第一章

人大代表概论

第一节

代表制与代表资格

人民代表大会代表也称人民代表或人大代表，是人民代表大会的组织细胞。研究人民代表大会制度，发挥人民代表大会的作用，都需从人民代表大会代表开始。在我国，人民代表大会代表又是人民当家做主，管理国家事务的中间环节。人民代表连着两端，一头是国家机关，一头是人民群众，代表把国家和人民联系在一起。人民通过代表参与国家事务，监督国家工作人员。在代议制度下，没有代表的作用，民主就可能是虚构的，人民当家作主管理国家的权力就难以落实。

一、代表制理论

从民主制度考察，代表制乃是一种有局限的民主制。民主就是公民参加国家管理的制度。然而，在经济、文化和技术条件的约束下，公民不可能都直接参加公共事务管理，于是，代表制或代议制才应运而生。大多数公民把自己的权力委托给自己选出的代表，让他们决定国家事务，监督国家管理，这就是代议制民主的含义。代议制能不能实现民主？有人对这些提出疑问，因为代议制能否实现民主，有许多不确定的因素。诸如，代表产生是否按民主程序，代表资格取得是否合法，代表是否具有代表性，是否有机制保证代表按选民或全体人民的意志行事等等。这些不确定因素表明了代议民主制的缺陷，于是引发了对代表制的不同理论观点。

（一）代表制的不同学说

法国18世纪著名的启蒙思想家卢梭根本否认代表制。他主张不要代表制，而实行公民直接管理国家。在他著名的《社会契约论》“论议员或代表”一章中论述道：“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝对不可以代表的；……因此人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了。”他从历史考察代表制的产生时说，“代表的观念是近代的产物；它起源于封建政府，起源于那种使人类屈辱并使‘人’这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度。”他说古代凡是需要人民做的事，都由人民自己来做，他们不断到广场上集会。近代人民不再集会，不幸的事就发生了，“只要一个民族选出了自己的代表，他们就不再是自由的了。”他认为，代表制是人民堕落的产物，“一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿掏自己的钱口袋，而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经濒临毁灭了……需要去参加议会吗？他们可以推举议员，而自己呆在家里。”“爱国心的冷却，私人利益的活动，国家的庞大、征服，政府的滥用权力，这些都可以使我们想像到国家议会中人民的议员或代表的来路。”可见，卢梭是个直接民主论者，他强烈反对代表制，认为它只能是歪曲、奴役人民的意志。卢梭的观点是偏激的，理想主义的。现代幅员辽阔、人口众多的国家，公共事务纷繁复杂，卢梭的“全民统治”、“直接统治”是不可能的。但他在理论上抨击封建的和资产阶级代议制的奴役性和欺骗性，是有一定道理的。

其实，“代表”，从来就是与民主联系的。早在古希腊雅典也有代表制。如当时规定，只有20岁以上的男子才有参政权。然而，普遍公认古希腊雅典是一种民主制，民主的含义是“多数人的统治”。但在雅典，妇女和20岁以下的人加上奴隶，要比20岁以上的男子多出数倍。照此，这岂不是非民主吗？按代表制的解释，这20岁以上的男子是每个妇女、小孩和奴隶的代表，所以，它才称得上是一种多数人的统治。这种理论，直到19世纪都很盛行。英国思想家j.s.密尔就主张，所有人的利益无可争辩地包括在另一部分人的利益之内。因此，儿童的利益包括在父母的利益之中，妇女的利益则包括在父亲和丈夫的利益之中。这就是早期的代表权理论，时至今日，早已过时。

资产阶级政治家以无可辩驳的实践建立了代议制政府，即由议员支撑的政府。议员形式上由全民普选产生，从而议员被宣布为全民的或全社会的代表。世界各国都接受了这种民主形式，它成为现代社会普遍的民主制度。可以说，没有代议制，没有代表，就没有现代民主制。那么，在代议民主制度下，代表与人民的关系怎样呢？理论上有以下几种。

第一，强制委托说。认为代表与选民之间存在类似民法上的委托与受委托的关系，代表不是独立的，而是“纯粹的代表”，它依赖于本选区选民，代表是选民派驻议会的使节，是选民意见的传声筒。因而要求代表在议会的各种发言和投票应严格按选民的意志行事，而不能按自己的认识和能力独立判断行事。

第二，代表责任说。认为选举代表是公民的职责或义务，所以，代表一经选出，则取得独立的地位，独立承担责任。代表在代表机关的发言和表决，完全凭个人的学识、经验和才能去独立作出判断，都是直接表达自己的意志，不受选区选民的任何训示，不受任何人包括选民的约束。就是说，代表与选民之间不存在民法上的“委托代表”关系。

第三，代表授权说。认为选举是一种授权行为，选民选出代表就意味着把自己的权利授予代表，并且这种授权不是个人的授权，而是整体授权。所以，代表一旦当选，就代表全社会或全体人民的意志和利益，代表在议会的发言和表决随时都要以全体人民的利益为准则。困难的是，让一个生活在受环境局限下的代表怎么去把握全体人民的利益和全局利益呢？

第四，调和的意见认为，选举确定的是选民与代表者之间的代表关系，代表既不能脱离选民完全独立，也不能处处顺从自己的选民，事事接受选民的指示或授意，这样既难以做到，也没有必要。代表在议会的发言、投票可以根据个人的认识、能力去判断行事，但应当在总体上尊重选民意志，向选民负责，受选民利益约束。

这些理论产生于不同国家和不同的时代，在早期的某些联邦制国家，主张强制委托理论。在现代，代表责任制理论几乎占了绝对统治地位，许多国家都以宪法规定了代表责任制原则。而这一理论较早地由19世纪英国代议制理论家j.s.密尔确立。在《代议制政府》中，密尔对代表责任制理论作了详细论证。

（二）现代西方国家的代表责任

j.s.密尔在论证他的代表责任制观点时是这样分析的，政府管理需要有两个条件：一是承担政治权利的管理者应经常声言向为其利益服务的人们承担责任；二是履行政府职能在最大程度上由有高超智力者来承担。但是，如果达到第二个目的，就需要付出代价。“如果目的是要选出在任何知识方面高于普通选民的代表，就应期待代表有时在意见上和选民的多数有所不同，而且他的意见往往是正确的，由此可以得出这样的结论，如果选民坚持从绝对符合他的意见作为代表保持其席位的条件，他们这样做是不明智的。”为此，需要考虑两个方面：一方面，选民应尽量选择比自己更有智慧的人来当代表，并让他按自己的智慧来行使权力。另一方面，在对谁具有这种智慧判断前，选民多数还是考虑代表是否和自己的意见一致。而作为较有智慧的代表，也就应当对选民负责。当代表一旦被选出后，如果他是献身于他的职务的，就有更多机会纠正原来的错误判断，而不由他的多数选民事先决定他应该怎么做。假使代表是真正有才能和卓越品质时，他也不应该把选民个人的意见完全撇开不管。应该给予有良心的和有才能的代表按自己的判断认为是最好的方式行动的充分自由，选民不应规定任何为他服务的条件。但选民有权知道他打算怎么做，在所有关系到他的公职的事情上，他打算有什么意见指导他的行动。密尔的最后结论是：一般情况下，不能要求代表行为对选民作出实行保证一切按选民旨意行事，但选民有权充分了解候选人的政治见解和感情，并且不仅有权而且往往有责任拒绝一个政治信仰少数信条上和他们意见分歧的人。如果越是欣赏候选人智力条件，就越应该容忍候选人能表达和采取个人意见行动的自由。他们应当努力寻求有才干能被委托有充分权力按自己判断行事的代表。选民应尽一切努力把这种品质的人送进议会是他们的责任，由这样的人作代表较之由声言在许多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说有着大得多的意义，因为他的才能带来的好处是确实可靠的。

从上可见，密尔反对代表与选民之间存在委托关系。他认为代表是使节的学说是错误的，实际运用是有害的。因为治理国家更需要智慧，选民应当选择有较高智慧的人当代表，那么就应该让代表按自己的智慧和才能行事，而不给代表行使职权加上事先的条件或作出事先的承诺。

这一理论，后来被人们普遍接受，并成为许多国家确定议员性质的宪法原则。法国宪法第27条规定，对议员的任何强制委托概属无效，议员投票权是属于个人的。冰岛宪法第48条规定，议员只受其信念的约束，而不受其选民命令的约束。意大利宪法第67条规定，每个议员均代表国家，并在其行使职权时不受委任令的约束。德国基本法第38条规定，议员是全体人民的代表，不受委托和指令的约束，只服从自己的良心。比利时宪法第32条规定，每个议员都代表国家，而不仅仅代表他们所当选的省或省内选区。这些规定的目的就是保证议员独立地、自由地以国家利益为准则，按自己的智力判断无所顾及地发言和投票。

然而，实际并非完全如此，由于议员来自各选区，并且要受到几年一次由选民决定命运的影响，议员在议会的行动实际必须充分考虑选区的要求和利益。因为议员在议会的发言和表决行为都对选民公开，向选民汇报，议员必须取悦于选民，才能保证下次当选。

（三）人大代表与选民关系的理论

马列主义理论对代表的性质没有专门系统的论述，只能从他们批判资产阶级议会制的理论中，窥见他们的一些观点。马列坚决反对议员责任制，指责资产阶级议员制的最大弊端就是议员选出之后就脱离人民，甚至背叛人民。因此，他们强调无产阶级代表机关的特点一是代表必须忠实选民的意志和利益，代表是由人民“选派”或“委托”去参加代表机关工作的。马克思说，“脱离被代表人意识的代表机关，就不成其为代表机关。”“国民议会本身没有任何权利……人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动……这一委托就失去效力。”列宁说，议会“是直接在群众中产生的，是直接代表人民群众及其意志的机关。”可见，马列强调代表的“公仆”性质，代表对选民负责，当然应听命于选民，随时服从选民意志。二是选民随时可以撤换代表，这就足以迫使代表时刻遵从选民意志。可见，马列特别强调代表与选民之间的“委托”关系，选民可以监督罢免代表，从而保证代表服从选民意志，服从于选民利益。

我国宪法理论界对代表与选民或选举单位的理论，主要有三种。

第一，强制委托论。主张代表是特定的选区或选民利益和意志的代表，而不是抽象的“全民意志”代言人。代表是由各地区或单位选举产生的，并经过法定程序，获得选民的合法授权和委托。这种制度要求代表必须完全服从特定选区或选举单位，要在选民的经常监督下行使权力，代表违背选区或单位利益，选民或选举单位就可以随时罢免他们。

第二，非强制委托论。代表在通过法定选举程序获得合法授权和委托后，可不受选民强制性委托的约束，只是在考虑选区和选举单位利益的基础上，独立、负责、创造性地行使代表职权。

第三，集中代表论。认为代表不是特定选区和选举单位的受托人，而是全体选民意志和利益的集中代表者，整个代表机关是全体人民的受托人，划分选区并不意味着国家权力不可分割。代表获得代表资格后，代表自身行为不直接对选民负责，而是由代表组成的代议机关向全体人民负责。

从实际情况看，强制委托理论似乎更符合我国当前人大代表的性质。

首先，这种理论符合马列主义的代表制观点。马列明确主张代议机关代表必须是选民忠实利益代表者；主张代表对选民负责，选民随时可罢免代表的制度，也确切表明代表必须听命于选民。

其次，集中代表论要求代表按全体人民的意志和利益行事。然而，抽象空洞的全民意志和利益是不存在的，全民意志和利益是每个局部和地方人民意志和利益的整合，只有每个代表都全面、客观地反映各自所代表的选民和选举单位的意志和利益，各种利益通过代表大会上的交流、调和、妥协，最后按少数服从多数表决，就形成全体人民的意志和利益。全民意志和利益不是先天存在的。让每个具体工作在生产、工作第一线的代表事先就掌握一个全民意志和利益是难以做到的。这样做的后果只能增加代表行为的盲目性，无异于让代表去服从一个统一的意志，代表就会容易被人操纵利用。

再次，按非强制委托观点，让代表独立地依个人能力行使职权，这种理论与我们的现实指导理论不符。按马列主义理论，代表选举后，不受选民监督和不受选民利益约束是不行的。因为代表是要受选民和选举单位罢免的。而西方国家议员则不受罢免，才有可能独立地行使职权。再说我国的人民代表是不脱产的，绝大多数代表不是政治家和社会活动家，让代表独立行使职权，很难摆脱个人的偏见和地方局限。但非强制委托论更符合现代社会的代议制观点，现代社会，各种行业、部门、地方的利益越来越趋同，而议员选出后作为职业政治家的时候，他的眼光比局限各种利益的选民更具远见。不局限选民利益也许是更理想的代表。

按照强制委托理论，人大代表行使职权的指导思想和着眼点，就应放在大力加强同选民和选举单位的联系上。通过强调代表与选民之间的强制委托关系，强化代表意识，使代表全面、客观、真实地反映选民和选举单位的意志和利益，把自己所了解、掌握、倾听到的群众意见、呼声和利益充分地反映、表达出来，这就是人民代表的职责。仅仅从这个角度说，这种理论只是比较符合当前我国人民代表大会制度的情况。

二、代表资格条件

所谓代表资格条件，是指公民成为人大代表应具有的各种条件的总和。当公民符合代表的各种条件，通过一定的程序，即可取得代表资格。取得代表资格的方式一般都是通过选举，国外议员也有一些通过非选举方式取得议员资格。单纯谈代表资格的条件是简单的。但是，取得代表资格的条件，会涉及到选举权的平等，涉及代表素质的提高和人民代表大会作用的发挥问题。所以，简单的问题涉及到理论和政治问题就会变得复杂起来。为阐述这个问题，先介绍国外有关议员资格的条件及其理论。

（一）国外对选举议员的资格限制及其理论

国外一般对当选议员资格限制有两种：一种是“基本限制”，另一种是“特别限制”。

1．“基本限制”是各国议员选举中都必须设立的条件限制。这些条件一般是：

（1）国籍。当选议员必须是本国公民。

（2）年龄。必须达到一定年龄以上的公民才有被选举权。

（3）公民权。议员必须是没有被法院剥夺政治权利者。

（4）行为能力。被宣告无行为能力的精神病患者不能参加选举。

2．“特别限制”是指在议员选举中，除上述基本条件限制以外，还设立其他的条件限制。这些条件最普遍的是财产限制；其次是受教育资格；再次是性别；然后是居住期限；此外，还有职业和品行资格的限制等等。下面分别介绍这些条件以及它的理论和目的。

（1）财产资格。法律规定议员选举必须有一定的纳税能力或自立生活来源。这是“特别限制”中一种最普遍的形式。在第一次世界大战前，几乎所有资本主义国家都对当选议员设置了财产资格条件。如英国1918年以前的选举法中规定，城市选民应是每年至少有收入在10镑以上的房东和每年付10镑以上房租的房客。农村选民必须是土地所有者，收入在10镑以上或租地者收入达10镑以上者。美国直到1962年宪法第24条修正案，才取消公民投票权需交人头税和其他税的限制。随着广大劳动人民的斗争，第二次世界大战后，大多数西方国家都取消这种公开不平等的条件限制。

当然，不同形式的财产限制仍在一些国家存在。有的国家规定，参加议员选举者需有土地、财产和纳税能力。如澳大利亚几个州规定，公有土地所有者才有被选举权。美国缅因、马萨诸塞等州规定，有一定土地面积和500美元以上纳税财产的所有者才能参加议员选举。有的国家法律限制没有自立生活能力者参加议员选举。如丹麦宪法规定，依济贫法接受社会救济的人无选举权。荷兰、芬兰法律规定流浪汉无选举资格。新加坡规定，尚未清偿债务的破产者没有当选议员资格。还有一种变相的财产限制制度，就是提交保证金，只有提交一定数量的保证金的人，才有资格当选议员。英国法律规定国会议员候选人要交纳150英镑的保证金，并且在得不到选区全部选票1/8的情况下，保证金充公。法国选举法规定，每个议员候选人应交1000法郎的保证金，在第一轮投票中得不到投票总数的5%选票，保证金充公。

在我们看来，对选举资格的财产限制是极不平等的制度。然而，有的资产阶级学者则认为这是真正显示公平和体现权利义务一致的。因为，纳税是公民对国家的义务，国家的运转、政治权利的实现，都要靠公民纳税支撑。只有为国家承担纳税义务的人，才有政治上管理国家的权利，经济上不承担国家义务的人，当然不应具有政治上管理国家的权利。如果让没有财产和不尽纳税义务的也同尽纳税义务的人一样享有管理国家的权力，这无异于把赚钱人的钱包拿去让不赚钱的人花，这样是不公平的。交选举保证金制度的目的，是为了限制一些人去参加竞选，使竞选议员者慎重从事，不要随便拿自己的钱开玩笑。不管上述解释有无道理，但这种实践实际上会起到限制劳动人民，保证少数有产者利益的作用，它还有违选举广泛性的民主原则。所以，这一制度还是逐步减少。

（2）受教育程度。这一条件一般规定，不会读写的人没有选举权。如巴西法律规定，只有识字并能用本国语言表达思想的人有选举权。新加坡宪法也规定，必须会说、会读、会写至少下列语言之一：英语、马来语、中国官方语和泰米尔语，才有选举权。美国在1965年选举权利法制定之前，还规定对选民登记时要进行“文化测验”，只有具备用英语读写能力的人才有选举权。美国乔治亚洲法律规定，选民要会用英文读写联邦宪法或州宪法的任何一条，测验不及格者，应口头回答10～30个问题后才取得选举资格。

之所以规定教育程度限制，是因为议员有立法、监督政府的重要职责，没有起码的文化程度，就不可能行使好议员的权利。但这种限制实质上也使广大劳动人民处于不利地位，因为劳动人民往往得不到起码的教育。

（3）性别。性别限制就是剥夺女性的选举权。在19世纪中叶以前，几乎所有国家的妇女都没有选举权。1893年新西兰选举法首先突破这一限制。从第一次世界大战至第二次世界大战期间，主要资本主义国家都先后给予了妇女选举的权利。如美国在1920年、英国于1928年、法国在1944年、意大利于1945年都先后打破了对妇女选举资格的限制。第二次世界大战以后，其他国家也纷纷废除了对妇女选举权的限制。现世界上仍限制妇女选举权的国家只有极少数宗教色彩较浓的小国，如科威特、危地马拉、列支敦士登等国。

（4）居住期限。有的国家规定，只有在某地区有固定住所并居住满一定时间后，才有资格参加选举。这在国外也是一种很普遍的规定。居住期限的时间通常为3个月到1年不等，最短的只有1个月，最长的可达5年。如德国、英国规定，在境内居住要满3个月才有权参加选举。比利时宪法规定，居住于投票所在的市镇至少满6个月才有权参加选举。美国大部分州规定，必须在该地居住1年以上才有选举权。过去马克思和***对资产阶级选举规定居住期限有过批判，说它限制了劳动人民的选举权，这对过去有大批流氓无产者的社会效果确实如此。但现在看来，完全没有居住时间限制也不行，居住时间限制属选举资格的技术问题。没有居住时间规定，就没法登记选民，居住时限也有利于防止选举投机，防止那些为了选举临时迁入那些有利于自己的地区去选举。

（5）职业。规定职业条件是维护议会的独立和公正。许多西方国家法律都明确禁止某些职业的人成为议员。如，为防止军人干预政治，禁止军人参加议会选举。还有警察、法官和行政机关公务人员，都不得参加议员的选举。有的国家还禁止公营机关的董事和有关人员成为议员。上述人员要想参加议员选举，必须先辞职。规定职业条件除了保证议员的独立公正外，也是为不让议员兼职，以便于议员专心于议会工作，也是为了更好地实现议会对其他机关的监督，不使监督与被监督者混为一体。

（6）品行条件。品行端正、行为清廉是许多国家规定议员的起码条件。如，丹麦宪法第30条规定，有选举权的人都有资格当选议员，但品行不端，公众认为不适于担任议员者除外。卢森堡宪法第53条规定，因偷窃、诈骗，或滥用信任而被判处监禁者无权参加议员选举。意大利宪法48条规定，在法律指出丧失道德的情况下，可以对选举权实行限制。乌拉圭宪法规定，选民必须有“良好的名声”，否则不能当选。美国一些州的宪法也规定，议员候选人，必须有“品行端正”、“忠实可靠”、“遵守秩序”的证书。还有许多国家法律规定，有贪污、贿赂行为者不得有资格成为议员。

（二）我国人大代表的资格条件

根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条规定，“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”该法第26条还规定：“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”

1．取得人大代表资格的基本法律条件。

（1）中国公民。国家事务只有由本国公民来管理，这是人民主权和国家主权的表现。

（2）年满18周岁。18周岁以上的成年人才具有独立判断事物的能力。

（3）非精神病患者。精神病患者丧失判断事物的能力，法律停止了他们选举和被选举的权利。

（4）没有被剥夺政治权利的人。被剥夺政治权利的人是严重反社会、反对国家制度的人，从社会多数人利益考虑，当然不能让他们成为人民代表，行使管理国家的权力。

以上是获得代表资格最起码的法律条件。符合上述条件的公民，通过选举程序当选后，再经代表资格审查委员会审查是否具备当选代表的资格条件和是否符合法定选举程序，确定其当选后才能成为正式人大代表。

这里谈的仅仅是成为代表的法律资格条件。然而，实践表明，要更好地发挥人大代表和人民代表大会的作用，需要对代表提出素质要求。但是，这个问题会涉及到公民选举权的普遍性、平等性和民主问题，需要在理论上加以探究。

对当选代表提出更高的素质要求，在一定程度上也是对选举平等权的限制。所以，这里就碰到一个两难的问题：是为了更有利于发挥代表和代表大会的作用，还是为了追求选举权的绝对普遍、平等精神呢？对此，需要对利益进行权衡。这个问题抽象到一般的理论问题就是：主张参加国家管理的绝对平等，还是主张在一定平等基础上选拔更优秀的人来管理国家呢？绝对的平等会有碍于后者。在我国人民代表大会建设实践中，这个矛盾已充分暴露。由于不重视提高代表素质，一些地方人大代表素质较低，影响到人民代表大会作用的发挥，从而影响到广大人民当家做主权利的实现。相反，对当选人大代表的条件加以适当的限制，虽然要让公民的平等权利作出一定的牺牲，但是，这有利于选用更优秀的公民当人民代表，使人民代表大会作用更好地发挥，从而更好地实现人民当家做主的权利。在提高代表资格条件和选举权的普遍、平等问题上，有辩证关系，不可采用形而上学的方法对待。

提高人大代表的资格条件，是不是就与现行宪法和选举法规定的选举权普遍性、平等性原则相悖呢？对被选举权加以适当的限制条件，是不违反现行法律的，正像宪法规定公民有出版自由，并不等于每个人都能去搞出版，实现这一权利有赖于法律对出版作一些限制规定。公民有服兵役的义务，也不等于每个公民都能去当兵，而要对服兵役者规定体检和政审条件，不合这些条件还不能去当兵。所以，对被选举权加以条件限制是不违反选举权平等原则的。因为这些条件对每个人是平等的，公民都可以通过努力使自己达到这些条件。

2．人大代表的素质条件。那么，对人大代表可以提出哪些素质条件呢？1986年和1989年，中共中央办公厅和全国人大常委会办公厅分别两次在县乡人民代表大会换届选举工作的意见中，曾对提高代表素质提出如下要求：人大代表应热爱祖国、热爱人民、热爱社会主义、拥护中国共产党；应模范遵守宪法和法律，有一定的社会活动能力和议政能力；有履行代表职责的热心和责任感；同人民群众保持密切联系，能代表人民的意志，敢于反映人民的意见和要求。不能单纯作为荣誉职务、照顾安排。根据这些精神，可对代表素质明确提出以下条件。

（1）品行条件。人大代表要效忠于国家和人民，有为人民服务的责任感，热爱代表职责，遵守宪法、法律和社会道德，品行端正，行为诚实，为政清廉。

（2）有一定的社会活动能力和议政能力。人大代表是代表人民行使国家权力，要表达、反映人民群众的意志和利益，开会时要审议各种议案，还可提出议案和质询案。因此，人大代表应有一定的文化水平，起码能读懂和理解各种会议文件。还应有一定的社会活动能力和议政能力，能广泛联系群众，能掌握了解当地政治、经济、文化情况和群众关心的社会问题。能正确地集中和表达人民的意志，并敢于反映人民的利益与要求。

（3）非国家机关政务官员。宪法已规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。同时，也有必要进一步规定行政、司法机关领导人员不要兼任人大代表。其必要性在于：首先，现在我国各级人大代表名额太多，其中重要原因之一，就是政府官员代表太多，而真正的基层和普通群众代表很少。若规定政务官员不担任人大代表，即可大大减少各级人大代表的数量。其次，官员代表太多造成人大代表在代表大会上的实际地位不平等。地方行政官员往往成为代表团或代表小组会议的领导，有时代表团会议或代表团小组会议成为当地党政官员代表的一言堂。再次，代表与执行机关官员一身两任，会混淆监督与被监督关系，影响人民代表大会监督权的落实。最后，限制官员代表兼任人大代表，更符合公民广泛参与国家事务管理的民主原则。社会主义民主应该是让更多的人参加国家管理，官员不兼代表，可以使更多的人民群众和社会各界人士成为代表，使代表更具广泛性和代表性。

