还有：缔结、批准和废除国际条约，规定加盟共和国对外的一般准则；决定战争与和平问题；决定接受新加盟共和国；监督宪法的实施；批准各加盟共和国的疆界变更和成立新的自治共和国；组织、领导武装力量；垄断对外贸易；制定国民经济计划；批准预决算；领导工、商、银行和组织保险业；规定国家资源的利用原则和教育、保健事业的基本原则等。最高苏维埃仍由联盟院和民族院组成，但两院的人员构成已有变化。联盟院是全国按选区，每30万人选代表1人。民族院由每一加盟共和国选代表25人，自治共和国选代表11人，自治省选代表5人，民族州选代表1人组成。任期都是4年，两院权利平等，享有立法提案权和批准法律权。两院各选出主席1人和副主席4人。最高苏维埃每年开会两次，由主席团召集。最高苏维埃在两院联席会议上产生最高苏维埃主席团。主席团组成人员是：主席团主席、副主席15人（每加盟共和国1人）主席团秘书1人，委员16人。主席团对最高苏维埃负责并报告工作。最高苏维埃主席团职权有：召集最高苏维埃会议；颁布法令；解释法律；在两院发生意见分歧达不成协议时，解散最高苏维埃，确定新的选举日；决定全民公决；撤销政府部门与法律抵触的决议、命令；最高苏维埃闭会期间可任免部长和武装部队最高指挥；宣布战争状态、全国总动员和局部动员；宣布戒严；批准或废除国际条约；制定颁发、授予勋章、荣誉称号；任免驻外全权代表等。但是，最高苏维埃主席团已不再像中央执行委员会那样，有组织同级政府和司法机关的权力，也不再享有立法权和代行最高权力机关的职权。可见，最高苏维埃主席团已成为集体元首性的机构，并具有部分常设权力机关的性质。

3．政府名称由人民委员会改为部长会议。部长会议由最高苏维埃在两院联席会议上组织，其成员包括：部长会议主席1人，第一副主席和副主席若干人，各部部长、委员会主席、各加盟共和国部长会议主席等。部长会议是最高国家权力的最高执行和发布命令的机关，它对最高苏维埃负责并报告工作，闭会期间对最高苏维埃主席团负责并报告工作。部长会议负责执行法律，发布决议和命令，并检查决议命令的执行，行使行政管理方面的职权。政府的各部、委员会只对部长会议负责，不再对同级苏维埃常设机构负责。

4．将检察机关从最高法院中独立出来，最高检察机关为法律监督机关，负责对所有部及其所属机关以及每个公职人员和公民是否严格遵守法律行使检察权。

5．明确划分了两个级别的苏维埃，中央一级苏维埃包括全苏、加盟共和国和自治共和国的苏维埃。地方苏维埃则是边疆区、省以下的各级苏维埃。加盟共和国和自治共和国的苏维埃同中央相似，设立最高苏维埃及主席团，政府为部长会议。地方国家苏维埃有边疆区、省、自治省、州、区、市、地各级的劳动者代表苏维埃，它们是国家权力机关，劳动者代表苏维埃选出执行委员会管理行政事务，是议行合一的政权机关。

1936年苏维埃政权制度确立以后，经过40年的建设，苏联已经成为“比较发达的社会主义国家”。苏维埃国家无产阶级专政的任务已经完成，成为全民国家。在这种理论指导下，苏联制定了1977年宪法，进一步巩固和完善了苏维埃制度。

1977年宪法确立的苏维埃制度，同1936年宪法确立的制度基本相同。有些小的变化是：民族院增加了每个加盟共和国代表名额7人，最高苏维埃代表名额为1500名，两院各750名，主席团委员增加了5人，最高苏维埃内专门委员会数量增加，达到17个。此外，在最高苏维埃内增设人民监督委员会，负责对所有国家机关的活动实行监督。可见，这次修宪在国家政权上的变化，主要是理论上的，而不是制度上的。

（四）苏维埃制度的“改革”

1988年，苏联总统戈尔巴乔夫推行改革，1989年苏联修改了宪法、选举法等一系列重要法律，对政治体制进行全面改革。这次改革的主要内容就是苏维埃制度，它使苏维埃发生了根本性变化。

改革后的国家苏维埃称苏联人民代表大会。它分别由地区选区、民族地区选区和党、团、群众团体等界别选区各选750名代表组成。代表大会每年开会一次。代表大会设最高苏维埃为常设机构，分联盟院和民族院两院，各由271名代表组成，职权相同。最高苏维埃每年开会两次，每次三至四个月。除不能修宪外，最高苏维埃可代行代表大会的权力。最高苏维埃内设最高苏维埃主席团，是一个组织、执行和协调性机构。主要负责召开代表大会，协调委员会行动和监督法律执行。由最高苏维埃正、副主席及其两院主席、加盟共和国最高苏维埃第一副主席、以及苏联人民监督委员会主席等组成。苏联最高苏维埃主席在未设总统前是***，设总统后成为虚职。

这次改革还设立了苏联宪法监督委员会和苏联总统。总统是***，具有十分广泛的权力。

但是，由于苏联社会内部诸种复杂矛盾的作用，苏联的改革导致1991年苏联国家的解体。这样，改革后新建立不久的人民代表大会被宣布永久停止活动。

从上述介绍看出，苏联苏维埃制度是在十月革命推翻资产阶级临时政府的斗争中直接产生的，它随着苏联革命和建设事业的发展而不断完善。早期的苏维埃政权更多地仿照巴黎公社的模式，按“议行合一”的原则建立。如在形式上，采用代表大会产生常设机关执行委员会，执行委员会组织行政机关人民委员会和人民委员会部，并规定执行委员会委员要在人民委员会各部工作。这时政权机关的名称都沿袭巴黎公社的叫法。但随实践的发展，这种“议行合一”的国家组织形式有了改变。1936年取消了苏维埃中央执行委员会，由最高苏维埃主席团代替它的职权。同时，由部长会议代替了人民委员会。这些已不仅是名称上的改变，而有一定性质上的改变。最高苏维埃主席团带有常设国家权力机关的性质，又具有***的性质。部长会议则就是一个完完全全的行政机关。这种改变，反映了苏联国家制度的逐步完善，它已走出了照搬马克思主义理论的幼稚时期，而是按实际需要来建设国家政权制度。1989年后苏联的政治体制改革，彻底改造了苏联的苏维埃制度。然而，改革是出人意外的，它使苏联这个最早建立社会主义苏维埃的国家，其苏维埃制度的发展以悲剧结束。

二、我国民主革命时期的代表制度

我国人民代表机构最早是从苏区革命根据地建立起来的。开始是工农兵代表会议，后经过抗日战争时的参议会制度，新中国成立前后的人民代表会议制度的过渡，到1954年正式确立人民代表大会制度。下面对这一制度的由来和发展过程作一叙述。

（一）中华苏维埃政权制度

早期的工农兵苏维埃代表大会，可溯源到大革命时期的农民协会。1927年大革命失败后，中国共产党提出了武装夺取政权的口号。于是，建立什么样的革命政权问题提上了议程。***在湖南省委曾提出建设工农兵苏维埃政权的主张，但因秋收起义失败而告终。彭拜领导广东省海陆丰武装起义后，召开海陆丰工农兵苏维埃代表大会，并选举产生了海陆丰工农兵苏维埃政府，从而开创了建立工农兵苏维埃政权的先导。当年11月，中共中央临时政治局扩大会议把建立工农兵苏维埃政权制度作为党的一项任务正式提了出来，提出把“一切政权归工农兵苏维埃”的武装暴动口号。1928年6月，中共第六次代表大会充分肯定了上述政权建设的主张，并对根据地苏维埃政权的名称、性质、职权、机构设置等作了统一规定。中共六大以后，当时各革命根据地相继召开各级工农兵苏维埃代表大会，成立了苏维埃政府。

井冈山革命根据地建立以后，为实现对各革命根据地工农兵民主政权的统一领导，根据中共中央决定，1931年11月7日，在江西瑞金召开第一次全国工农兵代表大会，大会宣布成立中华苏维埃共和国，通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府组织条例》等法律，选举产生了工农兵代表大会执行委员会，并组织了临时中央政府人民委员会。1934年1月，召开了第二次全国工农兵代表大会，在会上，***同志总结了两年多来的政权建设经验。大会修改了《中华苏维埃宪法大纲》。总结这一时期工农兵苏维埃政权有以下特点：

1．政权性质。《中华苏维埃宪法大纲》规定，“中华苏维埃所建设的是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦大众的。”

2．政权组织。全国工农兵苏维埃代表大会为最高政权政权机关。在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。在中央执行委员会下，组织人民委员会，由工农兵代表大会选举产生，对代表大会及其执行委员会负责、报告工作并受其监督。人民委员会负责处理日常政务，发布一切法令和决议案。在中央执行委员会领导下组织最高法院行使审判权。1934年后，增设中央执行委员会主席团，中央执行委员会下设审计委员会。

3．地方苏维埃政权。地方政权完全实行议行合一，设省、县、区、乡四级苏维埃代表大会。在省、县、区三级代表大会闭会期间，由大会选出的中央执行委员会行使行政权。乡不设执行委员会，由主席团主持经常性工作。

4．苏维埃的产生。乡和城市的苏维埃代表由乡和城市选民直接选举产生，区以上苏维埃代表由下一级苏维埃代表会议选举产生。凡苏维埃共和国公民在16岁以上者，都有选举权和被选举权，严格限制了剥削阶级的选举权。

以上看出，我国早期工农兵苏维埃政权，由于没有自己的经验，基本上是搬照苏联1924年宪法规定的苏维埃政权体制。需要说明的是，由于残酷的战争环境，上述制度没有完全实施。

（二）参议会制度

抗日战争时期，由于日本帝国主义的侵略，民族矛盾成为主要矛盾。1937年国共两党合作建立了抗日民族统一战线，中国共产党领导下的根据地政权性质起了变化。9月6日，中共中央宣布取消中华苏维埃共和国称号，将苏维埃政权改为国民政府的一级地方政权，称陕甘宁边区政府。大约在1937年10月起，陕甘宁边区开始在所属各县、区、乡组织普选，召开各级参议会，建立了与国民党地方政权名称、形式相同的政权机构。在此基础上，1939年1月15日，召开陕甘宁边区第一届一次参议员大会，建立陕甘宁边区参议会，作为边区代议机关。会议通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》等法律。选举产生了陕甘宁边区常驻会议员、议长和边区政府、法院的组成人员。

为照顾同国民党的统一战线关系，更好地团结社会各阶级阶层爱国人士，发挥他们在抗日民主政权中的作用，1940年3月，中共中央提出了陕甘宁边区参议会政权的“三三制”组织原则。这一原则，通过次年第二届参议会第一次会议制定的《陕甘宁边区施政纲领》确定下来，很快参议会制度由陕甘宁边区发展到共产党领导的各敌后抗日根据地。陕甘宁边区参议会制度有以下特点：

1．政权性质。陕甘宁边区参议会政权由过去工农民主专政的政权，转变为抗日民族统一战线的抗日民主政权，大大扩大了政权民主基础。以“三三制”作为政权组织原则，即在政权机关人员构成上，共产党员、非党进步分子和中间分子各占三分之一。

2．政权组织形式。在边区、县实现代议制，普遍设立参议会，为最高政权机关。参议会闭会期间，由选出的常务议员或驻会议员办理议会日常事务，常驻会代行参议会职权。参议会选举产生同级政府行使行政权，组织法院行使司法权。政府和法院都对参议会负责，受其监督，并定期报告工作。在乡一级没有参议会或代表会，实行“议行合一”制，参议会闭会时，行使政府职能。

3．选举制度。为适应抗日民主政权扩大政权民主基础的要求，选举更民主化了，扩大了选举权。有关法律规定，除反共分子和汉奸外，所有抗日爱国的阶层和人士，不分阶级、种族、经济地位、出身、成分等，都有选举权和被选举权。选举采用竞选方式。选举法规定，各抗日政党、群众团体，可提出候选人名单及竞选纲领，进行竞选运动，在不妨碍选举秩序下，不得加以干涉或阻止。

（三）人民代表会议

1940年，***在《新民主主义论》中分析中国革命的前途时，第一次正式提出中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会制度。他说：中国现在可能采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。这种制度即是民主集中制。但实行人民代表大会制度需要具备一定条件，即：要在取得政权后实行全国范围内的普选，只有普选基础上才能产生代表大会。在此以前，就需要有一种适当形式向人民代表大会制度过渡，这就是人民代表会议。人民代表会议与人民代表大会的不同之处，就在于代表会议可以是协商产生的，而不都是由选举产生。

1945年抗战结束后，国共两党统一战线破裂，这意味着抗日民主政权形式参议会制度的结束。中国共产党决定以人民代表会议取代参议会。1945年10月14日，陕甘宁边区参议会常驻会和边区政府联合发出通知，要求把乡级参议会改为乡人民代表会议。随后，在晋察冀边区的一些省很快也召开了人民代表会议，选举省政府委员会。1947年后，又相继在解放区的内蒙古、东北、华北等地，召开了各级人民代表会议，产生了各级人民政府。1948年4月，各解放区普遍建立各级人民代表会议。***在晋绥干部会议上讲话中指出，“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地人民的权力机关，一切应有的权力必须于代表会议及其选出的政府委员会。”人民代表会议制度成为新中国成立后地方政权向人民代表大会制度过渡的普遍形式。

抗战胜利后，为什么要将人民代表大会制度取代参议会制度。很明显，参议会是基于国共合作，适应抗日民族统一战线需要的一种政权形式，它隶属于国民党政权体系。如果从人民代表大会制度发展的连续性看，参议会制度是一种中断。从政权性质和政权形式看，它与过去的苏维埃和后来的代表大会制度都不相同。统一战线一俟结束，共产党当然不会再去运用国民党的政权形式，而是要继续按照自己的理论去从事政权建设，要继续搞苏维埃式的代表大会。但这时没有再沿用根据地苏维埃政权的名称，是因为共产党已去掉了早期政权建设的幼稚性，不再完全照搬苏联的制度，而开始考虑自己的经验和一定程度创造自己的特色。以代表会议取代参议会的一个更重要原因，是政权性质的改变。参议会政权，是包括地主阶级和官僚资产阶级在内的各阶级、阶层共同参加的爱国民族统一战线的全民政权，而人民代表会议政权，是以工农和其他劳动人民为政权主体的，联合其他阶级参加政权管理，但排除地主和官僚资产阶级的人民政权。这种政权性质的变化，也要求政权形式相应改变。

第二节

人民代表大会制度的建立和发展

一、由政治协商会议和人民代表会议向人民代表大会的过渡

新中国成立后，政权向人民代表大会过渡是通过下述两种形式：在中央通过中国人民政治协商会议，在地方通过人民代表会议。

1948年，中国人民解放军在战场取得节节胜利。在中国共产党即将取得全国政权的情况下，中共中央发布“五一”口号，提出召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府的主张。这一主张立即得到各民主党派和各人民团体响应。经过一年多准备，1949年9月21日，召开了中国人民政治协商会议第一次全体会议。这次会议宣告中华人民共和国成立，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》。大会选举中国人民政协会议全国委员会，并选举产生了中央人民政府委员会。

中国人民政治协商会议的召开具有重大历史意义，它组织产生了新中国的国家机构，使国家政权由共产党从国民党手中夺取后，先由各界协商产生的机构代管，再过渡到由人民选举产生的人民代表大会手中。这种过渡是由法律明确规定和安排的。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，国家政权是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会将由人民普选产生。政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式，但在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权。从而正式确定人民代表大会制度为我国政权的组织形式。中国人民政治协商会议制定了《中央人民政府组织法》，选举了中央人民政府委员会，并行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。这就把第一届政治协商会议的过渡性质明白地表示出来。

在地方，向人民代表大会制度过渡是通过城市军事管制委员会和各界人民代表会议。过渡大概经过三步到位：第一步由军事管制委员会接管国民党政权。在刚解放的地区，由中央人民政府或前线军政机关委托组织军事管制委员会和地方政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命，在条件许可时召集各界人民代表会议。第二步，凡召开各界人民代表会议的地方，各界人民代表会议部分代行人民代表大会职权。从性质上说，代表会议还只是个咨询性机关，而不是权力机关，它只有权反映人民的意见和要求，对军事管制委员会和政府工作进行讨论，提出批评和建议。第三步，在军事行动完全结束，土地改革彻底实现，各界人民已有充分组织的地方，实行普选，召开地方各级人民代表大会。

