第一章
人大的人事任免权概述
第一节
人大人事任免权的意义和作用
所谓人大人事任免权，是指各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种权力，一般简称为人事任免权。人事任免权是一项组织国家机关的权力，又是监督国家机关领导人的手段。所以，人事任免权与监督权是有交叉的。人民代表大会的人事任免权反映了人民代表大会与其他国家机关的主从关系，表明了人民代表大会作为国家权力机关的地位。人民代表大会只有切实行使起人事任免权，才能保证国家机关及其领导人员忠实于人民的意志和利益，人民代表大会才能有效地监督控制政府。
一、人大人事任免权的意义
人民代表大会享有对人事的广泛任免权，这是与外国议会相比职权上的一个重要特点。外国议会对其他国家机关的人事选举任免权是比较小的，原因之一是国外由公民直接选举的公职人员多一些，不需由议会选举。二是奉行三权分立原则，因而在组织国家机构时避免构成从属关系。我国人民代表大会有很大的人事任免权，其意义主要表现为：
（一）广泛的人事任免权是人民代表大会国家权力机关性质决定的
所谓国家权力机关，其特性就在于它不但立法和决定事情，而且组织产生其他国家机关并选任领导人员，从而使国家机关及其组成人员从属于人民代表大会，其他国家机关要对人民代表大会负责。任免权能有效地保证国家机关领导人按人民代表大会的立法、决定和人民的意志办事。可见，人民代表大会之所以有权力，就在于它能掌握那些执掌国家权力人的命运。任免权落实与否，是人民代表大会能否真正发挥作用，是否真有权威的关键所在。人民代表大会管理国家大事，而最终只有通过管人，才能更好地管事。
（二）人民代表大会广泛的任免权是人民政权真正人民性的重要表现
过去资产阶级创造了现代民主制度——代议制和普选制。马克思、***发现，这种民主制有多么大的局限。这种制度下，人民只能选举公职人员，而不能罢免和撤换他们。这样，国家和国家公职人员仍然有变质的危险。这不是真正彻底的民主制。马克思、***曾力图寻找一种新的、更高级的民主形式。巴黎公社的实践提供了经验，马克思、***从中发现了所要寻找的东西。于是他们在总结巴黎公社经验时指出，公社必须由各区全民投票选出的城市代表组成，这些城市代表对选民负责，随时可以撤换。***后来又再次强调，为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰，公社采取正确的办法就是把公职交给普选的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。从马克思的观点看来，人民通过代表机关，掌握对官吏的选举权和罢免权，是保证政权人民性的实质措施，是彻底的民主制度，是无产阶级民主比资产阶级民主更高级的地方。正因为如此，无产阶级在建立国家制度时，十分重视对公职人员的选举和罢免权，把它们结合在一起，交给人民代表机关，这是防止国家蜕变和公职人员腐败的根本性措施。人民代表大会的广泛任免权正是建立在这样的理论基础上的。
二、人大人事任免权的作用
人民代表大会行使任免权，对发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明和人民代表大会制度建设具有十分重要的作用。（一）人大的任免权使国家机关领导人及其组成人员权力合法化，并使他们的权力获得法律保障在我国，国家权力属于人民，它具体表现在国家机关领导人及其组成人员的权力来自人民，是人民授予的。只有人民赋予的权力才是合法的、正当的，才具有权威和力量。国家机关领导人及其组成人员的权力是通过人民代表大会选举、任命和批准任命等方式实现的。人民代表大会的选举任命就是对候选人任职资格和能力审查确认，是否能把人民的权力赋予给他们。任何公民只有通过这种法定的方式和程序，才有资格行使国家权力，其权力才有其合法性，才表明他的权力是来自人民的。人民也就会遵守他们制定和执行的法律，他们的权力才有坚实的基础和人民力量的保障。国家机关领导人及其组成人员的权力经人民代表大会合法赋予，也要经人民代表大会剥夺才算合法。不经人民代表大会及其常委会，随意剥夺合法产生的国家机关领导人及其组成人员的权力，就构成违法，是对宪法和人民权利的侵犯。可见人民代表大会行使人事任免权，既是对国家机关领导人员及其组成人员的监督制约，又是对他们权力的可靠保障。只要真正按人民代表大会的任免权行事，就能使他们的权力免受非法的干涉和剥夺，从而保障他们真正按人民的意志行使权力。（二）人民代表大会的任免权，是对干部实行监督控制，保证他们不致于官僚化和蜕变的最有效手段国家的蜕变，官僚主义、腐败现象，是一种权力毒瘤，对掌权者有某种必然性。***曾指出：国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都不可避免。到底有什么办法能防止这种现象呢？就是人民对公职人员的选任和罢免。只有这样，才能使掌权者保持清醒的头脑，让他们随时知道他们的权力是谁给的，应遵从谁的意志，为谁的利益而工作。如果他们把公共权力作为谋取个人私利的手段，其权利将丧失其合法性，应当被剥夺。真正落实人民代表大会的人事任免权，把国家机关领导干部的命运真正掌握在人民代表机关手里，就能建立起对干部实行人民监督的制度。（三）人民代表大会的任免权，有利于增强广大国家公职人员的民主观念和法制观念，树立起真正按人民意志办事，为人民利益工作的自觉性国家机关领导人员由人民或人民代表机关选任，而不是由个人任免，是现代民主制度的基本内容，国家机关组成人员由人民代表大会依法任免，也是法制的重要表现。各级人民代表大会行使对国家机关组成人员的任免权，是民主法制建设的重要内容，而对每个领导干部来说，也是接受一次民主法制教育的洗礼。人民代表大会对他们的选举任命，使他们明白无误地知道，人民是他们的权力之源，必要的程序是他们权力合法性依据，权力只有依法才能获取，从而促使他们更珍惜手中的权力，注意依法行使，增强他们的人民代表大会意识、民主意识和群众意识，使他们自觉地把权力用于为人民服务。
第二节
人大人事任免权的范围和方式
一、人大人事任免权的范围
人民代表大会人事任免权的范围，是指人民代表大会有权对那些国家机关组成人员行使选举，批准任命和免职的任免权力。根据法律，我国人民代表大会对国家机关领导人员的选举任命范围是很广泛的。
在全国人民代表大会上，可以选举罢免国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。可以根据中央军委主席的提名决定任命中央军委其他组成人员，根据国家主席的提名，决定国务院总理人选，根据国务院总理的提名决定国务院副总理、***、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长。
全国人大常委会的任免对象有：在全国人大闭会期间，有权根据国务院总理的提名任免政府各部部长、委员会主任、审计长、秘书长，根据中央军委主席的提名决定任免中央军委其他组成人员。此外还可根据最高人民法院院长的提请任免最高人民法院副院长、审判长、审判委员会委员、审判员和军事法院院长，根据最高人民检察院检察长的提请任免最高人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员、军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。
地方各级人民代表大会的任免对象是：选举罢免本级人民政府正副职领导人，有省长、副省长、自治区主席、副主席、市长、副市长、州长、副州长、县长、副县长、区长、副区长、乡长、副乡长、镇长、副镇长。县级以上地方各级人大还可选举罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长，选举罢免检察院检察长时，须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。
县级以上地方各级人大常委会任免对象有：本级人民代表大会闭会期间，决定本级人民政府副职的个别任免，在本级人民政府、人民法院和人民检察院正职领导人因故不能担任职务时，从本级人民政府、人民法院和人民检察院副职领导人员中决定代理人选，决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人大常委会备案，决定任免本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免，任免人民法院的副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务，批准任免下一级人民检察院检察长，决定任免地区和直辖市设立的中级人民法院院长，人民检察分院检察长的任免。
乡（镇）一级人民代表大会的选举罢免对象就是乡（镇）长、副乡（镇）长。
二、人大人事任免方式
（一）选举
选举是以民主方式推荐候选人，选举人按自己的意志有选择性地进行投票决定当选人的用人方式。人民代表大会对国家机关主要领导职务实行选举制。全国人大选举权的范围有：国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。地方各级人大选举权的范围是本级人民政府正副职领导人，人民法院院长和人民检察院检察长，本级人民代表大会常务委员会的组成人员，上一级人民代表大会代表。
（二）决定人选
所谓决定人选是指人大及其常委会根据法定提名人的提名，决定是否由某人出任国家机关的某一领导职务的任命方式。
全国人大决定人选的范围，主要是国家机关组成人员：根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院其他组成人员人选；根据中央军委主席提名，决定中央军委其他组成人员的人选。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的部分决定人选权，如根据国务院总理的提名可决定部长一级的人选，根据中央军委主席提名，决定中央军委其他组成人员人选。县以上地方人大常委会在本级人大会议闭会期间决定本级政府副职领导人选；根据人民政府正职领导人提名，决定本级人民政府秘书长和各部门领导人的任免。
（三）任命
所谓任命是指人大常委会根据法定提名人的提请，同意或不同意某人担任某一职务。人大常委会的任命对象是：根据本级人民法院院长提请，任命法院其他组成人员职务；根据本级人民检察院检察长的提请，任命检察院其他组成人员的职务；全国人大常委会还要任命专门人民法院院长和专门人民检察院检察长；任命驻外全权代表。省级人大常委会根据主任会议提名，任命地区和市中级人民法院院长，根据本级人民检察院检察长的提名，任命检察分院检察长。
（四）批准任命
所谓批准任命是指对已由某机关决定任命的人履行同意手续。它比决定人选和任命更形式化一些，一般没有充分反对的理由，应予批准。批准任命只限于人大常委会对下一级人民检察院检察长行使。这是检察机关双重领导体制决定的。
（五）决定代理人选
所谓决定代理人选是指人大的一种补充任职手段。全国人大闭会期间，国务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位时，全国人大常委会可分别在国务院副总理、中央军委副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中，决定一人代理正职行使职权。地方各级人大常委会在本级人民政府正职领导人和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务时，从本级政府、法院和检察院副职领导人中决定代理人选。
三、人大人事任免监督的方式
人民代表大会不仅有选举任命国家机关组成人员的权力，同时还有监督他们的权力。其方式有罢免、免职、撤职和接受辞职。
（一）罢免
罢免是相对选举的一种免职方式。一般说，凡由人民代表大会选举的职务，人民代表大会都有权罢免它。人民代表大会罢免权范围是由人民代表大会选举和决定任命产生的国家机关领导人员。罢免是对违法失职或不能很好地履行职务的国家机关组成人员的去职措施。
（二）免职
免职是相对任命职务的一种去职方式。由于任命职务是根据有权提请人的提请任命，同样，免职也只能根据有权提请人的要求而免职。任命机关不能主动免除某人职务。免职权由各级人大常委会行使。全国人大常委会根据最高人民法院和最高人民检察院正职领导人提请，可免除法院、检察院其他组成人员职务；免除驻外全权代表职务；地方人大常委会根据本级政府领导人提名，免除本级政府部门领导人职务；根据法院、检察院正职领导人提名，免除法院、检察院其他组成人员职务。免职应包括正常免职和非正常免职两种情况，正常免职是因调动、健康等原因免职，非正常免职是因违法或错误行为免职。