（4）身体健康。人大代表过去很大程度上被作为荣誉职位或作为照顾安排离退休的老同志的位置。所以，总有些年老体弱的同志安排当人大代表，影响了人民代表大会作用的发挥。为加强人民代表大会制度建设，有必要提出年龄限制和健康条件作为当选人大代表的基本条件。

第二节

人大代表的地位和作用

代表是一个很宽泛的概念，它可以适用于社会的许多团体和组织。如党的代表、工会的代表、妇联的代表、共青团的代表等等。这里讲的是一种特定的代表概念，即公民在国家政权中的代表。在欧洲、美洲一些资本主义国家里，一般指立法机关的议员，在我国是指最高国家权力机关和地方国家权力机关的人大代表。

当今世界，实行民主政治的国家大体有两种类型：一类是资产阶级民主国家，在这类国家中，代表是指议会中的议员，他们实际上是资产阶级意志和利益的代表者。另一类是社会主义国家，在这类国家中，代表是指各级国家权力机关的组成人员，他们代表广大劳动者的利益，是人民意志和利益的体现者。

我国各级国家权力机关的组成人员——人民代表大会代表，具有如下特点：一是按照法定的程序和方式经过民主选举产生，选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表；二是各级人大代表具有广泛的代表性，能够反映和体现各民族各阶层各方面的利益；三是当选代表后，一般情况下不脱离原生产、工作岗位；四是依法执行代表职务，参加行使国家权力，并履行相应的义务；五是在执行代表职务过程中，得到司法、经济等多方面的保障。

一、人大代表的地位

人大代表的地位是由人民在国家生活中的地位和宪法、法律赋予国家权力机关的职权所决定的。

按照宪法和代表法的规定，各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员，即全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。这就是人大代表的法律地位，是一切组织和个人必须尊重和维护的。人大代表的法律地位，是由人民在国家政治生活中的地位决定的，是由人大代表的性质决定的，并通过人大代表在实际生活中的作用加以体现。

从人大代表产生的方式看，各级人大代表都是经过严格的法律程序，按照法律的有关规定选举产生的。人民把自己的权力，依法委托给自己选出的代表来行使。这就使得代表的地位为法律所确认、为法律所保护。不经过必要法律程序，任何组织和个人都不能剥夺代表的法定职务。法律规定了代表享有的权利和履行的义务，这也是人大代表产生后法律所赋予的，是与代表的法定职务同时存在的。人大代表职务不同于通过指派、任命、协商等方式产生的职务。

从人大代表的利益看，人大代表是作为国家主人的人民的代表，肩负着人民的委托。人大代表一般不脱离原工作、生产岗位，要反映选民或者其选举单位的意见和要求，同时要自觉维护全局、整体的利益，以最广大人民群众的根本利益为利益取向。人大代表与人民群众保持紧密联系，并接受人民群众的监督，努力成为代表人民利益和意志的光荣使者。人大代表是人民的使者，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。人大代表不同于社会上某一方面或界别的代表，更不是个人或者集团私利的工具。

从人大代表执行职务的行为看，人大是国家权力机关，在整个国家政权体系中居于重要地位。人大代表作为国家权力机关的组成人员，个人无权单独行使国家权力，而是集体行使国家权力。换句话说，国家权力机关行使权力，是通过人大代表执行代表职务的集体行为来实现的。这种行为在法律上、政治上的权威性是不能动摇、不可侵犯的。人大代表执行职智力投资行为是受法律保护的。

人大代表的法律地位是神圣的、崇高的，必须得到尊重和维护。全社会都要重视代表的法律地位。人大代表要珍惜代表的法律地位，对代表职务拥有责任感和光荣感，依法执行好代表职务。人民选我当代表，我当代表为人民，庆当成为代表的自觉行动。我国的各级人大代表有320多万人，如果普遍有效地发挥作用，履行好代表职责，那么，人民代表大会制度的贯彻实施，国家改革、发展、稳定，就有了坚强保障。

二、人大代表的作用

人大代表在我国的政治生活、经济生活和社会生活中具有极为重要的作用。一般地讲，人大代表的作用主要体现在以下四个方面：

（一）参与决策作用

全国人大和地方人大分别是全国和地方的国家权力机关，宪法和法律赋予它们以相当广泛而重要的权力，无论是法律、地方性法规的制定，对“一府两院”的监督或对其组成人员的任免，还是对重大事项的决定，都要通过同级人大及其常委会实现。各级人大所处的这种决策性地位，反映到代表身上，则恰恰体现出其参与决策的作用，也就是说上述各人大及其常委会决策性权力的实现，都是通过代表的审议和表决来完成的。代表对一项议案的表决态度，直接关系到这项议案的通过与否，关系到决策的后果。由于人民代表大会集体行使权力，各级人大代表依法参加行使国家权力，因此，代表在人民代表大会会议期间各项决策性活动中的工作，反映了其参与决策的作用。

（二）监督协助作用

对“一府两院”的监督权力属于同级人大及其常委会。从法律规定上看，从理论上讲，代表个人并没有这种监督权力，但是，代表通过自身的代表工作，却时时表现出这种作用。人大作为国家权力机关这个整体，它所享有的监督权力，正是通过每一个代表在大会期间的工作和最后的决策行为来完成的。如，代表通过对政府工作报告的审议和表决，对计划、预算的审查、修改，对政府组成人员的任免等诸项工作，实现人大对政府的监督权力，其中代表的工作则反映出这种监督作用。另外，宪法和有关法律还规定，代表在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作。这一关于代表“协助作用”的规定，体现了我国人民代表大会制度中权力机关和执行机关之间，并非是相互对立而是总目标一致的特点。同时，协助和监督密不可分，监督工作本身也体现了一种协助作用。

（三）桥梁纽带作用

人大代表的桥梁纽带作用，是指人大代表在党和国家同人民群众联系中所起的中介作用。其实质是通过人大代表的中介作用调动人民群众的积极性和创造性，进一步扩大社会主义民主，保证人民在国家生活的各个方面，实现当家作主的权利，使人民群众直接或间接地参与国家事务的管理，切实推进党和国家政治生活、经济生活和社会生活的民主化。人大代表既是人民代表大会的组成人员，又是人民群众中的普通一员；既要向国家机关反映人民群众的呼声、愿望和要求，特别是要注意反映人民群众对国家法律、法规、方针、政策的意见，反映对社会主义现代化建设的意见以及人民群众普遍关心和亟待解决的问题；又要向人民群众宣传国家法律、法规、方针、政策，宣传人大及其常委会的决议和人民政府的重大决策，真正起到党和国家与人民群众之间的桥梁和纽带作用。人大代表的这种桥梁纽带作用，既是人大代表履行法定职责的基本要求，又是实行社会主义民主的重要渠道，是实现党的正确领导，使党和国家权力机关的决策符合人民利益的可靠保证。***指出，当好人民代表，第一，要联系群众；第二，要善于把群众正确的意见带到上面来；第三，对明显不正确的意见，还要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。现在全国各级人大代表近300万人，这是一支很重要的力量，要充分发挥他们联系人民群众的桥梁作用。

（四）模范带头作用

人大代表具有广泛的代表性和先进性，与人民群众有着紧密的联系。人大代表的一言一行会对广大群众产生极大的影响。宪法和法律还规定，人大代表有模范地遵守宪法和法律，在自己的生产、工作和社会生活中协助宪法和法律的实施、协助政府推进工作的义务。因此，人大代表在日常工作和社会活动中，应当模范地遵守和执行国家法律、法规和人代会的决议、决定，努力做好代表工作和本职工作，在两个文明建设中起模范带头作用。

三、努力做好新形势下的代表工作，充分发挥代表作用

总结过去几年代表工作的经验，结合当前人大工作的现状，做好新形势下的代表工作，进一步发挥代表作用，应着重解决以下几个方面的问题：

（一）提高代表素质

所谓代表素质，是指人大代表必须具备的条件或资格。世界各国对参加议员或代表选举的选民资格大都有不同程度的限制，基本上是这样两类：一类是规定选民应具备的基本条件，如规定拥有在加选举国国籍，达到一定年龄，享有政治权利；另一类是在这些基本条件外，作出一些特别限制规定，如规定必须拥有一定数量的财产，经过一定的教育，达到一定的文化水平等。我国是人民当家作主的社会主义国家，在法律上不可能在选民基本条件之外再对代表的当选作出限制性规定。选举权和被选举权是不可分离的，这是我国公民政治权利的重要内容。依照法律的规定，我国具有选民资格的公民，都有选举权和被选举权，在平等的基础上参加选举。我国的宪法、选举法、地方组织法和代表法，并未对代表当选的资格作出其他规定，考虑的就是不能违背选举的平等性、普遍性原则。但这不等于说，对代表就没有资格要求。例如，代表法就对人大代表的基本条件和必须履行的义务作了原则规定，特别是对代表履行的职责提出了要求。应当说，强调代表的素质是与选举的平等性、普遍性原则不予盾的。我们保证选举的平等、公正，目的是为了选出能够代表人民群众利益的人当人大代表。就是说，被选出的人不是一般的公民，而是被大家认同的、能够反映其意见和要求、代表其意志的人大代表。如果选举结果达不到这个目的，那么选举的平等性和普遍性就会成为一种没有实质性内容的形式，就是空话。从实际的政策和具体操作上，我们必须而且有可能对代表的素质提出要求，以保证由代表组成的国家权力机关作用的有效发挥。例如，我们在正式选举前，都要对代表候选人的情况，包括工作情况、文化程度、能力以及当选后的打算等，在一定场合进行介绍，实际上就是要求代表要具备一定的条件，这并不妨碍选民或代表依自己的意愿进行选举。许多地方在推荐代表候选人时，既宣传选举法关于选举的平等性和普遍性原则，又宣传代表法等规定的代表权利和义务，引导选民把综合素质较高、议政能力较强、真正得到群众信赖的人选为代表，其做法是值得肯定的。

（二）加强代表在闭会期间的工作

代表大会闭会期间的代表活动，与代表大会是不可分割的整体，是代表大会工作的基础和延续，是代表执行职务、履行职责的一个重要方面，它对发挥代表作用具有重要的意义。代表在闭会期间活动的内容是相当丰富的，形式是多种多样的，如：积极组织代表小组活动，代表参加各种视察和执法检查，组织代表评议“一府两院”的工作，同“一府两院”负责人进行座谈、听取汇报，向人大常委会提出建议、批评和意见，列席人大常委会会议，通过各种渠道听取人民群众的意见和建议，等等。从目前的整体情况来看，人大代表在闭会期间履行职务的情况是比较好的。但是也应该看到，在实践中特别是在新形势下人大代表作用的发挥，与宪法和法律规定的要求和人民群众的愿望还有很大差距，还存在一些困难和问题。与代表在会议期间的工作相比，闭会期间的工作依然是一个薄弱环节。造成这种现象的原因是多方面的，其中主要有以下几个方面：

其一，代表兼职性与本职工作存在着矛盾。我国人大代表的一个特点就是“兼职制”，人大代表都有自己的本职工作，有的还是本工作领域的业务骨干。调查表明，绝大多数代表把不能很好履行人大代表职务的原因归结为与本职工作在时间上冲突，闭会期间的种种活动自己很想参加却参加不了。此外，代表的本职工作受到影响，会直接涉及职称评定、晋级、奖金等，自身利益将受到损害。而当不好代表是无人过问的。而且，目前的代表构成中党政等部门领导所占比例过大，这些人肩负重要职责，几乎很少有时间参加代表活动，往往闭会期间不能很好地履行代表职务。

其二，对代表在闭会期间的活动没有法律约束，实际上形成了代表干好干差一个样的现象。由于人大代表是由选民和选举单位直接或间接选举产生的，地方人大及其常委会对代表进行纪律上的约束始终心存顾虑。一般认为，人大代表由选民或选举单位选举产生，只有他们才有权利对自己选出的代表提出要求，对于履行职责不力的代表，也只有他们通过罢免的程序来终止其代表职务。人民代表大会每年会期很短，没有足够的时间对代表履行职务的情况进行监督，而各级人大常委会则认为自己对本级人大代表也不好约束。而选民和选举单位对于自己选举出的人大代表日常的履职情况并不十分了解，要监督代表也力不从心。

其三，在市场经济条件下，代表履行职务的无偿性同代表自身利益之间存在着矛盾。虽然我国代表法对于代表履行职务时的经济补偿问题作了原则性的规定，比如，规定了代表在执行代表职务时，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。这种规定在原来机关和国有企业代表占主体的情况下，还能发挥作用。但在外资、个体、私营等非公有制经济成分的单位不好执行。又如，法律规定无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。而法律对于补贴的标准没有明确的规定，各地所定的标准基本上都是若干年前的，在今天看来已经明显偏低了。

此外，代表法规定，代表的活动经费，应当列入本级财政预算，但执行过程中相当困难。所以代表活动经费不足也是制约代表在闭会期间履行职务的一个原因。

因此，有针对性地解决上述问题，是切实加强代表在闭会期间工作的主要着力点。

（三）为代表执行职务提供必要的物质保障

目前，许多地方人大代表的作用发挥得不够充分，物质保障跟不上是一个重要的原因。现在各级人大常委会虽然每年都安排一定数额的代表活动经费，用以组织代表开展活动，但各地代表活动经费的数额都比较有限。据反映，就现有的代表活动经费，是远远不能适应代表开展活动的实际需要的。一些地方人大的同志讲，现在并不是代表不想开展活动，也不是不想发挥作用，而实在是没有足够的经费，无法组织代表开展活动。由于代表活动经费紧张，代表参加代表活动应享受的误工补贴和差旅费也受到限制。代表活动经费不足的问题，已经影响到了代表工作的开展，妨碍了代表更好地发挥作用。解决代表工作经费不足的问题，从目前的情况看，要着重采取两项措施：一是严格执行代表法的规定，将代表的活动经费，列入本级财政预算。二是在条件允许时，国家应就代表活动经费的数额制定统一标准。对于财政困难的地方，上级财政应予补贴。

（四）加强代表同选民的联系

虽然代表法原则规定了代表应当与原选区选民或原选举单位和人民群众保持联系，但实践中我们在这方面尚未完全“破题”。2000年4月，北京市东城区专门制定了《人大代表述职办法》，规定每位代表在任期内至少向选民述职一次，要使全区247名人大代表在本届任期内全部向选民述职一次。目前，这项工作已经在全国各地广泛地开展起来。开展代表述职工作，对加强代表与选民的联系，具有十分重要的作用：一是它确保了选民对代表的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表是代表人民行使管理国家的权力。人民代表参政，不只是表达他个人的见解和主张，更重要的是要表达他所在选区绝大多数选民的意见。因此，他应定期向选民述职，接受选民的监督。二是有利于促使人大代表更好地履行职责。人大代表向选区选民述职，接受选民的询问和评议，这对人大代表依法履行职责的情况，是一次面对面的检查。三是有利于形成良好的法制环境。在我国，各级人大及其常委会依法对“一府两院”进行监督，同时，监督者也要接受监督。提倡人大代表向选区选民述职，能够充分发挥权力机关依法办事的表率作用，有利于在全社会形成依法办事、在法律面前人人平等的良好法制环境。今后，在加强代表与选民联系方面，我们还应与时俱进，积极开拓出一些新的形式。

（五）加强代表工作的制度化建设

这些年来，各地对代表工作进行了积极的探索与实践，创造了许多行之有效的做法，积累了不少好的经验。应当进一步探索、总结新形势下做好代表工作的办法和措施，使这项工作逐步规范化、制度化。对代表工作的一些探索性做法和经验，要鼓励、提倡、支持。同时，也要进行规范，使之符合法制化的要求，符合“三个代表”的要求。人大及其常委会要从代表工作实际需要出发，在联系代表、培训代表、组织代表开展活动、办理代表建议、代表小组活动、代表视察、代表联系选民、代表列席常委会会议、保护代表权益、为代表提供保障等方面，制定一些有效的办法和制度，并根据形势的发展，不断加以完善，以保证代表工作的实效性、连续性和稳定性。

第二章

人大代表的选举

第一节

选举制度概述

一、选举制度的涵义和作用

（一）选举制度的涵义

作为一种政治行为的选举，是指某一社会群众中的全体或部分成员，按照既定的方式和程序，根据自己的意志，选择若干人员担任某项公职的行为。

选举制度的涵义，可以从三个不同的层面上加以理解。从广义上说，指有关选举一切公职人员的制度（其中制度是法律、法规、章程、规则和惯例等等所有规范、准则的总和）；从中义上说，指有关选举各类国家机关（代议机关、行政机关、司法机关等）组成人员的制度；从狭义上说，专指有关选举国家代议机关组成人员的制度，其内容包括选举权和被选举权的确定、选举所遵循的原则、选举的组织机构、选举的方式程序、代表与选民的关系等。这些内容一般都在各国的宪法、选举法和有关法律中得以明确的规定。本章主要分析狭义的选举制度。有关中义、广义的选举制度，在本书的其他章节中也有涉及。

现代社会里，大多数国家宣布“主权在民”，或“一切权力属于人民”。只有人民才能行使国家权力。但是，人民又不可能事事亲自行使国家权力，于是，必须通过选举，将属于全体人民的国家权力委托给由人民选出的代表（议员）所组成的国家代表（议）机关去直接行使，或委托给人民选出的立法机关、行政机关和司法机关等去分别行使。从这一意义上说，选举是人民进行权力委托的行为，是国家代表机关、行政机关和司法机关等获得合法性的途径，是现代代议民主政治的基础。没有选举便没有代议制政府，便没有现代民主政治。选举制度作为规范权力委托行为的制度，无疑是现代国家政治制度的一个重要组成部分。

（二）选举制度的作用

选举制度是我国社会主义民主政治制度的基础和重要组成部分，直接反映了我国社会制度的性质与要求。总体上讲，我国选举制度建立与运和垢基本情况是：适应人民民主专政的国家性质，反映人民群众参与国家政治生活的要求，为人民群众有效地行使民主权利提供程序与法律条件。这一基本精神具体通过以下作用得到体现：

1．全面地反映人民民主专政的国家性质。选举权是人民当家作主的宪法原则的直接体现，是人民参与国家管理的基本权利。选民依据宪法与选举法规定的程序，选举人民代表，由人民代表组成各级国家权力机关，并以人民代表大会为基础组成国家机关的有机体系。因此，国家机关的权威性与合法性取决于选举制度的民主性程度。选举制度的作用有时表现为政权组织活动的程序与具体的操作规程，并不直接体现国家的阶级性质，但从选举制度整体运行的过程看，它反映国家政权的性质，不具有社会公共性。

2．选举制度是建立与完善人民代表大会制度的基础与出发点。人民代表大会制度作为国家政权的组织形式，其成立与运行的基础是选民的选举行为。选民地位的法律化、选民积极性的发挥、选民与代表的相互联系等因素是人大制度发展中不可忽视的内容。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这就从宪法体制上确立了选举制度的法律地位。从我国政治制度发展的基本特点看，选举制度的改革与完善是人大制度发展的基础性环节，体现了人大制度存在与发展的广泛的社会基础。人民代表大会广泛的代表性与社会基础是具体通过选举制度来实现的，它为政权的科学分配与运行提供理论与程序基础。

3．选举制度是公民参与政治生活的基本形式。在现代代议政体下公民参与国家管理与政治生活的基本形式是选举制度的具体运作，即选民选举的代表组成国家机关，并通过公务员与国家机关的具体活动实现其意志。因为选举制度已经成为世界普遍公认的政权组织形式，集中反映选民意志，具有合法性与权威性，其运作过程有可能获得广泛的社会基础。当然，选举制度本身并不必然表现为民主的价值体系，不反映选民自由意志的选举，选举的社会效果有可能违背社会发展的规律，脱离选民的利益。我们追求的选举制度是民主的选举制度，要以选民的自由意志为条件，体现社会公正原则。民主的选举制度能够从制度的层面保障选民自由的实现，赋予国家政权机关广泛的民意基础。这就是说，选举制度成为联结社会主体与公共政权机关之间合理关系的纽带，维护了社会的稳定。

4．选举制度是合理地调整国家权力与公民权利的基础形式。选举制度功能的发挥，一方面为国家权力的合理组织与科学运作提供原则与具体程序，另一方面有助于以权利监督国家机关与人民代表的活动，保证权力活动的合宪性。特别是，在权力与权利之间发生冲突与矛盾时，选举制度以其特殊的功能提供预防矛盾与解决矛盾的途径，保证国家政治生活安定。选民行使的选举权、监督权与罢免权是有机统一的权利体系，选民不仅有权选举人民代表，而且有权行使监督权与罢免权，以保证国家政权的人民性。

总之，在国家政治生活中，权力运作受宪法与法律的监督，遵循合宪法原则。选举权、监督权与罢免权作为三位一体的体制，在权力监督与反腐败中发挥着重要的作用，防止权力异化、消除腐败的基本制度建设是通过选举制度来实现的。在通过选举活动挑选候选人的过程中选民需要以公正的标准参与选举，并以选举权为基础有效地行使监督权与罢免权。

二、新中国选举制度的形成和发展

新中国的选举制度是从新民主主义革命时期革命根据地的选举制度发展而来的。在土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期，中国共产党领导中国人民创建了革命根据地和革命政权，实行了革命政权的选举制度，为新中国选举制度的形成提供了宝贵的历史经验。

（一）土地革命战争时期选举制度

土地革命战争时期，中华苏维埃共和国先后颁布了它的《宪法大纲》（1931年11月7日）、《选举细则》（1931年11月）、《选举委员会的工作细则》（1931年12月）、《苏维埃暂行选举法》（1933年8月）等。这些法规确定了当时工农民主政权的选举制度。该选举制度有以下几个主要特点：

1．选举权和被选举权只给劳动群众（如工人、雇员、贫农、中农、独立劳动者、城市贫民等），不给剥削者和反革命分子（如地主、富农、资本家、豪绅、高利贷者、国民党政府及其他反动政府的警察、侦探、宪兵、官僚、军阀及一切反对工农利益的反动分子）。

2．保证了妇女和青年平等地享有选举权。当时的选举法规定凡居住在中华苏维埃共和国境内的劳动群众，在选举日满16岁，不分男女、宗教信仰、民族，都享有选举权与被选举权。选举年龄定为16岁，对动员广大青少年投身革命起到了促进作用；许多城乡苏维埃中妇女代表占代表总数的25%以上，个别城市占50%以上。

3．直接选举与间接选举并用。乡等基层行政单位的苏维埃代表由选民直接选举产生，区以上各级苏维埃由下一级苏维埃代表大会和红军所选出的代表组成。

4．实行候补代表制。由于战争环境下，代表的流动性大，并时有代表牺牲，而补选代表有困难，因此在选举正式代表的同时，即加选候补代表，每5名正式代表增选候补代表1名。

5．选举一律举手表决，获得过半数人赞同者当选。

6．代表受选民和原选举单位的监督，选民有权监督和撤换代表。

（二）抗日战争时期选举制度

抗日战争时期，抗日民主政权实行的选举制度，比起土地革命战争时期有所发展，其基本精神是团结抗日，保证一切抗日人民的选举权和被选举权，以建立、巩固和发展抗日民主政权，争取抗日战争胜利。1940年8月，中共中央北方分局发布了《晋察冀边区目前施政纲领》。1941年5月1日，陕甘宁边区政府公布了《陕甘宁边区施政纲领》，其后又颁发了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等重要法规。根据上述纲领和法规，当时选举制度的基本特点为：

1．享有选举权和被选举权的人比土地革命战争时期更为普遍。不仅工农劳动群众享有选举权和被选举权，而且一切愿意抗日、拥护抗日民主政权的人，包括赞成抗日的地主、富农、资本家、开明绅士等，也享有这个权利。只剥夺有卖国行为，经政府缉办在案的，经军法处或法院判决剥夺公民权又尚未恢复自由的人的选举权和被选举权。

2．采用直接选举、差额选举和无记名投票的方式。

3．对以暴力、威胁、欺骗等非法手段妨害选举自由者，依法惩处。

4．对边区境内少数民族的选举权利给予特殊照顾。在产生代表的人口比例上采取了有利于少数民族的措施。

5．各抗日政党和团体均有竞选自由。《陕甘宁边区各级参议会选举条例》规定：“各抗日政党、抗日群众团体可提出候选名单及竞选政纲，进行竞选运动，在不妨害选举秩序下不得加以干涉和阻止。”

（三）解放战争时期的选举制度

解放战争时期的选举制度继承和发展了上述两个时期的历史经验，在各解放区实行民主的选举制度。在解放战争初期，老解放区的政权组织形式仍为参议会，边区、县、乡参议会的参议员仍按普遍、平等、直接和无记名投票方式选举产生。随着解放战争转入战略反攻，在已经解放的城市普遍地召开了各界人民代表会议。组成这种会议的代表主要是由地区、民主党派、人民团体、部队和少数民族等方面推选的，也有部分代表是特邀的。这一时期颁布的《陕甘宁边区宪法原则》等法规，规定人民享有普遍的、平等的选举权利，采用直接的和无记名投票的方式选举各级代表，各级人民代表会议选举政府人员，各级政府对各级人民代表会议负责，各级代表向选民负责。这一时期，随着人民民主统一战线的巩固和发展，一切反对帝国主义、国民党反动统治和赞成土地改革的、不反共的民主阶层以及爱国民主人士均有代表参加人民代表会议。