二、人民代表大会制度的建立

根据《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，之所以在夺取政权后不能立即建立人民代表大会制度，而需要一个过渡时期，是因为召开人民代表大会需要有几个基本条件：即大陆基本解放，民主革命的基本任务土地改革彻底完成，人民群众能充分组织起来，并且觉悟程度有一定提高。经过三年的努力，这些条件已具备。社会改革运动和抗美援朝取得巨大胜利，经济得到恢复，政权基本巩固，国家开始进入大规模经济建设时期，人民的组织程度和觉悟程度有很大提高。在这种情况下，1952年12月24日，***在政协第一届全国委员会第43次常委会扩大会议上，代表中共中央提议，制定宪法，召开人民代表大会。他说：现在，过渡时期已经过去了，我国即将进入大规模的有计划的经济建设的新时期，为适应这一新时期的国家任务，必须根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，以求进一步巩固人民民主，以便充分发挥人民群众参加国家建设事业的积极性。中共中央的建议得到与会委员一致赞同。1953年1月，中央人民政府委员会第20次会议讨论召开全国人民代表大会问题时，***指出：就全国范围来说，大陆的军事行动已经结束，土地改革已基本完成，各界人民已组织起来，因此，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开各级人民代表大会的条件已经成熟，这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗，历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会以更加发扬民主，加强国家建设。人民代表制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都是有利的。这次会议正式决定，1953年召开由人民普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会。

根据这一决定，1953年3月，中央人民政府公布了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，并于4月3日又发布了《关于基层选举工作的指示》。这样，全国性第一次普选在全国展开。到1954年8月，全国省级以下各级政府除个别地区外，都先后召开了人民代表大会。在此基础上，1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开。会议通过了《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律。根据这些法律，产生了全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院。至此，我国人民代表大会制度在全国正式建立。

1954年人民代表大会制度建立以后，由于种种原因，在近半个世纪的历史发展中，经历了曲折的历程。

三、人民代表大会制度的早期探索发展

人民代表大会制度建立以后，开始了它的发展。然而，这个过程到1957年上半年就结束了。人民代表大会制度建立伊始，不可能是完善的，人民代表大会怎么行使职权，发挥它在国家政治生活中的作用，以及如何完善自身的各项制度，都需要探索。在人民代表大会建立的头3年内，全国人民代表大会积极按宪法的规定，行使自己的职权，在国家建设和发展社会主义民主法制方面，发挥了一定作用。

（一）制定和着手起草了一些重要法律

立法是全国人大的重要职权，这一时期全国人大及其常委会积极行使这一职权，制定和批准法律、法令40多个。除制定前面所说的一批有关国家机构方面的法律外，还制定了《逮捕拘留条例》、《治安管理处罚条例》、《城市居民委员会组织条例》、《兵役法》、《农业生产合作社示范章程》，以及一大批民族自治地方的组织条例。与此同时，着手起草了《刑法》、《刑事诉讼法》和《民法》等重要法律。此外，国务院颁布或批准颁布法规约400多件。

（二）行使对国家重大事情的决定权

从1953年开始，国家开始全面的大规模经济建设，全国人大及其常委会对国家经济建设的一些重大问题作出了决定。如审议决定发展国民经济的第一个五年计划，通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议。国家在推行农业合作化过程中，及时对农业合作化作出规范，通过全国农业发展纲要等等。此外，还及时审议国民经济计划和财政预算的部分调整或变更，决定国家机构的设置等。

（三）重视发挥人大代表的作用

为方便人民代表活动，加强代表联系，为代表行使职权服务，在大城市、省会城市、以及代表居住较多的城市设立全国人大代表办事处。给代表每月提供50元的工作费，使代表行使职权获得一定物质保障。为使代表充分反映人民意志和利益，创立了人民代表视察制度，全国人大常委员对代表视察工作作出了规定。

（四）逐步建立和健全人民代表大会工作机构和工作制度

第一届全国人大期间，代表大会设立法案、财经、代表、民族四个专门委员会，其中法案委员会和民族委员会是常设委员会。为加强自身建设，全国人大及常委会对有关人大代表名额、人代会任期和有关法律的解释等作出不少决定。全国人大常委会办事机构逐步建立和加强。全国人大建立后，常委会办公厅很快就设立了法律室、研究室、编译室、顾问室、民族室、人民代表接待室、秘书处和总务处等机构，工作人员有120人。到1956年，机关工作人员增至365人。

（五）全国人大及常委会能依法按期召开会议

全国人大每年按期举行一次例会，全国人大常委会头3年开了近80次常委会，基本上是有事就随时开会。那时的全国人大和常委会会议都开的比较活跃，代表和委员都能畅所欲言，讨论国家大事，敢于对政府工作提出各种意见、建议和大胆的批评，政府也能派员到会虚心听取意见，努力改进工作。

总之，这一时期全国人大及其常委会积极按《宪法》履行职权，初步发挥了国家权力机关的作用。由于人民代表大会处于创建之中，许多工作都是摸索前进。人民代表大会如何更好地行使职权和充分发挥作用，都有过一些设想和争论。例如，关于人民代表大会要不要开展对政府的监督问题，就有两种不同观点：有人认为，都是党领导的国家机关，监督会影响政府的效率，甚至还有人担心监督会搞成像资产阶级议会和政府那样的对立；有人不但主张人民代表大会要对政府实施监督，而且要“唱对台戏”。1956年，***委员长曾提出研究在全国人大设立与国务院所属各部委对口的专门委员会问题，以便加强对国务院各部委的监督。为此，彭*副委员长专门出国考察，提出设立政法、财政、重工业、轻工业、农业、教育、外交等八个专门委员会的方案，后因1957年后政治形势的突变被搁浅。1955年，中共中央也提出过在县以上地方各级人民代表大会设立常委会的意见，全国人大也曾就此提出过方案，后因意见不一致及其他原因被搁置。

四、人民代表大会制度建设受挫

人民代表大会制度确立后的最初10年，各级人民代表大会以及其他国家机关基本上能正常地运行。从1954～1966年，共召开了三届全国人民代表大会，除了1961年外，按宪法规定，每年都召开一次全国人民代表大会会议，共同商讨国家大事。1954年9月召开的第一届全国人民代表大会选举***为国家主席，***为全国人大常务委员会委员长。1959年4月在北京举行的第二届全国人民代表大会第一次会议上***当选为国家主席，朱德为全国人大常务委员会委员长；1964年12月20日至1965年1月4日召开的第三届全国人民代表大会第一次会议上，通过了***总理的《政府工作报告》，提出了把中国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国的目标。以人民代表大会制度为核心的各项民主制度逐渐地全国范围内建立起来，为新中国如火如荼展开的社会主义建设提供了制度保障。但在平稳发展的过程中也传来了不和谐音，自1957年下半年起，“左”的思潮开始在国家政治生活中滋生蔓延，人民代表大会制度也出现了削弱的趋势：全国人大的立法工作几乎停顿；全国性和地方性的国家重大事项不再提请各级人大及其常委会讨论决定；有些人民代表在宪法赋予的职权范围内发表的意见被当作右派言论加以批判等。

1966年，“文化大革命”爆发，在其后的10年中竟然没有召开一次全国人大会议。党和国家的民主生活处于极端不正常的状态，民主制度也遭到前所未有的破坏。1970年3月，***曾提议召开第四届全国人民代表大会，但遭到林彪、***反革命集团的干扰，直至1975年1月才在北京召开。这次会议修改并通过的宪法带有严重的缺点与错误，如肯定了大搞阶级斗争的基本路线；肯定了“无产阶级专政下继续革命的理论”；用革命委员会取代各级人民委员会（即政府），撤销了人民检察院等。在这10年浩劫中，大批曾由各级人大选举产生的领导人包括国家主席***被批斗，甚至迫害致死，地方各级人民代表大会以及由它产生的人民政府、“公、检、法”机关被砸烂。人民代表大会制度遭到严重的挫折。

在这一时期，人民代表大会制度和民主制度建设方面，则一直是滑向下坡。这一时期人民代表大会制度逐步削弱主要表现有：

第一，全国人大及其常委会都不能按期开会。开会是人民代表大会及其常务委员会行使职权最基本的载体，可是1957年后，全国人大不能正常开会，常委会也不像以前那样经常开了。第二届全国人大第二次会议和第二届全国人大四次会议都没能按时召开，有的会期推迟近一年。整个第二届全国人大的任期超过一年半。即使开会，一些必要的议题都提不上议程。如第二届全国人大三次会议和第三届全国人大第一次会议，连国民经济计划和财政预决算报告都没有提请大会审议。有些会议因财政状况不好，为了不让人民知道就秘密举行。

第二，国家重大事情很少提交全国人大及其常委会审议。如1958年国家建设大跃进，如此大的调整国民经济计划和变更财政预算的行动，还有成立人民公社改变宪法规定的农村政权体制等，这样一些重大问题，都没有提交全国人大及其常委会讨论，而由中共中央一手包办。

第三，立法工作趋于停顿，法制建设受到削弱。据统计，1955～1959年间，全国人大及其常委会、国务院制定和批准的法律、法规，每年平均约160余件。而1960～1965年间，每年平均约30余件。在人民代表大会建立之初就开始起草的刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法等重要法律，有的修改了20多稿，到1957年一度停顿，到1962年就完全停止。宪法和法律规定的一些法制原则，如公民在法律面前一律平等，法院和检察院独立行使审判权和检察权等，都被当作资产阶级的东西加以批判。“要人治，不要法治”的法律虚无主义盛行。人民代表大会制度建立后建立起来的一些法律机构先后被撤销，1959年4月，司法部和监察部被撤销，同年6月，国务院法制局又被撤销。

1957年后，国家民主生活被严重窒息。反映到人代会上，人民代表发言谨小慎微，许多代表连议案、建议都不敢提。如，1957年上半年召开的第一届全国人大四次会议上，代表提案仅有240件，到1960年召开的第二届全国人大第二次会议上，代表提案只有40多件。

五、人民代表大会制度由恢复走向发展

1976年粉碎“***”后，经历了两年多时间的停顿，1978年人民代表大会制度才正式开始恢复，到1982年新宪法和刑法等一批法律的制定，人民代表大会制度开始进入新的发展时期。1976年“***”被粉碎，国家和人民从文化大革命的灾难中走出来，百废待兴，国家最要紧的是恢复和建立新的秩序，人民代表大会制度建设没有来得及提上日程。

1977年10月，在四届全国人大第四次常委会上，中共中央主席***代表中共中央提出召开五届全国人大和修改宪法的建议。1978年2月，党的十一届二中全会通过了向全国人大提出的宪法修改草案。3月，五届全国人大一次会议通过了新宪法。这一宪法是以1954年宪法为蓝本制定的，其国家政权也基本上恢复到1954年宪法确立的人民代表大会制度的组织体系上。此间，地方各级人大陆续召开，选举产生了地方各级国家机关。这样，人民代表大会制度才开始全面恢复。

1978年底，党的十一届三中全会总结了新中国成立以来的历史经验教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的任务，强调社会主义民主要制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。并要求全国人大及其常委会把立法工作提上重要议程。为了贯彻中共中央加强民主法制建设的方针，全国人大常委会立即抓紧立法工作。首批完善国家组织，健全人民代表大会制度建设的重要法律，就是在1979年五届全国人大三次会议上制定出来。它主要是《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等7个法律。这些法律的制定，不但标志着大规模法制建设的开始，而且对人民代表大会制度进行了重大改革，大大加强了人民代表大会制度。重要的改革有两点：一是将人民代表大会代表直接选举的范围由乡级扩大到县级；二是在县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。这两点改革在1980～1981年县、乡换选举后付诸实现。

1980年9月10日，五届全国人大三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，修改1978年宪法。经宪法修改委员会两年多的工作，1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新修改的宪法。根据新宪法，修改了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，并于1983年制定了《全国人民代表大会组织法》。1986年11月，根据政治体制改革，发展社会主义民主的要求，又再次修改了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。新宪法的制定和上述有关国家机构方面法律的修改，大大完善了人民代表大会制度，推进了国家民主法制建设，为人民代表大会制度进入新的历史发展时期，奠定了良好基础。宪法和有关国家机构方面法律的实施，使我国人民代表大会制度建设取得了重大进展。

在20多年的历程中，人民代表大会制度在改革、发展中取得了喜人的成就。主要表现在如下4个方面：

（一）立法方面

具体有效的立法安排是人大立法工作能顺利实施的有力保证。党的十一届三中全会以来，全国人大及其常委会出台和修改了一系列法律和规则，建立起包括选举、议事、运行、操作等方面的多层次、相互配套的规则和程序。1982年召开的五届全国人大五次会议，以1954年宪法为基础，修改和通过了新宪法，1988年、1993年、1999年、2004年又4次通过了宪法修正案。七届全国人大一次会议、八届全国人大一次会议、九届全国人大二次会议、十届全国人大二次会议又分别对宪法的个别条款和部门内容作了必要的修定。新宪法适应新的历史条件，对中国的社会制度和国家制度，对公民的基本权利和义务，对国家机构等作出了许多新的规定，确立了邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导地位，明确提出坚持改革开放，规定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，明确了非公有制经济的法律地位，规定了国家实行社会主义市场经济，实行依法治国、建设社会主义法治国家，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展等内容。在中国政治生活中产生了重大影响。除了宪法，几经修改过的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定了差额选举的原则，并把直接选举人民代表的范围扩大到县一级，并改革和完善了选举代表的程序，增强了人民代表大会的合法性基础，《全国人民代表大会组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经修改后扩大了全国人大常委会的职权，增设了专门委员会，规定省级人大及其常委会有权制定地方性法规等等；新制定的《全国人大和地方各级人大代表法》规定了各级人大代表的权利、职责、活动方式与特有保障等，使人大代表的角色定位更加明晰合法；其他诸如全国人大、全国人大常委会的《议事规则》，全国人大常委会《组成人员守则》等都大大促进了人大工作的制度化、规范化。

（二）组织机构方面

根据宪法、法律的新规定，自1979年下半年起，县级以上地方各级人大相继建立了常委会；全国人大陆续建立起9个专门委员会；全国人大常委会建立了负责处理常委会重要日常工作的委员长会议等；地方人大及其常委会本着“必要”、“精简”的原则，也建立了工作机构；改变了农村人民公社政社合一的体制，恢复设立了乡政权，进一步理顺了国家机关之间的关系，对坚持和完善人民代表大会制度有着重要的现实意义和深远的历史意义。

（三）代表素质方面

由于人大在中国政治生活中的分量越来越重，人们对于人大代表的素质有了更高的要求。除了对代表的文化水平、健康状况、职业性质有要求外，参政能力也被列为重要的一项。随着《人大代表法》的颁布和宣传，人大代表对自身角色的理解也大大加深。事实表明，人大代表的素质在不断提高，参政的意识和能力在逐步增强。

（四）实际运行方面

依照宪法、法律规定，全国人大坚持每年召开一次，地方各级人大每年至少召开一次，各级人大常委会更是经常召开会议。通过会议的方式，各级人大及其常委会代表人民意志行使国家权力。随着经验的积累，有关会期制度、发言制度、表决制度等一系列制度也在不断成型和规范化，从而大大促进了人大制度的实际运行。

其中最为突出的是立法工作。自1979年以来，除通过现行宪法和三个宪法修正案外，全国人大及其常委会共制定了330多个法律和有关法律问题的决定。仅八届全国人大及其常委会（1993～1998年）通过的法律和有关法律问题的决定就有118件。地方人大及其常委会制定了6700多个地方性法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系框架。九届全国人大一次会议提出在九届人大任期内初步形成具有中国特色的社会主义法律体系的宏伟目标。卓有成效的立法工作有力地保障了社会主义的改革开放事业。

除了立法工作以外，人大在对宪法、法律实施的监督和对行政、审判、检察机关的工作监督方面也有了长足的进步；对全国和地方的一些重大事项的审议和决策也日见成效；人大按照德才兼备的原则和干部队伍“四化”方针，依法选举和任命了国家机关组成人员；全国人大及其常委会和有些地方人大常委会还积极开展了与外国国会或地方议会的交往，增进了与外国议会和人民之间的了解和友谊，促进国家关系的发展。