（三）撤职
撤职只是地方人大常委会的一项职权（全国人大常委会还没有此项职权），它有明显的监督性质。撤职只适用那些违法失职或有严重错误的国家机关组成人员。地方各级人大常委会在人民代表大会闭会期间，有权决定撤销本级政府个别副职领导人职务；有权撤销由它任命的本级政府其他组成人员职务；还有权撤销法院和检察院除正职领导人以外的其他组成人员职务，以及中级法院院长和检察分院检察长的职务。
（四）接受辞职
人民代表大会可接受由其选举和决定人选范围内的国家机关领导人自动辞去职务的请求。人民代表大会及其常委会可接受辞职的范围很广。全国人大可接受国家主席、副主席、国务院所有组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职。上述人员的辞呈提交大会主席团，由主席团将辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定。全国人大闭会期间上述人员均可向全国人大常委会提出辞职，由委员长会议将其辞职请求提请常委会会议审议决定。全国人大常委会接受由全国人大选举范围的国家机关领导人的辞职，应当报全国人大下次会议确认。地方各级政府领导人员，法院院长和检察院检察长可向本级人民代表大会，大会闭会期间，可向本级人大常委会提出辞职。辞职原因实践中是很复杂的，有健康原因、工作调动、年老退休、政见不同、过失责任、甚至有违法失职行为，都可由本人主动或被迫辞职。人民代表大会及其常委会对辞职一般应予接受，必要时也可以不接受。
四、人大人事任免方式的区别
人大及其常委会人事任免方式，反映了人民代表大会及其常委会人事任免权的层次性。这些方式是由被任免职务的重要性和它与人民代表大会及其常委会的关系决定的，应区别它们的不同。
（一）选举与决定人选
选举和决定人选都是由代表大会以投票形式实现的。但有两点不同：选举的职务更为重要些，国家机关的主要领导职务都由选举产生。选举是可以由选举者提出候选人并且可有选择性投票决定被选人。决定人选既不能由选举者提名候选人，也不能有选择性地投票，只是对法定提名人提出的人员表示同意或反对。当然，等额选举与决定人选并无两样。
（二）决定人选与任命
从提名候选人和投票方式看，决定人选与任命都差不多，都由法定提名人提出任命名单，由人民代表大会或常委会投票同意或反对。但决定人选的对象是政府组成人员，任命的对象是审判和检察机关的组成人员。从形式上看，决定人选的权力似乎更大些，任命的权力似乎更小些，就是说一般没有特殊情况都应同意任命。从决定任命与被任命者的关系着，决定者与被决定者的责任和监督关系更直接、更深一些。人民代表大会及其常委会对由它决定人选的人之间有更多一些的负责监督关系，而由人大常委会任命的人与人大常委会之间似乎更独立一些，监督责任关系似乎更间接一些，人大常委会对由它任命的人的工作应更少干预，让其更独立地行使职权。
（三）任命和批准任命
都是人大常委会行使职权的方式。任命是人大常委会根据提名人的提请，对提名人表示同意或反对。批准任命则是在有关机关已同意任命的情况下，由人大常委会进行认可。后者的人事权相对前者小一些。在无特殊情况下，对提交批准任命的人都一般作出肯定的表示。任命则可根据任命人的意志作出任命或不任命的决定。
（四）罢免、免职和撤职
罢免是代表大会对由它选举产生的国家机关领导人和组成人员免除职务的手段。免职是人大常委会对由它决定任命的有关国家机关组成人员去职的方式。在全国人大，罢免和免职的区别似乎不是两种免职方式的性质和严重程度的区别，而是决定去职的主体和对象的区别。所以，全国人大对由它选举产生的人员，不论它是因违法还是因健康原因去职都用罢免。全国人大常委会对由它任命的人员也不论是什么性质的原因，都用免职。地方人大对上述不同性质的去职情况作了区分。凡代表大会对其选举产生的人员仍用罢免。常委会对由其决定人选和任命的人员，若因正常情况去职的，采用免职，若因违法过错等原因去职的，则采用撤职。撤职这种手段，目前仅适用于地方人大常委会对由它任命和决定人选的人员因非正常原因去职的一种监督手段。
第三节
人大人事选举任免的一般程序
所谓任免程序，是指人民代表大会及其常委会行使任免权的具体过程。在我国，人民代表大会任免干部是以党委推荐人选为基础的。所以，有必要先了解一下党委推荐人选的情况。
一、党组织推荐的程序
人民代表大会及其常委会行使任免权，离不开党组织推荐人选。根据中央有关规定，地方党委向人民代表大会推荐干部的主要原则是符合“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）方针，坚持德才兼备，体现民主，择优选用。被推荐者应该坚持改革开放，坚持四项基本原则，认真实践“三个代表”，作风正派，廉洁奉公，胜任职务，为群众所拥护信任。具体确定推荐人选要经过下列程序：
第一步，通过民主推荐或民主评议，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，广泛听取各方面意见。
第二步，确定被考察人选并进行考察。由党委常委或全体委员会确定人选，报上级党委审批，上级党委组织部门考察后，提请党委审批。中共十五届六中全会通过的《中共中央关于加强党的作风建设的决定》中指出：市（地）、县（市）党委政府领导班子正职的拟任人选和推荐人员，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议进行无记名投票表决；在全会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员意见。
第三步，向人大常委会党组和向常委会组成人员的党员介绍人事安排方案，听取意见，并同民主党派协商。
第四步，向大会主席团或常委会主任会议提交推荐书，介绍推荐人的基本情况，说明推荐理由。如果常委会党组成员或正副主任中的多数人对党委推荐人选有不同意见，党委应考虑重新推荐人选。如党委认为不宜改变人选，则应再作出说明，并在人大常委会党组成员或正副主任中进一步酝酿，待意见比较一致后，再行推荐。属双重管理的干部，双方对推荐人如有不同意见，协商不一致时，以主管方提出的干部为推荐人选。对推荐的干部，人大选举或常委会任命过程中，如发现有一定根据，足以影响任命的问题，又来不及查清，党委可建议人大或常委会暂缓选举或决定，待问题查清后，再决定是否继续推荐。对推荐落选的干部，可推荐为其他职务人选。若需再次推荐同一职务人选时，应在1年以后。对党委推荐，人民代表大会决定任命的干部未获通过，在经协商后，在下一次人大常委会时继续推荐，连续两次未获通过，不得再推荐为同一职务人选。这是推荐国家机关领导人候选人的党内程序。
二、人大会议选举和表决人选的程序
（一）中央国家机关领导人员的选举
全国人大选举和决定人选的程序，由每次选举和表决前大会通过的选举办法规定。国家主席、副主席、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由大会主席团根据中共中央的建议提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人。国务院总理人选由国家主席根据中共中央建议提名，国务院副总理和国务院其他组成人员人选由总理提名。中央军委副主席和委员人选，由中央军委主席提名。提名人应向大会介绍候选人情况，介绍主要是简历性的，并对代表提出的问题作必要说明。
全国人大在每次换届选举时，要进行三次投票。第一次选出国家主席、副主席、中央军委主席和最高人民法院、最高人民检察院领导人。第二次由国家主席和中央军委主席分别提出国务院总理和中央军委其他组成人员人选进行表决。第三次再由总理提名国务院组成人员人选进行表决通过。选举和表决人选采用投票方式，以全体代表过半数为当选。选举与表决人选投票不同的是，选举时对选票上的候选人可另选他人，对表决票上的人选，不能另选他人。选举结果要求会议主持人当场宣布，并公布候选人的票数。如果选举的职务得票数不过半数，缺额待下次补选。表决人选时，有的候选人不过半数时，由国务院总理或中央军委主席另提人选，再行投票表决，如得票数仍不过半数，则暂不再提人选，待下次会议或常委会补选。法律没有规定对上述人员是等额还是差额选举，实际上，每次大会选举前通过的选举办法都规定实行等额选举。
全国人民代表大会选举产生国家机关组成人员程序。
说明：1.选举分为三个阶段，第一阶段选举产生常委会组成人员，国家主席、副主席，中央军委主席。第二阶段决定国务院总理、中央军委副主席、委员和选举最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。第三阶段决定国务院总理以外的其他国务院组成人员人选。
2.中共中央向大会主席团提出所有候选人建议名单。
3.候选人名单除全国人大常委会委员是差额外，其他都为等额候选人。全国人大常委会委员的差额人数从过去几届的实践看为7～9人。
4.选举和决定任命票共9张票。其中6张选举票、3张表决票。6张选举票是：全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长选举票；全国人大常委会委员选举票；国家主席、副主席选举票；中央军委主席选举票；最高人民法院院长选举票；最高人民检察院检察长选举票。3张表决票是：国务院总理表决票；国务院副总理、***、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长表决票；中央军委副主席、委员表决票。分别在三次会议上进行投票。
（二）地方各级国家机关领导人员的选举
各级人民政府正副职领导人、人民法院和人民检察院正职领导人的候选人，由本级人大主席团或代表联合提名。各级人大代表有权联名提出候选人的法定人数分别为：省级人大代表30人以上联名，设区的市、自治州的人大代表20人以上联名，县乡级人大代表10人以上联名。上述“一府两院”正职领导人的候选人，一般应多1人，实行差额选举，在提名人数只有1人时，也可以实行等额选举。政府副职领导人的候选人数，应按1～3人的差额提名。在提名的候选人超过法定差额时，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，进行预选，根据预选中的得票顺序，确定正式候选人名单。为防止选举过于草率，保证代表有足够的酝酿时间，1995年2月28日第八届全国人大常委会第12次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条规定：“县以上地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。”
对地方国家机关领导人员实行差额选举，是我国民主政治建设和人民代表大会制度建设的重大进展。1998年前后的换届选举，地方人大组织法在选举制度民主化方面作了修改。一方面，选举的组织工作进一步加强；另一方面，选举制度的民主化程度有所提高。最突出的一点就是保证了代表有提差额候选人的权利，并有两天的提名酝酿时间，有的地方出现了一些代表联合提名省级领导干部候选人当选的情况。
第四节
加强人大人事任免权的行使
行使好任免权，是显示人民代表大会形象，发挥人民代表大会作用的重要方面。近些年来，一些地方人民代表大会依法行使任免权，对群众反映有问题或是政绩平庸的干部，行使了否决权或使之落选，群众反映强烈，提高了人民代表大会的声誉。然而，有些地方人民代表大会在行使任免权过程中，也有些不规范的作法。人大如何行使好人事任免权，确有许多需要解决、值得研究的问题。下面两个问题就是行使好人民代表大会任免权首先需要解决的问题。
一、处理好党管干部与人大依法行使任免权的关系
党向国家机关推荐领导干部，是党实现对国家事务领导，维护和巩固执政党地位的重要组织保证，也是党管干部原则的重要体现。人民代表大会要接受党的领导，在行使选举任免权时就应遵循这一原则。党管干部与人民代表大会依法任免干部是一致的，目的都是按“四化”的标准，选拔讲政治、懂全局、善于治党治国的领导人才，建设国家，为人民服务。要处理好党管干部与人大依法行使任免权两者之间的关系，应解决以下几个认识问题：
（一）党管干部的主要内容，就是向国家机关推荐重要干部
什么是党管干部？有的同志把党管干部看成是党能直接决定任免干部。这就势必会以党管干部来取代人民代表大会的任免权。根据中央《党政领导干部选拔任用工作条例》的精神，党管干部的主要内容就是党按照“四化”标准挑选、选拔讲政治、懂全局、善于治党治国的领导人才，并向国家政权机关推荐重要干部。把党管干部错误地理解为包办代理国家机关任免干部，就会使干部缺乏广大人民群众的监督。这不但有损于人民代表大会宪法职权的行使，而且会有损于党管干部的原则，也不利于干部的成长。党的十六大报告指出，“经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督”。这就为处理党管干部与人大依法任命关系指明了方向。