综上所述，各个时期根据地的选举制度虽然还不完善，但当时所采取的某些原则和方式仍然是引人注目的。例如，在不同历史条件下尽可能地追求选举权的普遍性；坚持男女平等；直接选举与间接选举相结合；对少数民族的选举权利给予特殊照顾；抗日政党与团体间的竞选；土地革命战争时期的候补代表制；实行差额选举等。

（四）新中国成立初期的选举制度

在总结新民主主义革命时期民主选举的历史经验基础上，在确定实行人民代表大会制度的同时，1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议制定的《共同纲领》中规定，新中国实行普选制度。但是，建国伊始，由于军事行动在大陆尚未完全结束，土地改革尚未全部实现，人民群众尚未充分组织起来，在这种情况下，不可能立即开展普选，以产生各级人民代表大会。为此，在政权组织形式和选举制度方面都采取了一些过渡性的措施。在中央，由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权；在地方，由地方各级各界人民代表会议，代行地方各级人民代表大会的职权。当时的有关法规规定：凡反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义，赞成共同纲领，年满18岁之公民，除患精神病及被褫夺公权者外，不分民族、阶级、性别、信仰，均得当选为代表。同时，还规定了各级各界代表会议代表产生的程序和方法。这就构成了新中国成立初期带有过渡性质的选举制度。当时，各级各界人民代表会议的代表主要由下一级人民代表会议协商推选产生，或者由各民主党派、人民团体、当地驻军自行协商推选产生，或者由军管会、地方人民政府共同商定邀请而来。限于历史条件，当时一般都采取举手表决的方式。

1952年底，开展普选产生各级人大的条件逐渐成熟。1953年1月13日，中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，指出：“必须依照共同纲领的规定，及时地召开由人民用普选方法产生的全国人民代表大会，代替现在由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式，用普选的地方各级人民代表大会，代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式，俾能进一步地加强人民政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，以适应国家计划建设的要求。”与此同时，建立了选举法起草委员会。1953年2月，中央人民政府委员会通过了当代中国第一部选举法，即《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。根据当时的实际情况，《选举法》对中国实行普选的基本原则、程序和方法等作了具体规定，从而形成了中华人民共和国的选举制度。这一制度继承了革命根据地民主选举的历史传统，吸取了解放初期新中国政权建设的新鲜经验，也借鉴了国外选举制度的某些有益因素。

形成于1953年的中国选举制度，有一个明显的指导思想，即既强调发扬民主，又坚持从中国的实际出发。选举制度作为人民当家作主的重要体现与保障，自然必须强调发扬民主。然而，民主的实现程度又离不开经济的、政治的、文化的、历史的条件。无视诸条件的制约，急于追求“高度的民主”，只能流于形式而于实质无益，甚至会陷于形式主义而有碍民主实质的体现。正如***当年所指出：“人民代表大会代表，我们现在还不是普遍实行直接的、秘密的选举，全国的经济和文化水平还没有发展到具备这样的条件。”为此，在强调发扬民主的同时，还必须坚持从中国的实际出发。这一指导思想其实至今仍然是适用的。

1953年的《选举法》颁布后，全国开展了中华民族有史以来的第一次普选活动。全国进行基层选举的地区共有人口571434511人，登记选民有323809684人，占选举地区18周岁以上的人口总数的97.18%。实际参加投票的选民有278093100人。实际参加投票的选民数与选民总数之比，即参选率，为85.88%。全国共选出基层人大代表5609144人。在此基础上，组成了各基层人大，并进而选举产生了县以上地方各级人大和全国人大。

（五）选举制度的“二”、“四”、“一”变迁

1953年《选举法》实施后的最初10余年间，中国选举制度的贯彻比较正常。总的来说，各级人大尚能按期改选。但在“文化大革命”时期，选举制度受到了严重破坏，全国几乎没有进行过真正的选举，人民代表大会的活动也停止了。

党的十一届三中全会以后，我国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，并开始恢复和发展社会主义民主与法制。当经济、政治、文化等客观条件有了一定改善后，应该从完善制度着手，促进民主程度的提高，只有这样，才能使民主的实质在新形势下得到更好的体现。1979年7月，第五届全国人大第二次会议关于修正宪法若干规定的决议中，规定将直接选举的范围扩大到县级，并规定选举各级人大代表一律实行无记名投票。与此同时，在修改1953年《选举法》的基础上，颁布了新的《选举法》，即当代中国的第二部《选举法》。与1953年的《选举法》相比，新《选举法》主要有以下9个方面的变化：①将直接选举的范围扩大到县级；②规定一律实行差额选举；③将原规定的无记名投票和举行表决并用，改为一律实行无记名投票；④将原规定的按选民居住情况划分选区，改为可按生产单位、事业单位、工作单位和居住情况划分选区；⑤将原规定的只有不属于党派、团体的选民或代表才能联合或单独提出代表候选人名单，改为任何选民或代表只要1人提出，3人以上附议，都可推荐代表候选人；⑥规定如果所提候选人名额过多，难以确定正式候选人时，可以进行预选；⑦将原规定的候选人以获得出席选民或代表的过半数票始得当选，改为须获全体选民或全体代表的过半数票始得当选；⑧规定每个少数民族至少要有1名全国人大代表；⑨规定可以采用各种形式宣传代表候选人，等等。新《选举法》进一步扩大了中国选举制度中社会主义民主的程度。

1982年12月，第五届全国人大第五次会议根据刚通过的新宪法的有关内容以及实践中积累的新经验，对《选举法》作了一次局部性的修改，如把条文中的“人民公社”改为“乡、民族乡”，“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”；将原规定“华侨代表的产生办法另订”改为“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”；将原规定的“另行选举”的当选票数同样须过半数改为不得少于选票的1/3；对少数民族的选举，在每一代表所代表的人口数方面，作了进一步有利于体现民族平等的规定；对候选人的介绍方式，强调由选举委员会向选民介绍，等等。

1983年3月5日，全国人大常委会根据《选举法》的基本精神，颁布了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（以下称《关于直接选举的若干规定》）。它具体规定了选举委员会的职权、选区的大小、选民推荐的代表候选人的限额，并提出了被提名的代表候选人都应列入候选人名单而不得增减，等等，实际上是对选举法的一次补充。

1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议在总结近年来选举工作实践经验的基础上，通过了关于修改《选举法》的决定，主要就以下方面对《选举法》又作了进一步修正：①规定经登记确认的选民资格长期有效；②将选民或者代表1人提出、3人附议推荐代表候选人改为选民或者代表须有10人以上联名方可推荐代表候选人；③取消预选；④直接选举中正式代表候选人应多于应选代表的差额，由“1/2～1倍”改为“1/3～1倍”；⑤全国人大代表名额改为不超过3000人；⑥规定每一选民接受代为投票的委托不得超过3人；⑦规定直接选举时，选区全体选民过半数参加投票，选举有效。将直接选举中代表候选人获得全体选民过半数的选票始得当选，改为获得参加选举的选民过半数的选票，始得当选；等等。

1995年2月28日，第八届全国人大常委会第十二次会议根据宪法、《选举法》的基本原则和近年来选举工作的实践经验，又一次对《选举法》作了修改与补充。主要涉及以下8个方面：①规定地方各级人大的代表总名额由“基数”与按人口情况而定的“增数”构成，并具体规定了各级的“基数”与“增加数”的标准；②规定未来的香港、澳门两个特别行政区均应选出全国人大代表，应选代表的名额和代表产生的办法，由全国人大另定；③调整了农村每一代表所代表的人口数与城乡每一代表所代表的人口数之间的比例；④规定各级人大中应有适当数量的妇女代表，并应逐步提高妇女代表的比例；⑤调整了选民名单与（初步）候选人名单公布的日期；⑥恢复了间接选举中的“预选”；⑦完善了“另行选举”、“代表辞职”及“罢免代表”的具体程序；⑧调整了乡级选举委员会的隶属关系。

总之，50多年中，我国颁布了两部选举法（1953年与1979年），作过四次修改（含1979年对1953年选举法的修改）、一次补充（1983年）。经过“二”、“四”、“一”变迁，中国的选举制度在民主性、科学性、可操作性方面逐步有了发展，从而有利于坚持和完善人民代表大会制度，保障人民充分行使国家权力。随着选举经验的进一步积累以及经济、文化等各方面条件的进一步成熟，我国选举制度还会继续向前发展。

三、我国选举制度的特点

（一）选举权的普遍性

我国人民代表大会是保证实现一切权力属于人民的根本形式。理所当然，需要有最广泛的人民群众参加选举。我国《选举法》保障拥有选举权的公民的广泛性。《选举法》第3条规定，“年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”当然，依法被剥夺政治权利的人，才丧失这种权利。按《刑法》规定，犯有危害国家安全和严重危害社会治安的刑事犯罪分子，一般被剥夺政治权利。从近几次县乡换届选举情况看，被剥夺选举权的人约占选举适龄人口的万分之三以下。可见，依照法律，没有选举权的人是极少的，除被剥夺政治权利者外，18周岁以上的公民都有选举权，包括已经受到和正在受刑事处罚的人。

为保证这部分人的选举权，1983年，第五届全国人大常委会第26次会议通过的《县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，专门对关押中未剥夺政治权利的已决犯和未决犯行使选举权利作了保障性规定：凡受各种刑事处罚而没有被剥夺政治权利的；凡在羁押中没有停止行使选举权利的；凡在取保候审监视居住的和正被劳动教养的；以及正受拘留处罚的都准予行使选举权。他们参加选举，由选举委员会和执行上述处罚或劳教机关共同决定，可在流动票箱投票或委托他人投票。被判拘役或劳动教养人员可在选举日回原选区参加投票。

为保证选举权的广泛性，法律还给临时归国华侨以选举权利。旅居国外的中国公民，在县以下人大代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或出国前居住地的选举。

在选举的组织程序中，也力图使更多的公民能参加选举。在20世纪五六十年代，我们曾靠广大群众当家作主的主人翁热情，使参选率保持在97%以上。今天，为保证更多的人参加选举，选举组织机构在选举过程中，进行了大量的宣传鼓动工作，以提高选民的热忱和参选积极性。在选民登记和选民投票中，通过大量深入细致的工作，和改进投票方法，如采用流动票箱使那些不能亲自到投票站投票的人能行使其投票权，从而提高了参选率，保证选举权的普遍性。

（二）多层次间接选举

我国人民代表大会选举的显著特点则是多层次的间接选举。这里“多层次”有两层意义：一是在我国各级人民代表大会中，有直接选举，也有间接选举；二是全国人民代表大会则要由多级间接选举产生。

我国人民代表大会间接选举的层次是很多的。全国人民代表大会就要经过两级或三级间接选举产生。县级人民代表大会是直接选举产生的，再由县级人民代表大会选举代表产生省级人民代表大会，再由省级人民代表大会选举产生全国人民代表大会。而在一些实行市管县或设自治州的地方，县级人民代表大会还不能选举产生省级人民代表大会代表，而只能选举产生市或自治州的人民代表大会后，再由市或州的人民代表大会选举产生省级人民代表大会，中间又多了一层。

1．间接选举的有利之处在于：（1）它有利于减少群众普选容易产生的盲目性，有利于选择人才和安排各方面的代表。（2）在选民众多，选民政治、经济、文化素质较低的国家，直接选举可能更容易被人操纵。（3）间接选举更节省经费和工作量。

2．间接选举的弊端：（1）由于间接选举不是由选民亲自表达意愿，而是靠少数代表去抉择，因而就可能存在不能全面、正确表达选民意愿，甚至歪曲选民意志的情况。（2）靠少数人投票决定当选人，对选举权的普遍性和平等性不能不说是个很大的折扣。（3）代表多层次的间接选举，必然模糊代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，使选民不能对代表实行直接的监督。

（三）平等的相对性

1．选举权的平等性，是代表机关民主性的前提。所谓选举权的平等性，有以下几层意义。

（1）每个年满18岁的公民都享有参加选举的权利，而不论他的民族、性别、宗教信仰、教育程度、经济状况如何。这一点对每个公民来说，就是选举权的平等性，对社会来说，就是选举权的普遍性。它的实质就是公民的选举权不因公民天生的差别和后天经济、教育等条件造成的差别而有区别。

（2）每一选民在一次选举中都只有一个投票权，就是说，所有选民在同一次选举中都只能投一个票。

（3）每一选民所投选票的效力是同等的，大体相等的人数产生等量的代表。

（4）选举权与被选举权统一，享有选举权的人，原则上享有被选举权。在选票面前，每个选民的当选权的平等的，依法享有被选举权的选民，都能在平等条件下当选。这并不是说，在无论什么选举中，有选举权的人都有被选举权，有些特点重要职位的选举，对被选举权加以一些限制条件是必要的。但不能是一部分人永远只能选举另一部分人，另一部分人永远享有被选举的权利。

2．选举权的平等性具有相对性。根据上述标准，我国选举权平等性的相对性，主要表现为：

一方面，它具有比国外许多国家议会选举更为平等的一面：第一，每个公民都有在一定法定条件下，不因先天或后天因素造成差异，都享有平等的选举权。男女平等、民族平等，没有任何财产、教育和宗教信仰方面的限制。这方面的平等应该说比世界许多国家要彻底得多。第二，《选举法》第4条规定，每一选民在一次选举中只有一个投票权。而现在世界上仍有部分国家的议会选举采用复数投票权，即一部分选民只能投一个票，另一部分有特殊身份的选民可以投两个以上的票。第三，凡参加选举的人，同时有被选举权，在选票面前，当选条件都是一样的。

另一方面，我国人大代表选举中，选举权仍有不平等的一面。主要表现在：（1）选民投票效力不平等。代表名额不是按相同人口的原则分配的。在县以上的各级人大代表选举中，农村每一代表所代表的人口数一般4倍于城市每一代表所代表的人口数。（2）对少数民族给予特殊照顾。我国有56个少数民族，汉族占全国总人口数的91.96%，其他少数民族的总人口数为8.04%。如果全国人大和地方各级人大绝对按选举权平等原则分配代表名额，很多少数民族就很难在各级人民代表大会代表选举中占一席之地。为了使人民代表大会具有广泛的代表性，法律对各少数民族参加各级人民代表大会的代表名额给予了特殊照顾。这样，有些少数民族与汉族代表所代表的人口比例是不平等的。（3）军队代表情况特殊。我国有几百万军队，军队在全国人大有268名代表（九届、十届全国人大均为此数），占全国人大代表总数约9%。军队代表远远不是按人口比例平等原则产生的。这种不平等是军队在我国政治生活中的特殊地位决定的。对上述不平等现象的存在，***在1953年制定选举法的说明中解释道：“在城市与农村间，在汉族与少数民族间，都作了不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以，它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”可见，我国选举还没有实现完全平等，并不是我们选举制的优点，而是我国选举制度应该加以完善的地方。

第二节

我国选举制度的基本原则

根据《选举法》的规定，我国选举制度主要贯彻以下6项基本原则。

一、选举权的普遍性原则

宪法规定，除依照法律被剥夺政治权利的人外，凡年满十八周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、财产状况、教育程度、居住期限，都有选举权与被选举权。目前，我国选举权主体的范围是十分广泛的，享有选举权的公民占适龄人口的97%以上，居于多数。依法限制选举权的范围是极其有限的。在理解选举权普遍性原则时应注意掌握以下三个问题：（1）精神病患者选举权的规定。精神病患者不能行使选权的，经选举委员会确认，不列入选民名单。精神病患者是选举权的主体，但由于其患病失去行为能力，不具备行使政治权利的实际能力，可暂不行使选举权。（2）因犯危害国家安全罪或者其他严重刑事犯罪案件被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在羁押期间停止行使选举权利。（3）根据1983年第五届全国人大常务委员会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》，下列人员准予行使选举权：被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权的；正在取保候审或者被监视居住的；正在被劳动教养的；正在受拘留处罚的。上述人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。保护上述人员依法享有的选举权具有重要的理论意义与实践意义。这一方面，体现了我国选举权的普遍性原则，使依法享有选举权的人能够实际行使选举权；另一方面，扩大了社会主义民主的范围，有利于改造和教育罪犯，发挥各方面的积极性。

根据《选举法》第六条的规定，旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍或者出国前居住地的选举。旅居国外的华侨同居住在国内的公民一样享有选举权，但因他们居住在国外，具体行使选举权存在实际困难。为保障华侨的选举权，选举法根据华侨的实际情况，规定华侨有选举期间在国内时，可以参加出国前居住地或原籍地县、乡两级选举。

二、选举权的平等性原则

选举权平等性原则是法律面前人人平等原则在选举制度中的具体体现，反映了社会主义民主的性质。选举权平等的基本含义是：每一选民在一次选举中只能有一个投票权，不能同时参加两个或两个以上地方的选举；每一选民所投的票的价值与效力是一样的，不允许任何选民享有特权，禁止对选民投票行为的非法的限制与歧视。宪法规定的选举权的平等性并不是反映绝对意义上的平等，它着眼于实际民主，从政治、经济与文化发展的实际水平与可能性出发不断提高选举权的平等程度。1953年与1979年的选举法对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即县为4∶1，省为5∶1，全国为8∶1。在当时的历史条件下这种规定是合理的，具有一定的现实基础。但客观条件发生变化以后，仍维持原来的比例关系不利于体现平等原则的价值。城市数量的增加与农民结构的变化，从客观上要求适当调整原有的比例关系，缩小城乡之间的差别。1949年，全国有城镇136个，城镇口占全国人口数的10.6%。但到了1993年，全国城镇发展到576个，人口数占到近21%。如果继续维持原来的比例关系，有可能进一步造成选举权价值的不平等。1995年第八届全国人大常委会根据社会发展的实际需要，将原来的8∶1、5∶1、4∶1的比例一律改为4∶1，体现了选举权价值向实质平等的问题，但毕竟向实质平等发展了一步。在理解选举权平等性原则时需要正确理解对少数民族选举权的特殊照顾问题，这种照顾是基于中国是多民族国家的实际与实施民族区域自治政策的需要，有利于形成民主的、平等的民族关系。

三、直接选举与间接选举相结合原则

就选民的角度讲，由选民直接通过投票等方式，选举产生国家代表机关的代表，叫直接选举；由下一级代表机关代表选民的意志，选举产生上一级国家代表机关代表的，叫间接选举。前者是选民选代表，是选民意志的直接表达，后者是代表选代表，是选民意志的间接表达。从理论上讲，前者的民主程度更高。但，对于民主方式的选择绝不可脱离现实的条件。当代中国从实际出发，一直采用直接选举与间接选举相结合的方式，不过，两种选举的适用范围曾有过变化。

1953年选举法规定：“全国人民代表大会之代表，省、县和设区的市人民代表大会之代表，由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表，由选民直接选举之。”也就是说，各基层人民代表大会代表，由选民直接选举产生，县和县级以上的各级人民代表大会代表，均由间接选举产生。这是因为，新中国成立初期，经济相当落后，交通极为不便，群众觉悟与文化水平尚待提高，并缺乏全国普选的经验，直接选举的范围不能过大。经过20多年的社会主义革命和建设，中国的经济、政治、文化和交通条件都有了较大发展，人民的民主意识和组织程度亦有了提高，并且积累了从1953年以来多次全国普选的经验，这些都为扩大直接选举的范围创造了条件。鉴于此，1979年选举法扩大了直接选举的范围，规定县、自治县人大代表也由直接选举产生。这对于发展社会主义民主，加强地方政权建设，有着重要意义。

首先，广大选民直接选举县人大代表，比起以往只是直接选举乡、镇人大代表来，明显扩大了直接参与政治生活的权利。这就有利于增强人民当家作主的意识和责任感，激发人民群众政治热情，同时也有利于人民群众在较大范围的政治参与中提高政治素质和政治才能。

其次，以往县人大代表由乡、镇人民代表大会选举产生，他们对乡、镇人大负责，受乡、镇人大监督。现在，他们由选民直接选举产生，则应该直接对选民负责，直接受选民监督。为此，县人大代表应该经常深入选民，直接听取选民的呼声和意见，并向选民报告自己的和县人大的工作情况。选民也可以直接向自己选出的县人大代表反映意见，而对于那些违法乱纪和严重失职的县人大代表，经过一定程序，还可以直接罢免。这样，便于加强县人大及其代表与群众的直接联系，有利于加强县一级政权的建设。

再次，县一级政权在中国整个国家政权的组织系统中是一个承上启下的重要环节，加强了县一级政权的建设，就能推动乡、镇一级的政权建设。同时，各个县的直接选举搞好了，能为省级和全国人大代表的选举奠定坚实的基础，有助于省和全国一级政权的建设。

扩大直接选举的范围，也是政治体制改革的一项重要成果。至1998年为止，已在全国范围内进行了6次县级人大代表的直接选举。从实践来看，总的情况是成功的。但调查表明，有些地方由于缺乏经验，直接选举中尚有某些不足之处，有待于在实践中进一步改进。

直接选举能达到哪一级，要根据国家的经济、政治、文化、交通、通讯等各方面的实际条件来决定。当代中国选举制度的发展方向，应该是实行直接选举的级别越来越高，直到全国人大的代表都由直接选举产生。但是，现阶段中国还不具备直接选举全国人大代表的条件。就全国大多数地区来讲，直接选举省级人大代表的条件也未具备。因而，需要经过一个较长时期，在各方面条件基本成熟后，才可把直接选举普遍扩大到省级，最后扩大到全国一级。

四、无记名投票原则

无记名投票，也称做秘密投票，是指选举人在参加选举时采用不公开的投票方法，亲自书写选票，对候选人投赞成票还是投反对票或者投弃权票，都只有自己知道，别人当时不知，事后也无从查知，选举人在选票上不署自己的姓名，亲自把选票投入密封的票箱。同无记名投票相对立的是记名投票以及举手、起立等公开的表决方法。无记名投票较之记名投票，其优越性在于选举人能更为自由地表达自己的意志，排除外界干扰，毫无顾虑地选举其愿意选举的人，这对于民主制度发展到今天的中国是具有很强的现实意义的。因此我国《选举法》第三十六条规定：全国和地方人大代表的选举，一律采用无记名投票的方法。我国《地方组织法》第二十三条也规定：选举采用无记名投票方式。

五、差额选举原则

差额选举是指候选人名额多于应选人名额的选举。它是同等额选举相对应的。等额选举是指候选人名额与应选人名额相等的选举。因此差额选举又被称之为不等额选举。我国《选举法》第三十条规定：全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。同时规定了具体的差额比例。《地方组织法》第二十二条也明确规定了选举国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的正职领导人一般要差额选举，副职领导人一律实行差额选举。同时也对提名候选人人数作了规定。这些规定都是差额选举原则在有关选举问题的法律中的具体体现。差额选举的原则，是我国选举制度长期坚持的一项重要原则，是我们发展社会主义民主的重要步骤。能否坚持这一原则是在我国能否实现真正民主的一个关键问题。正因为如此，我国法律明确规定人大选举必须坚持差额选举的原则。

六、选举权利的物质保障原则

我国《选举法》第八条规定：“我国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支”。这一规定使我国公民的选举权利有了物质保障。依照这一条的规定，全国人大和地方各级人大的选举经费一律由国库开支，也就是说由国家（包括地方）财政支出，而不是由机关单位或者选民个人支出。这一规定，为选民充分行使选举权和被选举权提供了必要的物质保障，为选民普遍地行使选举权提供了条件。我国是人民当家作主的国家，选举法规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举经费由国库开支，保证了人民当家作主的权利，充分体现了社会主义制度的优越性。

第三节

人大代表名额的确定与分配

一、人大代表名额的历史变化

1953年选举法曾对各级人大代表名额作过比较具体的规定。根据该法，全国人大代表名额为1226人。省级人大代表名额，一般的省是100～500名，人口和县数特少的省，代表名额至少为50人，人口和县数特多的省，代表名额最多不超过600人。直辖市的代表名额为50～800人。设区的市、自治州的人大代表名额为幅度也是50～800名。不设区的市、市辖区和县级人大代表名额为100～350人，人口和乡特少的县的代表至少不少于30人，人口和乡特多的县，代表名额至多不超过450人。乡镇一级人大代表名额，一般为15～35人，人口特少的乡镇，至少不少于7人，人口特多的乡镇，至多不超过50人。

由于农业合作化以后，乡行政区划扩大，1956年第一届全国人民代表大会第40次常委会作出县乡两级人大代表名额问题的决定，调整了第一次换届选举后的代表名额，使代表名额普遍有所增加。为适当满足当时地方人民代表大会普遍要求增加代表名额的愿望，1958年第一届全国人民代表大会第95次常委会再次通过了一个关于地方各级人大代表名额问题的决定，把决定各级人大代表名额需要超过选举法规定数量的权力，授予给该级人民代表大会的上一级政府。

从第三届全国人民代表大会开始，全国人大代表名额突破选举法的规定，由第一、二届1226人，第三届增加到3040人。第四届全国人民代表是2885人，到第五届又增加到3497人。

1979年7月1日制定的《选举法》，规定全国人民代表名额不超过3500人。把确定地方人大代表名额的权力授予给地方，规定代表数量由各省级人大常委会，按照便于开会讨论问题、解决问题，并使各民族、各地方和方面都有适当数量的代表的原则决定。

1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议，根据一些代表在修改宪法中提出的应适当减少全国人大代表名额的建议，作出决定，全国人大代表名额为3000人左右，1986年和1995年修改选举法将全国人大代表名额确定为不超过3000人。这一规定延续至今。