总之，在改革开放后的20多年中，人大制度及其实际运行有了可喜的进步，各级人大及其常委会在中国政治生活中的实际地位和影响力正在逐步上升。这是中国政治体制改革的重要成果，它有力地推动着社会主义民主和法制建设，推动着“依法治国，建设社会主义法治国家”的进程，推动着改革开放和现代化建设。

第三节

人民代表大会制度建设的历史经验

一、人民代表大会制度建设的经验

几十年来的实践证明，人民代表大会制度是一项适合中国国情、具有中国特色的好制度，它已深深地根植于中国的大地之上，受到亿万中国人民的拥护。同时，中国人民也在建立和完善人民代表大会制度这一伟大的政治实践中，积累了一笔宝贵的经验。（一）坚持和完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主的根本途径，对经济的发展、社会的进步和国家的稳定有重要的意义建国以后五十多年的实践告诉我们，人民代表大会制度同国家和人民的命运是息息相关的。什么时候重视发挥人民代表大会制度的作用，社会主义民主就比较充分，决策就比较正确，国家的政治生活就比较稳定，因而社会主义事业的发展就比较顺利。反之，什么时候轻视甚至忽视了人民代表大会制度的作用，社会主义民主就会受到损害，国家政治、经济和社会就会出现混乱，人民就会陷入痛苦和灾难。建国初到1957年前，我们党和国家比较重视民主和法制建设，人民代表大会在国家生活中发挥了较大的作用。但是，1958年之后，人民代表大会制度步人了一个曲折的发展阶段。在“文化大革命”十年中，人民代表大会制度更是遭到空前破坏，从而给我们党、国家和人民带来了巨大的灾难。教训在哪里？这不能只从个人身上找原因。最根本的还是一个制度问题。***同志着重提出：“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出，逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了“文化大革命”得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛的教训。必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。***同志指出，建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。这是全党、全国人民和各个国家机关共同的划时代的历史任务，也是一个长期的艰巨的任务。（二）建国以来的实践表明，人大及其常委会必须把加强社会主义民主法制建设作为自己的根本任务，认真履行宪法赋予的职权，才能发挥应有的作用改革开放20多年来，各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极探索，勇于实践，各方面工作取得了较大进展，国家权力机关在人民心目中的威望逐步提高，在国家生活中发挥着重要作用。当然，我国的人民代表大会制度还不够健全，在一些具体制度方面还有缺陷，宪法规定的人大及其常委会的性质、地位和职权尚未完全落实，在一些方面差距还相当大，人大工作也存在不少问题和困难。但总的来说，这二十多年，是建国以来人大工作最好的历史时期之一。正因为人大及其常委会始终把加强社会主义民主法制建设作为自己的根本任务，认真履行宪法赋予的职权，所以，地位不断提高，作用也越来越明显，并且取得了今天这样的成就。（三）为把人大建设成为有权威的国家权力机关，必须加强自身建设，尤其是组织制度建设和工作制度建设过去由于对人大工作重视不够，往往把人大和人大常委会看成是安排照顾性的荣誉机构。因而组成人员年龄偏大；机构不健全，工作人员严重不足。近些年来，有所改变，但随着社会主义现代化建设的发展，人大及其常委会担负的任务日益繁重，其自身建设与工作需要不适应的矛盾还是相当突出。因此，加强人大常委会的组织、制度建设，已成为一个迫切需要解决的问题。十届全国人大常委会中专门增加了一批相对来说比较年轻的委员。这一举措，具有十分重要的意义：它不仅推进了人大常委会委员的专职化、年轻化进程；同时，也在人大自身建设中迈出了实质性的一步，这将在全国人大系统中产生很好的示范效应。从今后的工作需要看，还应进一步解决人大机关工作人员的年轻化、专职化问题。

自身建设的另一个方面，就是工作制度建设，亦称程序建设。人大及其常委会行使职权，必须严格遵循民主集中制的原则。是不是按法定的程序办事，是民主政治与专制政治的重要区别之一。民主政治是通过一系列法定的程序来管理国家的政治，而专制政治则是专制统治者凭个人的意志来管理国家的政治。人大及其常委会是从内容到形式方面最能体现民主集中制的国家机关，它行使职权时必须遵循法定的形式和程序。没有一定的形式和程序，民主就体现不出来。有人说，程序是行动的民主。这句话不无道理。全国人大及其常委会从举行会议、提出议案到审议议案、作出决定，都有一整套法定的形式和程序。违背了这些形式和程序，也是违法，是不允许的。九届全国人大常委会在加强议事程序建设上，采取了一些好的做法。如法律草案的审议由一般实行两审制改为一般实行三审制；分组审议由原来的四个组调整为相对固定的六个组；对婚姻法修正案的审议采取联组会议的方式；在有的法律草案起草过程中，采取了论证会的形式；改革了分组审议的记录方式。这些做法已被实践证明是行之有效的，应继续坚持下去。今后，为了适应新世纪新阶段人大工作的实际需要，还应进一步加强程序建设，为人大依法履行职责提供强有力的制度保证。（四）加强和改善党对人大工作的领导，是发挥国家权力机关作用的根本保证中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是全国各族人民利益的忠实代表，是我国社会主义事业的领导核心。坚持党的领导，是建设中国特色社会主义民主政治的题中应有之义和根本保证。我们党是执政党。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院都必须接受党的领导，坚决贯彻党的路线、方针、政策。当然，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，它不能代替人大行使国家权力。这里有一个正确处理党组织与国家权力机关的关系问题。党对国家事务实行领导是一条不可动摇的原则。健全人民代表大会制度，必须在党的领导下进行。人大工作要善于领会和掌握党的路线、方针、政策，并及时地把党的主张通过法定程序变成国家意志，动员全体人民共同去实现。同时，党也要不断改进和完善对国家政权机关的领导方式，以适应依法治国、建设社会主义法治国家的要求。

二、人民代表大会制度发展的主要原因

党的十一届三中全会以后的20多年来，我国人民代表大会制度建设取得重大进展。其主要原因在于党的十一届三中全会坚持了解放思想，实事求是的思想路线，在深刻总结建国以来的历史经验教训，特别是“文化大革命”沉痛教训的基础上，确立了民主法制建设在国家现代化建设中的重要地位和作用，党对民主法制建设重要性的认识产生了一次历史性飞跃，从而开辟了人民代表大会制度建设历史发展的新时期。党的十一届三中全会以后，党对民主法制建设的认识又不断深化，对人民代表大会制度在民主法制建设中的地位和作用又有新的认识，有力地促进了人民代表大会制度建设的发展。总结经验，20多年来人民代表大会制度建设之所以取得一些成效，主要是党和国家在思想、理论方面有以下重大突破：

（一）把建设高度的民主和完备的法制，作为国家的根本目标和根本任务

长期以来，我们一直把民主仅作为一种手段，所以，对民主法制建设时而重视，时而忽视。党的十一届三中全会以后，在总结“文化大革命”的深刻教训中，全党和全国人民醒悟到民主法制建设的极端重要性。1982年党的十二大，正式确立建设高度社会主义民主是我们的根本目标和任务。这一目标的确立，为人民代表大会制度建设提供了思想理论基础，指明了方向。随着我国市场经济体制的改革，对法制建设提出了更高的要求。1996年全国人大通过的《国家九·五计划和2000年远景目标发展纲要》和中共十五大又进一步确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的国家现代化建设目标和治国方略。

（二）把人民代表大会制度建设，作为民主法制建设的主要内容

民主法制建设从何着手，以什么为主要内容，过去并不十分明确。所以，在历史上，我们党虽然有时即使重视、强调民主法制建设，但也没有重视加强人大制度建设，没有把人民代表大会制度建设作为民主法制建设的主要内容。这样，强调民主法制建设却没有具体制度建设作依托，也就容易转瞬即逝，不得要领，难以落实。现在，我们把民主法制建设同人民代表大会制度建设联系起来，建设高度的民主政治，最主要的内容是加强人民代表大会制度建设。人民民主专政的本质，人民当家做主的内容，需要人民代表大会制度这种民主形式实现，否则，就会成为空话。因此，我们在建设高度民主的现代化国家目标过程中，必须始终不渝地加强人民代表大会制度建设，不断完善人民代表大会制度。正如党的十六大报告指出的那样，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。（三）提出改善党的领导，实行党政分开，同时强调党必须在宪法和法律的范围内活动我们党历来以实现和发展人民民主为己任。改革开放以来，我们坚定不移地推进政治体制改革，有力地促进了社会主义民主政治建设。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。我们说党的领导，是人大制度建设的关键，人民代表大会制度的加强和人民代表大会作用的发挥，正是在于党的正确领导。

第三章

人民代表大会的地位和作用

第一节

人民代表大会的地位

我国《宪法》第57条规定，“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，这表明了人民代表大会的法律地位。在法律上，在整个国家权力的纵向体系中，它处于最高一级。在中央一级国家权力体系中，它处于核心的地位。然而，研究人民代表大会的地位不能仅仅看它在法律上和国家机构体系中的地位，还要看它在国家政治生活中的实际地位。正像一个物体的位置是靠与相邻物体的关系来确定一样，人民代表大会的地位也要靠与其他国家机关的关系来确定，还要靠与政治组织和公民的关系来确定。所以，研究人民代表大会的地位，需要研究人民代表大会与以下三方面的关系：一是与中国共产党的关系；二是与其他国家机关的关系；三是与人民的关系，人民代表大会在人民群众心目中的地位。

一、人民代表大会与中国共产党的关系

在法律上，全国人民代表大会是最高的国家权力机关。党必须遵守宪法和法律，人民代表大会有权监督宪法和法律的实施，对政党违反宪法和法律的行为应予追究。然而，在国家政治体制中，人民代表大会是在党的领导下，人民代表大会要接受党的领导。所以，不了解人民代表大会与党的领导关系，就不能了解人民代表大会的实际地位。

我们先看看党与人民代表大会的关系在宪法上的表述。几十年来，党与人民代表大会的关系在实际生活中并没有多大变化，但在几部宪法中的表述则有所不同。1954年宪法没有明确规定党对人民代表大会和国家的领导，只在序言中宣告人民的胜利是在中国共产党领导下取得的。1975年宪法不仅在序言中规定要坚持党的领导，在总纲中又规定党要实现对国家的领导，并且还规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，把人民代表大会地位置于一种逻辑矛盾之中。1978年宪法取消了这种不合逻辑的规定，但仍保留了党对国家实施领导的规定。1982年宪法在党与人民代表大会关系上的规定有较大突破，它一方面确立党对国家的领导，中国各族人民继续坚持党的领导进行现代化建设；同时第一次在宪法中对党的领导加以约束，规定党“必须以宪法为根本的活动准则”，“必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。

现行宪法表明，党与人民代表大会的关系体现在以下两方面：一方面，党要实施对人民代表大会和国家的领导，另一方面，党的领导也要遵守宪法和法律。

新时期党如何实施对人民代表大会的领导？《中国共产党章程》规定“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。主要是政治领导。什么是政治领导？政治领导即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家实施领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。按照这个要求，党对国家的领导应主要通过人民代表大会的途径实现。因为只有人民代表大会的立法，才能把党的意志转变为国家意志。在实践中，党对人民代表大会的领导主要是通过以下几方面途径实现的：

（一）党提出人民代表大会工作的方针政策，人民代表大会贯彻执行

党根据对形势和任务的分析，在党内作出有关决议或提出方针政策，人民代表大会为贯彻党的方针政策而采取相应行动。例如党的十一届三中全会提出了加强立法工作的指导方针，指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，从现在起，必须把立法工作提到全国人民代表大会及其常委会的重要议事日程上来。”全国人民代表大会贯彻党中央的这一方针，大大加强了立法工作。又如1986年全国进行县乡换届选举前，党中央明确提出从政治体制改革角度考虑这次选举工作，注意充分发扬民主。全国各级人民代表大会贯彻中央这一精神，通过制定选举办法，积极努力提高选举的民主程度。另一种情况是党提出比较具体的有关人民代表大会工作的文件，指导人民代表大会工作。1991年中央关于加强对立法工作领导的文件下达后，全国人大党组为贯彻执行，立即制定了立法规划和有关法律草案报批程序。

（二）党就国家的重大问题，直接向全国人大提出建议案

如关于修改宪法的建议，关于国民经济和社会发展计划的建议草案，有关体制改革的决定草案，像这样一些重大问题，通常都由中共中央提出建议案，通过全国人大主席团或国务院提出正式议案，由全国人大常委会审议通过，成为国家的法律或重大事项的决定。

（三）党对人民代表大会实行工作领导

党对人大常委会的具体工作作出决议或发布指示。党还要求人大常委会党组就人大及其常委会的一些重要工作向同级党委请示汇报，以求得党委的支持或批准。党对人民代表大会工作领导的主要内容有：

1．立法工作领导。根据中共中央有关文件规定，凡属政治方面的立法，在制定前，全国人大常委会党组应将立法的指导思想和原则呈报中共中央审批。政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在法律草案基本成熟后，提交全国人大常委会审议前，也应报送中央审批。其他方面的法律草案是否需要报中央审批，由全国人大常委会党组决定。

2．选举工作领导。各级人民代表大会换届选举时，都要组织由同级党委直接领导的专门班子，领导选举工作。选举工作中的重要问题，特别是有关人事安排问题，都要由同级党委决定。

3．会议领导。每次全国人民代表大会召开期间，党的主要领导人和有关部门负责人都要参加大会领导工作。如，成为大会主席团成员和担任大会秘书长、副秘书长。会前的准备工作和会议中的重大问题也得向中央请示汇报。

4．日常工作领导。党组织或党的领导人对有关人民代表大会的日常工作或某一工作作出决定或发布指示，由人民代表大会采取相应的行动贯彻执行。如，这些年来，全国人大曾先后根据中共中央政治局或书记处的有关精神和中央领导人的指示，作出关于打击严重刑事犯罪分子的决定，关于打击严重经济犯罪分子的决定，关于加强法制教育维护安定团结的决议等等。此外，人大常委会党组还应就日常工作中碰到的重大问题，随时向同级党委请示报告，以得到工作指示。

（四）党的组织领导

组织领导是实现党对人民代表大会工作领导的关键和保障。组织领导主要表现在：选举人大代表和常委会组成人员及其领导人员时，其候选人主要由党组织推荐提出；由人大及其常委会选举、任命的其他国家机关领导人及其组成人员的候选人，也要由党组织作出安排；人大常委会主要负责人有的兼任党委书记、副书记或党委委员，有的作为列席成员参加党委会，把党委的有关决定、意见和精神带到人民代表大会，保证贯彻执行。同时又把人大常委会工作中的问题和意见向同级党委反映，求得党委的指示和解决办法，从而使党委对人民代表大会实施有效的领导。

上述领导并不是由党中央或同级党委直接同人大常委会发生关系，而是通过建立在人大常委会的党组织来实现的。于是，就产生了两层关系：一是党中央或地方党委与人大常委会党组的关系。党为了实现自己的领导，在人大常委会建立党组或党委。党组成员一般由党员委员长、副委员长（地方人大常委会由主任、副主任）和秘书长组成。党中央或同级党委可以直接向人大常委会党组下达指示，交办任务，并对其工作进行指导、监督。各级人大常委会党组织自觉地服从本级党组织的领导，积极主动向党中央或同级党委请示、报告工作，在人民代表大会中贯彻党的意图。二是党组织与人大常委会的关系。各级人大常委会党组织只是本级人大常委会的政治核心，而不是一般领导，因而不能对人大常委会发号施令。工作中，人大常委会党组织通常只是根据党中央或党的意见或主张，向委员长会议或主任会议提出建议或议案草案，经委员长会议或主任会议讨论研究后，作为正式建议或议案提交人大常委会。这里值得注意的问题是，党组织不可包办代替委员长会议或主任会议。党组织的成员在委员长会议或主任会议中肯定占多数的情况下，党组织对自己的建议或主张不能采取压服或强行通过的办法，遇到党外副委员长或副主任对党组织的建议有不同意见时，只能用解释或说服的办法，使之接受党组织的建议或意见。如果党外副委员长或副主任提的意见正确，就应认真吸收。

党通过上述领导方式，保证和支持人民代表大会及其常委会依法行使职权，从而使党能通过人民代表大会组织和支持人民当家作主，把党的主张和意图变成全体人民的意志和行动。

（五）党对人民代表大会实行领导，必须遵守宪法和法律

十六大通过的《中国共产党章程》再次重申：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”就是说，党对人大的领导，要依宪法和法律的依据。