（二）在人民代表大会工作的同志也要充分理解党管干部原则的意义
党管干部，尊重党委向国家机关推荐干部的权力，是实现党的领导的一个重要方面，它关系到加强和改善党的领导，保证党的路线、方针、政策执行的大事。人大常委会应高度重视党委的推荐意见。根据中央有关规定，党委人事安排方案确定之后，人人常委会要按党组织的意图开展工作，使党委意图落实。人民代表大会及其常委会需要了解由它选举或决定的干部的情况，可要求负责推荐的党组织或提名人介绍，也可通过人民代表大会的法定方式了解情况，但不直采取组织、人事部门考察干部的方式去直接考察干部。人民代表大会在行使任免权时，努力做好宣传解释工作，并积极通过人民代表大会的常委会党组织，通过党员代表和委员的活动，使党的意图成为广大代表和委员的意见。在讨论候选人有不同意见时，应通过人民代表大会常委会党组织及时向党委反映，对正当的疑问，有关部门应及时作出合理解释，对不健康的现象，要正确地加以引导。
（三）人民代表大会行使任免权是人民当家做主权利的重要表现
在我国，人民是国家“主人”，干部是国家“公仆”，“公仆”应由“主人”来挑选，才能为主人服好务。正因如此，宪法赋予了人民代表大会很大的人事任免权，其目的就是为保证人民对国家干部的知情权、参与权、选择权和监督权，使公职人员真正成为人民“公仆”。党组织向国家机关推荐干部，必须要得到人民的赞成同意，代表机关依法行使任免权，就是对人民负责，为人民把关。在行使任免权过程中，代表或委员对提交任免的干部评判、提出问题、行使否决权等，都是他们的宪法权力，是对人民负责的表现。总之，人民代表大会通过行使任免权，体现人民与干部之间主仆关系，它有利于提高干部素质，增强为人民服务的责任感，提高干部的民主法制意识。同时，有助于完善干部考核制度和方法，防止和纠正用人上的不正之风。
（四）党组织要支持和保障人民代表大会依法行使任免权
中国共产党支持人民当家做主，保障宪法法律的实施，具体体现在党支持和保障人民代表大会行使职权上，党如何支持和保障人民代表大会行使任免权？
1．党委在推荐领导干部时，要重视人民代表大会代表和人大常委会组成人员的意见。拟定的人事任免方案在提交人民代表大会及其常委会选举和任免前，最好多向人民代表大会方面通气，进行必要的磋商，听取意见，争取取得一致认识。在人民代表大会审议议案时，党委应将推荐的候选人向代表或常委会组成人员作充分的说明。尽量多介绍被推荐人员的德才、政绩和推荐理由。对审议中提出的问题要作认真负责的说明。敢于让被推荐人与代表见面、对话、解答问题。还要敢于把推荐的人与代表提出的候选人放到同等条件下竞争。
2．党委要尊重代表和常委会组成人员的选择，明白推荐候选人只有建议性质，是否通过应以人民代表大会的法定程序为准。一般来说，代表和委员们是充分相信党委推荐的干部是优秀的，但谁也不能保证党组织考察的干部是万无一失、绝对优秀的。既然这样，让人大代表和委员们多为人民把一道关，以弥补党组织考察干部可能出现的过失，有何不好呢？实践表明，党委推荐的干部绝大多数是好的，人民代表大会也能顺利通过。有意见被否决的是极少数，而这些干部多少存在一些问题，群众反映不太好，否决受到群众欢迎。所以，党委应充分相信人民代表大会，相信人民群众，真正树立起群众观点。同时，坚决遵守“党必须在宪法法律范围内活动”的宪法和党章原则，尊重和服从人民代表大会的选举和任免结果。为了适应新形势和新任务的要求，党组织要进一步加快干部人事制度改革步伐，要加快建立起一套与建设中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度和组织保证。“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家各项事业上来。”
二、处理好选任干部与了解干部的关系
（一）对选任干部的考察是推荐人的责任，是党管干部的重要内容
党委为了向国家机关推荐优秀的干部，就必须认真负责地考察干部，了解干部的拟任职的基本条件，现行表现，工作能力和政绩，群众的意见和反映，干部的使用和发展前景等等。这些都是党管干部的具体工作，做好这些工作是专门组织部门的责任，而且也只有专门组织部门才能做好。考察考核干部是推荐干部的基本条件，只要我们承认党委的推荐权，就应该让党组织来承担此项责任。在实践中，党中央和各级党委不断深化领导干部选拔任用制度，并取得了重大进展。完善了民主推荐、民主测验、民主评议制度；推进党政领导干部任前公示制；推行公开选拔党政领导干部制度；健全党政领导干部选举制度；实行党政领导干部职务任期制等，并进一步完善了调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法。实践证明，这项工作也不宜由党委和人民代表大会两个部门同时做，否则会带来许多不必要的麻烦，一旦两个部门考察意见不一致，就会扯皮。
（二）人民代表大会亲自考察干部与人民代表大会身份和地位不相符
人民代表大会是国家权力机关，而不是执行机关，它的性质决定它处于决策和监督的地位，而不是自己亲自去做具体的事情。代议制理论家密尔说得好，“人民议会应该控制什么是一回事，而它应该做什么是另一回事，……它的正当职责不是去做该项工作，而是设法让别人把该工作做好。”正像一个军队的最高指挥官，他的职责是进行决策，制定作战计划，而不是要去当侦察兵或到前线去打仗。人民代表大会行使好任免权需要超脱具体事务，才能头脑清醒，评判公正。如果人民代表大会去亲自考察干部，使自己陷于具体事务，把权力机关降低到工作机关的地位，这不利于人民代表大会处于独立的地位，作出公正的判断，也不利于人民代表大会对任免干部的监督。并容易使自己处于被动地位，由于人民代表大会自己成为当事人，一旦任命出现失误，也只有人民代表大会自己承担责任。由于人民代表大会要集中很大的精力去考察干部，就会疏于对干部的监督。又像密尔所说的，在很多情况下，议会亲自去做的事情愈少，它对一切事情的控制就越好。所以，人民代表大会亲去做考察干部的工作，既不利于任免权的行使，也不利于对干部的监督。
况且考察考核干部，是一套复杂的干部管理工作，需要有对干部的历史和现实情况的了解，需要建立专门的工作机构和建立干部管理档案，开展大量的具体工作。人民代表大会考察干部这无异于让人大常委会去承担党委组织和人事部门的工作。
国外经验表明，议会没有去扮演人事管理者角色的。考察各国议会，似乎还没有发现哪国的议会去参与人事选拔考察的。议会没有必要去亲自事先考察任命的人。这些责任让提请任命者去承担。议会可以让提请任命的人作充分的说明，最重要的是通过听证会，对被任命者盘根问底，对被告发现有问题的人，可以组织专门调查，调查可以用很多有效手段，不愁查不清楚问题。可见，议会的特点是后发制人。
（三）人民代表大会有足够的手段保证任免权的行使
人民代表大会不亲自考察干部，不等于人民代表大会不能充分了解干部。人民代表大会要做到知人善任，行使好自己的任免权，需要组织部门和人民代表大会两方面相互配合、协调。
1．党委组织部门要多和人民代表大会及其常委会通气、协商，不要搞“突然袭击”，把候选人和被提请任命的人神秘化，在不到投票表决之时，不告诉代表或委员们。那样疑问就容易滋生，人们有问题也得不到及时解答解决，会影响投票效果。考察部门应该在考察征求意见时，重视征求代表和委员的意见。将任命人提交审议时，多介绍、多说明、多亮相，包括有什么问题都摆开，不包着、裹着，让其充分暴露在代表和委员们面前。代表和委员只有充分了解候选人，才不会盲目投票。
2．人民代表大会可以充分运用各种法定的了解手段。人民代表大会有询问权，对需要了解的情况，及时向有关部门提出询问，有关部门应派人说明。人民代表大会还可以要求被提名人本人到会回答说明问题，有关部门应予安排。人民代表大会有质询权，对任免中反映的重要存疑问题，可向有关部门或提名人提出质询，以查清情况。必要时，人民代表大会还可以使用调查权，对妨碍任命、罢免的重要有争议的问题查清事实。这些手段足够了解需要了解的情况。
3．搞好人事任免，应强化提名人的责任。要求提名人对被提名者负一定的联带责任。若被选举任命者出了问题，提名人应承担一定责任，直到引咎辞职。在加强提名人责任的同时，也需给提名人一定的权利，给他在组织部门考察的基础上有决定对候选人取舍的权力，把它认为信得过的人向人民代表大会提出，使人事任免责权统一。
第二章
人大选举和任免的范围及原则
第一节
人大选举和任免的范围
一、全国人民代表大会选举和决定任免的范围
（一）全国人大有权选举的人员
根据《宪法》、《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人民代表大会有权选举下列人员：
1.全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员；
2.中华人民共和国主席、副主席；
3.中央军事委员会主席；
4.最高人民法院院长；
5.最高人民检察院检察长。
（二）全国人大有权决定任免的人员
根据《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人民代表大会有权决定任免下列人员：
1.根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；
2.根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、***、各部部长、各委员会主任、审计长、中央人民银行行长、秘书长的人选；
3.根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会副主席、委员的人选。
4．全国人民代表大会根据大会主席团在代表中的提名，有权通过各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选；通过全国人民代表大会决定组织的特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员名单。
二、全国人大常委会任免的范围
根据《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定全国人大常委会的任免范围为：
1.在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、秘书长的人选；
2.在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会副主席、委员的人选；
3.根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判委员会委员、审判员和军事法院院长；
4.根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；
5.决定驻外全权代表的任免；
6.在全国人民代表大会闭会期间，当国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的时候，可以分别在国务院副总理、中央军事委员会副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选；
7.当委员长因为健康情况不能工作或者缺位的时候，可在副委员长中推选一人代理委员长的职务，直到委员长恢复健康或者全国人民代表大会选出新的委员长为止；
8.根据委员长会议在常委会组成人员中的提名，通过常委会代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选；
9.根据委员长的提请，任免常委会副秘书长；
10.根据委员长的提请，任免常委会工作委员会的主任、副主任和委员；
11.在全国人民代表大会闭会期间，根据委员长会议的提名，补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员；
12.根据工作需要，任免各专门委员会的顾问（顾问为专家，不限于代表）。
三、地方各级人民代表大会选举的范围
根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权选举下列人员：
1.选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会在代表中选举主任、副主任、秘书长、委员。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会在代表中选举主任、副主任、委员。