由于1979年选举法把确定地方各级人大代表名额的权力给了省级人民代表大会，此后，地方人大代表名额呈直线上升。1984年各省级人大代表名额平均达870多人。最多的四川省有1475人，最少的青海省也有450人。设区的市的人大代表名额最多也高达892人，不设区的市、市辖区和县级人大代表名额最高达574人。

1986年12月2日，全国人大常委会有关部门为改变地方各级人大代表名额急剧膨胀的状况，使人民代表大会达到精简、效能，便于讨论和决定问题的目的，提出了一个确定地方各级人大代表名额的方案。该方案规定：省、自治区、直辖市人大代表名额基数为300名，省（区）每增加15万人、直辖市每增加2.5万人增加1名代表。设区的市、自治州人大代表名额基数为200名，每增加2.5万人增加1名代表。县级人大代表名额基数100人，每增加0.5万人增加1名代表。乡镇人大代表名额基数30人，每增加0.15万人增加1名代表。

1987年地方各级人民代表大会换届选举按此方案执行，地方各级人大代表减少。情况是：省一级的人大代表减少19.7%，设区的市一级的人大代表最多的减少达56%，有的没有减少。县级人大代表减少幅度是7%～53%，乡镇人大代表平均减少44.4%。但是，各地方人大出于便于安排代表，照顾方方面面的目的，都要求多增加一些代表。所以，1990年前后县乡换届选举，一些地方代表名额又有增多趋势。1989～1990年县乡换届选举后，县级人大代表一般在100～300人之间，多数省的县级人大代表在250～300人之间。乡镇人大代表各省的平均数在30～75人之间。

1995年2月28日，第八届全国人大常委会第18次会议修改《选举法》，把1986年确定代表名额的办法吸收到法律中，只对代表名额的基数作了一些调整。

二、人大代表名额的确定原则

我国各级人民代表大会代表的名额，1995年修改的选举法作了明确规定。确定代表名额的原则：

一是限定全国人大代表的最高限额不超过3000人，名额分配由全国人大常委会根据情况决定。

二是规定地方各级人大代表名额，各级人民代表大会分别按不同的代表名额基数加人口增加数的办法确定。

三是确定农村与城镇每一代表所代表的人口数比例和对少数民族代表名额给予特殊照顾。实际中，现全国人大代表名额是每次换届选举前由常委会通过一个决议来决定。《选举法》第10条规定，省级人大代表的具体名额，由全国人大常委会按本法确定。设区的市、自治州和县级人大代表的具体名额，由省级人大常委会按本法确定，报全国人大常委会备案。乡级人大代表的具体名额，由县级人大常委会按本法确定，报上级人大常委会备案。

《选举法》第11条规定，地方各级人大代表总名额一经确定，不再变动。由于行政区划或由于重大工程建设等特殊原因造成人口较大变动，代表名额可依本法重新确定。根据全国人大常委会的解释，根据1995年2月28日全国人大常委会第十二次会议新修定的《选举法》确定代表名额后，今后再换届时各级人大代表的总名额不再变动。即使人口自然增长或减少都不再改变代表总名额。在一届任期内，代表名额不再增加。

三、确定代表名额的因素

人民代表大会建立以来，尽管各级人大代表名额在不断变化，但是，每次确定代表名额都有几个固定的因素。

（一）行政区域

行政区域是确定各级人大代表名额的基本因素。在确定各级人大代表名额时，首先总是考虑每个行政区域要有多少代表。县级以上各级人大是间接选举产生的，间接的方式就是按行政区域进行选举，每个行政区域必须有一定数量的代表是一条基本原则。全国人大代表从形式上看，主要是以人口为基础确定的，但实际上，首先考虑的也是地区因素。全国人大代表也是由省、自治区、直辖市选举产生的。如第五届全国人大第五次会议关于全国人大代表名额问题的决议规定，人口特少的省、自治区最低不少于15名额，台湾省也有13个名额，这就体现了地区原则。地方各级人大现行代表名额分配方案就是首先是以行政区域为单位确定基数，然后才根据人口数的增加而增加代表名额。这说明首先要保证的是每个地区必须有一定数量的代表。

把行政区域作为确定代表数的重要因素，是我国当前国情决定的。其原因有：第一，我国人大代表仍以间接选举为主，间接选举就是以区域为单位的选举，代表大会也是以区域性单位组织的，所以，行政区域因素是我国各级人大代表名额考虑的重要因素。第二，我国人口分布不均，西北地区一些省、自治区人口特少，若完全依人口产生人大代表，有些地方代表名额就太少。第三，有些各方面人士较集中的地方，不按地区保证一定数量的代表，就不足以保证各方面占有适当的代表，使人大代表具有广泛性。

（二）人口

人口是决定各级人大代表数量的一个重要因素。《选举法》规定，县以上各级人大的代表名额按农村每1代表所代表的人口数4倍于城市每1代表所代表的人口数的原则分配。据此，按1993年的人口数测算，关于第九届全国人大代表名额问题的决定规定，农村每88万人选1名代表，城市按每22万人选1名代表。地方人大代表名额的确定，人口因素起着辅助作用。地方各级人大代表名额分配方案，是依行政区划的基数加人口的办法确定的。同时，《选举法》也规定了省、自治区、自治州、县的人大代表名额，按农村每1代表所代表的人口数4倍于城镇每1代表所代表的人口数的原则分配。城市所辖的农村每1代表所代表的人口数，应多于市区每1代表所代表的人口数。人口因素是世界绝大多数一院制国家议会和两院制国家的下院确定代表名额的主要依据。议员选举就是按人口均等的原则划分选区，等量的人口产生等量的议员，是选举权平等原则的直接体现。

（三）少数民族

我国是多民族国家，为体现各少数民族平等、团结的原则，保证少数民族参加国家管理，在确定各级人大代表名额时，要充分考虑各少数民族都应有适当的代表这一因素。《选举法》对各少数民族都应选出全国人大代表，由全国人大常委会参照各少数民族的人口分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出，人口特少的民族，至少应有全国人大代表1名。七届、八届和九届全国人大确定少数民族代表的名额占全国人大代表总名额的12%左右，总共约360名，实际选出的少数民族代表都大大超过此数。因除特殊分配的少数民族代表名额外，还会有其他途径选出少数民族人士。十届全国人大少数民族代表为415名，占代表总数的13.91%，全国55个少数民族都有本民族的代表。在有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。若聚居境内同一少数民族总人口数占总人口数30%以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地每一人大代表所代表的人口数。若少数民族人口占总人口数不足15%的，每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于1/2。自治民族人口特少的县，经省、自治区人大常委会决定，可少于1/2。人口特少的其他聚居民族，至少应有代表1人。若聚居少数民族占人口15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口数可适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但分配该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的30%。把少数民族专门作为确定代表名额的因素考虑，是符合我国的人大代表应具有广泛代表性原则的，它有利于人民代表大会的建设和民族团结。

（四）军队

在我国，军队是政权的重要支柱。所以，军队代表在人民代表大会中占有重要位置。军队代表名额多少受政治形势的影响。历史上当国家特别强调军队的作用时，军队人大代表名额就相应增加。以全国人大为例，第一、二届，军队的全国人大代表法定名额为60人，占代表总数的将近5%，“文化大革命”期间军队代表增加到486名，占16.8%。六届全国人民代表大会开始至现在，军队代表名额减至267～268名，仍占9%。随国家政治稳定，全国人民代表大会中军队代表名额有待于进一步减少。县以上地方各级人民代表大会中，凡有驻军的地方，一般都有一定数量的军队代表。其代表名额的确定，1953年《选举法》明确规定，军队代表在县人民代表大会为5名，市人民代表大会为2～10名，省级人民代表大会为3～15名。1979年后，《选举法》没有对军队代表名额作具体规定，由各驻军所在地的省、自治区、直辖市、设区的市和县级的人大常委会决定。

（五）归国华侨

华侨是我国一支很重要的爱国力量和统一战线队伍，我国的海外华侨有几千万人，他们在民主革命时期和社会主义建设的今天，都发挥了重要作用。为表示对华侨的重视和关怀，广泛团结海外华侨，激发他们的爱国热忱，凡有华侨的地方，人大都要保证分配一定的代表名额。第一届全国人大专门从海外华侨中选举产生了30名全国人大代表。第二届全国人大以后，华侨代表改由各省级人大在归国华侨中选举产生。1979年修改选举法把“华侨代表”改为“归侨代表”，没有规定具体名额，在具体选举中考虑给予适当照顾。第七、八、九届全国人大分配归侨代表名额35人。十届全国人大代表中有38名归国华侨代表，占代表总数的1.27%。

（六）港澳地区

为保证港澳地区人民参与国家事务，从五届全国人大开始，给港澳地区分配了16外代表名额，属广东省代表。七届全国人大港澳代表有20人。八届全国人大港澳代表增加到32人。1997年，我国恢复对香港行使主权，从1998年第九届全国人大开始，香港作为一个特别行政区域单独选举全国人大代表，规定分配香港地区的全国人大代表名额为36人，占代表总数的1.21%。从十届全国人大开始，澳门特别行政区单独组团参加全国人大，代表名额为12名，占代表总数的0.40%。

四、代表名额的确定和分配程序

全国人民代表大会的代表名额已由选举法规定为不超过3000人。具体分配办法由全国人大常委会决定。其工作程序是：在新一届全国人大召开前的最后一次代表大会上通过由全国人大常委会提出的下一届“全国人大代表名额和选举问题的决定”，它包括全国人大代表的总名额和几个方面的代表名额和比例的具体方案以及选举时间。决议通过后，一些特殊方面代表名额的分配和选举，如少数民族代表名额分配方案和台湾省代表的协商选举方案，再由全国人大常委会作出具体决定。根据上述决定，各选举单位在限期内完成选举任务，需加以说明的是，每次全国人大在决定代表名额分配方案时，为保证各方面人士比较集中的地区和人口特少地区，以及人口特少的民族有适当的代表，从代表总名额中留出一部分名额（近两届都为220人）由全国人大常委会根据情况直接分配给省、自治区、直辖市去选举。中央保留名额的具体分配办法是，凡中共中央考虑需要成为全国人大代表的人，由中共中央同各民主党派、无党派人士和人民团体进行协商，提出候选人建议名单，再由全国人大常委会办公厅推荐给各省级人民代表大会作为代表候选人。这些候选人通常推荐给被推荐者曾经工作过的地区，或者推荐给原籍地，或其他地方。全国人民代表大会关于代表名额和分配方案的决议都是管一届的，而不是长期有效的。每届全国人民代表大会换届选举前，都要为此重新通过一个决议，哪怕下一届代表名额和分配方案与上届完全相同，也是如此。

设区的市、自治州和县级的人大代表的具体名额，由省级人大常委会根据选举法的原则确定。由本级人大常委会按法定的农村与城市人口不同比例分配。乡级人大代表的具体名额，由县级人大常委会依法确定。

第四节

主持选举的机构与选举程序

一、人大常委会与选举委员会主持选举

（一）各级人大常委会与选举委员会分别主持本级间接选举和直接选举

1953年的《选举法》曾规定，从中央到基层各级都设立选举委员会，作为办理全国和地方各级选举事宜的机关。按照现行《选举法》规定，从中央到基层分两种情况，即直接选举由本级选举委员会（以下简称“选委会”）主持，间接选举由本级人大常委会主持。这是因为，直接选举从宣传选举法、培训骨干、划分选区、登记选民、提出候选人，一直到进行投票等，工作量极大，必须设立一个专门机构来主持；而间接选举不存在划分选区、登记选民这些任务，相对来说，工作量较少，由本级人大常委会主持即可。例如，全国人大常委会主持选举全国人大代表的工作；某省人大常委会主持本省选举省级人大代表的工作。

（二）选举委员会的性质、职权和办事机构

1．选委会就其性质而言，是主持和办理选举工作的临时性机构。选举工作一旦完成即行撤销。根据现行《选举法》和1983年3月5日通过的《关于直接选举的若干规定》，不设区的市、市辖区、县、自治县的选委会，其组成人员由本级人大常委会任命，并受其领导。乡、民族乡、镇的选委会，其组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会任命，受不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会领导。实践中，各地多以地方性法规规定选举委员会组成人员的来源与数额。例如，《上海市区县及乡镇人大代表直接选举实施细则》规定，“区、县选举委员会由15～29人组成，由各政党、各人民团体和有关主管部门的负责人参加。乡镇选举委员会由9～13人组成。”《选举法》还规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作。

2．选委会主要职权是：（1）主持本级人大代表的选举。（2）规定选举日期。（3）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并做出决定。（4）划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额。（5）汇总并公布代表候选人名单，根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人的名单。（6）委派人员主持投票站或选举大会的选举。（7）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。此外，还有拟订选举工作计划、培训选举工作人员、宣传《选举法》、受理对选举中违法行为的检举和控告等。

3．选委会可以设立办事机构。实践中，一般都设办公室，由有关部门派人参加。办公室通常含秘书组、联络组、宣传组、组织组、选民登记及选举事务组等，各组负责办理选举中的某项具体事务。有些地方的选委会还设立它的派出机构。比如，有些市规定，各（市辖）区的选委会可以按照街道、企业事业单位或者系统设立精干的选举工作组，作为区选举委员会的派出机构，负责指导所辖选区的选举工作。而各个选区则成立选举工作小组，负责本选区内的有关选举事务。

二、直接选举程序

人民代表大会代表的选举有两种方式：一种是县乡两级人大代表实行直接选举；一种是县以上的各级人大代表实行间接选举，即由下一级人民代表大会选出上一级人民代表大会的代表。

直接选举（选民选代表）的程序主要有：划分选区；选民登记；提出初步候选人；确定与介绍正式候选人；投票；宣布选举结果。

（一）选举组织机构

直接选举首先要设立选举主持机构。《选举法》第7条规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人大代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人大常委会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县选举委员会领导。直接选举设立专门的选举委员会，是因为直接选举选民数量大，要划分选区、登记选民、组织候选人的提名、组织投票等大量非常繁琐的工作，加上乡镇一级又没有人大常设机构，所以，只有设立专门选举机构，才能组织好选举。

选举委员会是组织办理本级人大代表选举事宜的临时机构，其组成人员由本行政区域内有关方面的人士参加，由县级人大常委会任命。根据实际的做法，人大常委会负责人或乡镇人大主席团主席，党政有关负责人，特别是党委的组织、统战、宣传，政府的公、检、法和财政部门，还有工会、共青团、妇联等部门负责人都要参加选举委员会，这样比较便于组织选举工作。选举委员会通常设立选举办事机构，并设立选区选举办事处作为派出机构办理有关选举具体事务。

（二）划分选区

在直接选举中，选委会建立后，即应拟订选举工作计划、规定选举日期，并着手划分选区。

1．划分选区。所谓选区，是指选民进行直接选举，产生代表的基本单位，亦是代表联系选民，开展经常性工作的基本单位。1953年《选举法》规定：“按照居民居住情况划定选举区域。”当时的中央选举委员会还具体规定：“划分选区时，须照顾路程的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过20华里为原则，特殊情形者例外。”这一规定适合于新中国成立初期的实际情况。经过20多年，中国城镇就业人员大为增多，大多数选民都属于一定的工作或学习单位，其中不少人的居住地点与工作（学习）地点并不一致。他们对本单位的人事比较熟悉，而对居住地区的情况了解甚少。因而，1979年通过的《选举法》改为：“选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。”1986年底，进一步改为：“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”据此，城镇中有生产（工作、事业）单位的选民一般在本单位所属的选区参加选举，无生产（工作、事业）单位的选民应在其居住地的选区参加选举。这样，便于选民提出代表候选人，选出自己满意的人当代表，也能使代表在任期内便于联系选民，接受选民的监督。此外，以生产（工作、事业）单位划分选区，还便于各选区统一安排选举。按照法律规定，选区的大小，应“按照每一选区选1～3名代表划分”。城镇中各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村中各选区每一代表所代表的人口数也应当大体相等。在实践中，农村选县级人大代表时一般由几个村联合划为一个选区，人口特多的村或者人口少的乡，可单独划为一个选区；选乡级代表时，一般由几个村民小组合为一个选区，人口多的村民小组或人口少的村，也可以单独划为一个选区，人口多的村民小组或人口少的村，也可以单独划为一个选区。在城镇，一般出现3类选区：①由1个生产（工作、事业）单位或1个居民区单独建立的选区，称独立选区；②由几个生产（工作、事业）单位联合组成的选区称联合选区；③由1个居民区与该地区内的若干生产（工作、事业）单位联合组成的选区称混合选区。一个选区往往又划为若干选民小组，由选民推选产生小组长。选举活动中的有些内容，如学习文件、介绍候选人等，均在选民小组中进行。

2．在选举实践中，划分选区应注意以下问题。

（1）划分选区的原则应该是：便于选民参加选举活动，便于代表联系选民，便于选民了解候选人，便于选民对代表的监督罢免。

（2）选区划分时每一代表所代表的人口数应当大体相等。根据法律规定，选区大小按每一选区1～3名代表划分。到底是按1名还是按3名代表划分选区，需要根据上述第一点原则决定。但必须注意，无论是城镇还是农村，各选区每一代表所代表的人口数应大体相等，不能相差太大，否则，违反选举权平等原则。那种为照顾县直属机关干部多选代表而划人口很小的选区，使选区之间人口相差悬殊很大的作法是违法的。

（3）要适当照顾民族关系。在有两个以上民族地区划分选区，应考虑到民族关系，尽可能把同一民族或民族特点相同的少数民族划为同一选区。尽量避免与其他民族联合划为一个选区，以便于保障少数民族选举，方便代表联系选民和反映民族的特殊要求。

（4）驻在乡、镇区域内不属于县级以下人民政府领导的企事业单位的职工，以及解放军和武警，只参加县级人大代表的选举，而一般不参加乡级人大代表的选举。因这些单位人数多，且利益又与当地政府关系不大，他们参加所在地的选举不利于当地人民代表大会建设和政府工作。

（三）选民登记

选区划定后，一般由选委会主持培训各选区的选举工作人员，并向选民宣传《选举法》。然后，按选区进行选民登记。选民登记是一项非常严肃的工作，它是对每一个选民予以法律上的认可，关系到公民能否享有选举权和被选举权的重大问题，关系到选民资格的确立。任何公民必须依法进行登记，经过资格审查，被编入选民名单，加以公布，才能成为选民。

选委会负责进行选民资格审查。第一，核准是否具有中华人民共和国国籍。第二，核准是否“满十八周岁”这个法定年龄。计算方法是，从出生之日起到选举日为止。第三，依照法律规定，不让享有选举权和被选举权的人被错误地剥夺了应有权利，也不能让依法被剥夺政治权利的人，登入选民名单。根据法律规定，因危害国家安全或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。因此，他们不列入选民名单。而下列人员准予行使选举权利：①被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；②被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；③正在取保候审或者被监视居住的；④正在被劳动教养的；⑤正在受拘留处罚的。这些准予行使选举权利的人所属的原选区，应把他们登入选民名单。

选民登记中，需慎重对待精神病患者。1953年的《选举法》曾将精神病患者列为“无选举权和被选举权”者之一。1979年的《选举法》对此作了修改。从中国选举权和被选举权的普遍性看，凡没有依法被剥夺政治权利的年满18周岁的公民均有选举权和被选举权。鉴于某些精神病患者已经丧失行使其选举权和被选举权的能力，现行《选举法》规定，“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”“不列入选民名单”不同于“无选举权”。

选民登记的工作量很大。以往每进行一次选举，都得重新全面登记一次，耗时过长。鉴于此，经1986年12月2日全国人大常委会修改后的《选举法》规定，“经登记确认的选民资格长期有效”。同时规定，每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，则从选民名单上除名。实践中，市场经济的逐步确立给选民登记工作带来了一些新情况和新问题，如流动人口越来越多，“人户分离”（离开户口所在地），“人企分离”（离开原来的企业）的现象日益突出；“三资”企业、私营企业、个体经营者逐渐增多；旅居国外、出国出境人员不断往来等。鉴于此，各级选举委员会一般在有关的选举工作细则或通知中，区分不同情况，作出灵活变通的处理决定和方法，以确保选民登记工作依法进行。

选民名单应在选举日的20日以前由选委会公布。实行凭选民证参加投票选举的，还应向选民发出选民证。公布选民名单的意义在于：其一，以选举委员会的名义，公开确认选民资格；其二，把选民登记工作置于群众监督之下，让群众复审。规定公布期限，是为了确保后面有较充裕的时间发动选民，发扬民主，开展好各项选举工作。

对于公布的选民名单有不同意见的，可以向选委会提出申诉。选委会对申诉意见必须慎重研究，并应按《选举法》规定，在3日内作出处理决定，申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的5日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。

登记选民确认公民选举权应注意以下三点：（1）具有中华人民共和国国籍。（2）年满18周岁以上。（3）没有被剥夺政治权利。符合这三条，就有选举权。什么情况下被剥夺政治权利呢？根据《刑法》及有关规定，下列人员通常被剥夺政治权利：（1）危害国家安全的罪犯和判处死刑、无期徒刑的其他罪犯；（2）判处有期徒刑有附加剥夺政治权利的；（3）正在服刑的故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫、流氓、重大盗窃等严重破坏社会秩序的罪犯，有的也附加剥夺政治权利。下列人员虽然被限制人身自由，但仍然准予行使选举权利：被判处有期徒刑和受其他刑事处分的；被羁押正在诉讼过程中没有停止行使选举权利的；正在取保候审或被监视居住的；正在被劳动教养和正在受拘留处罚的。并采取适当措施保证他们参加代表的选举。

下列人员通常被停止行使选举权：（1）因危害国家安全罪和其他严重犯罪的嫌疑人被羁押，正在诉讼中，经法院和检察院决定，可暂停行使选举权利。（2）精神病患者经选举委员会确认，不列入选民名单。

（四）提出、确定与介绍人大代表候选人

提出与确定代表候选人，是整个选举工作中极为重要的环节，是进行投票选举的基础。在这个环节上，必须特别注意发扬民主，严格依法办事。

1．提名和确定候选人。按照现行《选举法》规定，县、乡两级人大代表候选人按选区提名产生。提名的途径有3种：①由各政党、各人民团体单独推荐；②由各政党、各人民团体联合推荐；③选民10人以上联名也可以推荐。推荐者，必须向选委会介绍候选人的情况。有的省级人大常委会制定的选举法实施细则规定，由各政党、各人民团体推荐的代表候选人总数，不得超过本级人大应选代表总数的一定比例（如15%、20%等），以保证由选民联合推荐的候选人占大多数。按照法律规定，每个选民联名推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。

选民和各政党、各人民团体提名推荐的代表候选人，经选举委员会汇总后，都应列入代表候选人名单，选委会不得调换或增减。代表候选人名单须在选举日的15日以前公布。一般来说，由政党、人民团体以及10人以上选民推荐的候选人，其总数往往很多。实践中，一个选区可达数十乃至数百名。如若以此提供选民投票，必然使选票分散，难以操作。为此，按照法律规定，上述代表候选人（可称为初步代表候选人）名单公布后，应由本选区的选民小组对名单进行反复酝酿、讨论和协商，选委会随时汇总情况。实践中，这一过程往往要经历几上几下。与此同时，选委会还召开由各方面代表参加的协商会议，广泛听取选民意见。最后，由选委会依法根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。“协商”在从初步候选人到正式候选人的过程中非常重要。有些地方通过选民小组（基层单位）——选举工作小组（选区）——选举工作组（街道）——选举委员会（市辖区）有组织地进行。现行《选举法》规定，各级人大代表候选人的名额，应多于应选代表的名额，即实行差额选举。直接选举中的正式代表候选人名额，应多于应选代表名额1/3～1倍。实践中，各地都能依法实行差额选举。但从初步候选人到正式候选人的操作过程不易掌握。有的过于简单，组织选民“反复酝酿、讨论和协商”不够，有的过于繁琐，都会引起选民的意见。对此，需在实践中进一步探索，及时总结经验，使选举法有关条款规定得更具操作性、合理性。

按照《选举法》规定，直接选举中的正式代表候选人确定后，应由选委会在选举日的5日以前公布。这样，可以让选民有较充裕的时间了解候选人，为投票作准备。

2．介绍候选人。为了使选民了解、熟悉候选人情况，必须加强对候选人的介绍。按照现行《选举法》规定，选委会应当向选民介绍候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。近年来，在选举中，不少地区的选委会还介绍代表候选人同选民见面，回答选民提出的问题。有的还通过闭路电视、录像等，广泛介绍代表候选人，取得了较好的效果。

（五）投票

投票是选民的一种非常庄严的行为，它将最后决定谁当人民代表，由谁来代表人民组成行使国家权力的机关。从整个选举工作来说，投票是决定性的一个环节；从选民来说，投票是行使选举权的直接表现。

现行《选举法》规定，在选民直接选举人大代表时，选民根据选委会的规定，凭身份证或选民证领取选票。各选区应设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。投票选举由选委会主持。实践中，有一个选区设一个投票站或召开一个选举大会的，也有一个选区设几个投票站或分别召开几个选举大会的。选民很难集中的一些山区、边远地区往往设流动票箱，由选举工作人员带着流动票箱上门接受选民投票。在一般地区，流动票箱亦便于因病不能行走或因特殊工种不能离岗的选民投票。由于选区多，又是同日投票，不可能做到所有选举都由选委会成员亲自到场主持，因而，一般由选委会委派专人主持投票站或选举大会的选举。投票之前，主持人应统计并宣布出席的选民人数，讲明注意事项，当众检查票箱，并组织选民推选出监票、计票人员。代表候选人不宜主持选举，也不宜担任监票和计票人员。现行《选举法》规定，在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。据此，若参加投票的选民未达到这一法定人数，须改期进行选举。