首先，党的一切决议、决定和指示都不得违反宪法和法律，而应遵循宪法规定的原则，党的行为应以宪法和法律为根本的活动准则。正如十六大报告指出的那样：宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。

其次，党对人民代表大会以及对国家的领导应尽量以法律的途径实现，党对人民代表大会和国家机关不应直接发号施令，需要全体人民一体遵守的东西，党应通过向人民代表大会提出建议的办法，由人民代表大会制定法律或作出决定，不要代行人民代表大会的职权。

再次，党要自觉地守法，特别要自觉地接受人民代表大会国家权力机关的地位和维护宪法、法律的权威。这是支持和保证人民当家作主的根本表现。

总结党的领导与人民代表大会的关系，可以得出：人民代表大会在国家法律上的地位是最高的，但在国家政治生活中，人民代表大会又要置于党的领导之下。党的正确领导，将有利于巩固人民代表大会国家权力机关的地位，否则，就有可能削弱人民代表大会国家权力机关的地位。关键就在于党能否正确处理它与人民代表大会的关系和如何实现自己的领导，真正做到把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

二、人民代表大会与其他国家机关的关系

（一）国家机构的构成

1．国家机构的概念及决定国家机构形式的因素。所谓国家机构，是指国家机关体系的总和。国家机构是实现国家权力，执行国家职能，进行国家日常活动的组织体系。它由各种不同的国家机关组成。马克思主义把国家机构看成是政治统治体系的核心，认为国家本质和职能就是通过这架权力机器来实现的。

国家机构是由国家本质决定的，但本质相同的国家，其国家机构的形式并不一定相同。造成国家机构形式不同有直接因素，也有其他一些非主要因素。所谓直接因素，主要指国家的职能和国家的统治形式。非主要因素，主要是指国家疆域的大小、人口多少及其分布状况、民族关系、历史传统以及物质文化发展水平等等。

2．划分国家机构的原则。社会主义国家与资本主义国家划分国家机构的原则是不同的。社会主义国家是按照分工的原则划分国家机构的，即把各种国家机关的性质不同看作是国家机关为了实现共同的阶级统治任务而进行的不同的分工；资本主义国家划分国家机构的原则是分权原则，即把体现在国家机构中的国家权力分开，分别由不同的人来掌握，而且各个权力机关的关系是一种相互牵制、相互制衡的关系，以防止任何一个机关攫取专横的权力。

3．我国现行的国家机构的构成体系。

（1）国家权力机关。即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

（2）中华人民共和国主席。

（3）国家行政机关。即国务院和地方各级人民政府。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

（4）国家军事机关。即中央军事委员会。

（5）民族自治地方的自治机关。即自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

（6）国家审判机关。即最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。

（7）国家检察机关。即最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。人民检察院是国家的法律监督机关。

在我国国家机构体系中，权力机关居于首要地位，起着主导作用；全国人民代表大会是最高国家权力机关，居于最高与全权的地位。

（二）人民代表大会与其他国家机关的关系

在从中央到地方的国家权力体系中，全国人民代表大会处于国家权力的顶层，它集中全国人民的意志，在全国范围内行使最高国家权力，它制定的宪法、法律和作出决定，各级国家机关都必须遵守。可见，在各级政权机关中，人民代表大会与其他国家机关是主从关系，监督与被监督的关系，这些关系表现在：

第一，在组织上，其他国家机关，即行政、检察、审判和军事等机关都由人民代表大会及其常委会选举、任命产生。根据宪法规定，各级政府的正副职和检察、审判机关的正职领导人都由本级人民代表大会选举产生，上述国家机关其他组成人员由人民代表大会或者常委会决定或任命。由人民代表大会及其常委会选举或任命的国家机关领导人可由人民代表大会罢免或撤职。

第二，在工作上，其他国家机关向人民代表大会及其常委会负责。每年定期向人民代表大会报告工作，并经常就某方面、某部门的工作向人大常委会报告或向有关专门委员会汇报。

第三，在行为上，人民代表大会及其常委会对执行机关的行为实施全面的监督。监督法律法规的执行和人民代表大会及其常委会的决议、决定执行情况，监督它们的工作，监督国家和地方领导人履行职责、守法廉政情况。对执行机关及其领导人员违法、滥用职权和失职行为提出质询、调查，直至罢免、撤职。

从上可见，在人民代表大会与其他国家机关的关系上，人民代表大会的地位是绝对的，其他国家机关服从人民代表大会，其权力不得超越和凌驾于人民代表大会之上。

三、人民代表大会与人民的关系

人民代表大会与人民的关系和人民代表大会与其他国家机关的关系正好相反，人民代表大会应绝对地服从人民的意志。因为，它是由人民选举产生的，其权力是人民赋予的，它应根据人民的意志和利益来行使国家权力，因而要充分地反映民意，处处对人民负责，时刻受人民监督。从人民代表大会与公民的关系上看人民代表大会的地位，可以说人民代表大会在一切国家机关之上，却在人民之下。唯有公民才是人民代表大会的上帝，唯有民意，才是人民代表大会的地位，可以说人民代表大会在一切国家机关之上，却在人民之下。唯有公民才是人民代表大会的上帝，唯有民意，才是人民代表大会的圣旨。人民代表大会的唯一职责，就是忠实代表民意，客观反映民意，并确保民意的实现。所以，人民代表大会在人民群众中的地位应该是崇高而有权威，亲切而可信赖的。

然而，长期以来，在实际中，人民代表大会在许多群众心目中的地位并不高，在一些群众看来，人民代表大会是“橡皮图章”，是一种政治摆设，是安排老干部的地方。近些年来，随着人民代表大会制度的加强，人民代表大会的作用初步发挥，人民代表大会“橡皮图章”的形象开始有所改变。越来越多的群众把人民代表大会看成是能为群众办事，能帮助群众申冤的渠道。因此，有些群众把向其他国家机关申诉、控告解决不了的案件希望于人民代表大会，向人民代表大会申诉。在国家政治生活的一些重大问题上，人民群众开始把眼光投向人民代表大会，期望人民代表大会能发挥应有的作用。如人民群众对关系国计民生的重大决策，对法律实施监督不力，对治理腐败和廉政建设等方面，企望人民代表大会发挥更大作用。这些都反映了人民群众对人民代表大会的期望越来越高，人民代表大会在群众中的地位正在逐步提高，人民代表大会形象也在逐步改善。

第二节

人民代表大会的作用

人民代表大会的作用是由人民代表大会的性质、地位决定的。发挥人民代表大会在国家政治生活中的作用，是人民代表大会制度建设的根本问题。只有充分发挥人民代表大会的作用，才能真正落实人民代表大会的地位，使人民代表大会成为名副其实的国家权力机关。

一、人民代表大会是实现社会主义民主的根本途径

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明是全面建设小康社会的重要目标。社会主义民主就是人民真正当家作主，人民管理国家大事，国家的权力真正归人民所有。怎么才能实现这一点，这就要靠人民代表大会制度建设，发挥人民代表大会作用。在现有经济、文化条件下，人民当家作主，不可能由人民直接管理国家事务，而只能通过选举代表以产生代表机关，来行使管理国家的权利。在我国就是依靠人民代表大会制度来达到这一目的。人民代表大会掌握国家一切权力，产生其他国家机关。人民只要积极参加人民代表大会制度建设，使人民代表大会能真正决定国家大事，并监督其他国家机关真正执行人民代表大会的意志，就能保证一切权力属于人民，人民才能真正掌握国家的权力，这就是最大的民主。在我国，实行民主还有许多途径，如行使宪法赋予公民的政治自由权利，公民行使申诉、控告、批评、建议权利，建立基层自治和企业自主管理制度，等等。这些手段对社会主义民主政治建设固然十分重要，但是，它们都不能像人民代表大会制度那样广泛地从根本上保证公民管理国家的权利，而只能实现公民某些方面的权利，并且其他民主权利的实现都靠人民代表大会这一根本制度作保障。所以，加强人民代表大会制度建设，发挥人民代表大会的作用，是民主政治建设的主要内容，离开发挥人民代表大会作用谈民主，在很大程度上就会陷于空话，或者是舍本求末。只有加强人民代表大会制度建设，才能使中国走上真正民主的康庄大道。二、人民代表大会是政府产生的根据和获取力量的源泉，它使政府具有合法性，并监督政府依法行使权力合法的政府，就是由民主选举产生，得到民意承认的政府。由于我国经济文化水平的限制，政府还不能由选民直接产生，各级政府必须经由人民代表大会这种间接的方式组织。人民代表大会是人民选举产生的机关，再由它来选举产生政府，就使政府具有合法性，并使政府具有人民政权的性质。政府之所以有力量，行为之所以有权威，就是因为它的权力来自人民，来自法律，并且能遵从民意，维护人民的利益。人民通过代表大会监督政府，使政府不得滥用权力，严格依法办事。而这一切都有赖于人民代表大会这种形式实现。三、人民代表大会是维护国家统一、民族团结、保护少数民族权利的有效组织形式我国是个多民族的中央集权国家，各少数民族除法律规定在本地区实行自治外，各少数民族人民还要参加国家大事的管理，这种管理也不可能靠组织各民族人士直接到各级国家领导机关掌管工作来实现。所以，只有经过人民代表大会的形式，来保证各民族人民当家作主、管理国家大事的权利，因为人民代表大会的组成具有广泛的代表性。法律规定，全国各少数民族不论人口多少，都至少有一人参加全国人民代表大会的工作，地方各级人民代表大会都应有少数民族的代表参加，从而使人民代表大会能充分反映各民族人民的意志和利益，保证各民族人民当家作主的权利。由于有这样一种能包容各民族代表的国家政权组织形式，从而使它具有维护国家统一和民族团结的功效。

四、人民代表大会是联系群众，反映、实现民意的重要渠道

公民是政权的基础，民意是政权的支柱，人民代表大会是我国国家机关最广泛联系群众的一条最重要、最有效的法律渠道。这是因为，我国的人大是由各政党、各阶级和各阶层、各地区、各民族、各个领域及各方面的人员组成，具有最广泛的人民代表性，而且他们中有许多人直接来自群众，来自基层，本身就是普通群众或与普通群众生活在一起。另外，人民代表大会有许多联系群众、反映民意的法律渠道。在每年召开一次的人民代表大会期间，代表发言能带来全国各地、各方面的大量信息；国家领导干部参加会议或到会听取意见和批评，也是联系群众的最好方式；会议期间，代表还会提出大量的议案、批评、建议，反映群众的意见和要求；人大常委会建立了联系代表和代表联系选民制度，也为广泛地反映群众的声音开拓了渠道；人大代表视察制度是接触群众、了解下情、调查研究的固定形式；接待群众的来信来访，受理群众申诉，也是人民代表大会联系群众，为群众排忧解难的重要方式。人民代表大会有这么多渠道保持同群众的联系，可见，人民代表大会是能反映民意、体现民意的。当然，我国还有许多其他民意渠道，但都不能像人民代表大会这条渠道那样广泛、经常、准确地反映民意，并使民意贯彻到国家的法律和政府的行动中去。

五、人民代表大会是保证国家稳定的重要机制

国家的稳定需要民主和法制这两根支柱。人民代表大会的建立和法制健全，使政府有所约束，百姓有所遵守，社会有规则，国家就会有秩序，社会就能走上持续、稳定、健康发展的道路。在国家重大决策上，如果缺少民主，个人说了算，决策失误就多，政策说变就变，国家就无法稳定。如果民主不健全，人民群众的正当利益和要求得不到体现、表达和维护，群众怨气有时得不到排解，政治就必然要产生动荡。如果没有法制，政府行为没有限制约束，社会没有规则，百姓无所遵从，社会就没有秩序，国家也就不可能稳定。如果人民代表大会这一根本的民主制度能正常运转起来，决策的民主化就能实现，各种失误就会减少，政治、经济就会稳定发展。人民代表大会这条最大的民意渠道能够畅通，群众的意见和要求能得到反映和表达，群众的不满情绪能在这里得到及时排解，也就不会产生政治动荡。第四章人民代表大会制度建设的原则所谓人民代表大会制度的建设原则，是指建立、组织人民代表大会制度的指导思想和本质精神。根据宪法规定的人民代表大会制度的基本精神，人民代表大会制度的原则可分为根本原则和组织原则两个层次。人民代表大会制度的根本原则就是“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会制度的组织原则就是“民主集中制”。除此以外，其它东西很难称得上是人民代表大会制度建设的原则。下面将具体阐述这两个原则。

第一节“一切权力属于人民”的原则一、中华人民共和国的一切权力属于人民是人民代表大会制度的根本原则所谓根本原则，是指人民代表大会制度组织一切活动应遵循的最高准则，以及所应达到的最终目的。它反映和体现这个制度的核心内容和本质精神，是人民代表大会制度的灵魂。人民是我们国家的主人，是决定我国前途和命运的根本力量，是历史的真正创造者。正如宪法第2条所规定的，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”彭*1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”

国家一切权力属于人民可追溯到“主权在民”即“人民主权”的理论。“主权在民”是近代资产阶级启蒙思想家在反封建专制斗争中提出的一个口号，它是针对封建社会“主权在君”而提出的。为的是号召全社会人民起来同封建专制作斗争，所以它宣布新的政权要按照主权归属于人民的原则来组织。“人民主权”理论的创始人是法国著名思想家卢梭，他说人们为了保证自己的自由，才不得不放弃部分权利，订立契约组织国家。所以，国家是基于社会契约而成，统治者是由人民推选。国家一旦组成就有绝对的权力，但这个权力受全体人民“共同意志”的支配，称为主权。主权至高无上、不可分割、不可转让，属全体人民，全体人民是国家主权的主体，“公意”的具体化就是法律，每一个人都应服从法律，也就是服从自己的意志。立法权属于人民，不能让别人来代表，人民的议员只是人民的公仆。行政权是可以代表的，因行政权需依法办事，行政权是受主权者的委托行使权力，它是人民的雇员。根据“人民主权”的理论，资产阶级创造了代议制的形式，意思是让人民选举代表机构，由它来行使人民委托给它的权力，即由它来制定法律，并促使其他国家机关执行法律。早期资产阶级的代议制度，就是根据“主权在民”的理论设置的。“主权在民”是现代资本主义国家议会的基本原则。

中国民主革命的先驱***在深刻分析西方资产阶级由少数人玩弄政权的流弊后，得出一个结论，就是要把政权“完全交到人民的手内”，真正让人民去“管理国家”。那么，怎么组织政权来达到这一目的？***创造“民权”、“治权”分立，而又相互监督的政权组织形式。他认为人的天赋、聪明、才智都不相同，有些“绝顶聪明”、“先知先觉”的人，只有他们才具有管理国家的能力。而广大群众是“后知后觉”或“不知不觉”者，不具有管理国家的能力。据此，他把国家权力分为两种：一种是由立法、行政、司法、考试、监察权组成的“治权”，即由“先知先觉”者组成政府管理国家事务；另一种是“民权”，即选举、罢免、创制、复决权。实现国家权力归于人民手中，就在于由人民掌握“民权”，统治者掌握“治权”，但“治权”归属于“民权”，由“民权”决定。***也是根据权力属于人民的原则，创造了五权宪法的形式。不过***的理想并没有实现。

马克思主义在吸收资产阶级启蒙思想家“主权在民”的思想精华后，提出国家一切权力归属于广大劳动人民的观点，并把它作为政权建设的根本原则。而实现这一原则的方式就是由人民选举一个代表机关，赋予代表机关掌握国家的一切权力，并从事国家事务管理，然后由人民对这个机构及其人员实施监督罢免。这种方式在我国就表现为人民代表大会制度。

国家的一切权力属于人民，是国家本质决定的一项政权建设原则。我国是人民当家做主的国家，国家的根本目的就是实现人民的意志，保障人民的根本利益。这样的国家本质在对国家政权作出安排时，必须保证权力归属于人民。所谓国家的一切权力属于人民，就是要让国家这架庞大的机器保证由人民发展，并最终由人民实行有效控制。

二、国家的一切权力属于人民原则在人民代表大会制度中的体现

国家的一切权力属于人民这一原则贯穿在人民代表大会制度的各个方面。

首先，各级人民代表大会都是在人民选举的基础上产生，它要对人民负责、受人民监督。人民有权随时依法罢免自己选出的代表，下级人民代表大会可以随时依法罢免由它选出的上一级人大代表。