2.选举本级人民政府领导人员。包括：省长和副省长、自治区主席和副主席、市长和副市长、州长和副州长、县长和副县长、区长和副区长。
3.选举本级人民法院院长。
4.选举本级人民检察院检察长。选出的人民检察院检察长，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。
5．乡、民族乡、镇人民代表大会的选举范围是：本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。
6．省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据主席团在代表中的提名，有权通过本级人民代表大会各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。
7．县级以上的地方各级人民代表大会根据主席团在代表中的提名，有权通过本级人民代表大会决定组织的特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员、委员名单。
四、县级以上的地方各级人大常委会任免的范围
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，县级以上的地方各级人大常委会有权任免下列人员：
（一）任免人民政府组成人员
在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。
在本级人民代表大会闭会期间，在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府副职领导人员中决定代理的人选。
根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。
（二）任免人民法院法官
在本级人民代表大会闭会期间，在人民法院院长因故不能担任职务的时候，从本级人民法院副院长中决定代理院长的人选。
根据本级人民法院院长的提请，任免本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员。
省、自治区、直辖市人大常委会根据主任会议的提名，决定任免在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长；根据高级人民法院院长的提请，任免在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。
省、自治区人大常委会根据高级人民法院院长的提请，任免省、自治区设在地区及地区所属的工矿区、农垦区人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员。
（三）任免人民检察院检察官
在本级人民代表大会闭会期间，在人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民检察院副检察长中决定代理检察长的人选。
根据本级人民检察院检察长的提请，任免本级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。
根据本级人民检察院检察长的提请，批准任免下一级人民检察院检察长。
省、自治区、直辖市人大常委会根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免，任免人民检察院分院副检察长、检察委员会委员、检察员。
省一级人民检察院和县一级人民检察院设置的工矿区、农垦区、林区人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，由派出的人民检察院检察长提请本级人大常委会任免。
（四）任免人大常委会有关负责人员
当本级人大常委会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候，在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者本级人民代表大会选出新的主任为止。
根据主任会议在代表中的提名，补充任命本级人民代表大会专门委员会的个别副主任委员和部分委员。
根据主任会议在常委会组成人员中的提名，通过本级人大常委会代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。
根据主任会议在常委会组成人员和其他代表中的提名，通过本级人大常委会决定组织的特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员。
根据主任会议的提名，任免本级人大常委会办事机构和其他工作机构的负责人或者成员。
省、自治区人大常委会根据主任会议的提名，任免常委会设在地区的工作机构的负责人或者成员。
第二节
人大选举和任免工作应
遵循的基本原则根据人大及其常委会选举和任免的工作实践，要做好选举和任免工作，必须注意遵循以下几个基本原则。
一、党管干部的原则
党管干部，是中国共产党领导人民在长期的革命斗争和政权建设过程中逐渐形成的一条重要组织原则，是实现党的领导的重要组织保证。党管干部的原则是由中国共产党的执政地位决定的。
党管干部的原则最主要的体现在以下两个方面：
第一，党中央统一制定有关干部工作的路线、方针和政策，提出干部工作的重大决策。各级党委担负着对整个干部人事工作进行检查、监督、综合协调的工作，对整个干部队伍建设、领导干部的任免进行宏观管理和具体考察工作。
第二，党组织向有关方面和各部门推荐干部，包括向国家政权机关推荐需经人大及其常委会选举、任免的干部，并直接任免一定范围和层次的干部。由于党的机关、国家机关与企事业单位、社会团体的性质和职能不同，必须根据干部分别在不同机关、部门所担任的职务，采取不同的管理方法，实行科学分类管理。人大及其常委会依法选举和任免的干部，仅是国家政权机关工作人员的一部分。
改革开放以来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想和党的基本路线指引下，党管干部的原则得到了坚持和改善，干部人事制度改革逐步展开，并取得了重大进展；提出和实行干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化方针；废除领导干部职务终身制；下放干部管理权限；建立公务员制度，颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》；推进以“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”为主要内容的党政干部制度改革，有力地推进了新时期各级领导班子和干部队伍建设。党领导人民改革政治体制，强化国家职能，进一步健全了人民代表大会制度，把国家机关工作人员的选举和任免纳入了民主化、法制化的轨道。
党组织向国家政权机关推荐领导干部，就是为了能及时地把党的主张变为国家意志，确保党的政治路线的贯彻执行。***说过：“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”***在1990年3月全国“两会”党员负责同志会议上指出：“党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。”人大及其常委会行使选举和任免权，必须坚持党管干部原则，尊重党组织的提名推荐权，坚决贯彻党组织的意见和主张。人大常委会党组以及党员代表、委员，要努力促成党组织意图的实现，努力把对党负责和对人民负责统一起来。
二、依法选举和任免的原则
人大及其常委会应当严格按照法律规定做好选举、任免工作。宪法和法律对人大及其常委会选举、任免的权限、方式和程序都作了明确的规定。人大进行选举时还要制定具体的选举办法，人大常委会一般都制定了人事任免办法。只有严格依法办事，才能有效地行使选举和任免权。
按照法律规定应当依法任免的，就要依法任免，不能任意扩大或缩小任免范围；党组织的建议名单，只有通过选举、任免后形成选举结果和任免决定，才具有法律效力。应该依法选举、任免的干部，未经选举、任免，就对外公布、先行到职或离职，都是违反法律规定的；依法表决后，有的可能因为种种原因没有通过，这也是合法的、正常的，党组织不能要求推荐人选保证百分之百通过。
坚持依法选举、任免与坚持党管干部原则并不矛盾，而且是一致的。人大行使选举和任免权，其实质就是通过法定的程序，把人民享有的管理国家的权力交给人民可以信赖的“公仆”代为行使，就是为了更好地实现党对干部工作的领导，使党管干部原则真正体现人民的愿望和要求。人大及其常委会的选举、任免权是宪法和法律赋予的。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的集中反映，严格依法办事，就是坚持了党的领导。党委推荐的重要干部，由人大及其常委会依法选举和任免，就是遵循了“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，也是支持人民当家作主的重要形式。人大及其常委会依法选举、任免国家机关工作人员，与党管干部的总目标是一致的，任用条件和标准也是一致的。因此，把依法选举、任免同党管干部原则对立起来的认识和行为，都是同党的宗旨和国家的性质格格不入的。中共中央早已明确规定：“任免国家机关领导人员必须严格按照宪法和法律规定的程序办理。”“按照干部管理权限，经各级党委审查同意，须由各级人大选举产生或由人大常委会决定任免的人选，人大代表和人大常委会组成人员有权提出不同意见。对这些意见，有关的党委应该认真加以考虑。如果意见有道理，应该重新考虑人选；如果认为人选不宜改变，或者认为提的意见不全面或与事实有出入，应该耐心说明、解释；如果多数代表或委员不同意，不要勉强要求保证通过。”
三、德才兼备和人民公认的原则
1992年***视察南方谈话时指出，要按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的标准，选拔德才兼备的人进班子。我们说党的基本路线要管一百年，要长治久安，就要靠这条。2001年7月1日***在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出：贯彻“三个代表”要求，我们必须全面贯彻干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则，深化干部人事制度改革，努力建设一支高素质的、能够担当重任、经得起风浪考验的干部队伍。”要培养讲政治、懂全局、善于治党治国的领导人才。人大及其常委会选举、任命国家机关工作人员，必须把党的干部路线贯穿始终，贯彻“四化”方针，坚持德才兼备的标准，体现民主、择优的原则。要坚持正确的用人导向，用好的作风选人，选作风好的人。注重在改革和建设的实践中考察和认别干部，把那些德才兼备，实绩突出，群众公认的及时选拔到领导岗位上来。被选举任命的人员，应是坚持四项基本原则，坚持改革开放，坚持走中国特色社会主义道路，忠诚于马列主义，认真实践“三个代表”、作风正派，廉洁奉公，有知识、懂业务，能胜任所任职务并为人民所信赖的干部。凡多数群众不赞成的干部，不能提拔任用。
***指出，我们党制定的干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，是一个有科学涵义的、相互联系的完整方针，是德才兼备原则在新条件下的具体体现。选人用人都要以革命化为前提，在坚持德才兼备和人民公认原则基础上，突出干部队伍的年轻化、知识化、专业化。只有这样，才能保证各级国家机关的领导权牢牢掌握在忠诚于马克思主义者手中，才能保证党的基本路线长期坚持下去。时代在前进，事业在发展。党和国家对各方面的人才的需求必然越来越大。要在全党全社会形成尊重知识、尊重人才，促进优秀人才脱颖而出的良好风气。各级人大和领导干部、人大代表要有识才的慧眼，用才的气魄，爱才的感情，聚才的方法，知人善任，广纳群贤。
四、选任与监督相一致的原则
宪法和法律在规定人大及其常委会选举、任命权的同时，也赋予其罢免权和免职权。人大及其常委会对选举、任命的国家机关工作人员有权进行监督，也必须进行监督。如果只有选举和任命，而不依法进行监督，人事选举、任免权的行使就不完整，就会使国家机关工作人员失去制约，容易造成在工作中越权或失职的行为。一切国家机关及其工作人员都必须接受监督。认为自己的权力可以不受任何制约，是一种腐朽的封建特权思想。历史和现实都证明，不受制约的权力必将导致腐败。乔石在八届全国人大常委会第三次会议上的讲话中郑重指出：“对人大及其常委会选举或任命的工作人员，如发现有贪污、受贿等腐败行为，可以组织调查，该罢免的罢免，触犯刑律的要追究刑事责任。”