现在，各级人大代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可委托他信任的人代写。选民对代表候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。选民应亲自将选票投入票箱。选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过3人。根据法律规定，被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有停止其行使选举权利的；正在取保候审或者被监视居住的；正在被劳动教养的以及正在受拘留处罚的人员参加选举，由选委会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人，也可以在选举日回原选区参加选举。

（六）计票与宣布选举结果

投票结束后，由监票、计票人员和选举主持人将投票人数和所投的票数加以核对，作出记录，并由监票人签字。每次选举，所投的票数等于或少于投票人数的，有效；多于投票人数的，无效。凡遇到选举无效，须当即宣布，并重新组织投票，在确认投票有效后，便开始计票，即统计投票结果。每一选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废；等于或少于规定应选代表人数的有效。至于代表候选人始得当选的法定得票数，先后曾有过不同的规定。1953的的《选举法》曾规定，选举大会和各级人大须有选民或代表的过半数出席，始得开会进行选举。各级人大代表候选选人获得出席选民或代表半数以上选票时，始得当选。1979年的《选举法》改为：“各级人民代表大会的代表候选人，获得选区全体选民或者选举单位的代表过半数的选票时，始得当选。”这固然更能保证当选代表具有广泛的群众基础，但也往往容易使有些候选人较多的选区，当选代表的名额少于应选代表的名额，从而进行第二次甚至第三次选举。工作量太大，既不便于操作，也影响选民参加投票选举的积极性。鉴于此，1986年12月2日关于修改《选举法》的“决定”规定：在选民直接选举人大代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加选举的选民过半数的选票，始得当选。法律还规定，在各级人大代表选举中，如获得过半数票的代表候选人名额超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的候选人再次投票（“再投”），以得票多的当选。获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额另行选举（“另选”）。另选时，根据在第一次投票时得票多少的顺序，按照法定差额比例（直接选举中候选人数应多于应选代表数1/3～1倍），确定候选人名单。选民直接选举人大代表时进行的另选，以得票多的当选，但是，得票数不得少于选票的1/3。

各选区计票结束后，应公布选举结果。必要时，须及时组织“再投”或“另选”。若“另选”后仍未选出不足的名额，一般作“名额暂缺”处理。然后，由选委会根据《选举法》的规定，确认选举结果是否有效，并予以宣布。

至此，人民代表正式产生，直接选举工作完成。主持选举工作的选委会需对整个选举工作做一总结，并做好有关文书材料的立卷归档工作。然后，选委会即告撤销。

按照现行《选举法》规定，直接选举产生的人大代表在任期内，因故出缺，由原选区补选。代表资格终止的，缺额另行补选。补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额（差额选举），亦可同应选代表的名额相等（等额选举）。补选的具体办法，由省级人大常委会规定。

三、间接选举程序

设区的市、自治州的人民代表大会，省级人大和全国人大的代表由间接选举产生。所谓间接选举，就是由下一级人民代表大会选举产生上一级人大代表。由于间接选举程序较为简单，它不需要进行选区划分和登记选民，选举的组织工作也容易得多，而有关提名候选人、介绍候选人和投票程序与直接选举有关程序相似，就不重复介绍。

间接选举（代表选代表）时，代表候选人按选举单位提名产生。法律规定，提名的途径有3种：①由各政党、各人民团体单独推荐；②由各政党、各人民团体联合推荐；③代表10人以上联名也可以推荐。推荐者，必须向大会主席团介绍候选人的情况。代表候选人不限于本级人大代表。候选人名单提出后，由选举单位的大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表酝酿、讨论。按照现行《选举法》规定，间接选举中正式代表候选人的名额应多于应选代表名额的1/5至1/2。据了解，近年来全国各级间接选举中，也都能依法实行差额选举。例如，第九届上海市人大第六次会议在选举全国人大代表时，中央和上海市各政党、人民团体联合推荐的代表候选人有70名；另外，10名以上市人大代表联名推荐出57名代表候选人。两方面相加为127名。大会主席团会议经审议，决定将全部候选人名单及简历提交各代表团讨论、酝酿、协商。然后，按照大会通过的“选举办法”规定，由主席团根据较多数代表中的意见，确定84名正式代表候选人名单。结果，经代表无记名投票，从中选出70名全国人大代表。

1995年2月修改后的现行《选举法》在总结实践经验的基础上规定，如果政党、人民团体、代表依法提出的候选人的人数符合法定差额比例的，直接进行投票选举。如果所提候选的人的人数超过法定的最高差额比例，则进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人大的“选举办法”根据《选举法》确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。为了保障大会有较充裕的时间发扬民主，开展对候选人的提名、酝酿，法律规定，县级以上的地方各级人大在选举上一级人大代表时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。

在间接选举中，人大主席团应当向代表介绍候选人的情况，推荐代表候选人的政党、人民团体和代表可以在代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。近年来，不少地方在介绍候选人的方式与内容上有了改进，介绍效果比以前有所提高。

在间接选举中，由人大主席团主持投票。根据法律规定，出席会议的代表人数超过各该级人大全体代表的半数，方能进行。投票之前，应宣布到会的代表人数，当众检查票箱，推选出监票、计票人员。投票一律采取无记名方式。投票结束后，核对票，所投票数多于投票人数的无效；等于或少于投票人数的则有效。法律规定，间接选举中，代表候选人获得全体代表（不是到会代表）过半数的选票，始得当选。与直接选举一样，间接选举中必要时也应“再投”或“另选”。另选时，根据在第一次投票时得票多少的顺序，按照法定差额比例（间接选举中候选人应多于应选代表数1/5～1/2），确定候选人名单。如果只选1人，候选人应为2人。间接选举中所进行的“另选”，候选人仍需获得全体代表（不是到会代表）过半数的选票，始得当选。间接选举的结果由大会主席团根据《选举法》的规定，确定是否有效，并予以宣布。

至此，间接选举工作完成。

按照法律规定，代表在任期内因故出缺，或资格终止的。其缺额由原选举单位补选，原选举单位闭会期间，可以由其常委会补选。补选时采用差额选举方式或等额选举方式，以及补选的具体办法，由省级人大常委会规定。

四、选举工作中需要注意的几个问题

当前各级人大及其常委会要认真学习贯彻十六大精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真履行宪法和法律赋予的职责，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，继续推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。完善选举制度，做好选举工作，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的一项重要举措。总结过去几年尤其是此次换届选举工作的经验，做好新形势下的换届选举工作，进一步完善我国的选举制度，特别需要注意以下几个方面的问题：

（一）要加强党对换届选举工作的领导

做好换届选举工作，必须加强党的领导，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，这是这次换届选举中一条成功的经验。今后，地方各级人大常委会要继续在同级党委的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，依法做好换届选举的有关组织工作。在换届选举中，必须把坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机地结合起来。***同志指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”并指出：“党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”坚持党的领导是做好换届选举工作的根本。各级党委要按照总揽全局、协调各方的原则，加强对换届选举工作的领导，支持人大、政府、群众团体等有关各方依法履行各自的职责。人大常委会党组、在人大工作的党员干部，要保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，贯彻好党管干部的原则，向选民和代表积极宣传党的主张。充分发扬民主是做好换届选举工作的关键。选举权是选民最重要的政治权利，我们强调坚持党的领导，根本着眼点也是为了保证人民更好地行使当家作主的权利。因此，要尊重选民或者代表的意愿，注意广泛听取选民或者代表以及各方面的意见，维护并引导他们正确行使民主权利。严格依法办事是做好换届选举工作的保障。民主政治只有以法治为保障才可靠。国家的法律是党的主张经过人大的法定程序制定的，是人民意志的集中体现。在选举中严格依法办事，同坚持党的领导、充分发扬民主是一致的。总之，在今后的换届选举中，我们必须遵循***同志的指示，进一步处理好这三者的辩证关系，更充分地发挥我们社会主义民主政治的优势，把各项工作做得更好。这是对我们进一步做好换届选举工作提出的新的更高的要求，是努力实践“三个代表”重要思想的客观需要。

（二）要优化代表结构，提高代表素质

按照宪法和法律的规定，各级人民代表大会是各级国家权力机关，而人大代表是它的组成人员。因此，保证人大代表的合理结构和良好素质，极为重要。首先是各级人大代表应具有广泛性和先进性。现在，一些地方代表结构不够合理的问题是存在的。比如，选举法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。这一规定在有些地方落实得并不是很好，妇女代表的比例徘徊不前已经好几届了。所以，要落实有关法律和政策规定，保证工人农民、知识分子、党外人士、妇女、少数民族在人大代表中占有适当比例，并在归侨人数较多的地区保证有适当名额的归侨代表，关键是要做好相应的选举组织工作，尤其是代表候选人的酝酿和推荐工作要过细。第二，各级人大代表尽量不要交叉，代表中领导的人数不宜过多，连任的人大代表要有适当比重。这样做，有利于保证代表的广泛性，保证人大工作的连续性和稳定性。当然，在实践中，不能硬性规定代表的比例构成，而是要靠我们做大量深入细致的工作去落实。第三，要注重代表素质，保证选出的代表拥护党的基本路线，模范地遵守宪法和法律，密切联系人民群众，努力实践“三个代表”要求，具有较强的执行代表职务的责任感和能力。

（三）要注意保护选民或者代表的提名权

根据选举法和地方组织法的有关规定，各政党，各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人；在人民代表大会会议上，大会主席团或者代表联名（省级人大代表30人以上，设区的市和自治州人大代表20人以上，县级人大代表10人以上），都可以提出国家机关领导成员的候选人。这两种推荐、提名方式具有同等的法律效力。因此，要按照选举法和地方组织法的有关规定，认真做好推荐代表和提出国家机关领导成员候选人的工作，注意保护选民或者代表依法联名推荐或者提出候选人的权利。人民代表大会主席团或者代表依法联合提名的本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人，都应当列入候选人名单，提名人应当如实介绍所提名候选人的情况。依法提出的候选人都应提交选民或者代表充分酝酿讨论，并按照法定程序进行选举。

（四）要严格坚持差额选举的原则

目前在有的地方，人们对差额选举制度的理解和执行存在着一些偏差。如有的同志认为，差额选举可能突破党委事先安排的人事格局，对党管干部造成冲击，因此不宜过多宣传；有的同志认为差额选举的实践效果并不十分理想，因此对能否坚持这项制度存在怀疑。在以往的换届选举工作中，都曾出现执行差额选举制度走样的情况，引起人大代表的不满。有必要进一步做好差额选举的宣传教育工作，提高人大代表和有关人员对差额选举意义和重要性的认识，自觉按照差额选举制度办事。

差额选举是党的主张，是法律的规定，是人民意志的体现。党的十一届三中全会后，差额选举首先在党内实行，并被确定为党内政治生活的一项准则。然后差额选举被推广到国家政治生活方面，并逐步制度化、法律化。1979年修改选举法、地方组织法时，将候选人和应选人等额选举的办法改为候选人的名额多于应选人的名额。以后在几次对这两部法律的修改时，又对差额选举的有关规定不断加以完善。这些年来的实践证明，差额选举受到了广大人民群众和人大代表的普遍欢迎和拥护。这是因为，差额选举充分地体现了人民当家作主的权利和反映了人民的意愿，给了人大代表一个好中选优的机会，有利于对干部进行激励和鞭策，客观上也是对党组织考察、推荐干部制度的完善。从这些年来地方各级国家机关选举总的情况来看，差额选举是成功的，体现了党内民主和国家民主的结合。党组织通过主席团提出的人选，绝大多数是好的，是能够当选的；个别人选得不准，人大代表联名提出候选人正好起到了补充作用。

差额选举是我国选举制度改革的重要成果，是我国选举制度的一项重要原则，是保证人大代表能够按照自己的意志选择国家机关领导人员的重要方式。从等额选举到差额选举，是我国民主法制建设发展的重要标志和一大进步。差额选举制度是符合我国国情和我国民主法制建设实际需要的，必须继续加以坚持，而且要在坚持中发展，在发展中完善。2002年7月中央关于印发《党政领导干部选拔任用工作条例》的通知提出：“要认真落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。”我们要按照领导同志的讲话和中央有关文件精神，在不违背现行法律规定的前提下，积极探索搞好差额选举的好方法，使坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事在实际工作中得到更好的结合和运用，进一步改进选举工作，完善选举制度，以保证选出党和人民放心的、符合“三个代表”要求的国家机关组成人员。

（五）要做好对候选人的宣传介绍工作

差额选举就本质来说，就是让选民或代表在充分了解候选人的基础上按照自己的意志进行选择，这意味要伴随一定形式的“择优”活动，因而宣传介绍候选人是差额选举的一个必要条件。只有增加透明度，才可能让选民对候选人有挑选的余地。如果选民或代表对所提出的候选人一无所知或知之甚少，就无法进行选择，选民或代表可能更多地依据候选人名单的先后次序或年龄大小来取舍，这种差额选举就没有什么实质意义了。然而，搞好对候选人的宣传介绍工作，并不是一件易事。我们不能采取资本主义竞选的方式，而是应该立足于我国国情，找出一种合适的方式，为选民或代表了解候选人创造条件。在近几次换届选举中，许多地方采取了多种方式介绍候选人，如安排候选人与选民或代表直接见面、对话，运用舆论工具将见面、对话作公开报道、宣传，印发候选人简历等等。实践证明，这些做法取得了良好的效果，应当进一步总结，将成熟经验用法律形式固定下来。从目前实际情况看，在宣传介绍候选人方面还有一些问题需要完善。

一是逐步完善介绍内容，对候选人各方面情况作介绍。目前简历性介绍多，而政绩性介绍少。前者只是向选民、代表或委员提供候选人的基本情况和经历，难以满足对候选人深入了解的需要；后者则包括对候选人的德、才等内在素质作全面介绍，难度较大，因而较少采用。但这种介绍方式能使选民、代表对候选人有更深入的了解，并根据自己的意愿来进行选择，也有利于选民、代表对候选人事后进行监督等。

二是要逐步解决十人以上联名推荐的候选人在介绍程序上存在滞后的问题，联名的选民或代表受时间等条件的限制，只能对所提候选人的情况作粗略的书面介绍。通常情况下，代表提名往往是在主席团提名后才考虑是否另提候选人，因而导致联名的代表没有足够的时间和条件对候选人进行全面的介绍，全体代表也就没有充分的时间了解和考虑所推荐的人选。所以，应尽量避免或消除这种现象，使代表能够全面了解所有的候选人。同时，大会主席团在统一介绍候选人时，要特别防止搞暗示，或进行带有倾向性的介绍，使选民和代表能够通过对候选人公正、客观的介绍，真正按照自己的意愿进行选择。

第五节港澳台地区及解放军选举

人大代表的办法中国恢复对香港、澳门行使主权后，根据“一国两制”方针建立香港特别行政区和澳门特别行政区。特别行政区鉴于其特有的情况，在本区域内不实行人民代表大会制度，不建立人民代表大会。但是，作为中华人民共和国的行政区域，香港特别行政区和澳门特别行政区的人民群众，均有权与全国人民一起参与行使国家权力，参与管理整个国家事务。为此，两个特别行政区也应选派各自的代表，作为全国人民代表大会的组成人员，直接参加行使国家权力。特别行政区选派的全国人大代表不干预特别行政区内部的事务。

一、香港特别行政区全国人大代表的选举

1995年2月修订的《选举法》第十五条规定，香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人大代表的名额和代表产生办法，由全国人大另行规定。1997年3月14日，第八届全国人大第五次会议通过了《香港特别行政区选举第九届全国人大代表的办法》。“办法”规定，香港特别行政区应选第九届全国人大代表的名额为36名，代表必须是香港特别行政区居民中的中国公民，由全国人大常委会主持选举；成立选举会议，推选11名选举会议成员组成主席团，主席团主持选举会议；选举会议成员10人以上联名可以提出代表候选人；候选人应多于应选人数1/5～1/2，进行差额选举；采用无记名投票方式；选举结果由主席团予以宣布并报全国人大常委会代表资格审查委员会，由全国人大常委会确认代表资格，公布代表名单。

根据前述“办法”规定，香港特别行政区选举会议由三部分组成。即：香港特别行政区第一届政府推选委员会委员中的中国公民、不是推选委员会委员的香港居民中的第八届全国政协委员和香港特别行政区临时立法会议员中的中国公民（本人提出不愿参加的除外），共424名成员。全国人大常委会主持选举会议的第一次会议推选选举会议主席团。主席团公布实施“第九届全国人大代表具体选举办法”。“具体选举办法”规定代表必须是年满18周岁的香港居民中的中国公民；代表候选人由选举会议成员10人或10人以上联名提名，并由提名的选举会议成员填写代表候选人提名表；代表由选举会议进行差额（候选人多出应选名额1/5～1/2）选举，以无记名投票方式进行；选举日期定于1997年12月8日，选举结果由选举会议主席团宣布。

经过几个月时间的准备，1997年11月13日至28日，香港特别行政区进行了选举第九届全国人大代表的提名工作，共有139人领取了代表参选人登记表，其中72人符合“具体选举办法”中关于代表候选人的规定，被提名为候选人，并于12月2日公布。由于代表候选人数超过54名，主席团于12月6日上午举行选举会议全体会议，进行预选，出席会议的410名选举会议成员以无记名投票方式，选出了54名正式代表候选人。12月8口。419名选举会议成员最后选出36名第九届全国人大代表。整个选举过程的原则是“公开、公平、公正”，参选者都以个人身份参选，不代表任何党派或团体，36名代表来自工商界、专业界、政界和基层。

香港特别行政区选举第九届全国人大代表的成功，不仅为本行政区以后选举全国人大代表积累了实践经验，而且，也为澳门特别行政区选举全国人大代表提供了有益的借鉴。

二、澳门特别行政区全国人大代表的选举

澳门回归前，澳门地区的全国人民代表由广东省人民代表大会选举产生。回归后，澳门特别行政区则独立选举产生全国人民代表。

1999年3月15日，第九届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表的产生办法》（以下简称“办法”）。“办法”规定，澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表选举由全国人大常委会主持。代表名额为12名。澳门特别行政区成立以前，已由广东省第九届人大选举产生的5名澳门地区九届全国人大代表，在澳门特别行政区成立后，即成为澳门特别行政区第九届全国人大代表。澳门特别行政区按照“办法”应选举7名第九届全国人大代表。原由广东省人大选举产生的5名代表，如果在按照“办法”选举澳门特别行政区第九届全国人大代表之前出现空缺，将空缺的名额列为按照“办法”应选的名额一并进行选举。

“办法”规定了澳门特别行政区选举的第九届全国人大代表的条件和选举办法。澳门特别行政区选举的全国人大代表必须是年满18周岁的澳门特别行政区中的中国公民。

澳门特别行政区成立第九届全国人大代表选举会议。选举会议由全国人民代表大会《关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》中规定的第一届政府推选委员会委员中的中国公民，没有参加推选委员会的澳门地区第九届全国人大代表，以及不是推选委员会委员的澳门特别行政区居民中的第九届全国政协委员和澳门特别行政区立法会议员中的中国公民组成，但本人提出不愿参加的除外。选举会议成员名单由全国人大常委会公布。选举会议举行全体会议，须有过半数成员出席。选举会议第一次会议由全国人大常委会召集，推选9名选举会议成员组成主席团，主席团从其成员中推选常务主席1人。主席团主持选举会议。选举会议根据主席团的提议，依照“办法”制定具体选举办法。

选举会议成员10人以上联名，可以提出代表候选人。每1名成员参加联名提出的代表候选人不得超过应选名额。选举会议选举第九届全国人大代表的候选人名额应多于应选名额1/5～1/2，进行差额选举。提名的候选人名额如果没有超过应选名额的1/2的差额比例，直接进行投票选举；如果超过应选名额1/2的差额比例，由选举会议进行预选，根据得票多少的顺序，按照不超过1/2的差额比例，确定正式候选人名单，进行投票选举。选举会议选举第九届全国人大代表采用无记名投票的方式。选举会议进行选举时，所投的票数多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效。每一选票所选的人数，多于应选人数的作废，等于或者少于应选人数的有效。代表候选人以得票多的当选。如果票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。

选举结果由主席团予以宣布，并报全国人大常务委员会代表资格审查委员会，全国人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表资格，公布代表名单。

澳门特别行政区第九届全国人大代表可向全国人大常委会提出辞职，由全国人大常委会决定接受辞职后予以公告；代表因故出缺，由选举澳门特别行政区第九届全国人大代表时未当选的代表候选人，按得票多少顺序依次递补。

三、台湾省出席全国人大的代表的协商选举

台湾省作为中华人民共和国的一个行政区域，那里的人民群众也有权选派全国人大代表参与行使国家权力，参与管理整个国家事务。鉴于特有的现状，台湾省出席全国人大的代表，其名额及选举方式由全国人大的有关决议作出专门规定。例如，第五届全国人大第五次会议通过的关于第六届全国人大代表名额和选举问题的决议中规定：“台湾省暂时选举代表13人，由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军的台湾省籍同胞中选出，其余依法应选的名额予以保留。”以后几届全国人大的相关决定基本与此相同。台胞中选出全国人大代表，一般采用协商选举的方式。1992年9月1日，第七届全国人大常委会经审议批准“台湾省出席第八届全国人大代表协商选举方案”（台湾省第九届全国人大代表的协商选举仍然根据此“方案”规定进行）。“方案”规定，代表“由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军的台湾省籍同胞派代表来北京协商选举产生”。“方案”指出，全国30个省、自治区、直辖市和中央党政机关中，现有台胞34000多人。参加协商的代表确定为120名。根据台胞（包括各地驻军中的台胞）的分布情况分配名额，由各省、自治区、直辖市人大常委会负责组织协商选派。“方案”还规定了协商选举会议的召开地点和时间、协商选举的原则和方式，指定了协商选举的召集人。

根据上述“方案”的规定，1998年1月，台湾省出席第九届全国人大代表协商选举会议在北京举行。出席会议的代表是由各省、自治区、直辖市、中央国家机关、解放军各总部共32个地区和单位的台胞选派出来的。

在为期4天的会议期间，与会代表共同协商、酝酿和讨论，提出具有广泛代表性的16位候选人。最后，经全体与会代表无记名投票，选出13名为第九届全国人大代表。

四、人民解放军选举人大代表的办法

人民解放军选举人大代表是中国选举制度的一大特色。许多国家标榜军队“政治中立”、“军人不参政”，军人服役期间没有参与政治（包括选举）活动的权利。而中国人民解放军是中国共产党缔造并领导的人民武装力量，是人民民主专政的柱石，在社会主义革命和建设中发挥着极其重要的政治作用，不存在政治中立的问题。人民解放军的军人作为国家主人的人民中的一部分，同样享有包括选举权和被选举权在内的各种政治权利。但是，由于人民军队毕竟是承担军事任务的武装集团，它有许多与地方不同的特点，因此，军队选举各级人大代表就需要根据军队的特殊性另行制定选举办法。军队单独组织各级人大代表的选举，军队代表是唯一不按地区而按职业系统产生的人大代表。

根据《选举法》第5条规定：“人民解放军单独进行选举，选举办法另订”的规定，1981年6月10日，第五届全国人大常委会第十九次会议通过了《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》。由于改革开放以来我国政治、经济、文化发展变化较快，1982年、1986年、1995年三次对新《选举法》进行了修改。为适应这种变化，在总结吸收10多年军队人大代表选举经验的基础上，1996年10月29日，第八届全国人大常委会第二十二次会议对1981年的解放军选举人大代表的“办法”也做了修订。新的解放军选举人大代表的“办法”，对参加军队选举人大代表的范围、组织、名额的决定和分配、选区和选举单位、代表候选人的提出、选举程序、对代表的监督罢免和补选等均作了新的规定。由于解放军不参加乡级人大代表选举，故修订后的“办法”定名为《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》（以下简称《解放军选举办法》）。

解放军选举全国人大和县级以上地方各级人大代表的基本原则、选举人与候选人的资格、提名、投票、计票以及对代表的监督、罢免、补选等方面，与前述的一般选举规定大体相似，但也有一些方面与地方有所不同。下面仅就有军队特点的有关选举问题作些简要阐释。

（一）参加军队选举的范围和条件

根据《解放军选举办法》的规定，参加军队选举的范围是：人民解放军现役军人；在军队安置和待移交地方安置的离休、退休人员；在军队工作的职员、职工以及行政关系在军队的其他人员；驻军的驻地距离当地居民地较远，参加地方选举有困难的；经选举委员会或者军人委员会批准的随军家属；驻地方工厂、铁路、水运、科研等单位的军代表；在地方院校学习的军队人员，可以参加地方选举。

（二）选举委员会的组成及职责

解放军选举委员会的组成人员，由全国人大常委会批准。军内其他各级选举委员会的组成人员，由上一级选举委员会批准。下级选举委员会受上级选举委员会的领导。解放军选举委员会由9～15人组成，设主任1人，副主任1～3人，委员若干人。其他各级选举委员会由5～11人组成，设主任1人，副主任1～2人，委员若干人。