其次，由人民选举产生的代表机关集中统一行使国家权力，是国家权力机关。由它来产生其他国家机关，并监督它们。全国人民代表大会立法，体现表达人民的意志，一切国家机关、政党、组织和公民都执行和遵守法律。全国人民代表大会还可以决定国家的一切重大事情。代表机关集中统一行使国家权力，是保证国家一切权力属于人民的重要环节，因为在代议制情况下，这是防止国家权力流失，以避免出现不受控制的权力的措施。

第三，国家机关和国家机关工作人员接受人民的监督。除了人民代表机关接受人民监督外，宪法规定在人民代表大会制度下，一切国家机关和国家公职人员都要受到人民群众的监督。公民对国家机关的工作有提出批评、建议、意见的权利，对国家公职人员的违法失职行为有检举、控告、申诉的权利，任何人不得打击报复。既然人民是国家和社会的主人，国家机关和国家公职人员是人民的公仆，那么，公仆受主人的监督，主人可以批评、控告他们是应有之义。

第四，各少数民族在民族自治区域内行使自治权。民族区域自治，是人民代表大会制度的重要内容，根据国家的一切权力属于人民的原则，少数民族有平等参加国家政治、经济、文化事业管理的权利。民族区域自治就是为了更好地保障少数民族人民参加国家管理，自主地管理地方事务，行使当家做主的权利。

第五，国家的一切权力属于人民还表现在人民代表大会制度建立了一套监督系统。全国人民代表大会有权改变或撤销它的常委会不适当的决定；全国人大常委会有权撤销国务院和省级国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规、决定和命令；国务院有权改变和撤销各部委和地方各级行政机关发布的不适当的决定和命令；县以上地方各级人民代表大会有权改变或撤销它的常委会不适当的决定；县以上地方各级人大常委会可撤销本级人民政府不适当的决定和命令，并可撤销下级人民代表大会不适当的决议等等。我国人民代表大会制度这套监督系统，保证人大常委会服从人民代表大会，国家行政机关服从国家权力机关，下级国家机关服从上级国家机关，从而最终保证一切国家机关服从于人民。

第二节

民主集中制原则

一、民主集中制是人民代表大会制度的组织原则

宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。国家机构的组织体系及其相互关系即为人民代表大会制度。所谓组织原则，就是国家按一定方式组织起来的哪些指导思想。我国人民代表大会制度就是按民主集中制这样一个指导思想组织起来。

（一）人民代表大会的组织原则与根本原则的关系

人民代表大会制度的组织原则与人民代表大会制度的根本原则是两个容易混淆的东西，应加以区别。后者是指人民代表大会制度组织起来进行一切活动的最高准则和所应达到的最后目的，前者仅仅是组织人民代表大会制度所应遵循的指导思想，也就是各国家机关组合起来的方法。相比较起来，前者是一种浅层次的原则，后者是一种更深层次的原则；前者具有方法的性质，后者具有目的性质。可以说，各国家机构的组织活动都是为了保证实行和达到一切权力属于人民这一目的，但不能说各国家机关组织活动的目的都是为民主集中制。民主集中制是手段而不是目的，在我国，人民代表大会制度通过民主集中制这种组织方式达到国家权力属于人民的目的。所以，这两者有一定的包含关系，一切权力属于人民这一根本原则在内容上包含了民主集中制这一组织原则的部分内容。但不能以民主集中制这一组织原则代替一切权力属于人民这一根本原则。

民主集中制并不仅仅是人民代表大会制度的原则，更是马克思列宁主义的建党原则和社会主义国家政治生活中的普遍原则。所以，要弄清楚国家制度中的民主集中制含义，有必要先弄清民主集中制这一概念的一般含义和它的来龙去脉。

（二）民主集中制的来源

民主集中制这一概念并不是马克思、***创造的，马克思论述过无产阶级建党的民主原则，***论述过国家的集中主义，但从来没有把两者凑到一起。是列宁首先在建党理论中提出民主集中制。1905年，列宁为克服党内的小组习气，制定党章来统一社会民主党的意志，主张实行彻底的集中制，并坚持扩大党组织内的民主。“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党的集中，我们主张民主集中制。”后来，他在国家制度建设中也经常谈到民主集中制，多是在针对地方自治，反对官僚主义和无政府主义时提及的。例如，1914年，列宁在谈到民族政策时指出：“一个民主国家必须承认各地区的自治权，……这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正的民主集中制。”1916年列宁在《社会主义革命和民族自决权（提纲）》中又指出：“与其存在民族不平等，不如建立联邦制，因为这是实现充分的民主集中制的唯一道路。”1918年列宁在《苏维埃政权的当前任务》一文的初稿中又精辟论述道：“我们主张民主集中制。但是必须认清，民主集中制一方面同官僚主义集中制，另一方面同无政府主义的区别是多么大。反对集中制的人，常常把自治和联邦制当做防止集中制的一切差错的方法。实际上民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反地，是以必须实行自治制为前提的。”很明显，列宁在国家制度方面谈到民主集中制，是针对俄国当时要在多民族的情况下建立集中统一的中央政权，他的民主集中制就是为解决地方自治和中央集权问题的手段。

（三）民主集中制的演变

中国共产党领导人很早就把民主集中制作为政权的组织原则，头一次比较系统论述民主集中制意义的是1937年***同英国记者贝特兰的谈话。他说：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府，这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行能顺利无阻。这就是集中制的意义。”从这里可见，民主集中制最早在国家制度的意义上使用时，民主是指政府的产生、国家的权力以人民的支持为基础；集中是指行政权力要集中统一行使，去执行民意机关制定的法律、政策，而不是讲一个国家机关一方面要有民主，另一方面要有集中。1945年，在***另一篇重要的政权建设著作《论联合政府》中，再一次强调以民主集中制来建设新民主主义政权时，也基本上是在上述相同意义上解释民主集中制。他说：讲民主，是指人民代表大会决定大政方针，选举政府，使各级人民代表大会有高度权力；讲集中是指政府集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务。可见，这个时期的民主集中制都是在国家政体意义上使用，用来处理代表机关与人民，代表机关与行政机关权力关系的原则。

民主集中制正式确立为国家政权组织原则是1954年宪法。***在宪法草案说明中指出：“我们经过人民代表大会制度统一和集中行使国家的权力，就说明了我们的民主集中制。”他解释我国为什么要建立一个高度集中的政体时说，马克思和列宁是主张集中制的，关键是怎么样的集权，我们的政治制度有高度的集中，但这种高度集中是以高度民主为基础的，中国历来被讥为“一盘散沙”，人民取得政权后就应集中自己的意志和力量，才能保卫人民利益，保障人民的民主权利和社会主义建设事业。

大概在这个时候，民主集中制的另一层含义被越来越强调，这就是民主集中制被普遍作为国家政治生活的一般准则，被作为处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段。1945年，***在《论联合政府》中首次提出“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”的观点。1954年***在宪法草案说明中批判一些人片面理解民主集中制的观点时，又再次强调***的上述观点：我们的国家制度是民主的，又是集中的。在民主基础上的集中，在集中指导下的民主，这就是我们的原则。到1957年，民主集中制就被运用于处理人民内部矛盾。“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律，不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。在这个制度下，人民享受着广泛的民主和自由；同时又必须用社会主义的纪律约束自已。”1962年，***又进一步把民主集中制引申为领导干部的一种工作方法和工作作风。领导发扬民主，集中各方面智慧，“是一个民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”“实行民主集中制。要真正把问题敞开，让群众讲话。那怕骂自己的话，也要让人家讲。”什么是民主呢？***反复强调的一个核心思想，民主就是让人讲话。在这个时期，民主集中制被强调集中的一方面。***认为没有高度的民主就不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建立社会主义经济。他的思路是民主这一手段是为了正确集中，而集中是为了经济建设，而没有把民主建设看成是与经济建设同等重要的社会主义建设的内容和目标。

上面考察民主集中制的演变可以看到两点：一是民主集中制从国家组织原则的含义泛化为领导者的工作作风；二是民主集中制的集中方面被越来越过份强调。这同最初讲民主是指政府由人民产生，集中是指政府执行人民意志的含义是有很大有同的。在把民主集中制变成领导者的工作作风之后，民主变成了让人说话，集中变成了领导决定，这给少数领导人搞集权专断提供了借口。他可以打着集中为借口，个人说了算。所以，在相当长的时间内，本来意义上的民主集中制并没有得到很好地贯彻执行。民主集中制的正确含义应该是国家权力的组织原则，而不能作为领导者个人的思想方法和工作方法，也不能作为处理领导与群众关系的原则。否则，每个领导者个人既可以发扬民主，又可以实行集中，就很难保证不搞个人说了算。把民主集中制寄托在个人身上，主观随意就不可避免，专制就会滋生。

二、民主集中制原则的内容

根据我国宪法第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”按照这一规定，我国的政体——人民代表大会制度就是按民主集中制进行组织。宪法把这一组织原则具体确定在以下三个方面：

第一，在国家机关与人民的关系上，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”它表明这个国家政权的建立必须以民主为基础，它是民主集中制民主方面的体现。

第二，在人民代表机关与其他国家机关关系上，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这表明其他国家机关产生的民主基础，其他国家机关由人民的代表机关产生，并受人民代表机关的监督控制。这体现了民主集中制的民主方面。同时，人民代表机关掌握国家的一切权力，其他国家机关从属于代表机关，又体现了民主集中制的集中方面。

第三，在中央和地方国家机构职权划分上，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条确保中央权力的集中统一，主要体现民主集中制的集中方面。

上述三层意思，是国家制度意义上的民主集中制的准确含义，它概括地反映了人民代表大会制度的基本内容。这同***早期阐述民主集中制的内容基本是一致的。

人民代表大会制度的根本原则是国家的一切权力属于人民。民主集中制仅仅是各国家机关的组织原则，以这种方式，组织起人民代表大会制度。那种把民主集中制作为人民代表大会制度根本原则的观点是不正确的，它认为民主集中制无所不在，它还会表现在人民代表大会内部关系上和行政机关的关系上。其实，在人民代表大会内部，人民代表大会职权的行使，讨论决定问题，并不是什么民主集中的方法，而就是民主的方法。有人把人民代表大会讨论问题说成是民主，表决决定问题，少数服从多数说成是集中。此种说法根本缺乏对民主含义的了解。民主的本意就是多数人的统治，少数人要服从多数人的意志，少数服从多数是民主的表现形式，而不是集中的表现形式。民主就是反映集体和整体意志时的少数与多数的关系。把民主集中制说成是行政机关内部关系准则的观点也是不对的。行政机关，按宪法规定，就是首长负责制，行政机关就是要集中权力，有效地执行代表机关制定的法律和上级行政机关的命令，尽管行政机关在作出决定时要广泛地听取意见，但它本质上还是一种集中的关系，而不是什么民主集中制。依***等领导人早期解释，民主集中制就是人民代表大会制度，两者是等同的。今天，只能按宪法规定理解，民主集中制是组织人民代表大会制度各机构的原则，从这个意义上说，有时人们常说我们的人民代表大会制度就是民主集中制，是表明说话者强调反映这个制度的组织特点。

第五章

坚持党对人大工作的领导

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。人民代表大会制度是我国的政权组织形式，人民代表大会作为国家权力机关在整个国家政权机关中居于首要的、主导的、全权的地位。党对国家事务的领导，最重要的是对国家权力机关工作的领导。党的领导是做好国家权力机关工作的根本保证。

第一节

坚持党对人大工作的领导

一、党对人大工作的领导已被宪法所确认

我国宪法序言指出：“1949年，以***主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”党领导人民夺取了政权，党也要领导人民掌握好政权。我国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。党要领导人民掌握好政权，就必须坚持对人大工作的领导。

宪法序言还指出：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”中国共产党的领导是在长期革命斗争和建设事业中形成的，是历史发展的必然结果，是中国人民的正确选择。四项基本原则是我们的立国之本，坚持党的领导作为四项基本原则的重要内容，是人大工作的一块不可动摇的基石。宪法确认了中国共产党对国家事务的领导，其中当然包括对人大工作的领导。

二、党的执政地位要通过对人大工作的领导来实现

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。***在《新民主主义论》一文中指出，工人阶级的领导是通过它的先锋队——共产党来实现的。中华人民共和国的成立，标志着中国历史进入新的时期，中国共产党也上升为执政党。***同志指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”他还强调：“我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院和军队，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法都是错误的。”在党的十六大报告中，***同志指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现和维护人民群众的根本利益。”“发展社会主义民主政治最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家和基本方略。这些重要论述深刻说明了共产党执政的本质和其执政地位的实现形式，明确要求国家政权机关必须接受党的领导。

在国家政权体系中，权力机关处于核心地位。正如我国宪法第3条第3款所规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”国家权力机关的特殊地位表明，党的执政地位主要是通过对权力机关的领导来实现的，党必须坚持对人大工作的领导。

三、党的领导是发挥人大作用的保证

《中国共产党章程》规定，“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，坚持扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政。坚持人民代表大会制度，坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度。积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。”***指出：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权机关充分发挥职能，实现人民的意志。这样做，不是削弱了党的领导，而是加强了党的领导。”

由此可见，坚持党对人大工作的领导，不仅是实现党的执政地位所必需的，也是充分发挥人大职能作用的根本保证，这已被人大50多年正反两个方面的实践经验所证明。因此，人大必须牢固地树立党的观念，在任何时候都必须坚持党对人大工作的领导。

第二节

改善党对人大工作的领导

为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。这是***提出的一个十分重要的思想。党的十六大要求“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平。”坚持党的领导与改善党的领导是辩证的统一。要坚持党的领导就必须改善党的领导，而改善党的领导是为了更好地坚持党的领导。改善是手段，坚持是目的。改善党的领导，除了改善党的组织状况之外，还要改善党的领导工作状况，改进领导方式和方法。这里结合人大工作，着重谈谈改善党对人大工作的领导的几个原则问题。

一、党不能代替人大行使国家权力

马克思主义的经典作家们对此有许多精辟的论述。列宁指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性；党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”斯大林说过：“党是政权的核心。但它和国家政权不是而且不能是一个东西。……谁把党的领导作用和无产阶级专政等同起来，谁就是以党代替苏维埃即代替国家政权。”***曾批评：“许多事情为图方便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”董必武说：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关工作。”***说：“党要善于领导，党政需要分开。”***说：“党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。”

二、党要尊重和支持人大依法行使职权

1981年6月27日～29日召开的中共十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》指出；党在对国家事务的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关有效地行使自己的职权。

1986年，《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》要求：“各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权。”

***曾说：“人大是国家权力机关，也是党联系人民群众的重要渠道。各级党组织都要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。我们要坚持党管干部的原则，同时支持人大及其常委会依法履行人事任免权。各级党组织推荐需经人大选举、任免的干部时，要重视人大的意见。推荐的人选确定之后，人大党组应努力做好工作，使党的决定得到实现，并严格按照法律程序办事。对于由人大选举、决定的政府组成人员，要保持相对稳定。各级党委要把人大工作列入重要议事日程，定期听取人大党组的汇报，讨论、研究人大的工作，关心人大的建设。”他在党的十五大报告中进一步强调，党要“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，加强立法和监督工作，密切人民代表同人民的联系。”在十六大报告中，***强调：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实现党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中力量抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权的领导人员，并对他们进行监督。”

三、党必须在宪法和法律的范围内活动

***指出：“各级党组织，包括人大党组，都要遵守党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的原则，以及宪法关于‘任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权’的规定。我们党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律。宪法和法律体现了党的主张和人民意志的统一。党员遵守宪法和法律就是遵从人民的意志，服从党的领导。所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行，都不得同宪法、法律相抵触。加强党的领导同充分发扬民主和依法办事是一致的。”在十六大报告中，***再次指出：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”

《中国共产党章程》明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”中共中央多次指出：“党组织的一切活动都不能违背宪法和法律的规定，这是党和国家政治生活中必须遵守的一个基本原则，必须引起各级党委的高度重视。”

人大工作是以宪法和法律为依据的，宪法和法律是党领导人民制定的，党领导人民制定宪法和法律并在宪法和法律的范围内活动，从实质上讲也就是对人大工作实施了有力的领导。***在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出：“人大、政府、政协、人民团体的党组以及担任领导职务的党员干部，在依法进行职责范围的工作中，必须坚决贯彻党的路线方针政策和党委的决定”。既要保证党委的领导核心作用，又要充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。