加强对干部选拔任用工作的监督，是选贤任能的关键。认真执行并进一步完善党政领导干部选拔任用工作制度，对干部的推荐提名、考核考察、讨论决定等各个环节实行全过程监督。加强对党政领导干部和干部选拔任用工作的监督，首先要建立和完善干部谈话制度，诫勉制度、回复制度、领导干部报告个人重大事项制度，廉政鉴定制度，任职经济责任审计制度以及组织部门和纪检、监察部门联席会议制度，干部考察预告制度和差额考察制度。拓宽监督渠道，积极支持人大代表的评议监督。真正建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
做好选举、任命后的监督工作，有利于国家机关工作人员增强民主意识、法制意识和公仆意识；有利于国家机关改进工作，克服官僚主义和腐败现象，提高工作质量和办事效率，促进各项事业的发展。只有坚持选任和监督相一致的原则，人大及其常委会行使选举和任免权才更有权威，更有实效。
第三章
人大选举和任免程序
第一节
选举国家机关领导人员的程序
选举国家机关领导人员，是人民代表大会的重要职权之一。了解和掌握选举国家机关领导人员的程序，对于做好选举工作，具有十分重要的意义。
一、制定选举办法
（一）选举办法的制定
选举办法是指导和规范大会选举活动，保障人大代表民主权利的重要规范性文件。人民代表大会会议制定选举办法是做好选举工作的重要环节。选举办法的产生，一般要经过工作班子起草、主席团提出草案和大会审议通过三个阶段。
选举办法草案的起草工作，通常情况下是在大会召开之前由人大常委会办公厅（室）和同级党委组织部共同负责。选举办法（稿）形成后，应呈请同级党委审查。经同级党委审查后的选举办法（稿），即可作为人大主席团的建议方案。
大会召开后，主席团会议应适时审议、通过选举办法草案建议方案。人大主席团通过的建议方案即为选举办法草案。
进行到选举议程时，大会主席团将选举办法草案提请大会审议。大会秘书处及时收集代表们的审议意见，报经主席团会议同意后，及时修改选举办法草案。在主席团向大会提名，代表酝酿、讨论候选人名单之前，应将选举办法草案提请全体会议表决通过。表决时，可以采取举手表决或按电子表决器等方式。选举办法草案一经通过，就具有了约束力，全体代表必须遵循。如有按法定的程序提出选举办法变动的议案，须由主席团决定列入大会议程，并经全体会议重新审议通过。选举办法未尽事宜，由主席团依法决定处置。
（二）选举办法的内容
由于选举任务、对象的不同，每次会议制定的选举办法也有不同。就人民代表大会每届第一次会议而言，选举办法应包括以下内容：
1.制定选举办法的依据，确定对选举工作的组织领导。全国人民代表大会会议的选举办法，依据宪法、选举法和全国人大组织法等有关法律制定。地方人民代表大会会议的选举办法，依据选举法和地方组织法的有关规定制定。选举工作由本级本届人民代表大会主席团主持。
2.规定本次会议选举的国家机关领导人职位和人数。全国人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会每届第一次会议要依法选举本级人大常委会的组成人员、法院院长和检察院检察长。全国人大还要选举国家主席、副主席，选举中央军事委员会主席。地方人大还要选举本级人民政府领导人员。
3.规定各项领导人员候选人的差额数。
4.规定各项领导人员候选人的提名与产生办法。
5.规定各项选举的投票方式。选举采用无记名投票方式。
6.规定选票内容和选举次数。人民代表大会每届第一次会议要选举的领导人员较多，所以一般采用分次选举的办法。
7.规定总监票人、监票人和计票人的产生办法以及监票和计票办法。
8.对选举和投票的活动作出具体说明。
9.对宣布选举结果作出规定。
二、提名候选人
全国人大组织法规定，中央国家机关领导人员的候选人，由全国人民代表大会主席团提名。地方组织法规定，地方各级国家机关领导人员的候选人，由本级人民代表大会主席团或者代表依法联合提名。
（一）人大主席团提名
提名候选人，是法律赋予人大主席团的重要职权之一。实践中，主席团提名的候选人都是由党组织推荐的。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，党的领导的一个重要方面就是向国家机关推荐领导人员。法律之所以规定主席团可以提名，其目的之一就是为了便于党组织推荐的候选人以主席团的名义提出，保证党管干部原则的实现。
在大会进行到选举议程时，同级党组织应向主席团提出推荐各项候选人建议名单，并委派主要负责人向主席团作说明。主席团在酝酿讨论时，应认真了解党组织关于人事安排的指导思想和基本原则，熟悉各项候选人的基本情况。同级党委负责人要认真听取主席团各成员的意见，回答他们所提出的有关问题。如发现确有足以影响推荐任职的问题，党组织应暂缓推荐。经主席团讨论、通过后，即形成主席团提名的各项候选人初步名单。
根据法律的有关规定，地方各级人民代表大会主席团提名的候选人人数不能超过应选名额。
（二）代表联合提名
代表联合提名的候选人只要符合法定要求，便同主席团提出的候选人具有同样的法律地位，都必须依法列入候选人名单，交全体代表酝酿讨论。
关于代表联合提名候选人，1954年地方组织法和1979年地方组织法都作出过规定，但都没有具体规定联名的人数。1986年修改的地方组织法，明确规定代表10人以上联名可以提出候选人。1995年修改地方组织法时，为了既保证代表依法行使提名权，又避免出现提名的候选人过于分散的现象，根据地方各级人大代表人数的不同，规定为：
1.省、自治区、直辖市的人民代表大会代表30人以上书面联名；
2.设区的市和自治州的人民代表大会代表20人以上书面联名；
3.县级的人民代表大会代表10人以上书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人，并且明确规定“不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提名候选人”。也就是说，代表可以在不同代表团之间进行联名。每件书面联名所提的候选人人数不得超过应选名额。
代表书面联合提名候选人，一般是填写代表联合提名候选人登记表。代表联合提名截止时间由会议选举办法规定。截止时间应规定到×月×日×时止。根据会议酝酿讨论的情况，如需改变或延长截止时间，须经主席团会议作出决定。代表依法书面联名提出候选人后，要求提名人撤回提名或者要求被提名人拒绝提名的做法，都是违反法律规定的。应当指出的是，在差额选举地方国家机关领导人员中，主席团很多只能按应选名额提名。如果只有主席团提名，候选人人数就达不到法律规定的差额幅度，选举工作就无法进行。所以，在选举中不仅不能限制代表书面联合提名，而且还要动员和组织代表书面联名提出候选人。
三、宣传介绍、酝酿讨论候选人
（一）宣传介绍候选人
宣传介绍候选人，是做好选举工作的关键。地方组织法明确规定，提名人就是提出候选人的主席团或者联名的代表，谁提名谁介绍。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。
主席团介绍候选人，一般是由主席团成员，将同级党组织负责人向主席团作的关于推荐各项候选人建议名单说明中的内容和情况向代表们传达。有的地方在征得同级党组织同意后，将“说明”随主席团提名的各项候选人初步名单一并印发给全体代表。代表联合提名的，也应当如实介绍所提名的候选人的情况。介绍候选人的情况，至少应包括姓名、性别、年龄、现工作单位、职务、主要经历和专长等最基本的情况。
主席团应某个代表团或某些代表的要求，对代表不熟悉的候选人应予以介绍，可以采取适当方式让候选人与代表直接见面。人大会期间，主席团还可安排对某一候选人进行新闻专访等。越是差额选举，选举者对被选举者了解的要求就越强烈。因此，在可能的条件下，应以多种形式宣传介绍候选人，让代表在充分了解候选人的基础上按自己的意志进行选择。
实践证明，宣传介绍候选人，有利于代表充分地了解掌握党组织关于国家机关领导班子建设的要求，有利于代表理解党组织所确定的人事安排的指导思想，增强代表的知情权、参与权、选择权和监督权，增强代表对候选人的信任感，促使候选人对代表和人民负责，有利于大会的选举工作。
（二）酝酿讨论候选人
酝酿讨论候选人，是大会选举工作的重要阶段。代表依据主席团提供的候选人材料，依照选举办法对各项候选人职数的规定，审议候选人安排是否与之相吻合；看各国家机关领导班子的群体结构是否优化，能否适应改革开放和经济建设的需要；审议每个候选人是否符合德才兼备的原则。酝酿讨论时，每个代表可以对候选人发表个人意见。代表之间可以交换意见，但要相互尊重各自的选择，不得利用散发传单、传播不实传闻等方式影响他人表达选举意志。经过认真的审议后，代表应对各项候选人有一个明确的态度。
酝酿讨论必须有一定的时间保障，否则不利于充分发扬民主。新修改的地方组织法规定，县级以上地方各级人大换届选举本级国家机关领导人员时，“提名、酝酿候选人的时间不得少于两天”。
大会酝酿讨论候选人阶段，大会秘书处组织组要派人到各代表团收集代表的酝酿情况，尤其是对整个候选人总的评价，对某个候选人的看法和意见，以及对选举活动的意见、建议等，并及时地向主席团报告。主席团要坚持实事求是的原则，正确对待和妥善处理代表提出的各种意见，绝不能不闻不答；如果有多数代表或部分代表提出某候选人有重大政治、经济或其他性质的问题，足以影响其任职的，应当及时向同级党组织报告并建议考虑对原人事安排方案作适当调整。
四、确定正式候选人
确定正式候选人是一项法律性很强的工作，必须严格依照大会通过的选举办法的有关规定办事。
中央国家机关各项领导人员的选举，除全国人大常委会委员实行差额选举外，均实行等额选举。法律规定，全国人大主席团是中央国家机关各项领导人员候选人的唯一提名人。因此，即使是差额选举，也不会出现提名的候选人超过选举办法规定的差额数。所以由全国人大主席团提名的各项领导人员候选人，经各代表团酝酿协商后，如果对所提候选人未发现有影响选举的问题，即多数代表对候选人表示赞成，经主席团审议后，即为正式候选人。
地方国家机关各项领导人员正式候选人的确定，要把握好两点：一是提名的候选人是否超过了选举办法规定的候选人人数；二是通过“预选”确定正式候选人。
地方国家机关领导人员实行差额选举，是一个基本原则。人大常委会主任、秘书长、乡（镇）人大主席，省长、自治区主席、市长、州长、县（市）长、区长、乡（镇）长，法院院长，检察院检察长的候选人数，一般应多1人，进行差额选举；如果提名的候选人只有1人，也可以等额选举。人大常委会副主任，乡（镇）人大副主席、副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县（市）长、副区长、副乡（镇）长的候选人数比应选人数多1～3人，人大常委会委员的候选人数比应选人数多1/10～1/5，进行差额选举。具体差额数，由地方各级人大在每次会议的选举办法中，根据应选人数作出规定。应选人数多的，差额数应当多些，应选人数少的，差额数应当少些，不宜一律规定为法定的最低差额数。
如果主席团提名的候选人数和代表联合提名的候选人人数相加多于应选人数，但少于或者等于选举办法规定的最高差额数，在代表酝酿讨论过程中，对所提候选人未发现有影响选举的问题，主席团应将全部候选人列入正式候选人名单，进行选举。
如果主席团提名的候选人和代表联合提名的候选人人数相加，超过选举办法规定的该项职务的最高差额数，应当由主席团将该项职务的全部候选人提交代表酝酿讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，确定正式候选人名单。预选后确定的正式候选人数应当符合选举办法规定的差额数。
预选是非正式选举，是地方人大确定正式候选人的一种方法。关于预选如何进行，是否必须采取无记名投票等，地方各级人大可根据实际情况在选举办法中加以规定。一般来说，预选的程序和方式，应当简化一些，不宜过于复杂，不必同正式选举一样。
五、投票选举
投票选举是代表大会选举的主要任务之一，为了保证选举的顺利进行，必须周密细致地做好与选举有关的每一项工作。
（一）投票选举的工作程序
1.清点到会代表人数。如实到代表人数超过全体应到代表人数的一半以上，大会执行主席即可宣布大会正式选举开始。
2.通过总监票人和监票人名单。由各代表团推荐、主席团提名的总监票人和监票人名单在大会通过后，总监票人和监票人即按照分工到各自负责的选区（投票区）在代表的监督下检查票箱。