团级以上的选举委员会组织、指导所属单位的选举，办理下列事项：审查军人代表大会代表资格；确定选举日期；公布人大代表候选人名单；主持本级军人代表大会或者军人大会的投票选举、罢免和补选人大代表、接受人大代表辞职。选举委员会下设办公室，具体承办本级有关选举的日常工作。办公室设在政治机关，工作人员由本级选举委员会确定。

（三）代表名额的决定和分配

《解放军选举办法》规定，人民解放军应选全国人大代表的名额，由全国人大常委会决定。各总部、大军区级单位和中央军事委员会办公厅应选全国人大代表名额，由人民解放军选举委员会分配。各地驻军应选县级以上各级人大代表的名额，由驻地各该级人大常委会决定。有关选举事宜，由省军区、警备区、军分区、人民武装部分别与驻地的人大常委会协商决定；大军区所在的省、自治区、直辖市，统一由大军区负责与该级人大常委会协商决定。

（四）选区和选举单位的划分

驻军选举县级人大代表，由驻该行政区域的现役军人和参加军队选举的其他人员按选区直接选举产生。选区的大小，按照每选区选1～3名代表划分。

驻军应选的设区的市、自治州、省、自治区、直辖市人大代表，由团级以上单位召开军人代表大会选举产生。各总部、大军区级单位和中央军事委员会办公厅的军人代表大会，选举全国人大代表。师级以上单位的军人代表大会代表，由下级军人代表大会选举产生。下级单位不召开军人代表大会的，由军人大会选举产生。旅、团级单位的军人代表大会代表，由连和其他基层单位召开军人大会选举产生。军人代表大会由选举委员会召集，军人大会由选举委员会或者军人委员会召集。

从解放军选举人大代表的实践来看，积极作用是极其明显的。首先，解放军选举人大代表明确体现了广大官兵作为人民中的一部分享有包括选举权和被选举权在内的政治权利和政治地位，有利于调动广大官兵主动参与管理国家和社会事务，参加社会主义现代化建设事业的积极性和创造性。其次，进一步增加人民代表大会广泛的代表性，有助于在国家权力机关中反映、表达和维护广大官兵的切身利益和要求。再次，有助于协调军地、军民、军政之间的各种关系，加强和巩固国家安全与社会稳定。

第六节

对人大代表的监督和罢免

一、对人大代表的监督

我国的各级人大代表都是由人民通过直接或间接选举产生的，是受人民的委托代表人民行使国家权力的，是人民的代言人。因此，人大代表必须向人民负责，受人民监督，全心全意为人民服务。我国《宪法》第77条规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”我国《选举法》第43条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第38条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”《代表法》第5条规定：“代表受原选区或者原选举单位的监督，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表，被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。”以上这些法律规定，充分体现了我国人民代表大会代表受人民监督的原则。选民或原选举单位对代表的监督权和罢免权，与选举权和被选举权相配合，是人民行使民主权利不可分割的整体。人民如果只有选举权而没有被选举权，则人民只是管理的对象却不能行使管理权；如果没有监督权和罢免权，则人民只能将自己的权力交给特定的人，人民的权利成为选择主宰自己命运的主人的权利；如果只有监督权而没有罢免权，则对不称职的代表只能通过换届选举，否则无法撤换。因此，从某种意义上讲，监督权、罢免权是选举权和被选举权的延伸和保障。监督权和罢免权的确立，是社会主义民主原则在选举制度中的重要体现，它深刻地反映了我国选民与代表之间的关系。

二、对人大代表的罢免

罢免代表是选民或者选举单位对自己选出的代表实施监督的一种手段。1995年修正的选举法对罢免代表的具体程序作出了明确的规定。

（一）罢免要求或罢免案的提出

对于县级和乡级的人大代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，大会主席团或者1/10以上代表联名，可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案；在人民代表大会闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者常委会1/5以上组成人员联名，可以向常委会提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。罢免要求和罢免案都应写明罢免理由。

（二）被罢免的代表有权申辩

属于直接选举的代表，有权在选民会议上提出申辩意见，也可以书面提出申辩意见，由县级人大常委会将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民；属于间接选举的代表，有权在原选举单位的主席团会议和大会全体会议、人大常委会主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由大会主席团或主任会议印发会议。

（三）表决

表决罢免要求，由县级的人大常委会派有关负责人员主持，采用无记名投票的方式，经原选区过半数的选民通过，罢免有效。罢免案经会议审议后，由大会主席团或人大常委会主任会议提请全体会议表决，须经过半数的代表或过半数的常委会组成人员通过，罢免的决议，须报送上一级人大常委会备案。

（四）对直接选举的代表的罢免

根据《选举法》第44条的规定，对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可能向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。由于是直接选举的代表，所以只有选民联名才可以提出罢免案。罢免案必须写明罢免理由。县级人大常委会是受理罢免案的单位，它在受理罢免申请案后，如审查程序合法，应将罢免案及时转告被提出罢免的代表，让被提出罢免的代表提出申辩意见。受理罢免案的县级人大常委会应将罢免要求和被提出罢免代表的书面申辩意见，印发原选区选民，并决定在适当的时间召开选民会议。县级人大常委会应派有关负责人员主持会议。会上应由提出罢免案的代表说明提案及罢免理由，被提出罢免的代表提出口头或书面的申辩意见。然后由选民进行罢免案表决。罢免案须经原选区过半数的选民通过。

实践中，除非个别代表因违法犯罪而必须罢免代表资格外，是不会提出罢免案的。

（五）对间接选举的代表的罢免

对间接选举的代表由选举单位罢免。《选举法》对罢免程序有具体规定。

1.罢免案的提出。《选举法》第45条规定，县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团或者1/10以上代表联名，可以提出对由它们选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。在人民代表大会闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者常委会1/5以上的组成人员联名，可以向常委会提出对由该级人民代表大会选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。

罢免案应书面提出，并写明罢免理由。对代表联名或常委会组成人员联名提出的罢免案，应由大会主席或常委会主任会议审查提出罢免案的程序是否合法。如果罢免案成立，应将罢免案及其罢免理由告知被提出罢免案的代表，由其准备申辩意见。在代表大会期间，主席团应将罢免案和被罢免者的申辩意见印发会议。向常委会提出的罢免案，主任会议应告知被罢免的代表准备申辩意见。代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议印发会议。

2.罢免案的审议。向代表大会提出的罢免案，由大会主席团提交全体会议表决。向常委会提出的罢免案，由主任会议提交常委会全体会议进行表决。在表决罢免案之前，应由提出罢免案的一方作出罢免案的说明，然后，由被提出罢免案的代表进行申辩，最后进行表决。对情况复杂的罢免案，如果主席团或主任会议，代表或常委会组成人员联名提出需要进行调查，组织特定问题调查委员会的议案，在经全体会议表决通过该议案后，代表大会应受权常委会根据特定问题调查委员会的报告决定是否对罢免案进行表决。如果是向常委会提出的罢免案，应在调查结束后，常委会再根据调查情况，决定是否对罢免案进行表决。

3.罢免案的通过。在代表大会或常委会上通过罢免案，需分别经代表大会过半数的代表或常委会组成人员的过半数通过。罢免案通过后，选举单位应立即将罢免决定报告上一级人大常委会备案，上一级人大常委会应及时解除代表资格，停止行使代表权利。

4.被罢免代表其它权利的终止。如果被罢免的代表是常委会组成人员或者是专门委员会成员，当代表职务被罢免后，其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应被撤销，由主席团或者常务委员会予以公告即可，不需另作其它罢免或撤销职务的决议。理由很简单，因为常委会组成人员和专门委员会成员都是代表大会主席团从代表中提名，大会选举产生的，说明他们担任上述职务的前提条件是必须具备本级人大代表资格，一旦其人大代表的资格丧失，其基于人大代表资格之上的其它资格当然应丧失。

关于罢免代表的条件，法律没有明确规定。按马克思主义的观点，代表是公仆，选民随时可以罢免自己的代表，这表明选举者只要对代表不满意就可罢免。总结各地对代表罢免的实践经验和根据有关法律的基本精神，罢免条件可考虑以下几点：（1）违反宪法、法律和严重违反各种政纪，如贪污受贿，严重失职渎职，打击报复等。（2）品行不端。包括思想、工作、生活作风方面有严重不轨行为，造成严重不良影响。（3）违反代表纪律、不履行代表职务。无故不参加代表大会，长期不履行代表职责，不发挥代表作用，漠视民意，甚至违背践踏民意。（4）政治问题。犯了政治错误，严重违反政治纪律。（5）其他。只要是选民或选举单位感到不满意的行为。

三、人大代表的辞职和补选

（一）人大代表的辞职

代表辞职是指代表自愿要求免去其代表职务。这是法律赋予代表的一项权利。1995年2月28日修正的《选举法》第49条规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、自辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职，乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。”

1．关于由间接选举产生的人大代表辞职的一般做法是这样的：（1）由人大代表提出要求辞去代表职务的报告。（2）代表将辞职报告送选举他的人民代表大会的常务委员会。（3）常委会讨论并决定是否接受辞职报告。（4）常委会将讨论、接受代表辞职的情况报上一级人大常委会及其代表资格审查委员会。人大常委会的代表资格审查委员会讨论并报告常委会，经常委会确认后公告。

2．关于由直接选举产生的人大代表辞职的一般做法是这样的：（1）代表提出辞去代表职务报告。（2）县级人大代表将辞职报告送本级人大常委会；乡级人大代表将辞职报告送本级人大主席团或主席。（3）县级人大常委会代表资格审查委员会讨论并征求代表的选区的选民同意后，报常委会确认后公告；在乡级人民代表大会举行会议时，乡级人大主席团或主席向大会报告，经大会同意后公告。

（二）人大代表的补选

补选人大代表是指代表在任期内因故出缺，原选区或者原选举单位选举另外的选民担任代表职务。这里所说的因故出缺，一是地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域；二是代表辞去代表职务被接受；三是被依法罢免；四是死亡；五是代表因未经批准两次不出席本级人民代表大会会议、或者丧失中华人民共和国国籍、或者依照法律被剥夺政治权利而使其代表资格终止。代表出缺，必须是代表在任期内其代表资格已经终止。对于代表临时因事外出，退、离休，以及依法暂时停止执行代表职务的，不应视为出缺。按照《选举法》第51条规定，代表在任期内，因故出缺，由原选区或者原选举单位补选。县级以上的地方各级人民代表大会闭会期间，可以由本级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会代表。补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

各级人大代表的任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。补选的人大代表的任期，从补选代表资格被确认时起，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。

四、人大代表资格的终止和停止代表职务

（一）人大代表资格的终止

因出现某一法律事件或事实，使代表资格自行丧失，就是代表资格终止。

1．我国《选举法》和《代表法》规定终止代表资格的条件是：（1）任期届满；（2）死亡；（3）丧失国籍；（4）地方人大代表迁出或调离本行政区域；（5）辞职被接受；（6）未经批准两次不出席本级人大会议；（7）被依法剥夺政治权利。

关于代表的辞职，《选举法》规定，省级、设区的市、自治州的人大代表，可以向选举他的人大常委会书面提出辞职。县级人大代表可以向本级人大常委会提出辞职。乡级人大代表可向本级人民代表大会书面提出辞职。如辞职被接受，人大常委会和专门委员会组成人员等职务相应终止。辞职以常委会全体组成人员过半数通过表示接受。

2．国外一些国家的宪法和法律对终止议员资格的法律事实和事件作了规定。如泰国宪法规定，上议院议员资格因下列情况而终止：（1）任期届满；（2）死亡；（3）辞职；（4）丧失国籍；（5）成为任何一党成员；（6）违反法律规定而兼职；（7）部分丧失职位候选人的资格或丧失选举资格；（8）因行为不端被撤销议员资格；（9）未经议长批准，在不少于90天的整个议会期间缺席；（10）经法院判决被监禁者，但玩忽职守和轻微性质的犯罪除外。

日本法律规定议员身份丧失基于以下情况：（1）任期届满；（2）宣布解散国会；（3）退职，包括死亡、成为另一院议员、担任法律不允许的公职；丧失法定被选举人资格，包括丧失国籍、受监禁以上处分、牵连选举诉讼、被认定选举无效等；（4）涉及议员资格争论案，经审查认定无议员资格；（5）违纪被开除；（6）辞职。

葡萄牙宪法规定，议员因下列情形丧失其职务：（1）被议会认为有罪，并因法律规定被取消代表资格或违反法律规定的禁例；（2）当选后未到议会就职或缺席时间超过规定限度；（3）获得一党选票后又在另一党登记；（4）因加入鼓吹法西斯意识形态之组织而受到正当谴责。

可见，国外规定议员终止代表资格的情况大致是三类：一法律事件，如死亡、患精神病等；二是法律事实，如丧失国籍、国会被解散、兼任法律不允许的职务等；三是法律行为。法律行为也是法律事实的一种，这里的法律行为，是指议员因违法违纪被撤职、开除或自行辞职而引起议员资格的丧失。

（二）关于停止执行代表职务

关于停止执行代表职务。《代表法》第40条规定，代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：当代表因刑事犯罪嫌疑被羁押，正在受侦查、起诉、审判；被依法判处管制、拘役或有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。上述情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务。

代表资格终止，暂停执行代表职务和恢复执行代表职务，由代表资格审查委员会报同级人大常委会或者代表大会主席团确认并公告。

国外议会没有罢免制度，但对违法违纪和行为不端者，都被规定为丧失议员资格的条件。这些法定条件一出现，议员资格即丧失，这比我们运用复杂的罢免程序来处理这些问题简单得多。国外的开除议员制度就是如此。开除制度与罢免制不同，撤职或开除议员通常是因议员严重违反议会纪律的时候作出。如法国两院内部规章规定，议员不服从议会命令，煽动议会混乱而拒听训示或两次受到训示，在公开会议上煽动暴力，对议会、议长、总统、总理、政府成员及宪法上规定的各种委员会成员进行侮辱、煽动或威胁者，要被开除。罢免是由选举者对被选举者采取的监督措施，开除是议会内部采取的纪律措施。开除议员的程序也是比较严格的。日本法律规定，开除议员要先报议会惩罚委员会，经出席会议委员2/3以上的多数通过。

我国可以借鉴国外开除代表的制度，将罢免制和开除制分开。罢免主要解决选民和选举单位同议会的关系。开除制主要解决那些明显违法犯罪，已由有关部门作出处理，或违反人民代表大会会议纪律的行为。这些问题如果让代表的选民或选举单位去进行罢免既不方便，行使罢免权者又不了解情况。因而由人民代表大会自己成立一个机构，对这些违法违纪的代表进行审查处理，会比罢免制度方便简单易行，而且也比罢免他的下级人大代表更了解代表的表现和活动的情况，因而会更慎重处理。

第七节

选举制度的改革完善

我国的选举制度几经改革，其科学性、民主性与可操作性有了很大提高。从实践中看，这一制度对于推进人大制度的实施，乃至推进整个社会主义民主政治的建设，都发挥着明显的功效。但，实际运作中也反映出，我国的选举制度还有不够完善地方。因此，还必须继续改革和完善这一制度。下面对这方面作一些探讨。

一、提高直接选举程度

对于直接选举和间接选举的范围问题，学术界主要存在两种代表性观点。一种观点认为，直接选举和间接选举的范围不必在全国各地强求一律，应当区别对待。具体来说，在直辖市和省级政府所在地以及经国务院批准的较大的市，可进行省、市级人大代表直接选举的试点工作，因为这些地区政治、经济、文化水平较高，其人大及常委会拥有地方立法权，肩负更重大的参政议政任务，选民应直接行使选举权和监督权、罢免权；这样也许会造成城乡、地区之间选民选举权形式上的不平等，但这种不平等是由我国目前不平衡的社会发展状况决定的，因而应该承认差别，因地制宜，不搞“一刀切”。另一种观点认为，应当完全取消间接选举，全面实行直接选举。因为间接选举容易导致代表与选民脱节的状况，而直接选举代表更高程度的民主。对于目前我国政治、经济、文化的发展水平和选民的民主观念不应估计太低，英、美等国在18世纪就实行了国会议中的直接选举，我国目前已经具备直接选举的条件。

毫无疑问，直接选举范围的扩大，是更民主的选举。马克思主义认为，新型国家的人民代表机关比资本主义议会更民主的地方之一，就在于它是真正直接选举产生的。而现在我国人大代表的直接选举范围只限制在县乡两级，全国人民代表大会是多层间接选举产生的。这与当今世界各国议会普遍实行直接选举不很协调。据统计，现代世界各国一院制的议会和两院制议会中的下院，除个别外没有不是直接选举产生的。人大代表的多层间接选举使我国先进的民主选举理论与落后的选举实践形成反差。发展社会主义民主，让人民更充分直接地行使当家作主的权利，就必须不断扩大代表的直接选举范围。

有人一听说要扩大直接选举，就会面有难色，认为不合中国国情。但是，如果你仔细分析一下反对者的理由，无非是两条：一是认为我国人口众多、幅员辽阔，经济、文化落后，群众民主觉悟低，搞不了直接选举。二是认为主张直接选举是盲目崇拜西方民主。这两条是根本站不住脚的。

首先，指责扩大直接选举的主张是崇拜西方民主的观点是缺乏马克思主义常识的。马克思主义关于选举的民主理论集中到一点，就是要真正按“普遍、平等、直接、秘密”的原则进行选举。列宁认为无产阶级民主比资产阶级民主更高级的地方，就在于人民的直接选举，从而使人民直接掌握对代表的罢免权。他说，直接选举是无产阶级国家必须实行的真正民主原则。关于马克思主义的选举理论，本篇第一章中讲得很多。如果说新中国成立初期由于经济、政治和历史原因不能完全实现马列主义的民主理论，那么经过50多年社会主义建设的人民共和国，就不能说还不具备实行直接选举的条件。

其次，以“落后论”反对扩大直接选举理由是不充分的。现在世界几乎所有国家的议会都实行了直接选举，难道说我国是世界上经济、文化、政治最落后的国家吗？如果说经济、文化落后，群众民主意识差，按马克思主义观点，即使是经济落后，也不等于政治、文化落后，社会主义国家具有先进的政治、文化意识，况且我们经过了50多年马克思主义先进的思想教育，不能再说群众还是落后的。资本主义国家在一二百年前就实行了国会议员的直接选举，难道说今天的中华人民共和国公民还不如一二百年前资本主义国家公民的民主意识高吗？可见，可否直接选举并不完全是个经济文化和公民意识问题。关键在于选举制度本身能否把选举行为与选民和利益联系起来，能否充分激发选民自身对选举的积极性、主动性。能解决这个问题，其他问题都属于选举技术问题，就好解决。假使经济文化条件落后不能扩大直接选举的观点是对的，那么，根据我国当前城市与农村经济文化发展很不平衡这一点，一些大城市具有同最发达国家差不多的发展水平，那么，我国现在是不是可以在发达的城市扩大直接选举呢？

再次，中国人口众多、幅员辽阔是不能扩大直接选举的理由吗？假如这一观点是对的，那就等于宣告，在社会主义中国永远不能搞直接选举，因为这一自然条件是永远存在的。而且中国的人口只能越来越多，不太可能变少。再说，我国地理面积远不如俄罗斯，与加拿大、美国差不多，美国200多年前就实行了众议院的直接选举。当然，人口多会给直接选举带来许多困难，但这不是不可克服的，这可以通过选举技术方法解决。例如采用划小选区的办法，可以做到直接选举全国人大代表不会比现在选举县级人大代表的难度大多少。我国若按12亿人口计算，假设全国人大代表为2000名的话，约60万人即可产生1名代表。若全国人大代表为1500名的话，则80万人可产生1名代表。按现行全国人大代表近3000名计算，约40万人就可产生1名代表。（美国众议院每位议员约代表51万多人。）按上述数字，平均1个县大约可产生1名全国人大代表，现在50多万人口只不过是1个中等以下的县。可见，人口多不是否定直接选举的充分理由。

即使退一步说，目前全国人大代表直接选举还实行不了，那么省一级人大代表的直接选举就不应该有什么问题了。特别是在一些大中城市，公民居住集中，文化素质高，组织市一级进行本市人大代表的直接选举，就像现在组织城市区一级人大代表的直接选举是一样的。假设在北京市实行人大代表直接选举，按1000万人口计算，若选200名代表，只需5万人口选1名代表。而现在北京市是780多名人大代表，1.2万人就可产生1名人大代表。把北京市划分成780个选区，每个选区选出1名人大代表是多么容易。可见，即使在省和自治区搞直选也不会太困难。现在省级人大代表少的有近400名，多的有近1000名。如果按小选区制一个省划这么多的选区来选代表，还有什么困难的呢？

我们认为，从形式上说直接选举较之间接选举民主程度更高。但是，实行直接选举需要具备较高的条件。就整个中国现阶段的政治、经济、文化发展状况而言，还不宜普遍地将直接选举扩大到县级以上（如地、省级），这是对的。然而，应该看到，中国的国情之一，是幅员广阔，各地区发展极不平衡。在大部分地区至今尚处于不发达，甚至贫困状态之中，而在一部分地区却比较发达。能否考虑在比较发达的那一部分地区，经过充分准备，率先扩大直接选举的范围？例如，先在4个直辖市扩大到市（省级）；然后在沿海地区的一些设区的市扩大到市（地级）。这样做，是从实际出发，既不在缺乏条件的地方搞超前“扩大”，也不使已经基本具备条件的地方推缓民主发展进程，又能从这部分地区总结经验，为今后普遍扩大直接选举范围提供借鉴。这一思路似可从立法上体现出来，即在规定县级必须搞直接选举的同时，还规定设区的市、直辖市可以实行直接选举，也可以实行间接选举。其实，对于不同情况作灵活性规定，在1953年的《选举法》中已曾有过。历史证明，当时的规定是可行的。

以上说明，在我国扩大直接选举范围，从理论是必要的，实践上是可行的，并不是做不到的。而是由于种种原因而不去做。退一步讲，即使目前全国人大实行直接选举还有困难的话，而省以下地方各级人大代表直接选举则完全是可以办到的。

二、改革候选人提名方式

候选人的提名是选举中的关键步骤。提名的过程是否民主，往往关系到整个选举的民主程度。实践中，有悖民主的现象仍时有发生。例如，有些地方的领导只重视政党、团体的提名，而忽视选民或代表的提名；有些地方政党、团体推荐的候选人过多；有的地方出现阻挠人大代表在人大会议中依法提出代表候选人的现象；有些地方将难以胜任人民代表工作的人列入政党、团体的推荐名单；有些地方在确定正式候选人名单时，硬性下达“指标”，片面强调某种代表性，而不尊重多数选民的意见，等等。为了克服这些现象，似应通过制定“实施细则”，规定在直接选举中，政党、团体推荐的候选人名额不超过应选代表数的一定比例，要保证选民推荐的候选人占相当的比例。间接选举中也应有相应的限额。应当强调，政党、团体从全局出发推荐候选人，是完善人民代表大会代表结构的一种方式。这种推荐，与选民或代表的推荐是平等的，都带有建议性质，而不能采用行政手段或其他变相的强制手段“保证”他们成为正式候选人。应当强调，选举委员会在公布（初步）候选人名单时，必须将政党、团体及选民依法推荐的人选一视同仁、一个不漏地列入。初步候选人名单公布后，一定要依法“由各该选区的选民反复酝酿、讨论、协商”，一定要依法“根据较多数选民的意见”，来确定正式候选人，不允许少数人说了算。对于某些虽然还称不上“破坏选举”，但确是违反《选举法》的行为，如，不根据较多数选民的意见，而由少数人确定正式候选人的做法，以各种方式阻挠选民或代表依法提出代表候选人的做法，应从立法上加以规定，给其应有的处分。这样才能保证候选人的提名真正贯彻民主原则。

三、建立竞选机制

为了使选民了解和熟悉每一名候选人（尤其是正式候选人），从而通过比较，择其更善者举之，通常需要对候选人进行介绍。这样，既能克服选民“盲目投票”，又能保证当选的代表具有较好的素质。目前对候选人的介绍办法尚不完善，比如，有些地方仍没有重视对候选人的介绍，尤其是对初步候选人几乎不作任何介绍；有的地方对候选人的介绍过于简单、抽象，且众人一面，套话连篇，反映不出某一候选人的政治水平、议政能力、文化素养等方面的实际情况和特点；有的地方只有主持选举的机构向选民作一书面或口头的介绍，而缺乏更有效的办法；也有的地方在介绍候选人时，有意厚此薄彼。针对上述情况，有些学者主张实行竞选，以利于选民了解候选人，也利于候选人增强选民观念。

社会主义国家是否可以开展竞选？关于这个问题，理论界有三种观点。第一种观点认为，竞选是资本主义性质的选举制度。在资本主义社会，竞选是各候选人为使自己当选而展开的争夺选票活动，是资产阶级各政党、各种政治力量争权夺利的斗争，是资产阶级以“主权在民”、“政治竞争”的虚假形式欺骗人民群众的工具，因而社会主义国家不能开展竞选。随着对西方发达国家选举制度的认识和理解不断深入，这种观点已渐趋式微。第二种观点认为，竞选并非资产阶级的专利。作为一种选举形式，它是中性的，既可以为资产阶级所用，也可以为无产阶级所用；作为一种管理国家事务的科学方式，它有值得借鉴的价值，基于平等基础上的竞选，是选拔社会精英的有效途径，能够产生适合现代科学决策要求的政策修正机制。所以社会主义条件下的竞选不仅可以，而且必要。第三种观点认为，在差额选举的条件下，候选人可能当选可能落选，必然会引进竞争机制。在社会主义国家，不管采取什么方式进行选举，总会伴随着一定形式的“自荐择优”活动，但是，不能搞成西方资本主义式的竞选。