第三节

党对人大工作领导的内容

党对国家事务（包括人大工作）的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。关于党的领导的基本内容，按照列宁的观点，党的领导是“总的领导”。党的十四大、十五大、十六大和党章再三指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导。”这指明了党的领导的科学含义。据此，党对人大工作领导的基本内容有以下3个方面：

一、党对人大工作的政治领导

***曾指出，讲政治，对于一个马克思主义政党来说，不是什么新问题。从马克思、***、列宁，到毛泽东和***，可以说是一以贯之的。这也是我们党的优良传统。我们讲的政治，是马克思主义的政治，是建设有中国特色社会主义的政治。政治包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性。只有讲政治，才能保证把党的基本理论、基本路线、基本方针和各项政策，把国家的法律、法规，贯彻到经济建设和各项工作中去，防止和排除各种错误思想、错误倾向的干扰，保持正确的发展方向。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。民主是个政治概念，属于上层建筑的范畴。党的领导干部要注意分清社会主义民主同西方议会民主的界限，必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。我国的人民代表大会制度比西方国家的“三权鼎立”制度要民主得多、优越得多。从这个意义上说，党加强对人大工作的领导，支持人民当家作主，本身就是最大的民主，最大的政治。

党对人大工作的政治领导，主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导，最根本的坚持党在社会主义初级阶段的基本路线，用党的基本路线统一国家权力机关组成人员和工作人员的思想和行动，使国家权力机关以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。党必须把马克思列宁主义的普遍真理与中国的具体实际结合起来，实行民主的科学的决策，制定和执行关于人大工作的正确的方针、政策。在社会主义条件下，共产党成为执政党，党对人大工作的政治领导主要表现为把党有关国家事务的方针和政策，通过法定程序变成国家意志。

党对人大工作的政治领导，还包括在政治体制改革中坚持和完善人民代表大会制度。1989年，***就说过：“在政治体制改革方面，有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”***的这段讲话告诫我们，坚持和完善人民代表大会制度是丝毫不能动摇的。

二、党对人大工作的思想领导

党对人大工作的思想领导，主要是指党要坚持解放思想，实事求是，与时俱进，保证国家权力机关依据党的“一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理”的思想路线，积极探索，大胆试验，创造性地开展工作，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，在实践中丰富和发展马克思主义的国家学说和政权理论，坚持和完善人民代表大会制度。

中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为自己的行动指南，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论作为一项基本原则也载入了我国宪法。党对人大工作的思想领导，还表现为通过党的宣传工作、教育工作、理论研究工作，用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想武装国家权力机关组成人员和工作人员的头脑，从而始终保持人大工作坚定正确的政治方向。

三、党对人大工作的组织领导

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是国家机构必须坚持的组织原则。党对人大工作的组织领导，最主要的是按照宪法和党章的规定，保证国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关坚持民主集中制的原则，积极主动地、独立负责的、协调一致地工作。

党对人大工作的组织领导，还包括充分发挥国家权力机关中党组织的保证作用，充分发挥国家权力机关中党员的先锋模范作用，也包括向国家权力机关推荐重要干部。

党对人大工作的政治领导、思想领导和组织领导是一个有机统一整体，决不可将其割裂或对立起来。政治领导是思想领导和组织领导的方向，思想领导是政治领导和组织领导的基础，组织领导是政治领导和思想领导的保证。要坚持和改善党对人大工作的领导，巩固党的执政地位，就必须正确理解党的政治领导、思想领导和组织领导的统一性，并在实践中把三个方面紧密结合起来。

第四节

党对人大工作领导的形式

关于党的领导的形式，党的十六大报告指出：“改革和完善党的领导方式和执政方式对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”***说：“党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。要善于把党有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。”据此，党对人大工作领导的主要形式有以下几个方面：

一、建议国家权力机关把党的主张变成国家意志

董必武说过：“党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”党如何经过国家权力机关实现自己的政策呢？主要是就国家事务中的重大问题提出决策，经过法定程序变成国家权力机关的决定。

由于党和国家权力机关的性质不同，所以，它们决策的效力范围也不同。党就国家事务中的重大问题所作的决策只对党员有约束力，对于其他公民则只有号召力而没有普遍的约束力。党的决策只有经过法定程序变成国家权力机关的决定，上升为国家意志，才能使全体公民一致地遵循。党对国家事务的决策在未经国家权力机关通过之前，只是一种建议。例如，国民经济和社会发展第十个五年计划的建议就是中共中央十五届五中全会专门作出决定向全国人大提出的。

彭*曾说过：“我们不仅有党，还有国家。党和国家要做的事，讲内容，当然是一个东西，总起来说即坚持四项基本原则，实现社会主义现代化，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设高度文明、高度民主的社会主义国家。讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式。党的政策要经过国家形式而成为国家的政策，并且要把实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。……凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”“党中央决定了事情，属于国家的事，还要通过全国人大、国务院，还要经过法定的国家机关讨论决定。”1984年，《中共中央关于印发彭*同志两个讲话的通知》要求：“凡是宪法和法律规定须由人大或人大常委会审议、决定的事项，必须提请人大或人大常委会审议、决定。”1996年实施的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》第5条规定，党的地方各级委员会的领导之一是：“通过法定程序使党组织的主张成为本地区的法规或政令。”

党的决策经过国家权力机关按法定程序变成国家意志的形式主要是：宪法、法律、地方性法规、自治条例和单行条例，以及关于重大事项的决定。

如前所述，关于国家事务中的重大问题，党的决策作为一种建议要经过法定程序以变成国家权力机关的决定；而另一方在，国家权力机关的决定（草案）也要经过党内程序以符合党的决策。著名法学家张友渔说过：“中共中央1986年〔中发1986〕18号文件要人大常委会决定问题事先请党委原则批准……这是党内的规定，是要人大常委会党组事先请示党委。……党组事先请示党委，取得一致意见，可以避免犯错误，也有利于党委动员党员保证贯彻执行。当然这只限于重大问题，如事无巨细，都要请示，那又是党委包办一切了。”总之，国家权力机关的决定是党的决策的升华和保障，党的决策是国家权力机关的决定的基础和依据。为了保证党关于国家事务的主张的正确性，党应当高度重视并认真研究国家权力机关的工作。正如***所说：“党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张。”

二、向国家权力机关推荐重要干部

党管干部是干部队伍建设的一条重要原则。***指出，对于执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。管干部是执政党的一项基本职能。坚定不移地履行好这项职能，是实现党的组织领导的重要保证，是关系到维护和保持党的执政地位的大问题。党管干部的原则，就是党在思想、政治路线确定之后，在组织和配备力量、选拔和使用干部问题上，坚持党的统一领导的原则。党管干部原则的实质是，党通过统一领导干部工作和直接管理重要干部，实现党对国家的领导。党管干部的原则主要包括四个方面的内容：一是制定干部工作的方针、政策。二是推荐和管理好重要部门的干部。三是负责对干部人事工作的宏观管理和检查督促。四是指导干部人事制度的改革。

向国家政权机关推荐重要干部，是实现党的组织领导的重要形式。董必武曾说：“党对国家政权机关的正确关系应当是……挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”党的十三大报告指出，党中央应推荐人员出任最高国家政权机关领导职务；省、市、县地方党委应向地方政权机关推荐重要干部。《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》第5条规定，党的地方各级委员会的领导之一是：“向地方国家机关推荐重要干部。”就党对人大工作的组织领导而言，党应向国家权力机关推荐重要干部。向国家权力机关推荐重要干部包括两个方面，一是推荐重要干部出任“一府两院”的领导职务，提请国家权力机关选举或任命；二是推荐重要干部出任国家权力机关的领导职务，提请国家权力机关选举。

中国共产党是执政党，党的主要领导人应当在国家政权机关特别是国家权力机关中担任主要领导职务。关于这个问题，早在十月革命胜利之后，列宁就曾讲过：“我们是执政党，所以我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样。”只有这样，才能保证实现党对国家权力机关进而通过国家权力机关对其他国家政权机关的领导。许多地方的实践已证明，人大常委会主要领导人是同级党委主要领导人，“有利于他了解党的方针、政策，了解党委作出决定的根据和原因。有利于他在人大常委会的工作中贯彻党的意图，避免在工作中同党委闹矛盾。”为了弥补一些地方人大常委会主要领导人不是同级党委主要领导人的缺憾，1981年，《中共中央关于批转彭*同志在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志两次座谈会上的讲话纪要的通知》提出，党委研究人大常委会的工作时，可以通知人大常委会负责实际工作的党员领导干部列席会议。1984年，《中共中央关于印发彭*同志两个讲话的通知》又强调，地方各级人大常委会主任如果不是党委常委，应该列席党委常委会的会议。

向国家权力机关推荐重要干部，是党实现对国家事务的领导，维护和巩固执政党地位的重要组织保证，也是党管干部原则的重要体现。对此，中共中央非常重视，并印发一系列文件。例如，1983年《中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》；1984年《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》；1986年《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》；1990年《中共中央印发〈关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定〉的通知》；2002年7月颁发《党政领导干部选拔任用工作条例》，等等。下面，重点研究地方党委向地方国家权力机关推荐领导干部的有关问题。

向地方国家权力机关推荐领导干部是地方党委应当履行的一项重要职责。地方党委要切实做好推荐领导干部的工作，加强和改善对人大换届工作的领导，充分发扬民主，严格依法办事，支持国家权力机关依法履行人事任免职权。人大及其常委会要在党委领导下，按照法律赋予的权力，积极发挥作用。地方党委在推荐领导干部时，要重视人大代表和人大常委会组成人员的意见。人大及其常委会需要了解由它选举或任命的干部的情况，可以要求负责推荐干部的党组织或提名人介绍，也可以通过审议工作报告、述职评议、视察工作等方式进行，但不宜采取组织、人事部门那种考察干部的方式去直接考察干部。

地方党委向地方国家权力机关推荐领导干部的范围包括：地方人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，以及属于党委管理的由地方国家权力机关任命的其他领导干部。

地方党委向地方国家权力机关推荐领导干部，必须贯彻革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，坚持德才兼备的原则，被推荐的人选应是坚持四项基本原则，坚持改革开放，作风正派，廉洁奉公，能胜任所推荐职务并为群众所信赖的干部。

在地方人大换届时，地方党委提出需由上级党委审批的换届人事安排方案，应经下列程序：1.通过民主推荐或民主评议，广泛听取各方面意见，包括听取民主党派、群众团体、无党派人士的意见。2.确定被考察人选，组织考察。3.党委常委会或全委会讨论确定推荐人选，报上级党委审批。4.上级党委组织部门考察后提请党委审批。5.向人大常委会党组、人大常委会组成人员中的党员介绍上级党委批准的人事安排方案，进一步听取意见；向民主党派负责人、无党派人士中的代表人物通报有关情况，进行民主协商。6.向人大主席团提交推荐书，说明推荐理由，介绍所推荐人选的基本情况，回答有关问题。

在地方人大换届时，地方党委推荐由人大常委会决定任命的政府部门正职，应经下列程序：1.通过民主推荐或民主评议，广泛听取各方面意见。2.确定被考察人选，组织考察。3.听取政府首长和分管副职的意见；属地方党委和上级业务部门双重管理的干部，还应听取上级业务部门的意见。4.党委常委会或全委会讨论确定推荐人选。5.向人大常委会党组或主任会方成员、政府党组或政府常务会议成员通报党委关于人事安排的意见和所推荐人选的基本情况。6.根据党委的推荐意见，政府首长向人大常委会提名，由政府首长或他委托的有关部门介绍所提名人选的基本情况，回答有关问题。

在地方人大本届任期内，地方党委向地方国家权力机关推荐个别人选，应听取群众和有关方面意见，由组织部门考察，党委集体讨论决定，按干部管理权限报上级党委审批，依照法律规定进行选举或任命。

人大常委会党组成员或正副主任中的多数人，对党委推荐人选如有不同意见，党委可以重新推荐人选；如果认为人选不宜改变，应作出说明，并在人大常委会党组或正副主任中进一步酝酿，待意见比较一致后，再行推荐。属于双重管理的干部，双方对推荐人选如有不同意见，协商不一致时，以主管方提出的干部作为推荐人选。在向上级党委报告时，应反映协管方的意见。

由地方党委推荐的干部人选，在人大选举或人大常委会决定任命之前，如果人大代表或人大常委会组成人员对所推荐人选提出不同意见，党委应认真加以分析。如果发现有事实依据、足以影响选举或任命的问题，确实来不及查清，地方党委可建议人大或人大常委会按有关程序暂缓选举或决定任命，待问题查清后再决定是否继续推荐，也可重新推荐人选。如果党委认为人选不宜改变，或者认为所提意见不全面或与事实不符，应当作出解释或者说明。

由地方党委推荐、人大选举的干部落选后，根据工作需要和本人条件，可推荐为其他职务人选。如果再次推荐为同一职务人选，应在1年以后。由地方党委推荐、人大常委会决定任命的干部未获通过，可根据工作需要和本人条件，经进一步协商后，在下一次人大常委会例会时继续推荐。连续两次未获通过的，不得再推荐为本地同一职务人选。

党委向国家权力机关推荐重要干部，与人大代表依法联名提出候选人是并行不悖的。党委既然是“推荐”，那么所推荐人选就有可能当选或落选。如何争取出现当选率高的法律后果，关键是党委要充分发扬民主，严格依法办事。

三、发挥国家权力机关中党组和党员的作用

我国是社会主义国家，坚持党的统一领导，是我们立国、建国的根本原则之一。在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织以及其他非党组织中成立党组，是党的一种特殊组织设置形式和特殊的组织领导制度。党主要通过设立党组来实现对非党组织的领导。这样做有利于这些非党组织在党的领导下，围绕经济建设这个中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，更好地在社会主义现代化建设中发挥作用，有利于指导非党组织中的党组织工作，团结非党干部和群众，保证党的决议的执行，保证党和国家各项任务的完成。中国共产党在非党组织的领导机关中成立党组（党团），也有70多年的历史。1925年10月中共中央扩大执行委员会作出的《中国现时的政局与共产党的职权任务决议案》规定：“在一切工人组织、农民协会及革命的知识阶级团体里，组织我们的支部和党团。”1927年6月中共中央政治局会议关于修正党章的决议案，首次把党团载入党章。1945年党的七大通过的党章把党团改名为党组，从此沿袭至今。

党组是党对国家政权机关实行领导的特殊组织形式。1942年党中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》曾指出：“党对参议会及政府工作领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”“党团意见未被参议会通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则。”1956年***在《关于修改党的章程的报告》中进一步指出，党不是“直接去指挥国家机关的工作”，而是通过党组对国家机关进行领导。“第一，在国家机关中工作的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所作出的这些决定。”

党的十六大修改并通过的《中国共产党章程》第46条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，做好干部管理工作，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作。”县以上各级人大常委会要成立党组。党组根据党章的规定，在批准它成立的党委的领导下开展工作。***指出：“人大党组要建立和健全向同级党委的请示报告制度，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。”地方人大开会期间，大会主席团和各代表团成立临时党组织，在同级党委领导下进行工作。临时党组织在选举工作中的主要任务是：宣传贯彻党的干部路线、方针、政策；向人大代表中的党员介绍党委的人事安排方案，贯彻党委的意图；向党委反映人大代表提出的意见和建议。大会主席团临时党组织和人大常委会党组应按党委意图开展工作，并依照法定程序办理。

党要通过国家权力机关中的党组织和党员来实现党的路线、方针和政策，所以，在各级人大代表和人大常委会组成人员中，中共党员占多数，这种数量上的优势是执政党的地位所决定和要求的。董必武说过：“工人阶级的先锋队——共产党——怎样领导政权机关呢？党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策来实现党的领导的。”当然，党的力量和作用，主要的不是取决于党员的数量，而是取决于党员的质量，取决于他们执行党的路线的坚定性和对共产主主事业的忠诚。因此，党委和人大党组要善于把党员的数量优势转化为质量优势，国家权力机关中的党员要发挥模范带头作用，以保证实现党的方针政策。例如，在人事任免工作中，中央要求，人大代表和人大常委会组成人员中的党员，要积极贯彻党委意图，带头依法办事，正确履行职责。对党委推荐的人选有不同意见，应向党组织反映，但不得利用散发传单、传播不实传闻等方式，影响他人依法表达选举意志。