3.分发选票。分发选票要保证做到既不漏发，也不重发。大会执行主席根据总监票人、总计票人的报告，向大会宣布发出的选票数（应与出席该次全体会议的代表数相等）。
4.宣读填写选票和投票的注意事项。每张选票所选的某项人选的人数少于或等于规定应选人数的，该选票有效，否则为废票。在等额选举时，每提一名另选人，必须否决一名候选人，另选人数应少于或等于否决的人数。在差额选举时，每提一名另选人，必须在否决够差额选举所规定的差额人数以外，再否决一名候选人。
5.投票。总监察人、监察人首先在自己的座区投票，随后主席团成员和其他代表按选区依次投票。
6.清点票数。代表投票后，监票人打开票箱，计票人清点票数，由总监票人报告各项选票的发出数和收回数。大会执行主席根据总监票人的报告，确认并宣布各项投票是否有效。
7.计票。计票工作以选区为单位在监票人的监督下进行。无效选票须经监票人确认。计票人将本选区内对每个候选人的赞成票、反对票、弃权票和另选他人票汇总后签名，由监票人审查签名；然后由总计票人汇总签名，交总监票人审查签名。再由总监票人将选举结果报告大会执行主席（有的选举办法规定，选举结果还须报告大会主席团）。可以采用人工计票，也可以采用电子计算机计票。
8.宣布大会选举结果。根据总监票人的报告，由大会执行主席在全体会议上宣布选举结果。各项选举结果应分别宣布。其内容包括本次选举大会应到代表人数，实到代表人数，发出选票数，收回选票数，有效票数，无效票数，候选人得票情况和另选他人情况。名单排列以得赞成票多少为序。最后，宣布当选人员名单。
（二）选举结果的公布
人民代表大会各项选举结果公布的法定形式，是在大会公报上以主席团的名义发布公告。地方各级人大每届第一次会议的作法是，人大常委会组成人员名单作为第一号公告；政府正副职领导人员名单作为第二号公告；法院院长名单作为第三号公告。由于检察长的选举不是最终程序，应待批准后再行公布。当选人员名单，通常是人大常委会副主任、乡（镇）人大副主席，副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县（市）长、副区长、副乡（镇）长，按大会主席团审批为候选人时的顺序排列；人大常委会委员按姓名笔划顺序排列。
六、另选、重选与补选
另选、重选与补选，都是在个别或特殊情况下组织实施的选举。另选，是每届人民代表大会第一次会议换届选举和补选的继续。补选，是换届选举的补充。无论是换届选举、补充选举，还是另行选举，如果选举无效，必须依法进行重新选举。
（一）另行选举
在选举国家机关领导人员时，当选人数少于大会规定的应选名额，对不足的名额进行的第二次甚至第三次选举，即谓另行选举。
1.另行选举的时间。经本级人民代表大会决定，另行选举可以在当次人代会上进行，也可以在下次人代会上进行。正职领导人员在第一次选举中未选出的（如某项正职实行差额选举时2个候选人选票相等或均不过全体代表半数，或者实行等额选举时所得赞成票未过全体代表半数），必须在当次人代会上进行另行选举。在当次人代会上进行了一次另行选举后仍未选足应选名额的，第二次另行选举，经大会决定，可以在当次人代会上进行，也可以在下次人代会上进行。
2.另行选举的方式。另行选举地方国家机关领导人员，应实行差额选举。另行选举副职领导人员时，应根据另行选举的应选人数，按照地方组织法规定的差额幅度，在大会选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。另行选举正职领导人员时，一般不能规定实行等额选举，只是在提出的候选人只有1人的特殊情况下，才可以等额选举。
3.另行选举候选人的确定。另行选举时，可以根据第一次投票时没有当选的候选人的得票多少的顺序，确定得票较多的候选人为另行选举的候选人；也可以按照法律规定的程序，另行提名、确定候选人。如另行选举地方国家机关领导人员时，即由主席团或者代表依法联合提名，由主席团提交代表酝酿讨论后，如果提名的候选人数符合选举办法的规定，则直接进行选举；如果提名的候选人数超过选举办法规定的候选人数，则进行预选，然后根据预选时得票多少的顺序确定正式候选人，进行差额选举。另行选举的候选人如何确定，一股应事先在选举办法中作出明确规定。
另行选举的其他程序和选举方式，都应当遵循法律的有关规定，不能简化。
（二）重新选举
在投票选举中，选举有效的两个基本条件是：参加投票选举的代表必须超过全体代表的半数；收回的选票数等于或少于发出的选票数，二者缺一不可。否则，选举无效，应重新组织投票选举。如果某次投票选举无效，需要重新进行投票选举，由大会主席团决定。
重新选举应当在当次会议上进行。如果事先没有预备第二套选票，而重新印制又要延长会期，可以用原来的尚未使用过的选票，重新清点人数后分发选票。如果会议时间允许，也可以重新印制选票，但选票颜色应与第一次使用的选票有所区别。
再次投票不是重新选举。由于实行差额选举，有时获得过半数选票的候选人超过了应选名额，过半数的候选人不能都当选，法律规定以得票多的当选。实践中，有的获得过半数选票的候选人得票数相等，无法确定由谁当选。在这种情况下，应依法对得票数相等的候选人再次投票选举。显然，再次投票是在选举有效的情况下进行的。再次投票后，候选人的得票数只具有相比较的意义，得票数相对较多的即可当选，因为候选人在前一次投票中已经获得过半数选票，为多数代表所赞成，再次投票只确定由谁当选的问题。再次投票，原则上不另选他人。
（三）补充选举
经选举产生的国家机关领导人员，在本届任期内因死亡、被罢免、辞职等原因出缺时，为补充缺额而进行的选举，即谓补充选举。
补充选举的程序和具体办法，与换届选举的程序和办法基本相同。
补充选举地方国家机关领导人员，可以实行等额选举，也可以实行差额选举。地方组织法规定：“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举办法由本级人民代表大会决定。”由于补选只是个别情况，经本级人民代表大会决定，补选可以等额选举，也可以差额选举。
经本级人民代表大会决定，补充选举的程序和方式可以适当简化。比如，法律规定选举地方国家机关领导人员，由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名，如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，要进行预选。在补选时，如果提出的候选人过多是否要预选，可由大会制定的选举办法作出规定。但补选应当采用无记名投票，不能采用举手表决或者电子表决器表决。因为选举就意味着可以另选他人，只有投票才能另选他人，举手表决和电子表决器表决，都不能另选他人。补选时，候选人必须获得全体代表的过半数选票才能当选，不能以得票多的候选人当选。
换届选举时没有选足的应选人数，不属于补选，属于另行选举。如某省人大常委会组成人员名额应为65名，本次人大一次会议只选出60名，缺额5名。在以后的会议上选举所缺名额，不属于补选，应按照另行选举的规定，进行差额选举。
每届本级国家机关领导人员的应选名额，由本级人民代表大会每届第一次全体会议在大会选举办法中确定后，在本届任期内不宜随便增加。因特殊情况确需增加个别名额的，一般应当尽量按照正常的选举程序办，不宜按补选程序办。
第二节
国家主席的任免程序
一、国家主席的任职资格
按照现行宪法规定，国家主席、副主席任职资格是：
1.必须是中华人民共和国公民，也即必须具有中华人民共和国国籍。这方面没有像有的国家那样作出“出生于本土”、“居住本国××年”等限制。实践中，也未出现过不在中国出生者当选国家主席或副主席的情况。
2.必须享有选举权和被选举权。
3.必须年满45周岁。由于国家主席、副主席是极其崇高的职位，必须由久经考验、德高望重，在国内外享有声誉的人担任。而这些条件往往与一定的年龄、阅历分不开。世界各国对国家主席（或总统）任职年龄均有相应的规定（大都规定在30～50岁之间）。中国现行宪法对国家主席、副主席的法定年龄规定比1954年宪法提高了10岁。
二、国家主席的任免程序
国家主席、副主席由全国人民代表大会选举产生。法律规定，国家主席、副主席的候选人由全国人大主席团提名。实践中，往往是中共中央在广泛听取各民主党派、各社会团体的负责人的意见后，先提出国家主席、副主席候选人的建议名单，经全国人大主席团讨论通过后，即以主席团的名义依法在某届全国人大的第一次会议上提出。主席团在提出国家主席、副主席候选人时，还向会议介绍候选人的基本情况，并对代表提出的问题作必要的说明。在全国人大各代表团酝酿协商的基础上，主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单，再提交全国人大全体会议采用无记名投票方式，等额选举国家主席、副主席。
1954年召开的一届全国人大第一次会议选举***为国家主席，朱德为国家副主席；1959年召开的二届全国人大第一次会议和1964年召开的三届全国人大第一次会议都选举***为国家主席，宋庆龄、董必武为国家副主席。1975年1月召开的四届全国人大第一次会议和1978年召开的五届全国人大第一次会议由于宪法取消了设立国家主席、副主席的规定，没有选举国家主席、副主席。依照现行宪法规定，1983年召开的六届全国人大第一次会议选举李**为国家主席，乌兰夫为国家副主席；1988年召开的七届全国人大第一次会议选举杨**为国家主席，王震为国家副主席；1993年召开的第八届全国人大第一次会议选举***为国家主席，荣毅仁为国家副主席；1998年召开的第九届全国人大第一次会议再次选举***为国家主席，***为国家副主席；2003年召开的十届全国人大第一次会议选举***为国家主席，***为国家副主席。
全国人大有权罢免国家主席、副主席。法律规定，全国人大主席团、全国人大3个以上的代表团或者1/10以上的代表，可以提出对于国家主席、副主席的罢免案。罢免案应当写明罢免理由，并提供有关的材料，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者由主席团提议，经大会全体会议决定，组织特定问题调查委员会进行调查后，再由全国人大下次会议根据特定问题调查委员会的报告进行审议决定。法律规定，罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的国家主席、副主席有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主席团印发会议。
三、国家主席的任期
《中华人民共和国宪法》第79条第3款规定：“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”即：国家主席、副主席现在的任期是每届5年。宪法还规定，国家主席、副主席行使职权到下届全国人大选出新的主席、副主席就职为止。
关于国家主席、副主席的任期，现行宪法第一次作出了“限任”规定，即连续任职不得超过两届。这是中国政治体制方面的一项重大改革，具有非常深远的历史意义与政治影响。
1.有利于防止国家干部队伍的老化，促进新生力量的成长，使最高领导班子始终充满活力，适应繁重的领导工作。
2.有利于防止个人专断和个人崇拜，保证民主集中制的贯彻。领导人随着年岁增高，深入实际、接触群众就难免受到限制，如果继续身居高位，就容易发生个人专断，权力过于集中。尤其是当他的威望不断提高，在宣传中又处处突出个人，就容易造成个人崇拜，影响民主集中制的贯彻。实行限任制后，可以使最高领导干部不致因年岁过高而脱离群众、脱离实际，从而可以从一个方面消除产生个人专断和个人崇拜的可能性。
3.有利于保持国家方针政策的连续性和稳定性。在限任制下，最高领导层可以按规定正常交替，平稳衔接，不至于因一位终身任职的领导人突然出缺而造成领导层的“断裂”。这样自然易于保持方针政策的连续性和稳定性。
四、国家主席的辞职与补缺
国家主席、副主席依法可以提出辞职请求。在全国人大会议期间提出的，由全国人大主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定是否接受辞职。在全国人大闭会期间提出的，由全国人大常委会委员长会议将其辞职请求提请常委会审议决定。全国人大常委会接受国家主席或副主席辞职的，应当报请全国人大下次会议确认。
按照宪法规定，国家主席缺位的时候，由副主席继任主席职位。所谓“缺位”“是指因去世、辞职或被罢免而使职位出现空缺的情况”。副主席继任主席职位，即原副主席自然地成为主席，不需履行任何法律手续，直到主席原来的任期届满时再由下届全国人大选出新的主席。
国家副主席缺位时，由全国人大补选。国家主席、副主席都缺位时，由全国人大补选，在补选以前，由全国人大常委会委员长暂时代理国家主席职位。
第三节