竞选是伴随资产阶级选举制度的产生和发展，适应资产阶级民主政治的需要而逐步建立起来的。竞选作为体现民主的形式，是资产阶级反对封建主义斗争的成果，也包含着无产阶级和广大劳动人民的民主愿望和要求。无产阶级并不一般地反对竞选，只是反对资产阶级在实践中操纵竞选，利用竞选为某种特殊的选民利益或利益集团服务，巩固资本主义统治。

在无产阶级政党所领导的国家或革命根据地，对竞选早已有过设想和初步实践。1936年3月，斯大林同美国一报业总公司经理罗易·霍华德谈话中，就明确说过，苏联的选举活动中将出现热烈的竞选。1946年，斯大林在莫斯科市斯大林选区的选民大会演说中，把最高苏维埃选举活动称为“竞选”。在我国，早在新民主主义革命时期，《陕甘宁边区各级参议会选举条例》就曾规定：选举单位“可提出候选名单及竞选政纲，进行竞选运动，在不妨害选举秩序下不得加以干涉或阻止”。抗日根据地的人民还编了《选举歌》来称颂竞选活动。新中国成立初期，党和国家的有些领导人在讲话中明确指出，今后人民代表大会代表实行竞选，不过由于多种原因没有在实践中施行。改革开放尤其是社会主义市场经济体制提出以来，全国各地的区、县、乡、村直接换届选举中，都出现了某些类似竞选的活动，候选人不仅进行宣传活动，还公开发表“施政纲领”，进行竞选。广大选民参与这样的选举活动非常踊跃，一次选举就像一次盛典。事实表明，社会主义制度并不排斥竞选。

关于竞选问题，至少有以下四点是应该引起思考的。其一，不能视竞选为西方国家的专利。从“把竞争机制引进选举”这一意义看，竞选不过是一种选举方式，中国也不是绝对不可以搞的。其实，在基层企事业单位和农村村民委员会选举中，已有竞选的先例，且效果大多不错。其二，人大代表实行竞选，当然涉及面和影响面要比企事业、村委会大得多。当今中国是否已具备这方面的客观条件，应多角度加以论证。其三，如若中国也搞竞选，则如何吸取国外竞选的长处，如何避免他们的弊端，需要认真考虑。与此相关的是，中国应形成怎样一套带有自己特色的竞选机制？当然要借鉴“他山之石”，但决非照搬之。其四，如若中国也搞竞选，那么，应采取怎样的步骤，是小范围试点，逐步推开？抑或是全国各地各级人大代表选举同时起步？这也需要审慎研究。

四、改革选区划分方式

各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，应具有广泛的代表性，有一个较为合理的结构。然而，在实践中，主持选举的人往往面临两难的困境：若放手让选民或代表选举，则担心选出的人民代表大会难以达到理想的结构；若硬性规定候选人的结构比例，暗示某选区一定要选出何种职业、何种性别、何种党派的代表，又不利于体现选举人的意志。为摆脱这种困境，力求两全的办法是，采取多种方式划分选区与选举单位。正如1987年10月中共十三大报告指出：“今后除继续坚持按地区选举的制度外，可以辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。”具体来说，除以地区划分选区或选举单位外，还可以政党（中共及各民主党派）、界别（职业）、团体（工、青、妇等）划分选区或选举单位。这样，各级人民代表大会的代表就有两大部分组成：一是选自政党、界别、团体的；二是选自各地区的。这能使各级人大在地区、政党、职业、年龄、性别等方面的代表性有一个基本的保证，也能使代表对其所代表的政党、界别、团体的情况比较了解，在各级人大充分反映该集团的利益要求，便于人大掌握情况，处理问题。诚然，进行这样的改革需慎重。先要从理论上研究解决一些具体问题，如上述两大部分的恰当比例以及如何避免使人大代表数量过多；政党、界别与团体产生人民代表的方式；由此引起部分公民（因多重身份）在同一级人大代表选举中，享有几个投票权的问题。已有学者提出，为避免部分公民因多重身份享有几个投票权的问题，可考虑制定法律要求选民选择一种最能表达自己意愿的身份参加选举。这还可以继续探讨。理论上解决后，可以进行试点，取得经验，然后通过立法，再全面推行。

五、减少人大代表名额

关于各级人大代表的名额问题，1979年和1982年修改《选举法》的草案都作了规定，目的是限制代表名额，使人数不要过多。对于地方各级人大代表的名额，由于有些地方有不同意见，改为由省、自治区、直辖市人大常委会按照便于召开会议、讨论和解决问题并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表的原则自行决定。彭*在1986年曾经指出：“经验证明，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和解决问题”，“我倾向于代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论、决定问题才好。”

目前，全国人大代表近3000人，为世界之最。西方发达国家虽然各国人口、土地面积相差甚多，但其议员人数相差不大，一般一院议会在500人左右，最多的英国下议院也不过650人。我国省级人大代表在350～1000人之间，历史上曾经有6个省超过1000名，最多的竟达到1475名；设区的市、自治州的人大代表在240～650人之间，高于外国国家议会议员人数的平均水平；县级人大代表一般在120～450人，最多的曾经达到574名。由于我国人口众多，人大代表数量自然也相应增多。但是，代表名额不应无限制地随着人口增加而增加，一旦超过某种限度，就不利于国家代议机关发扬民主，行使职权。例如，因为代表数量过多，不便于召开大会充分讨论和决定问题，只能开代表团小组会讨论问题，从而产生小组会地区化、会议费用过高、会议交流困难等问题。因此，适当减少各级人大代表数额，将有助于更好地发挥人大作用，加强人大制度建设。

科学合理地确定各级人大代表名额首先必须确定其原则，主要有两条：一是便于召开会议，讨论决定问题，坚持精简、效能的原则；二是应有广泛的代表性，各民族、各地区、各行业都应有适当数量的代表。其中以第一条原则为优先原则。因为人大的作用得不到发挥，广泛的代表性也就失去意义。基于以上原则，参照其他国家经验，全国人大代表名额应以1500人为宜。地方各级人大代表名额采取基数加人口的办法确定，省级人大代表以300名为基数，最多不超过500名；设区的市、自治州人大代表以200名为基数，不超过300名；县级人大代表以100名为基数，不超过200名，乡、镇人大代表以30名为基数，不超过50名。除了工人、农民代表应当保持适当比例之外，可以从以下几个方面适当减少代表名额：第一，不能照顾到各行各业，只须照顾几个大的方面，如科技、教育、卫生界代表，民主党派、妇女、华侨、少数民族代表等；第二，党政除主要负责人应提名为代表候选人之外，各具体部门的负责人大多数不必提名为代表候选人；第三，一些基本没有时间参加人大活动的专业人员，不宜提名为代表候选人。总之，适当减少人大代表的名额，有利于进一步发挥各级人大的作用。

六、加强对选举制度的宣传教育

为完善选举制度，使选举真正成为人民当家作主，选择自己代表的有效方式，除了从制度本身加以改革外，还必须通过广泛、经常的宣传教育活动，深化干部、群众对选举的认识。只有这样，才能使一个日趋完善的制度得以切实贯彻。

宣传教育要有针对性。据了解，一部分干部、群众视选举为纯粹的“形式”，因此，有些干部便产生“民主冷淡症”，认为“选民投票是形式，实际决定在领导”。而有些选民则产生“政治冷淡症”，认为“领导早已内定，何必要我投票”；一部分群众存在“选举与我无关”、“选谁都可以”的思想；还有一部分群众参加选举，只意识到一种抽象的“光荣感”，而缺乏深入、具体的认识。针对这类情况，应着重宣传“选举是人民的权力委托行为”，是各级国家机关获得政治合法性的过程。在当代中国，国家权力属于人民，但人民是通过人大间接行使国家权力的。人大之所以有这种权力，全来自于人民的委托。这种委托的实际行为就是普选。选举是关系到人民将国家权力委托给哪些人来直接行使的大问题。一旦普选组成人民代表大会，每一个社会成员及一切社会组织都必须遵守它所制定的各种法律、决议。这说明，选举与人民中的每个成员有关。同时，也说明，作为主持选举的领导干部，若承认民主，承认人民当家作主，就必须尊重人民的权力委托行为，即选举。

还有一部分干部、群众至今仍以为人民代表仅是一种荣誉称号，因而常把一些政治、品德虽好，但缺乏文化知识，缺乏议政能力的“好人”选为代表，结果往往影响到人民代表作用的发挥。这就需要向选民宣传人民代表的性质、地位、职责以及所必备的各种素质。选民了解了这些，就会注意选择那些政治素质、文化素质、健康条件和议政能力都比较好的人当人民代表。当然，这类宣传须正确进行，只能从泛指意义上强调人民代表的应有素质，而不可涉及具体人，去指定选谁。

实践中，也有一些人大代表本人并不愿意当代表却被选上，有些人直到正式当选后才知道自己当选为人大代表，因而很难保证他们有较强的参政意识和为选民服务的意识。对于这种情况，必须向选民宣传，凡是被提名的代表候选人，必须及时征求本人意见，本人不愿意当人大代表，应当尊重本人意愿。人大代表必须密切联系群众，倾听群众呼声，反映群众愿望，必须定期与选民见面、交流意见；应当公布人大代表办公地点、联系方法，以便选民反映意见，提出要求。人大代表必须接受选民监督，对于违法或失职的代表，选民随时有权罢免、撤换。

第三章

人大代表的权利和义务

人大代表的权利和义务的涵义有广义与狭义。人大代表的权利和义务狭义指基于代表身份而产生的特殊权利和义务。狭义的权利和义务是履行代表职责所必需的，是依代表资格的产生而产生，随代表资格的终止而终止的。广义的人大代表的权利和义务包括代表作为公民而应当享有的各项权利和履行的各项义务。本章介绍的是狭义上的人大代表的权利与义务。

第一节

人大代表的权利

人大代表在依法选举产生并经代表资格审查确认其代表资格之后，在整个任期之内，享有一定的权利。根据宪法、全国人大组织法、地方组织法和代表法的规定，我国各级人大代表的权利主要有以下几个方面：

一、出席会议权

各级人大代表有出席本级人民代表大会会议和本级人民代表大会临时会议的权利。人民代表大会的各项职权，是通过人大代表以会议形式集体行使的。因此，代表不参加会议，也就无法代表人民行使国家权力。

二、议案、质询案和罢免案提议权

（一）议案提议权

人大代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。法律规定，一个代表团或者30名以上的全国人大代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于其职权范围的议案；县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于其职权范围内的议案。宪法和法律规定：有1/5以上的全国和地方各级人大代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议；1/5以上的全国人大代表还可提议修改宪法；县级以上的各级人大代表还有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。

（二）质询案提议权

质询案是人大代表和人大常委会组成人员对有关国家机关提出质问和要求答复的一种特殊议案。法律规定，全国人大1个代表团或者30名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案；县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，有权书面提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案；乡、民族乡、镇的人大代表10人以上联名，有权书面提出对本级人民政府的质询案。代表依法提出的质询案，由主席团决定交受质询的机关；受质询的机关必须在会议中负责答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。

（三）罢免案提议权

罢免案是由人大代表向本级人民代表大会提出的要求罢免国家机关组成人员职务的一种特殊议案。我国法律规定，全国人民代表大会3个以上的代表团或者1/10以上的代表有权提出对全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院组成人员，中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的罢免案；县级以上的地方各级人民代表大会1/10以上的代表联名有权提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案；乡、民族乡、镇的人民代表大会1/5以上代表联名有权提出对乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案。代表依法提出的罢免案，由主席团提请大会审议。

三、审议表决权

人大代表有权对列入本级人民代表大会议程的各种议案，即：立法案、预算案、决算案、计划案、决议案、任免案、质询案、罢免案以及会议议程案等和报告，即：人大常委会和“一府两院”的工作报告，进行审议，发表意见。代表在审议议案和报告时，如果认为情况不明或持有异议的，可以向本级有关国家机关提出询问，有关国家机关应当派负责人员回答询问。

代表有权参加本级人民代表大会各项议案和决议的表决。表决时，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。经表决通过的议案和决议，具有法律效力。

四、选举权

人大代表有权参加本级人民代表大会的各项选举。具体讲，全国人大代表有权对主席团提名的全国人大常委会组成人员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，全国人民代表大会各专门委员会的人选，提出意见。省、自治区、直辖市的人大代表30人以上书面联名，设区的市和自治州的人大代表20人以上书面联名，县级的人大代表10人以上书面联名，有权提出本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长以及上一级人大代表的人选，并有权对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的上述人员的人选提出意见。乡、民族乡、镇的人大代表10人以上书面联名有权提出本级人民政府领导人员的人选，并有权对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的上述人员的人选提出意见。代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。

此外，全国人大代表还有权参加决定国务院组成人员和中央军委副主席、委员的人选。全国和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表有权参加表决通过本级人民代表大会各专门委员会成员的人选。县以上各级人大代表还有被选举本级人大常委会组成人员和被提名决定为本级人民代表大会专门委员会成员的权利。

五、建议权

人大代表有权向本级人大或者人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表行使建议权，不受人民代表大会开会与否以及代表人数的限制。在各级人民代表大会会议期间，人大代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见；在大会闭会期间，县级以上的各级人大代表有权向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。对代表提出的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。

六、发言和表决免受追究权

发言和表决免受追究权亦称言论免责权。我国各级人大代表的言论免责权，在过去的三部宪法和有关法律中未作出规定。随着社会主义民主政治的发展，特别是总结了“文化大革命”的教训之后，第四部宪法，即现行的1982年宪法第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”根据这一原则，《全国人民代表大会组织法》第43条规定：“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”地方组织法规定：“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。”《代表法》第29条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”

人大代表的发言和表决免受追究权是指人大代表有权对各种议案发表自己的看法和主张；对提付表决的议案，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。任何组织和个人，无权追究人大代表在发言和投票中的责任，不得因为发言和投票而对人大代表进行追诉，更不允许对人大代表采取任何形式的打击报复。人大代表享有的发言和表决免受追究权，是每个公民的言论和选举自由的必然结果，是代表参加行使国家权力的基础，它对于保障社会主义民主，保障人民及其代表的民主权利，具有重要意义。当然，作为人大代表不论会内会外，都应把自己的言行约束在宪法和法律的范围内，应当坚持四项基本原则，坚持依法办事，坚持实事求是，全面、准确地反映和表达人民的意愿。

七、人身特别保护权

我国1954年宪法即确立了代表人身自由的特殊保障制度。但在1975年宪法和1978年宪法中取消了有关规定，至1982年重新制定宪法时才予以恢复。之后，这项制度又经其他有关的组织法及代表法的进一步补充规定而日臻完善。目前，我国人大代表的人身特别保护权主要表现为，县级以上的各级人大代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人大常委会报告。对县级以上的各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人大常委会许可。乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。

人大代表的人身特别保护权与“法律面前人人平等”的原则是一致的。宪法和有关法律规定人大代表享有人身特别保护权，目的是为了保障人大代表充分行使法律赋予的职权，为了防止某些可能出现的异常情况妨碍人大代表依法履行代表职务，为了防止任何可能发生的打击报复、政治陷害和非法追究等事情的发生，而不是保护他们的违法犯罪。人大代表如果实施了某种违法犯罪行为，同样要受到法律制裁和追究，但应当依照有关的法律程序办理。

八、物质保障权及其他权利

法律规定，人大代表在出席人民代表大会会议和执行其他属于代表的职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。

人大代表的其他权利包括视察权、列席有关会议的权利以及辞职权等。

综上所述人大代表的各种权利不外乎是两大类：一类是人大代表执行职务的工作权，如出席会议权、提案权、审议权、选举权、表决权、建议权等，这些权利由人大代表直接行使，具有不可替代性，它们的作为对人民代表大会整体职能会产生直接的影响；另一类是人大代表受到法律保护和物质保障权，如言论免责权、人身特别保护权、物质保障权等，这些权利为人大代表所专门享有并且对人民代表大会行使国家权力、人大代表执行职务起着保障作用，是必不可少的，也是代表权利的一个特殊部分。

第二节

人大代表的义务

人大代表不仅享有与其职务相联系的权利，而且必须履行与其职权相一致的义务。根据我国宪法和法律规定，人大代表应当履行下列义务：一、出席本级人民代表大会会议，依法行使代表职权这既是人大代表的权利，又是代表的义务。人大代表如果未经批准两次不出席本级人民代表大会会议，则依法终止其代表资格。二、模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施我国的宪法和法律是人民意志和根本利益的体现，是保护人民、打击敌人、惩治犯罪、保障社会主义建设顺利进行的有力武器。宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法还规定，遵守宪法和法律是公民的义务之一。作为国家权力机关的组成人员，作为人民意志和利益的忠实代表，人大代表更应该成为遵守宪法和法律的模范。人大代表既然代表人民的利益和意志，参加行使国家权力，参与法律法规和国家大政方针的制定工作，就要模范地将这些体现人民利益和意志的法律法规和决议决定贯彻到自己的工作、生产和社会活动中去，并带动周围群众一起遵守宪法和法律，执行宪法和法律。此外，人大代表在人民代表大会闭会期间，还可以在本级或下级人大常委会的组织下，对本级或者下级国家机关及有关单位的工作进行视察，检查他们执行法律的情况，以协助宪法和法律的实施。

三、保守国家秘密

人大代表在参与制定法律、法规和讨论决定重大事项的过程中，不同程度地接触到某些国家秘密。为防止因泄密而给国家和人民造成损失，人大代表必须严格遵守国家保密法和有关的规定。四、与人民群众保持密切联系，努力为人民服务人大代表在人大会议中代表人民的利益和意志，行使代表的职权，就必须密切同原选区选民或者原选举单位的联系，必须在会前、会后调查研究，走访视察，了解情况，听取人民群众的意见和要求，为会议审议、决定重大问题提供必要的情况和意见；联系选民或选举单位，是人大代表在会内行使各项职权的基础和保证，也是人大代表自觉接受人民监督的重要方面。人大代表生活在人民群众之中，与人民群众息息相通，人民群众在想什么，做什么，他们了解得最清楚。人大代表及时地把广大人民群众的意见和要求集中起来，反映给人大及其常委会或者“一府两院”，可以使国家机关作出的决策更加符合民情民意，符合客观实际。同时，国家的法律、政策制定后，只有通过实践，才能检验它是否正确。因此，为了人民和国家的利益，人大代表非常需要在自己工作或居住的地区通过视察、调查研究、走访座谈等方式了解和收集情况，及时向有关国家机关反映人民的意见和要求，替人民代言，为人民办事，履行代表职责。真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。

五、接受原选区选民或者原选举单位的监督

人大代表应当依法行使代表的职权，履行代表的职责，发挥代表的作用；应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，汇报自己履行职责的情况，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，把自己置于人民群众的监督之下，而不能高高在上，不虚心接受群众对自己的批评和意见。对于不称职的代表，选民或者选举单位有权依法予以罢免。

除此之外，传达贯彻本级人民代表大会的决议、宣传法律和政策、参加闭会期间的代表活动、协助本级人民政府推行工作等，也是人大代表的义务和职责。

第三节

人大代表权利与义务的特征

一、人大代表权利与义务的基本特征

人大代表的权利与义务，具有三个基本特征：

一是独特性。它不是一般公民所具有的，而是基于代表这一独特的身份所特有的。

二是法定性。它不是哪一个个人、协会、团体赋予的，而是由最高国家权力机关制定并颁布的宪法和法律所确定的。也就是说，代表的权利是一种法定权利，代表的义务是一种法定义务。

三是人民性。它同封建特权、同资本主义国家设置的权利有着本质的区别。人大代表手中掌握这些权利，不是为了谋取个人或某个小集团的私利，而是为了国家、民族和全体人民的利益。

二、人大代表的权利和义务的其他特点

（一）人大代表的权利是人民当家作主的体现

我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民。人民是通过由人大代表组成的国家权力机关以及由权力机关产生的国家行政机关、审判机关、检察机关来管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的；人大代表通过人民代表大会这一政权组织形式，运用法定的程序和方式，把人民分散的意见集中为统一的意见，变成国家意志，并通过国家强制力贯彻实施，从而实现人民当家作主的权力。

（二）人大代表的权利是人大代表应当履行的职责

人大代表的权利来自人民，是人民委托的，受人民的支配和制约。人大代表只能行使法律明确规定的和人民委托的权利。人大代表行使权利时必须遵循法定的程序和采取适当的方式，并且不得违背人民的意志和利益，否则就会滥用权力；不得随意放弃人民委托的、法律所确认的权利，否则就是失职。人大代表的权利是一种职责，是人大代表的权利与公民的权利的一个不同之处。

（三）人大代表的权利是与义务相关联的

正如马克思所说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”人大代表的权利并非是不受限制的权利，它要求代表在行使或享受权利的同时，必须履行相应的义务。只有履行代表的义务，才能更好地行使代表的权利。

（四）人大代表的权利是与人民代表大会的权力紧密相联的

人大代表是人民代表大会的组成人员，人民代表大会又实行会议制。因而人大代表的权利是国家权力的有机组成部分。从本质上讲，人大代表的权利为国家权力所决定，由国家权力而派生；没有国家权力，就没有人大代表的权利。只有代表的权利得到切实的体现，国家权力机关才能充分而有效地发挥作用。（五）人大代表的权利和义务体现着代表与人民、国家之间的关系凡是宪法和法律规定的人大代表的权利，国家都必须给予切实保证，并就得到人民的尊重和支持。国家不能超越宪法和法律规定的范围侵犯或剥夺人大代表的合法权利，也不允许其他组织和个人这样做。

第四章

人大代表的职务和职责

第一节

人大代表职务

人大代表依照法律的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间履行代表职责的活动，都是执行代表职务。

一、人大代表职务的特点

人大代表职务具有以下几个特点：

（一）法定性

首先，在全国人大组织法、地方组织法、代表法以及刑法等法律中多处使用了“代表职务”一词，这便从法律上肯定了人大代表是一种职务，确立了人大代表职务的法律地位。

其次，人大代表职务依照法定程序“任免”。这种“任免”与党政干部职务任免的程序不同，不能采取委任、聘任、考任等任用方式，而是依照法律规定的程序由选民直接选举或者由人民代表大会间接选举产生，并由法定机构确认其资格有效后方可“任职”；代表本人提出辞职被接受、选民或选举单位依法罢免代表和其他法定原因使代表资格终止，方可“免职”。

第三，人大代表职务具有法定任期。根据有关法律的规定，全国人大代表和县级以上地方各级人大代表的任期为5年；乡、民族乡、镇的人大代表的任期为3年。各级人大代表的任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。

第四，人大代表职责和执行代表职务的方式是由法律规定的。

第五，法律对人大代表执行代表职务作了特别的保护性规定，以保证代表能够充分有效地行使管理国家事务的权利，防止其他个人和机关、团体对人大代表依法执行代表职务的干预。

（二）平等性

根据我国法律规定，人大代表依法行使代表的职权和履行代表的义务，是平等的。这种平等性不因他们的社会分工和职业的不同而有所差别。他们享有平等的审议权、提案权、表决权、选举权和被选举权，同时都必须履行代表的义务。

（三）基础性

人大代表职务的基础性特点，表现在两个方面：

一方面，人大代表职务是国家权力机关其他职务的基本任职资格。如，宪法和有关法律规定，全国人大常委会组成人员——委员长、副委员长、秘书长和委员，县级以上地方各级人大常委会组成人员——主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人大主席、副主席，全国人大和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大各专门委员会成员——主任委员、副主任委员和委员，其候选人或人选必须是本级人大代表。选举法还规定，代表提出辞职被接受的，其所担任的本级人大常委会组成人员、专门委员会成员或者乡镇人大主席、副主席职务相应终止；代表职务被罢免的，其所担任的本级人大的上述职务随之相应撤销。由此可见，代表职务是担任国家权力机关相关职务的基本任职条件，缺乏这一条件也就缺乏国家权力机关相关职务的任职资格。

另一方面，人大代表执行代表职务，是国家权力机关行使职权的基础。人大代表是国家权力机关的组成人员，而国家权力机关的重要特点是集体行使职权，集体决定问题。因此，离开人大代表执行代表职务，国家权力机关行使职权就无从谈起。

（四）兼职性

我国各级人大代表实行兼职制。人大代表不脱离其当选代表之前的生产或工作岗位，仍从原单位领受一定的代表活动补助或津贴。因此，我国的人大代表职务属于“兼职”的职务，俗称“兼职代表”。如果代表当选为人大常委会组成人员，则情况又不同，有的作为驻会的常委会组成人员则专门从事人大工作。

二、明确人大代表职务的意义

了解人大代表职务的特点，有助于正确理解人大代表职务，进一步完善代表选举制度和代表工作制度。

第一，既然法律明确肯定了人大代表是一种职务，则代表必然要有相应的权利和义务，要有与执行代表职务相适应的代表意识和代表素质；不能将代表仅仅视为一种荣誉称号，在选举代表时搞照顾安排。人大代表本身应有责任感、使命感，应在代表工作的实践中不断提高自身的素质。