早在1940年，***就说过：“必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不习惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》也要求，人大代表中的党员，要密切联系非党代表，经常了解他们的意见和要求。在人大及其常委会中，党员既要增强党的观念，又要增强法制观念，要严格遵守法律规定的原则和程序。要尊重党外人士的意见，善于同党外人士合作共事。如果党外人士对党的某些主张和意图一时不能理解，党员要做好解释和引导工作，沟通情况，以期逐步取得共识。

人大代表和人大常委会组成人员中的党员，具有双重身份，肩负双重责任。他们作为人民代表，要对人民负责；作为党员，要对党负责。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益，党和人民的根本利益是一致的。所以，党员对党负责和对人民负责也是一致的。但在实际工作中，如何把两者统一起来，却是一个有待深入探讨的比较复杂的问题。国家权力机关中的党员对党负责和对人民负责的一致性，在很大程度上取决于党内民主与人民民主的一致性。党内民主与人民民主有着密切的联系，从某种意义上讲，党内民主是人民民主的基础。所以，党为了领导国家权力机关，推进人民民主，首先必须充分发扬党内民主，加速健全党的集体领导制度和民主集中制，逐步完善党务议事规则和监督制约机制，切实保障党员（包括国家权力机关中的党员）在党内的民主权利，努力提高党内决策民主化和科学化的程度。

四、协调国家权力机关与其他国家机关和组织的关系

***在党的十五大报告中讲到依法治国的基本方略时强调：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”在十六大报告中***进一步强调：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。社会主义社会内部，不是“铁板一块”，各种社会成员当然具有共同的利益，但决不能无视它们的特殊利益。有特殊利益就有矛盾，就要协调。党委要善于做协调工作。地方党委的五条职责中，就有一条叫做“协调本地区各种组织的活动”。党章规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”

党委的协调包括两个方面。一是出现矛盾前的协调，即对国家权力机关与其他国家机关和组织的相关工作提出总的要求。二是出现矛盾后的协调，即协调解决国家权力机关与其他国家机关和组织之间的矛盾。国家权力机关与其他国家机关和组织的根本利益和目标是一致的，但在具体工作中难免出现分歧，产生矛盾。从我国的国体和政体看，一旦国家权力机关与其他国家机关产生矛盾，具备协调矛盾资格的只有党委。例如，国家权力机关与本级行政、审判、检察机关是监督与被监督的关系，而监督机关和被监督机关都有可能发生工作上的失误，甚至双方会产生矛盾，如果这种矛盾通过自身的机制解决不了，就需要党委协调。还有一种情况，下级国家权力机关与同级党委产生矛盾，这就需要上级党委协调。如某省有的县委将法定任期内的乡、镇长频繁调动，县人大常委会提出意见，县委不以为然，于是县人大常委会向省人大常委会反映，最后由省委组织部发出通知，予以纠正。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华人民共和国的先锋队，是中国社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党处于执政地位，而党的执政地位是通过对国家政权机关——首先是国家权力机关的领导来实现的。我国的人大及其常委会，是党领导的国家权力机关。只有坚持和改善党的领导，才能充分发挥国家权力机关的作用，而国家权力机关作用的充分发挥，可以更好地实现党的领导。

第六章

坚持和完善人民代表大会制度

从新世纪开始，我国进入了全国建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。新的形势和新的任务对人大及其常委会的工作提出新的要求。党的十六大报告就指出：坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志如何坚持和完善具有中国特色的民主制度——人民代表大会制度，已摆在各级人大及其常委会的议事日程。

第一节

坚持和完善人民代表大会制度的基本要求

一、坚持人民代表大会制度的必要性和重要性

人民代表大会制度作为我国国家政体的基本形式始于1954年，快半个世纪了。其中1957年下半年以后，“左”的思想逐步抬头，直到发生“文化大革命”，人民代表大会制度遭到了严重破坏。所以在我国真正实施这一制度的时间，也就是30年。1992年***同志在视察南方时的讲话中强调：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也更加定型化。他还说：“现在建设中国式的社会主义，经验一天比一天丰富。经验很多，从各省的报刊材料看，都有自己的特色。这样好嘛，就是要有创造性”。人民代表大会目前的情况和***同志说的情况完全一样。一方面人大制度很年轻，又处在一个伟大的变革时间，这个制度的许多具体方面需要不断改革；另一方面，各级人民代表大会在如何建设人大制度方面，创造了不少经验，而且经验一天比一天丰富。

***同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上重要讲话的一个重要观点就是一个政党要取得政权，要巩固其执政地位，必须坚持与时俱进。与时俱进是同解放思想、实事求是紧密联系在一起的，是党的思想路线的精髓。坚持与时俱进，就要正确回答和认识社会主义发展的历史进程，如何认识资本主义发展的历史进程如何认识当今国际环境和国际政治斗争带来的影响。***同志告诫我们，一定要看到《共产党宣言》发表150多年来世界政治、经济、文化、科技等发生的重大变化，一定要看到我国社会主义建设发生的重大变化，一定要看到广大党员干部和人民群众工作、生活条件和社会环境发生的重大变化，一定要看到广大党员干部和人民群众工作、生活条件和社会环境发生的重大变化，一定要充分估计这些变化对我们党执政提出的严峻和挑战和崭新课题。自觉地思想认识从那些不合时宜的观点，做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和发条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，善于在解放思想中统一思想，用发展着的马克思主义指导新的实践。坚持与时俱进，就是党的全部理论和工作要体现时代性，把握规律性，富于创造性。能否始终做到这一点，决定党和国家的前途命运。人民代表大会制度作为党执政的根本“载体”也必须坚持与时俱进。改革开放以来，人民代表大会制度就是在改革中不断发展、不断完善的。其中：改革选举制度，扩大全国人大常委会的职权、县级以上地方各级人大设立常委会这三条对人大制度的改革和完善起了决定性作用。

坚持人民代表大会主要的原因有四条。一是因为只有采用人民代表大会制度的政体，才能同我国的国体相适应。二是因为只有人民代表大会制度，才最便于人民当家作主，成为国家的主人。二是国为只有人民代表大会制度才最符合我国的国情。四是因为只有人民代表大会制度，才能保证国家机器的有效运转。在人民代表大会制度中有哪些根本的政治要求和根本的政治原则要坚持呢？***同志在一次讲话中说的很明确。他说：坚持人民代表大会制度，就是要坚持中国共产党的领导，坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位，坚持社会主义制度集中办大事的优势，绝不搞西方式的多党制、“三权鼎立”和“两院制”。这里提出了“三个坚持”和“三个绝不搞”。他说：这些都是我们坚持人民代表大会制度的根本政治要求，也是保证国家长治不安、切实维护最广大人民利益的根本政治原则，任何时候都不能动摇。”

二、完善人民代表大会制度的基本内容

关于人大制度的完善问题，***同志指出，“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。使这个制度更加完善、更加定型，具有十分重要的意义。我国实行这个制度不过半个世纪，与它相配套、由它决定的一些具体制度，还需要不断加以完善。”“我们要根据实践发展的需求和取得的经验，不断地把人民代表大会制度坚持好、完善好、落实好。”那么，当前人大制度建设中有哪些具体制度需要完善呢？可以从发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化这样一个大的思路出发，来提出一些具体的研究课题。

（一）选举制度

1979年修改选举法和地方组织法，把直接选举人民代表大会代表的范围，从乡、镇、不设区的市、市辖区扩大到县，规定实行普遍的差额选举，规定任何选民或代表都可以联名提出代表候选人。这三条，是我国选举制度的重大改革，也是党的十一届三中全会以后扩大社会主义民主的伟大实践。现在有些同志的注意力，放在能否再扩大直选人大代表的范围、乡镇人民政府的负责人能否由选民直接选举上，显然，这是不行的。***同志1987年说过，“现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。”“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”所以，目前扩大直选人大代表的范围，条件还不成熟。至于直选乡、镇长，这是我国的政体所不允许的。人大制度中有一条必须坚持，就是由人大选举政府，政府对人大负责、受人大监督。直选乡、镇长，就改变了这个根本制度。根据20多年的选举实践和当前社会生活中出现的新情况，在选举问题上，我们要关注和研究的，是如何处理坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事三者的关系；是如何在人员流动频繁的情况下，保证每个选民行使选举的权利；是怎样防止选举中的各种违法行为；是如何保证代表的素质，等等。对于这些方面的点点滴滴的经验，我们要认真加以总结和提高。

（二）立法工作

立法是有立法权的各级人大及其常委会重要的任务。这些年立法成果很显著，立法体制也在不断健全。去年，我们制定了立法法，这是几十年来我国立法工作经验的总结。但立法工作中仍然有许多需要研究的问题，如立法工作中如何划分立法权限？如何避免部门利益？如何更好地走群众路线、集思广益？如何既维护法制统一，又照顾各地实际情况？如何加强法律解释？此外，还有许多具体的立法程序和立法技术上的问题，都需要我们进行研究。最近几年，大家对立法工作中的部门利益问题议论较多，认为不仅强化了部门权力，与建立市场经济体制的要求背道而驰，而年引起“依法打架”等一系列问题。因此有的同志建议，人大要把法律的起草工作承担起来。应当说，人大常委会、各专门委员会有提出议案的职权，包括提出法律案的职权，许多基本的法律也是人大提出来的。但是社会发展到今天，经济方面、行政管理方面的变化和发展日新月异，这些方面的法律起草工作，不可能都由人大承担起来，主要依靠政府起草法律是必然趋势。问题是人大审议法律草案时如何避免部门利益不适当的强化。解决这个问题的根本办法是民主化，只有民主化才能科学化。立法法规定了开座谈会、听证、论证的制度，规定了三审制，规定了公布法律草案征求全民意见的制度，都是为了立法的民主化。这方面的做法和经验，也需要我们认真加以总结和提高。

（三）监督工作

这是人大工作中比较薄弱、亟需加强的一项工作。全国人大常委会正在抓紧起草监督法，争取尽快提请审议。对监督问题的研究，范围可以广一些，研究得可以深一些，至于监督法怎么规定，完全要由实际情况来决定。关于制定监督法，中央有要求，人大代表有议案，客观实际有需要，这一点，大家的认识是一致的。但是，对于制定一个什么样的监督法，看法不尽一致。有的同志认为，要制定一个“管用”的监督法，如果制定的监督法“不管用”，不如先不要制定。另外一些同志认为，有监督法比没有监督法好，可以先搞得原则一点，以后逐步完善。我们认为，现在马上要制定一部完备的监督法，是有困难的。难点在于许多监督形式目前还在探索的过程中，还缺乏成熟的经验，因此即便制定监督法，也只能规定得原则一点，留下空间，允许地方各级人大去进一步探索，等条件成熟了，再作出更具体的法律规定。比如述职评议的问题，2002年全国人大常委会的工作报告肯定了，但是具体怎么评议，应当允许各省、自治区、直辖市的人大根据各地的实际情况作出规定。在这方面，需要大家调查研究，就具体作出什么样的规定提供意见。总之，围绕监督问题，研究的课题是相当广泛的。

（四）代表工作

如何做好代表工作，目前有两个突出问题：一是如何发挥代表在闭会期间的作用，二是怎样加强人大代表和人民群众的联系。应当说，围绕这两个问题，各地人大的同志这些年来做了不少探索和尝试，有了一些有明显成效的做法。对这方面的做法和经验，要随时注意并加以总结提高。我们的人大代表，多数不是专职的，是生活在群众中的，他们同人民群众有密切联系，便于了解民情、集中民智、反映民意，使人大作出的决策更加符合人民群众的利益。这正是人大制度独有的优势。要使人大代表在这方面更好地发挥作用，并注意总结推广相关的经验和做法。

（五）人大自身建设

首先是如何进一步发挥常委会的作用。现在看来，人大工作中大量的工作，要由常委会来承担。因此，宪法规定的常委会的职权，如何行使得更好，是否还可以进一步扩大常委会的职权，这些问题需要大家来研究。

二是专门委员会的作用。我们强调专门委员会不是权力机构，是常设的工作机构，任务是研究、审议和拟订有关议案。在这个框架下，能不能更好地发挥它的作用呢？因为常委会也只能两个月开一次会，真正能日常工作的是专门委员会，而且专门委员会的构成一般是方方面面的专家，有专业上的优势。这个问题也是非常值得研究的。

三是常委会组成人员的构成。有一定数量的党政部门的同志到常委会来工作，是十分必要的。但同时需要更多一些法律、经济、科技等方面的专家，这也是十分必要的。从年龄构成上看，需要一些能连续工作两届、三届的同志，以保持工作的连续性、稳定性。如何解决这些问题，也需要研究。

（六）研究人大制度与我国政治体制、经济体制的关系和相互作用

这方面要研究的内容很多，其中最重要的就是党和人大的关系问题，这是我们当前从事人大工作感到最关键的问题之一。***同志在“七一”讲话中强调，人大党组及在人大工作的党员干部，必须坚决贯彻党的路线方针政策和党委的决定。这是我们工作中自始至终应当解决好的问题。为此，必须认真贯彻党的路线方针政策，牢固树立党的观念，增强党性，自觉维护党的利益。处理好发扬民主、依法办事和加强党的领导的关系，说起来容易，做起来可不那么简单了，怎么做才能既自觉接受党的领导，又充分行使好宪法和法律赋予人大的权力，这既是个理论问题，也是个实践问题，需要很好地进行调查研究。

三、坚持和完善人民代表大会制度必须正确处理五个关系

（一）必须正确处理自觉坚持党的领导和发挥人大作用的关系

我国的人民代表大会制度是在党的领导下建立和健全的，人大工作也是在党的领导下进行的。从根本上说，各级人大及其常委会要能发挥作用，关键在于坚持和改善党的领导。在这个问题上，至少有以下几点必须明确：首先，党对国家事务实行领导是一条不可动摇的原则。宪法规定了党在国家事务中的领导地位，明确提出在党的领导下发展社会主义民主，健全社会主义法制。坚持和完善人民代表大会制度，必须在坚持党的领导和人民民主专政的基础上进行。我们党是执政的党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级人大、政府、法院、检察院和军队都必须接受党的领导，任何削弱或淡化党的领导的观点和做法都是错误的。在新的历史时期，党必须对人大工作实行强有力的领导，这是我们党的任务和在国家政治生活中的领导地位决定的。人大及其常委会必须自觉尊重和主动接受党的领导，这是做好人大工作的根本保证。其次，党同政权机关性质不同、职能不同，组织形式和工作方法也不同。党不能代替人大行使国家权力。党的领导主要是政治、思想和组织领导。党对国家事务的领导，主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党组织关于国家事务的重大决策，凡是应当由人大或人大常委会决定的事项，都要提交人大或人大常委会经过法定程序变成国家意志。各级党组织要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，支持人大及其常委会依法行使职权，重视发挥它的作用。再次，党对国家政权机关的领导，经常的大量的工作是通过在政权机关工作的党组织和党员来实现的。在人大工作的党员，必须要有坚强的党性，要懂得只有坚决贯彻党的路线、方针、政策，才能真正代表广大人民群众的利益。人大和人大常委会的党组织，必须接受同级党委统一领导，并且善于同党外代表、委员合作，保证党的路线、方针、政策在人大的贯彻落实。人大或人大常委会会议准备讨论的重大问题，应由党组织事先报告党委，取得党委原同意后再去做。人大工作的重要情况和问题也要及时向党委汇报。同时，各级党委也要把人大工作列入议事日程，经常讨论人大工作，重视人大建设，注意选派优秀干部到人大工作，帮助人大及其常委会解决工作中的问题和实际困难，保障和支持人大依法行使职权。最后，各级党组织，包括人大党组织，都要遵守党章关于“党必须在宪法和法律范围内活动”和宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守和执行宪法的法律。所有的党组织、党员特别是负责干部的言行，都不得同宪法和法律相抵触。要善于把党的领导同充分发场民主和严格依法办事结合起来。

（二）必须正确处理人大与人民群众的关系

在我们国家，人民当家作主，国家的一切权力属于人民。从宪法的规定看，人大是民主选举产生的，要对人民负责，受人民监督。作为代表人民行使国家权力的机关，人大一定要在工作中时刻牢记人民的重托，把最广大人民的根本利益，作为人大工作的出发点和归宿。要保持同人民的血肉联系，了解人民的意见，倾听人民的呼声，反映人民的愿望，自觉地把人大工作置于人民的监督之下。只有这样，人大工作才有坚实的基础，才能保持蓬勃生机和旺盛活力。当前，正确处理人大与人民群众的关系，需要做好两方面的工作：一是各级人大及其常委会在讨论和决定重大问题时，要吸收广大人民群众参与，充分听取各方面的意见。有的地方在起草地方性法规时，不仅向社会公布草案，同时，还采取必要的形式来征集立法建议和意见；有的地方就人民群众普遍关心的立法项目举行听证会；有的地方召开人民代表大会和常委会会议时，邀请公民旁听。对于这些做法，我们应该继续坚持下去，并使之逐步完善。二是要加强人大代表同人民群众的联系。在这方面，我们虽然已有了一些好的做法，如代表向选民述职、公示制、接待选民日、回访选民等，但总的来说还没有“破题”。这也是今后一段时间代表工作的着力点。