政府工作人员的任免程序
人大常委会任免政府工作人员的方式和程序，法律作了较为明确的规定。随着改革开放的深入和发展，按照实际工作的需要，人事变动将是经常的。实际上，各级人大常委会每次例会上几乎都有人事任免事项。只有熟悉和掌握任免政府工作人员的方式和程序，才能依法做好人事任免工作。
一、任免方式
人大常委会任免政府工作人员的方式，可分为以下几种：
（一）决定任免
决定任免，是指人大常委会根据法定的提请人提出的任免议案，作出任命有关人员担任一定的职务或免去有关人员所担任的职务的决定。决定任免，一般是提请人对提请任免的人员和职务，负有直接的责任，具有较大的把握，意在通过人大常委会作出确认任免的决定。如在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、中国人民银行行长、秘书长的人选。
决定任免的一种重要的特殊形式是决定个别任免。决定个别任免，是指法律规定的应由地方人大选举的个别人员，在大会闭会期间授权其常委会行使任免权。它特指对本级人民政府个别副职领导人员的任免。关于“个别任免”的具体数额，法律没有明确规定。鉴于现在政府副职人员一般只有四五人，全国人大常委会法制工作委员会在回答各地询问时答复：“一次常委会会议决定任免的政府副职领导人员以一名为宜，任免一两名副职领导人员，可以认为属于个别任免。”因此，各地在行使“个别任免”时，一般都以全国人大常委会法制工作委员会的这一答复为数量依据。人民代表大会闭会期间，人大常委会行使“个别任免”一般任免一人，最多不超过两人，否则就被视为违反了法律规定。
（二）任免
任免，是指人大常委会根据法律规定的提请人的提名，任命有关人员担任一定的职务或免去有关人员所担任的职务。这里所说的任免，是狭义的“任免”，是一种通过任免，是全国人大常委会和县级以上的地方各级人大常委会行使任免权的一种大量的经常性的方式。
（三）批准任免
批准任免，是指人大常委会对下一级人民代表大会或人大常委会依法作出的任免事项予以批准认可。按照现行的法律规定，批准任免的对象只限于下一级人民检察院检察长和下级人民法院院长。全国人大常委会和县级以上（不含县级）的地方各级人大常委会依法享有批准任免的职权，有权批准下一级人民检察院检察长的选举、罢免和辞职，有权批准下级人大常委会撤换其本级人民法院院长。凡提请批准任免的人员，必须经下一级人民代表大会或其常委会通过任免后才能提请，经上一级人大常委会批准后，其任免方能生效。提请人同意下一级人民检察院检察长的任免或下级人民法院院长的撤换，则依法提请人大常委会批准，如果不同意，也可以向本级人大常委会提出不予批准的建议和理由，由本级人大常委会决定。批准任免，只能就任免事项本身的合法性进行审查，作出批准或者不予批准的决定。
（四）其他任免方式
全国人大常委会和县级以上的地方各级人大常委会，还有推选代理人选，决定代理人选、通过人选和补充任命等方式。
推选和决定代理人选是一种补救措施，具有临时性和不规则性，法律一般不规定严格的程序规则，但对于一定的人选范围和所代理的职务是有明确规定的。推选代理人选，是指人大常委会委员长或者主任因故不能工作或者缺位的时候，从副委员长或副主任中推荐选择一人担任代理委员长或者代理主任职务。决定代理人选的职务只限于行政、审判、检察机关和中央军事机关的正职领导人。人民代表大会及其常委会通过人选时一般不需要逐个进行表决，也不能提出新的人选，而是集体表决通过或者不予通过。人民代表大会闭会期间，专门委员会个别副主任委员和委员的免职程序可依补充任命程序办理。
二、任免程序
程序是民主主体的活动规则，没有法定的程序，民主的主体就无法行使自己的权力。人大常委会行使任免权，必须严格遵循任免程序。一般来说，任免程序包括任免案的提出、审议和表决等几个连续的阶段。
（一）任免案的提出
任免案的提出是任免程序的第一阶段，是人大常委会行使任免权的开始。它是指法律赋予具有专门权限的机关、组织和人员，向人大常委会提出任免议案，使任免议案列入议事日程，成为常委会会议审议的对象。
1．有权向全国人大常委会提出任免议案的有委员长会议，各专门委员会，国务院，中央军委，最高人民法院，最高人民检察院，10名以上常委会组成人员。
2．根据地方组织法的规定，有权向县级以上的地方各级人大常委会提出任免议案的有人大常委会主任会议，人民代表大会各专门委员会，人民政府。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会5名以上组成人员，县级的人大常委会3名以上组成人员有权向本级人大常委会提出任免议案。另外，地方人大常委会从工作需要出发，还规定地方各级人民法院和人民检察院也可以向本级人大常委会提出任免案。
宪法和法律规定，我国各级人民政府实行首长负责制，人民法院院长统一领导人民法院的工作，人民检察院检察长统一领导人民检察院的工作。因此，各级人民政府、人民法院、人民检察院向本级人大常委会提出的任免案，分别以政府正职领导人、法院院长、检察院检察长的名义提出。中央军委实行主席负责制，中央军委向全国人大常委会提出的任免案以中央军委主席名义提出。从任免实践来看，人大各专门委员会直接提出任免案并不多见，常委会组成人员联名也只限于提出撤销职务的议案。
（二）任免案的审议
任免案的审议是指人大常委会对提案人提出的任免议案进行正式审查和讨论。一般来说，任免案的审议必须经过三个环节。
1.人事方面的专门委员会或工作委员会审议。审议人事任免议案，是法律赋予人大人事方面的专门委员会的一项重要职责。有的地方人大常委会还授权其人事方面的工作机构审议任免议案。
2.委员长会议或主任会议审议。一般来说，一个任免案由委员长会议或主任会议至少要讨论两次。在常委会审议前，委员长会议或主任会议审议，主要是听取人事任免工作机构的审议意见，就任免案中的一些原则性问题提出意见，决定是否提请常委会会议审议。在常委会会议审议后，委员长会议或主任会议再次审议，主要是听取关于常委会组成人员审议意见的汇报，决定是否将任免案提请常委会会议表决。如果多数组成人员认为某个任免对象不宜任免，或者对某个任免对象的意见有分歧，可以要求提议案的机关的负责人作出说明，经全体会议同意，也可以暂不付表决，责成人事方面的专门委员会或工作委员会进一步审议，提出审议报告。
3.常委会会议审议。常委会会议审议任免案，可以分组审议，也可以联组审议，审议时应当安排比较宽裕的时间，以便常委会组成人员充分审议人事任免材料。根据与会的常委会组成人员的意见，由委员长会议或主任会议决定，必要时，可以要求提请人说明或介绍被提请人的有关情况，回答审议中的问题。在交付表决前，如果提请人要求将任免案撤回的，经委员长会议或主任会议同意，对该任免案的审议即行终止。对常委会会议审议任免案过程中提出的各种意见，人事任免工作机构要进行认真研究，并向委员长会议或主任会议报告。
（三）任免案的表决
任免案的表决，是指人大常委会对经会议审议的任免案采用一定的表决方式决定任免案是否获得通过。
人大常委会表决任免案，一般都采用无记名方式，这样能较好地体现人事任免的严肃性和真实地反映表决人的意愿。特别是在装备了电子表决器的地方，则更加显示出其优越性。
任免案应当逐人表决，根据情况也可以合并表决。逐人表决，可以充分体现表决者的意思，但操作起来较为复杂，特别是在没有装备电子表决器的地方，采取这种方法更加困难。合并表决简单易行，但在对某些任免对象有争议的情况下，就很难完全体现表决者的意愿。有的常委会组成人员可能从整个任免案出发，投赞成票；有的因对某个任免对象有异议而对整个任免案投了反对票或弃权票。因此，一般强调对任免案的表决要逐人进行，同时也规定对一定职务范围内的任免对象可以合并表决。
表决任免案由人大常委会全体组成人员的过半数（不是出席会议的组成人员的过半数）通过。表决的结果，由会议主持人当场宣布。
任免案一经通过，即具有法律效力。人大常委会应当及时公布任免名单，使公众及时了解国家机关工作人员的任免情况，了解人大常委会行使职权的情况，也有利于人民群众对各级国家机关及其工作人员的监督。对依法由人大常委会任命的国家机关工作人员，都应发给任命书。这有利于增强被任命的国家机关工作人员对人民负责、受人民监督、为人民服务的光荣感、责任感和使命感。
第四节
受理辞职、撤职和罢免案的程序
受理辞职、撤职和罢免，都是人民代表大会及其常务委员会对由它选举、任命的国家机关工作人员行使职务免除权的具体方式。这三种去职方式在去职主体、对象和程序上又存在着一定的区别。宪法、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律对这三种去职方式作了明确规定。正确认识和把握这三种去职方式及其区别，能有效地维护国家权力机关去职方式的严肃性。
一、受理辞职案的程序
接受辞职，是人民代表大会、人大常委会对由它选举、任命的国家机关领导人员的一种去职方式。
（一）接受辞职的主体、对象及适用范围
1．接受辞职的主体。接受辞职的主体是各级人民代表大会和县级以上的各级人大常委会。各级人民代表大会和人大常委会分别享有接受辞职的决定权。
2．接受辞职的对象。接受辞职的对象，是人民代表大会和人大常委会选举、任命的国家机关领导人员。全国人民代表大会及其闭会期间的常务委员会，可以决定接受全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职请求。县级以上的地方各级人民代表大会及其闭会期间的常务委员会，可以决定接受本级人大常委会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的辞职请求。乡、民族乡、镇的人民代表大会，可以决定接受乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的辞职请求。
在实践中，接受辞职一般是因为国家机关领导人员因工作需要调离、退（离）休、身体健康等原因。个别还包括违法失职、过失责任、政绩不佳等原因。
另外，宪法和法律规定，全国和地方人大常委会的组成人员不得担任各级国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。如果在行政机关、审判机关和检察机关担任职务的人员，被提名为人大常委会组成人员候选人并当选，应在当选后辞去在行政、审判、检察机关所担任的职务。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务，如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。这种辞职，具有法定的强制性。
（二）受理辞职案的程序
辞职是国家机关工作人员依法要求免去其所任职务的行为。辞职是一种严肃的事情，各级国家机关领导人员辞职应当由本人以书面的形式提出辞职请求。人民代表大会会议期间提出辞职的，由本级人民代表大会主席团将其辞职请求交各代表团（组）审议后，提请大会全体会议决定。全国人民代表大会闭会期间提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请全国人大常委会审议决定，接受辞职后报全国人民代表大会下次会议确认。县级以上的地方各级人民代表大会闭会期间提出辞职的，由主任会议将其辞职请求提请本级人大常委会审议决定，接受辞职后报本级人民代表大会备案。报备案并不限于本届人民代表大会，如果临人大换届，上一届人大常委会可以向新一届人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。在批准辞职以前，检察长继续行使职权。
辞职须经有权接受和批准辞呈的国家机关获准，才能发生法律效力。人民代表大会接受辞职的决定应当以全体代表的过半数通过，人大常委会接受辞职的决定应当以常委会全体组成人员的过半数通过。辞职被接受的，提出辞职的人员才能离职；辞职不被接受的，提出辞职的人员必须继续担任原职务、履行其职责。
有一点需要注意的是，在地方人民代表大会已经决定不接受某一辞职请求的情况下，本级人民代表大会闭会期间，其常务委员会不宜再以同样的理由，讨论决定是否接受同一辞职请求。
二、受理撤职案的程序
撤职，是县级以上各级人大常委会对由地方人民代表大会和人大常委会选举、任命的国家机关工作人员的一种去职方式。撤职包括撤销职务和撤换职务。
（一）撤职的主体、对象及适用范围
1．撤职的主体。撤职的主体是县级以上的各级人大常委会。现行法律对县级以上的地方各级人大常委会的撤职权有明确规定，而对全国人大常委会享有哪些撤职权，没有具体规定。
2．撤销职务的对象。撤销职务的对象是由地方各级人大常委会决定任命的国家机关工作人员。县级以上的地方各级人大常委会在人民代表大会闭会期间，有权决定撤销本级人民政府的个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县（市）长、副区长的职务；决定撤销本级人民政府其他组成人员的职务；决定撤销本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务；决定撤销本级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务。省、自治区、直辖市人大常委会有权决定撤销中级人民法院院长和人民检察院分院检察长的职务。
3．撤换职务的对象。撤换职务的对象是由地方人民代表大会和人大常委会选举、任命的国家机关工作人员。
根据人民法院组织法的规定，在地方两次人民代表大会之间，人大常委会在认为需要的时候可以撤换本级人民法院院长，但须报请上级人民法院报经该级人大常委会批准。全国和县级以上的地方人大常委会有权批准下级人民法院院长的撤换。
根据人民检察院组织法的规定，全国和省、自治区、直辖市人大常委会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。法律规定，只有全国和省、自治区和直辖市人大常委会有此权力。对这里的“下级人民检察院”的理解，按照全国人大常委会法制工作委员会1985年5月给江西省人大常委会的答复，应当是：全国人大常委会根据最高人民检察院检察长的建议，可以撤换省、自治区、直辖市人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员；省、自治区的人大常委会根据本级人民检察长的建议，可以撤换省、自治区人民检察院分院和自治州、市（不包括自治州领导的市）、县（不包括自治州或市领导的县）人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员；直辖市人大常委会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换直辖市人民检察院分院和县、市辖区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员。
在实践中，撤职一般适用于那些违法失职或犯有严重错误的国家机关工作人员。
（二）受理撤职案的程序
全国和县级以上的地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，一般根据有关方面提出的议案或建议，来决定撤销或撤换有关国家机关工作人员的职务。关于撤职由谁提名的问题，法律没有作具体规定。从法律角度讲，有权向人大常委会提出议案的机关和符合法定人数的常委会组成人员联名，就有权提出撤职案。但在实际操作中，一般是分别由政府、法院、检察院的正职领导提名，比较顺当。但如果委员长会议或主任会议，人事任免专门委员会或者符合法定联名人数的常委会组成人员认为应当撤职，即使“一府两院”未提出撤职案，也可以依法自行提出撤职案。对撤职案的表决，一般采用无记名投票或者电子表决器表决，不宜采用举手方式，以保证常委会组成人员自由表达自己的意愿。撤职决定应当以常委会全体组成人员的过半数通过。
三、受理罢免案的程序
罢免，是全国和地方各级人民代表大会对本级人民代表大会和人大常委会选举、任命的国家机关主要组成人员的去职方式。
（一）罢免的主体、对象及适用范围
1．罢免的主体。罢免的主体是全国和地方各级人民代表大会。全国和地方各级人民代表大会享有罢免权。
2．罢免的对象。罢免的对象是由本级人民代表大会和人大常委会选举、任命的国家机关主要组成人员。全国人民代表大会有权罢免全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院和中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。乡、民族乡、镇人民代表大会有权罢免本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长，副镇长。在实践中，罢免一般适用于那些违法失职或不能很好地履行职务的国家机关主要组成人员。
（二）受理罢免案的程序
受理罢免案的程序，包括罢免案的提出和审议、被提出罢免的人员的申辩、表决或者组织特定问题调查委员会等主要环节。
1．罢免案的提出和审议。全国人民代表大会举行会议的时候，3个以上的代表团或者1/10以上的代表，可以依法提出罢免案，由主席团提请大会审议。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常委会或者1/10以上代表联名，可以依法提出罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者1/5以上代表联名，可以依法提出罢免案，由主席团提请大会审议。为了使罢免案的提出更加慎重和规范，法律做出了代表联名提出罢免案的联名人数高于代表联名提出候选人的联名人数和罢免案应当写明罢免理由的规定。法律对罢免的条件没有规定，即不一定要犯有错误才能罢免，只要认为某领导人员不称职就可以罢免。罢免理由如果提出指控，应提供指控所涉及的有关材料。罢免案不同于其他议案，不论是否超过议案截止日期，一经依法提出，主席团必须将其交当次会议审议。
主席团在将罢免案交大会审议的同时，应当将罢免案送被提出罢免的人员，并告之其可以提出申辩意见。被提出罢免的人员可以在主席团会议或者全体会议上进行口头申辩，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。
2．罢免案的表决。向全国和县级以上地方各级人民代表大会提出的罢免案，经大会审议后，主席团可以将罢免案直接提请大会全体会议表决。也可以提议组织特定问题调查委员会，经全体代表表决同意后，该罢免案就不付表决，由下次会议根据特定问题调查委员会的报告审议决定是否予以罢免。如果组织特定问题调查委员会的提议没有获得全体代表的过半数同意，主席团应将罢免案交付表决。对全国和县级以上地方各级人大常委会有权决定任免的人员提出的罢免案，经全体代表的过半数同意，本级人民代表大会还可以授权其常委会进行调查并决定是否予以撤职，向下次人民代表大会会议报告处理情况（备案）；或者授权其常委会根据经大会决定组织的特定问题调查委员会的调查报告审议决定是否予以撤职，向下次人民代表大会会议报告处理情况（备案）。由于地方组织法没有规定乡、镇人民代表大会可以决定组织调查委员会，所以乡、镇人民代表大会对罢免案审议后，主席团即应将罢免案交付表决。
对罢免案的表决，一般采用无记名投票或者电子表决器表决，不宜采用举手方式，以保证代表能够自由表达自己的意愿。罢免决定应当以全体代表的过半数通过。
应当指出的是，由于罢免不是一种行政处分，罢免决定经多数代表通过后不存在需要撤销的问题。事后如果提出罢免的理由经证明有不符合事实的情况，人大会议可以予以澄清；如果认为被罢免的人员可以重新担任其职务，可以依选举或者任命程序办理。
第五节
职务的变更和消失
职务的变更和消失，是指无需通过选举、任免和罢免程序，伴随着某种原因而自然发生的职务变动和消失。对在何种情况下职务变更和消失，法律有明确规定。
一、职务的变更
所谓职务的变更，是指依据法律的规定，在不经过选举、任命等任职程序的情况下，国家机关工作人员职务的变动和更换。
（一）继任
所谓继任，是指国家机关主要负责人因某种原因缺位的时候，按照法律规定由其副职领导人接替前任正职领导人的职位。继任不必经过选举、任命等任职程序。我国宪法规定，中华人民共和国主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。
（二）暂时代理
暂时代理，是指根据有关法律规定，国家机关工作人员暂时代他人担任某一职务。宪法规定，中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候，由全国人民代表大会补选。在补选以前，由全国人大常委会委员长暂时代理主席职位。暂时代理不必经过选举、任命等任职程序。
二、职务的消失
所谓职务的消失，是指依据法律的规定，在不经过罢免和一般免职程序情况下，伴随着某种原因而自然发生的职务消失。
（一）相应撤销（自然撤销）
1.根据选举法的规定，县级以上的各级人大常委会组成人员，全国人大和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大专门委员会成员的代表职务被罢免的，其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应撤销。乡、民族乡、镇的人大主席、副主席的代表职务被罢免的，其主席、副主席的职务相应撤销。
根据宪法、全国人民代表大会组织法和地方组织法的规定，担任上述国家机关职务的前提条件是必须具备本级人大代表资格。当该级人大代表的资格丧失后，其所任的本级人大的上述职务，就自然失去了基础。所谓“相应撤销”，意即自然撤销。撤销的后果随代表资格的罢免一同产生，不需要再经过罢免或撤销职务的程序，作出罢免或撤销职务的决定。上述国家机关工作人员的职务相应撤销后，本级人大主席团或常委会应予以公告。
2.人民代表大会选举或人大常委会任命的国家行政机关工作人员，被人民法院判处管制、徒刑、剥夺政治权利，包括被判处徒刑宣告缓刑的，其职务自然撤销。
1957年《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》规定：“国家行政机关工作人员经人民法院判处管制、徒刑或者剥夺政治权利的，其职务自然撤销，对于被判处徒刑宣告缓刑的人员，其职务也自然撤销。”根据这一规定，经人民代表大会选举或人大常委会任命的国家行政机关工作人员被判处管制、徒刑、剥夺政治权利，包括被判处徒刑宣告缓刑的，其职务自然撤销。撤销的后果随法院的审判决定一同产生，不需要再经过罢免或撤销职务的程序，只需本级人大主席团或人大常委会予以公告。
（二）相应终止（自然终止）
1.根据选举法的规定，县级以上的各级人大常委会组成人员，全国人大和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大专门委员会成员，辞去代表职务的请求被接受的，其常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止。乡、民族乡、镇的人大主席、副主席，辞去代表职务的请求被接受的，其主席、副主席的职务相应终止。
根据宪法、全国人民代表大会组织法和地方组织法的规定，担任上述国家权力机关的职务的前提条件是必须具备本级人大代表资格。上述国家机关工作人员辞去代表职务后，其所任的与代表资格有关的职务也就相应终止了。所谓“相应终止”，意即自然终止。终止的后果随同辞去代表职务的请求被接受一同产生，不需要再通过免职程序作出终止职务的决定。上述国家权力机关工作人员的职务相应终止后，本级人大主席团或常委会应予以公告。
2.特定问题调查委员会组成人员职务的终止。根据宪法、全国人民代表大会组织法和地方组织法的规定，县级以上的各级人大及其常务会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会一般由主任委员、副主任委员和委员组成。由于特定问题调查委员会是临时设立的组织，不是常设机构，是针对某一个特定问题而设立的，此问调查结束，人大及其常委会根据调查委员会提出的调查报告作出相应的决议后，调查委员会即自行解散，其组成人员的职务相应终止，无需作出撤销调查委员会和免去其组成人员职务的决定。
3.代理职务的终止。根据我国有关法律规定，在人民代表大会闭会期间，国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和中央军事机关正职领导人因故不能担任职务时，由本级人大常委会从其副职领导人员中决定代理人选。这里的因故缺位，是指上述国家机关的正职领导人因健康、外出学习、出国访问等原因不能担任职务，而又未重新选举其他人员担任这一职务所形成的空缺。因此，当所代理的正职领导人恢复健康，外出学习结束，出国访问归来，或者人民代表大会选出新的正职领导人时，副职领导人员的代理职务就相应终止。
4.人民代表大会换届时，上一届的人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长，任期届满，其职务自然终止，不再办理免职手续。
5.因机构改革，经人大常委会任命的国家机关工作人员所担任职务的机构或职位撤销，其所任职务自然终止，不再办理免职手续。
6.经人大及其常委会选举任命的国家机关工作人员，因故死亡，其所任职务自然终止，不再办理免职手续。