（三）必须正确处理人大与政府、法院、检察院的关系

我国的国家机构是一个有机整体，各级政府、法院、检察院都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大通过制定法律、作出决议，统一行使国家权力，在这个前提下，政府严格依法行政，法院、检察院正确适用法律。这种国家机关间的合理分工、各司其职、密切配合，是民主集中制的人民代表大会制度的重要特征。人大与“一府两院”的关系，只是分工不同、职责不同，目标和任务是一致的，都是在党的领导下，共同建设中国特色社会主义。人大依照法律规定对“一府两院”实行监督，目的是为了督促“一府两院”依法行政、公正司法，把各项工作做得更好，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这种监督，既是对“一府两院”必要的制约，也是对“一府两院”工作的支持和促进。正确处理人大与“一府两院”的关系，重要的一点是要把握好“既不失职”、“也不越权”这一原则。对“一府两院”的工作进行监督，这是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项神圣职责。人大要切实履行好这项职责，否则，就是“失职”。但人大对“一府两院”的监督不是随意的。各级人大及其常委会都要在法定的职权范围内，按照法定程序对法定对象进行监督。不能包办代替“一府两院”的工作，否则，就是越权。

（四）必须正确处理充分发扬民主与在民主的基础上实行集中的关系

民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。常委会制定任何法律、作出任何决定，都必须走群众路线，广泛听取各地方、各部门和广大人民群众的意见，也都必须依照法定程序充分听取常委会组成人员的意见。只有这样，才能保证通过的法律和决定符合客观实际、切实可行，并且有广泛的民意基础。五年来，九届全国人大常委会在工作中，尤其是在立法工作中十分注意处理民主与集中的关系。例如，为了充分发扬民主，集思广益，对法律草案实行三审制；为了广纳民意，集中社会各方面意见，在立法过程中还举行论证会；为了在立法中走群众路线，经常由委员长、副委员长亲自带队，深入基层进行调研；为了充分尊重立法过程中的少数意见，甚至是个别委员的意见，经常是在表决前夕还对草案作出修改。但是，法律草案一经表决，就严格遵守少数服从多数的民主原则。这种在充分协商的基础上再依法进行表决、作出决策的做法，是民主集中制的生动体现，是我国人民代表大会制度的一大特色和优势。今后，我们要把这种做法继续坚持下去，并相应地作出制度性或程序性的安排。

（五）必须正确处理依法行使职权与不断开拓创新的关系

人大行使职权必须依法进行。同时，中国特色社会主义事业每日每时都在蓬勃发展，新情况、新问题层出不穷。加上人民代表大会制度在全国范围内建立至今，还不到五十年，这个制度中的一些具体制度还不成熟、不定型。因此，人大工作必须解放思想、实事求是、与时俱进。改革开放二十多年来，各级人大在依法行使职权的过程中，坚持从群众中来，到群众中去，不断通过实践，探索和创造好的经验和做法，并适时将这些经验和做法上升为法律、地方性法规，开创了人大制度建设和人大工作前所未有的崭新局面。例如，在开展监督工作时，许多地方的人大锐意进取，大胆创新，开拓出一些新的监督形式，像工作评议、述职评议、部门执法责任制、发出法律监督书，等等。其中有的在实践中已经逐步成熟，并显示出明显的成效。有的还在不断探索，需要进一步完善。总之，人大工作必须从理论上和制度上开拓创新，才能不负人民的重托，更好地履行宪法和法律赋予的职责。所谓理论创新，就是指用新的研究方法研究新的情况和问题，使人民代表大会制度理论能够与时俱进，在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明这一伟大实践中，逐步丰富和发展。所谓制度创新，就是要把各级人大在实践中创造出一些好的经验和做法，及时地上升为法律规范，从而使我们的法律更加符合人大工作的实际需要。

第二节

强化人大对其他国家机关的监督

人大的监督职能主要包括法律监督和工作监督两个方面。法律监督是指监督国家行政、审判、检察等机关以及下一级国家权力机关实施宪法、法律、行政法规和地方性法规的情况；工作监督是指监督国家行政、审判、检察等机关在工作中执行国家权力机关决议、决定的情况。

行使监督职能实际上是对权力的制约，其目的是确保国家机关能依法办事，能始终如一地代表人民，为人民服务，防止腐败变质。绝对的不受限制的权力必然导致腐败。资产阶级的学者基于对人性的假设和服务资产阶级国家的目的，为资产阶级政权设置了三权分立、权力制衡的原则，对现代民主制度产生了深远的影响。马克思主义的国家学说在揭露资产阶级议会本质的同时，为无产阶级政权设定了“议行合一”的原则，以保证人民权力的整体性和至高性。这种理论的分野使社会主义国家一度不愿多谈制约、监督，而更倾向于支持和领导。随着实践的深入和制度建设的全面展开，对权力的制约予以规范化、法制化越来越引起人们的重视。理顺人大与其他国家机关之间的关系成为全党和全国人民的共识——加强人大对其他国家机关的监督。党的十五大报告强调：“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制的统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩知法犯法、贪赃枉法。”党的十六大进一步指出：加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密，制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这对人大监督工作的力度和效果提出了更高的要求。为了达到上述要求，有必要强调，必须采取有力措施，完善法律监督和工作监督。

一、完善法律监督

法律监督除了要对宪法和法律实施情况进行监督外，还必须对行政、审判、检察机关以及下一级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行处理。具体来说包括两个方面：一是对上述国家机关制定的同宪法、法律相抵触的规范性文件进行处理。如，全国人大及其常委会对于同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、委的命令、指示和规章，省级人大及其常委会的地方性法规和决议，以及同宪法、法律相抵触的最高人民法院、最高人民检察院的司法解释、批复，必须及时加以纠正或撤销。地方人大及其常委会的此类监督以此类推。二是对监督对象的违宪违法的具体行为进行处理。如，对一些地方换届选举中违反选举法和地方组织法的行为进行纠正等。

法律的制定正在有条不紊地进行，但对法律实施的监督特别是对违宪违法行为的纠正和惩处仍远未到位。这会直接影响到立法的效果，影响到人大功能的发挥。在当前，对检查中发现的重大典型违宪、违法案件组织调查，及时处理，公之于众，不失为良策。立法工作必须与法律监督统一起来才能有效实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。

二、完善工作监督

工作监督包括全面的工作监督或专题性的工作监督、计划和预算监督及人事监督。对于全面或专题工作监督，基本形式是听取与审查“一府两院”的全面报告或专题报告，今后在报告内容设定、报告的程序安排以及审议形式上都要有改进，以保证代表在充分了解报告内容的前提下畅所欲言，敢于对报告发表自己意见，督促“一府两院”改进工作。例如，1998年春，武汉市人大常委会否决了政府有关再就业方面的报告，责令限期内拿出与实际相符的调查材料和具体的解决方案，在社会上引起强烈影响，人大的形象大为改观。2000年沈阳市人民代表大会否决了沈阳市中级人民法院的工作报告，并责令限制改进工作。经过一年多的整顿和改革，沈阳市中级法院的工作大有改进，于次年举行的人民代表会，沈阳市中级人民法院的工作报告获得了通过。这一举动表明人大不仅有权进行监督，而且提高了人大权威。

计划和预算监督则是工作监督的重点，如何做好这方面的监督，可以从多个方面予以改进。第一，人大财经委员会在人代会前就可以介入政府编制计划预算的活动，参加政府及有关部门召开的会议，深入有关部门及企事业单位了解情况，对计划、预算的编制提出合理化建议等。第二，变笼统的全面审查为切实的重点审查。计划、预算是一项专门性、技术性很强的工作，人大及其常设机构由于时间和精力限制无法全面详细地予以审查，就一些对国计民生有重大影响的事项进行针对性的审查监督是切实可行的办法。第三，针对计划、预算执行情况建立经常性监督制度，这是与第二点相辅相成的。为了更好地对计划和预算进行有效的监督，每年的人大例会应在财政年度之前召开。

对“一府两院”的人事监督一直是人大工作监督的难点和薄弱环节。建立和规范代表评议制度是“对机关有震动，对干部有触动，对工作有推动”的监督方式。有学者和人大工作者在“代表评议制度”基础上进一步提出了“述职评议制度”，即由人大常委会听取由人大及其常委会选举或任命的国家工作人员的述职报告，然后在会议上对其报告和工作进行评议。这一制度在有些地方人大已付诸实施，对廉政、勤政建设是有力的促进。例如，2001年北京市人大常委会就对北京市某副市长的述职报告进行了评议，获得良好的社会反应。

加强人大监督功能，首先要提高对人大监督的认识，同时要充分运用各种法定的监督方式。目前来看，质询方式很少运用，有些地方的领导甚至阻止代表行使质询权；否决（撤销）权、罢免权也用得很少。不充分运用法定的监督方式，也是影响人大监督功能的重要原因之一，今后应有改进。

第三节

密切人大与人民群众的关系

人民代表大会在国家权力体系中居于首要与中心地位，而这一地位的形成源于它获得人民的权力委托，代表人民的意志，是广大人民群众的代议机构。在监督其他国家机关的同时，人大及其常委会必须接受人民的监督，使人大能真正成为代表人民的国家权力机关。密切自身与人民群众的关系是人大责无旁贷的义务。为此人大应做到：

一、明确人大代表的角色，自觉履行法律规定的义务

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他的意见和要求，努力为人民服务。”因此，各级人民代表要密切联系本选区选民或原选举单位所属地区的人民群众，注意倾听和反映他们的意见，自觉接受他们的监督。全国各级人大代表有320多万人，这是一支庞大的队伍，也是一种重要的力量。各级人大代表应加强代表人民参政的自觉性，及时将人民的声音传达到国家权力机关，并力争将此转变为国家意志。为了发挥代表的作用，首先各级人大代表应当负起责任，认真履行代表义务，同时国家对代表履行义务要予以保证，社会各界要支持代表执行代表职务。近年来，随着代表素质的提高和人大地位的上升，人大代表联系群众的方式日益多样化，座谈、调研、访问、视察、上网解答、定期接待选民等发挥了应有的作用。而要进一步密切人大与人民群众的关系，还须要建立“代表向选民报告工作”以及“选民评议代表”的制度，使代表接受选民监督乃至接受选民罢免落到实处。此外，关于代表“专职化”的问题，可作进一步研究与论证。有一点是能肯定的，若实行代表专职化，不会导致代表脱离人民，相反，只会有利于代表广泛深入地联系选民。二、积极向人民群众宣传人民代表大会制度的理论与知识，公开各级人大及其常委会的活动情况目前，在一些公民中，对人民代表大会制度的性质、地位等基本知识不甚了解。宣传和教育工作是一项长期而艰巨的任务。人民代表大会在这一方面应该起带头模范作用。只有通过加强人民群众的民主自觉程度才能使人大建立在坚实的基础上。除了人大代表的言传身教以及报刊图书的宣传教育外，最有效的途径便是使各级人大及其常委会的活动增加透明度。现在每次人大全体会议均由电视等新闻媒介及时报道，还可以考虑增加有深度的专题报道，公布大会选举、任命的投票结果，发表会议记录（机密除外）。不少地方人大已建立了旁听制度，但需要进一步完善。有的地方人大改分派与指定旁听者为选民报名后，经审查确定旁听者，似应推广。各级人大增加活动的公开性，能使选民尽可能多而快地了解人大的工作，这样会极大地激发人民群众关心、支持、监督人大的政治热情。

第四节

加强人大的自身建设

人民代表大会制度健全与否，在很大程序上取决于各级人大及其常委会的自身建设。而这方面成熟的标志主要体现在人大组成人员、组织机构和工作制度诸方面。

一、加强人大组成人员自身建设

人大的地位和作用要求它的组成人员必须有很好的素质，包括政治素质、道德素质、参政能力、文化素质、身体素质等等。这就需要优化人大常委会组成人员的结构，把好选举关。在继续按地区选举代表的同时，辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表；候选人的提名和产生办法也应作适当改革；同时也要做好对代表的培训和监督工作，使人大代表能真正地代表人民参政。坚决杜绝将人民代表当作荣誉性职务照顾安排的现象，继续改变“名额过多，素质不高”的状况。为了提高议事效率，在代表的数量上应再有所减少，而在质量上把好关。

二、加强人大组织机构建设

首先，要加强人大组织机构建设。中国的人大实行一院制的组织体系，从总体上看是发挥了积极作用的。但由于人大的职权很大，无论是立法还是监督都是有关国计民生的大事，这就要求人大的工作尤为认真而谨慎。全国人大是最高国家权力机关，没有任何国家机构能对全国人大予以监督。从理论的角度和纯粹的权力安排上看，似乎是个盲点，但这也正是由人民权力的至高性所决定的。然而，在维护人民权力的至高性和一院制总体框架的前提下，在人大体制内部设置一种制约机制，也不失为良策。内部制约可使立法与决策更科学、更正确，避免决策性的失误。关于人大内部制约机制的具体形式还可加以进一步探讨。

其次，应继续完善人大专门委员会。近几年，法学界和从事人大工作的同志对建立违宪审查机构和实施违宪审查制度表示了很大的热情。目前世界上已有70多个国家建立了宪法委员会或宪法法院。宪法监督机构专门化，已成为世界各国宪法监督的趋势。目前中国该建立一个什么样的宪法监督机构，有的认为可以成立与全国人大常委会并列的宪法法院，有的认为建立一个违宪审查的全国人大专门委员会，有的甚至提出中国应有一个与全国人大并列的宪法法院等等。根据中国的实际情况，我们认为，在全国人大增设一个专门委员会（可叫宪法监督委员会）的做法是可取的。这个机构按宪法和法律关于专门委员会的规定产生和组成，可以吸收一批专家，特别是宪法和法律专家作顾问，在全国人大及其常委会的领导下开展违宪审查工作。为了加强人事监督力度，可考虑增设“人事委员会”；在特殊历史时期，建立人大直辖的“廉政委员会”等等。各级人大的专门委员会应充实更多的专家类的人员，以适应人大日益专业化的工作任务。

最后，要健全各级人大及其常委会的办事机构和研究机构，健全工作规则，提高工作实数。

三、加强人大运作程序建设

如果人大的职能完全发挥到位，其能量是非常巨大的。从一定程序上讲，人大职能履行的程度与人大工作制度的完善密不可分。过去宪法和有关组织法对各级人大及其常委会的工作程序规定得较为原则。近10多年来，各级人大及其常委会《议事规则》纷纷推出，已有所改观，但实践要求进一步细化，使之更具操作性，使人大及其常委会的各项工作有章可循。如要制定具体的监督制度，包括对法律实施的检查监督制度，审查规范性文件的制度，受理申诉、控告、检举的制度，询问和质询制度，特定问题调查制度，罢免和撤职制度等。又如选举制度，如何民主推选候人，在更大的范围内切实推行差额选举也有待制度的细化；还有民主集中制的原则如何尽早法制化，既保证民主又保证适当集中都是急需规范的。民主制度是靠合法的程序来支持的。民主政治从一定意义上说就是“程序政治”。对于以会议作为主要工作形式的人大制度来说尤其需要加强对程序的规定。党的十六大提出了实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化的目标，各级人大一定要加强制度建设，增强人大工作的活力，促进经济发展和社会的全面进步。

人民代表大会制度是我国根本的政治制度。随着改革开放的深入，政治体制改革的进展，这一制度也在发生着令人瞩目的变化。中国民主政治的建设，必须在党的领导下有步骤、有秩序地推进，不能抱有脱离现实不切实际的想法。任何操之过急的做法和无所作为的态度都会丧失改革发展的大好局面。只有扎扎实实地立足于中国国情，通过发展经济、文化等一系列渐进的过程，既积极又稳妥地坚持和完善人民代表大会制度，才能真正地推动中国的社会主义民主政治建设。