第二，既然人大代表是一种职务，则相应地必须履行代表职责。人大代表当选之后，要积极参加各项代表工作，开展代表活动。无论是在人民代表大会会议期间，还是闭会期间，都要积极从事执行代表职务的法定行为。换句话说，不从事代表工作或代表活动，就是失职。

第三，既然人大代表是一种职务就应享受职务保障，包括司法、物质、组织等各方面的保障。

第二节

人大代表的职责

一、人大代表在人大会议期间的职责

人大代表在人民代表大会会议期间的工作，是人大代表执行职务的一个重要方面，是人民通过选举产生的代表参加行使国家权力的基本形式。

人大代表在人大会议期有下列职权：审议权，提案权，选举权，质询权，罢免权，表决权，提出建议、批评和意见权，提议组织特定问题调查委员会权等。这些职权的行使，是建立在代表出席本级人民代表大会会议的基础之上的。如果代表不能出席人代会，行使代表在会议期间的职权就成为一句空话。因此，人大代表首先必须积极出席人代会，这是执行代表职务的重要前提。不出席会议，就谈不上行使职权；无故不出席会议，就是一种失职行为。但是，如果仅仅是出席本级人民代表大会会议，而不积极参加会议的各项工作和活动，便不能有效地发挥其代表作用，不能实现人民委托行使的权利，仍然是一种失职。因此，《代表法》第二章关于“代表在本级人民代表大会会议期间工作”一章的首条规定：“代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使代表的职权。”根据代表法的规定，人大代表在本级人民代表大会会议期间主要有以下几个方面的工作：

（一）提出议案

各级人大代表有权根据法律程序，向人民代表大会提出议案。议案是法律规定有提案权的人向代议机关提出的议事原案。广义的议案内容可包括宪法案、立法案、财政预算计划案、人事任免案、重大事项决定案、质询案、罢免案、调查案等。所有提交代表大会和常委会审议并作出决定范围的议题都是议案。

议案可分为普通议案和专门议案，普通议案是指立法案（主要是法律的制定和修改）和重大事情的决定案。专门议案包括由国家机关提出的专门议案和由代表提出的专门议案。由国家机关提出的专门议案有财政案和人事任免案。财政案只能由政府提出，代表无权提出。人事任免案只能由特定的国家机关领导人（如国家主席、国务院总理等）提出。由代表提出的专门议案有质询案、罢免案和调查案。据统计，1998年九届人大一次会议期间代表议案为830件，1999年二次会议期间代表议案759件，2000年三次会议期代表议案916件，2001年四次会议期间代表议案1040件，2002年五次会议期间代表议案1194件。而1983年六届人大一次会议期间代表议案仅61件。议案的增加表明代表参政议政能力不断提高。

修改宪法的议案，需1/5以上的全国人大代表联名提出。一般法律案和其他议案，应由1个代表团或者30名以上的代表联名才能提出。县以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡镇人大代表5人以上联名，可以提出本级人大职权范围内的议案。代表提出的议案是否列入会议议程，要经大会主席团审查决定，或者先交有关的专门委员会审查，提出是否列入会议议程的意见后，再由主席团决定是否列入会议议程。

所以，在人民代表大会开会期间，人大代表都可以就需要修改宪法的问题，需要制定和修改法律、法规问题，就关于全国或地方经济、文化、建设、民政、民族事务和公共事业建设方面的问题，以及其他需要人民代表大会讨论、作出决定的问题，与其他代表联名作为议案提出，以行使自己的权利。

1．人大代表提出议案，应当符合以下三个条件。

（1）法定人数。即全国人民代表大会的1个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出议案；县级以上的地方各级人民代表大会代表10人以上联名；乡、民族乡、镇的人民代表大会代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出议案。虽然人民代表大会每位代表都具有平等的提出议案的权利资格，但是不符合法定人数则不能行使提案权。

（2）法定内容。按照法律规定，向本级人民代表大会提出议案，其内容必须属于本级人民代表大会的职权范围，而不能超出其职权范围。这是因为：我国的国家机构是按照民主集中制原则建立和运转的，中央和地方的国家机构在遵循中央的统一领导下，有不同的职权划分；国家权力机关和行政、审判、检察机关等各个国家机关在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，明确分工，各司其职，协调一致地工作。如果下级国家机构越权行使应由其上级国家机构行使的职权，或者国家权力机关越权行使应由其他国家机关行使的职权，都会影响国家机构的正常运转。议案的“法定内容”还有一层含义是：按照法律规定，“议案应当有案由、案据和方案。”这就要求代表在提出的议案中，表明提案的充分理由，阐明提案要论和事实根据，提出改进措施或解决办法等。

（3）法定时间。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在举行会议的时候，由大会主席团决定该次人代会的议案截止时间。代表提出议案必须在截止时间之前提出并交付大会议案组；超过时限提出的议案，由于来不及进行审查并提出报告、交大会主席团审议决定，便不能作为议案处理，往往转为建议、批评和意见。

2．根据我国有关法律的规定以及议案工作的实践经验，人大代表在提议案时应把握四项原则。

（1）职权范围原则。即议案所议事项必须属于本级人民代表大会的职权范围。

（2）重大事项原则。议案的内容应当是关系全局的带根本性的问题。由于每次大会时间不长，要解决的问题较多，能够列入当次大会议程予以审议的议案只能是属于自己职权范围的国家事务中的重大事项。

（3）可行性原则。议案中所提出的方案、措施等，应是目前经过努力可以做到的，缺乏可行性的议案便不宜列入会议议程审议决定。

（4）一事一案原则。议案的事项应当主题突出，集中于某一事项，这样，便于会议审议决定。

与议案的提出相对应的一个问题，是议案的撤回。提案人既有提出议案的权利，也有撤回议案的权利，任何人不得干涉。《代表法》第9条规定：“列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。”需要明确的是，对已交付大会表决的议案，提案人无权撤回；在议案交付表决前，参加联名的部分代表要求撤回议案而使代表提议的人数不足法定联名人数的，该议案应视为撤回；如果原联名人数减去要求撤回议案的人数后仍符合法定联名人数，则该议案仍然成立，不能撤回。议案一经大会表决，即具有法律约束力和强制力。

（二）审议议案和报告

人大代表在参加本级人民代表大会会议的时候，有权讨论、审议列入会议议程的各项议题。审议权就是对会议议题进行讨论、发言的权利。审议权的范围就是本级人民代表大会行使职权的范围。代表在审议各项议案时，可以发表赞成、支持的意见，也可以发表批评、反对的意见，还可以提出修改和新的动议。为保证代表的审议权，法律规定代表在人大会议期间的发言表决不受法律追究。为保证代表更好地行使审议权，大会应充分给予代表的审议时间和审议的准备时间，所以，在开会前的一定时间，有关部门应将大会议案和有关材料送交代表。人大代表审议议案和报告，通常有三种形式：

1.大会全体会议审议。大会全体会议是人民代表大会全体代表参加的会议，是人民代表大会行使权力的最基本形式。大会全体会议由大会执行主席轮流主持。在召开全体会议时，所有向大会报到的人大代表均出席会议。

县级以上人民代表大会全体会议的主要任务是：听取和审议本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告，以及政府关于国民经济和社会发展计划执行情况与计划草案、财政预算执行情况与预算草案的报告，并作出相应的决议；对列入大会议程的各项议案，进行审议和表决，作出决议或决定；依法选举、决定和罢免本级国家机构的组成人员；此外，根据需要，全国人民代表大会和有地方立法权的地方人民代表大会还审议通过法律草案和地方性法规草案，县级以上地方各级人民代表大会选举、罢免上一级人民代表大会代表，决定其他重大事项等。

在全体会议上，人大代表可以按照规定发表意见。如，《全国人民代表大会议事规则》第50条规定：“代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报告，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。”地方各级人民代表大会的议事规则也都有类似的规定。在法律上及制度中作出这样的规定，一方面确认了代表的发言权；另一方面能使代表行使其权利程序化，避免有的代表发言占用时间过长，其他代表无法行使权利的现象。

2.代表团全体会议审议。代表团全体会议是代表团全体代表参加的会议，是代表集中审议议案和报告的一种形式。各代表团推选团长一人，副团长若干人。团长召集并主持代表团全体会议。代表团全体会议的主要任务是：由参加主席团的代表团团长传达主席团会议的决定和意见；在小组讨论的基础上对各项议案进行集中审议；议定以代表团名义向大会提出的议案，通过其他应由代表团集体作出的决定；听取受质询机关到会作口头答复等。采用代表团全体会议的形式，有利于交流小组会议审议情况，集思广益，提高议案和报告的审议质量。

3.小组会议审议。人代会期间，代表团代表人数较多的，往往将一个代表团划分若干代表小组，以便于代表充分发表审议意见。代表小组推选小组召集人，主持小组会议。

人大代表对大会各项议题的审议，主要是通过参加小组会议、代表团全体会议和大会全体会议的形式进行的，这三种形式相互联系、相互补充。由于代表大会的代表人数多，以全体会议的形式审议议案和报告时，代表发言的时间和人数都受限制，因此，实践中较少地采用大会全体会议审议议案和报告的形式而普遍地采用代表团全体会议、小组会议的形式，这种形式能够缩小会议的规模，使代表能充分地发表意见。但其不足之处是各代表团会议上代表的意见无法同时交流，一个代表团的代表无法同时了解其他代表团会议上代表的各种意见，而代表之间的意见和看法的交流，是代表审议议案和报告、行使表决权所应当具备的条件。因此，在代表大会各种形式的审议过程中，要做好代表审议意见、情况的简报、通报交流工作。

人大代表审议议案和报告，应当紧扣主题，从主观和客观、历史和现实等诸方面、多层次地进行讨论，提出建设性的意见和建议；应当站在全局的高度，善于把长远利益和眼前利益，整体利益和局部利益结合起来，既要充分反映其所代表的选举单位、选区选民的意愿，又要从整体利益、长远利益出发来衡量和考虑如何协调处理各种利益关系，使国家的利益、集体和部门系统（行业）的利益以及个人的利益都能得到恰当的体现，以利于促进和推动经济的协调发展和社会的全面进步。

人大代表在审议议案和报告时，对不了解或不理解的问题，可以向本级有关国家机关提出询问，有关机关及其所属工作部门应当派负责人到会给予解答和说明。

（三）参加选举

《代表法》第11条明确规定：“代表参加本级人民代表大会各项选举。”

会议期间，代表有参加选举和批准任免国家和地方国家机关领导人以及其他组成人员的权利。在全国人大，代表可以参加全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的选举，还可以参加决定国务院总理和国务院其他组成人员，中央军委主席以外的其他组成人员的人选。可以投票通过专门委员会组成人员。县级以上的地方各级人大代表可选举本级人大常委会组成人员、本级政府正副职领导人、本级人民法院院长和人民检察院检察长，还可选举上一级人大代表。乡镇人大代表可参加正副乡镇长的选举。全国人大代表在行使选举权时无权提名候选人，候选人只能由主席团提名，但代表可以对候选人提出意见。地方各级人大代表在行使选举权时，可以10人联名提出所选举的候选人。全国人大代表在批准任命人选投票时，代表也无权提名人选，只能对依法提名的人选表示赞成、反对或弃权。在进行选举投票时，代表除表示赞成、反对和弃权外，还可另选他人。

1.选举大会主席团。人民代表大会举行正式会议前，须选举主持本级人民代表大会会议的临时性集体领导机构——大会主席团。县级以上各级人民代表大会每次会议设立主席团和秘书长，其名单草案由本级人大常委会提出，经各代表团酝酿后，提请大会预备会议选举。乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团（不设秘书长）；由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。

2.讨论国家机构领导人员人选并进行投票选举。根据法律规定，全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由大会主席团提名；县级以上的地方各级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长以及上一级人民代表大会代表的人选，乡镇人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依法联合提名。大会主席团将提名的候选人交代表酝酿、讨论，代表有权对上述人员的人选提出意见。在代表对提名的候选人进行充分酝酿的基础上，大会主席团根据较多数代表的意见，按照选举办法的规定，确定正式候选人名单，交大会选举。选举采用无记名投票方式。代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权。

（四）参加决定有关人选

这项工作仅限于全国人大代表和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表。

1.决定国家机构领导人员的人选。根据宪法和代表法的规定，全国人民代表大会根据国家主席的的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、***、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会副主席、委员的人选。对决定的上述人选，代表可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权，但不能另选他人。决定人选，采用无记名投票方式。

2.通过人大专门委员会成员。全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表参加表决通过本级人民代表大会各专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选。这些人选由大会主席团在本级人大代表中提名。表决方法一般是以一个专门委员会的全体成员为表决对象，采用按电子表决器、无记名投票或举手等方式进行表决。

（五）提出质询案

质询是人大代表监督的一种方式。在全国人大开会期间，30名以上的代表联名，地方各级人民代表大会开会期间，代表10人以上联名，可以以书面的方式提出质询案。《代表法》第14条规定：“全国人民代表大会会议期间，1个代表团或者30名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属部门，人民法院，人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案。”这一规定，已明确提出了各级人大代表有权质询的对象，为代表对本级国家机关实施监督，提供了法律依据。人大代表提质询案的法定人数是：全国人大1个代表团或者30名以上全国人大代表，地方各级人大10名以上代表。质询案要以书面形式提出，并要求写明质询对象，质询的问题和内容。质询案应当同人民代表大会的职权相一致。代表质询的问题和内容主要是，本行政区域内影响大，后果严重或久拖不决、不办，人民群众普通关注和反映强烈的问题。代表提出的质询案，由大会主席团决定交受质询机关，并按主席团规定的方式进行答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询的机关再作答复。

（六）提出罢免案

人大代表提罢免案的法定人数及其罢免对象，前面已经谈及，这里不再重复。罢免案应当写明罢免的理由。罢免案依法提出后，有两种处理方式：一种方式是由主席团交会议审议后，提请大会全体会议表决；另一种方式是由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。罢免案经人民代表大会全体代表过半数通过后，被罢免人员即失去职务，但县级以上地方各级人民代表大会罢免人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

（七）提议组织关于特定问题的调查委员会

《代表法》第16条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。”全国人大议事规则和地方组织法规定，全国人大3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，县级以上的地方各级人大1/10以上的代表联名可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。

（八）行使表决权

表决，是国家权力机关行使职权的一个极为重要的环节。凡是人民代表大会决定的事项，最终都要经过人大代表的表决。《代表法》第17条规定：“代表参加本级人民代表大会表决，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。”宪法和法律规定，宪法修正案，必须由全国人民代表大会全体代表的2/3以上的多数赞成，始得通过；其他议案，必须得到该级人民代表大会全体代表的过半数赞成，始得通过。表决结果由会议主持人当场宣布。

人大代表表决的方式分公开表决和秘密表决两种。举手表决属于公开表决，无记名投票则属于秘密表决。《全国人民代表大会议事规则》第36条规定：“全国人民代表大会会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式”；会议表决议案，采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定；宪法的修改，采用投票方式表决。地方各级人大表决议案的具体方式，法律没有规定，由本级人大决定。

（九）提出建议、批评和意见

人大代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是代表受人民之托，参加管理国家事务的一种有效途径，也是代表对各方面工作进行经常性监督的一种有效形式。

人大代表的建议、批评和意见，一般以书面的形式提出且一事一案。代表建议、批评和意见提出后，先由本级人大常委会的办事机构（或者乡镇人大主席团）进行登记和分类编号，然后按职责范围转交有关机关和组织办理。承办单位在规定的时间内进行研究处理，并将处理结果书面答复有关代表，同时抄送人大常委会办事机构（或者乡镇人大主席团）。人大代表对答复不满意的，可以提出意见，由本级人大常委会办事机构（或者乡镇人大主席团）交有关单位，再作研究处理，并负责重新答复。

人大代表提出的建议、批评和意见与代表提出的议案不同。区别在于：

一是内容范围不同。代表建议、批评和意见的内容可以涉及国家政治、经济、教育、科学、文化等社会生活的各个方面，包括国家机关的各方面工作，不受人民代表大会及其常务委员会决定职权范围的限制。

二是提出和处理程序不同。代表提建议、批评和意见不受代表人数的限制，不用联名，也不受时间的限制，会议期间和闭会期间都可以提出。代表建议、批评和意见提出后，有关机构即可交有关机关、组织研究处理并负责答复，不同于议案须经有关机构审查决定是否列入会议议程。

三是效力不同。议案一经审议通过，即具有法律约束力，有关机关和组织必须严格遵守和执行，而代表建议、批评和意见主要是对国家机关的工作起着监督和参谋作用。

人大代表的建议、批评和意见权与普通公民的批评、建议权有所不同。我国宪法规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”人大代表也是中华人民共和国公民，所以在享有普通公民所具有的这项权利的同时，还享有与普通公民不同的国家权力机关组成人员所特有的建议、批评和意见权。不同之处在于，人大代表提出建议、批评和意见，是代表人民反映的意愿和要求，有的甚至涉及全局性的重大问题，有关机关、组织必须研究处理，并负责答复代表本人。代表建议、批评和意见的提出和办理，对于国家机关和工作人员改进工作、转变作风、提高效率，密切政府同人民群众的联系等，都有着重要意义。

二、人大代表在闭会期间的职责

人大代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，是代表执行代表职务的另一个重要方面，是代表在会议期间工作的准备、延续和保证。

根据《代表法》第三章关于“代表在本级人民代表大会闭会期间的活动”一章的有关规定，人大代表在闭会期间的活动主要是：同选民或者原选举单位保持密切联系，协助本级人民政府推行工作；组成代表小组，开展活动；对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察；采取多种方式经常听取和反映人民群众的意见和要求，回答选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问；对各方面的工作提出建议、批评和意见；县级以上各级人大代表可以依法参加关于特定问题的调查委员会，应邀列席有关会议等。

人大代表在闭会期间的活动，县级以上各级人大代表由本级人大常委会组织，乡镇人大代表由乡镇人大主席团组织。地方各级人大常委会受上一级人大常委会的委托，组织本级人大选举产生的人大代表开展闭会期间的活动。

（一）参加代表小组活动

代表小组是人大代表在闭会期间开展活动的一种组织形式。

1．代表小组的组成，要尊重代表的意愿，按照便于组织和开展活动的原则，结合实际采取灵活多样的形式。可以按居住区域就近组成代表小组，也可按系统、行业组成代表小组；可以是同级代表组成一个小组，也可以是两级或几级代表组成一个小组。代表小组推选组长，负责召集、组织小组的活动。有条件的地方，要聘请政治思想好、工作能力强、热心人大工作的同志担任代表小组联络员，为代表小组开展活动作好联络服务工作。

2．代表小组活动的主要内容是：学习、宣传党的路线、方针、政策和宪法、法律、法规，宣传、贯彻人大及其常委会的决议、决定；围绕宪法、法律、法规和人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况，政府工作重点，人民群众普遍关心的“热点”问题，人大常委会例会审议的议题等进行调查和视察，了解和掌握情况，提出意见和建议；联系选民或原选举单位，听取和反映他们的意见和要求；交流代表工作经验或进行其他的代表活动。

代表小组一般应建立学习制度、视察制度、联系选民或原选举单位制度等，使代表小组活动制度化、规范化。

（二）开展视察活动

视察，是人大代表在闭会期间的活动方式之一。《代表法》第21条规定，“县级以上的各级人大代表根据本级人大常委会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。”代表在统一组织的视察中，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人大常委会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。

1.人大代表视察的目的。人大代表视察的目的是：了解和掌握实际情况，听取和反映人民群众的意见和要求，为参加人大会议、审议有关报告和议案作必要的准备，使国家权力机关制定的法律、法规和通过的决议、决定更加符合实际，符合民情民意；密切人大代表、国家机关同人民群众的联系，宣传法律、法规和人大及其常委会决议、决定，增强人们的民主与法制观念；推动法律、法规和人大及其常委会决议、决定的贯彻执行，推进政府工作；检验法律、法规和人大及其常委会决议、决定是否符合实际，以便进行修正和完善，维护法制的统一和国家权力机关的权威。

2.人大代表视察的内容。人大代表视察的内容主要是：法律、法规和人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况；国民经济和社会发展计划、预算的执行情况；当前的中心工作或任务；人民政府及其工作部门、人民法院和人民检察院的工作情况；人民群众普遍关心的重大问题；基层单位和人民群众对国家机关及其工作人员的意见、建议；有关国家机关和单位对代表议案的处理和代表建议、批评、意见的办理情况；等等。代表视察的内容与宪法和法律赋予代表管理国家事务的职责是相对应的。

3.人大代表视察的形式。人大代表的视察，根据视察的目的、内容和要求，可以采取不同的形式。主要形式有：

（1）集中视察。即由人大常委会或者乡镇人大主席团组织本级人大代表集中一段时间进行视察。这一视察形式一般在人民代表大会会议召开之前采用，所视察的内容比较全面、广泛；这种视察有助于代表直接了解选举单位和选民的意见、要求，参与审议好大会的议题，提出较高质量的议案和建议、批评、意见，为大会期间代表行使各项职权作准备。

（2）专题视察。即代表就某一方面的情况或特定的问题进行的视察。这种视察，内容专一，针对性强，便于摸准吃透情况，是开展调查研究、决定重大事项的一种有效方法。这种视察形式在人大常委会会议召开之前采用较多，以便为常委会会议审议决定这方面的问题提供依据。

（3）持证视察。即代表持本级人民代表大会制发的“代表证”进行的视察。代表持证视察可在本行政区域内随时进行。可以个人单独进行视察，也可以几个代表约集一起进行视察。视察的单位、内容、时间，由代表自行确定。代表可以事先将视察的意愿、要求告诉当地人大常委会，由其联系安排，也可以不打招呼，进行临场视察；可以看现场、查实物，也可以听情况介绍。这种视察方式具有小型、灵活、便利等特点，有利于随时了解情况，反映群众的意见和要求，协助人民政府推行工作。

在视察过程中，代表不直接处理问题，这是由人民代表大会集体行使职权所决定的。但是代表视察时不直接处理问题，并不等于说代表在视察中遇到问题视而不见、见而不理。代表在视察中发现问题，可以向被视察单位提出建议、批评和意见；也可以书面提出意见和建议，交当地人大常委会办事机构或乡、镇人大主席团转有关部门研究处理。视察结束后，应写出视察报告，提交本级人大常委会或者乡镇人大主席团，人大常委会或者乡镇人大主席团应抓好代表在视察中提出的建议、批评和意见的办理工作。这是提高代表视察实效的重要一环，也是代表通过视察实施监督的必要措施。

（三）列席各种会议

《代表法》第23条规定：“县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议。全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席本级人民代表大会各专门委员会会议。”《代表法》第24条规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议，并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议”。

1.代表列席本级人大常委会会议。人大常委会在举行会议的时候，为了对议题更深入地进行审议，可以邀请有关的人大代表列席会议；人大代表应积极应邀列席会议，并发表意见。人大代表列席本级人大常委会会议，有利于密切代表同人大常委会的联系，使代表了解人大常委会的工作，有利于人大常委会对议题进行更加深入的审议，使人大常委会作出的决议、决定更加符合实际，更好地体现人民群众的意愿；有利于把代表在闭会期间分散的活动同人大常委会集体行使职权结合起来，更好地发挥代表作用。

2.代表列席原选举单位人民代表大会及其常委会会议。这是代表密切与原选举单位的联系，听取人民群众呼声，汇报自己的代表工作的一种重要方式。其意义在于：一是便于代表了解原选举单位的情况，以便向本级人大及其常委会、人民政府反映原选举单位的意见和要求；二是为代表向原选举单位宣传本级人大及其常委会的决议、决定及有关法律、法规提供了机会；三是有利于代表向原选举单位汇报代表工作和代表活动情况，主动接受原选举单位的监督；四是便于原选举单位了解它选举产生的代表执行代表职务的情况，进行监督。

3.代表列席本级人大各专门委员会会议。法律规定，全国人大和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要可以设立若干专门委员会，在本级人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟订有关议案。代表应邀列席本级人大各专门委员会会议，其目的在于发挥代表的议政作用，特别是审议涉及专门性问题的议案或报告时，邀请那些熟悉情况、有专门特长的代表列席会议，发表意见，提出有针对性的建议，有利于专门委员会对各项议案和报告进行更好的审议。

（四）参加其他有关活动

《代表法》第25条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。”根据这一规定，代表可以采取接待选民、走访选民或原选举单位、以通讯方式保持与选民或原选举单位的联系、召开选民座谈会、代表述职等多种形式，经常听取人民群众的意见和要求，汇报履行代表职责情况，回答选民或原选举单位对代表工作和活动的询问，代表要在自己参加的生产、工作和社会活动中，宣传人大及其常委会的决议、决定，协助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作。

县级以上各级人大代表依法参加对特定问题的调查，也是代表在人大会议闭会期间的一项活动。县级以上的各级人大代表在闭会期间，可以向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见；各级人大代表有权依照法律规定的程序提议临时召集本级人民代表大会会议。这些都属于法律规定的代表活动内容。

近几年来，许多地方的人大常委会，组织本级人大代表开展了评议“一府两院”的活动。这种活动既是代表在闭会期间开展活动的重要内容，又是人大监督工作的一种有效形式。

三、人大代表在会内工作与会外活动的关系

人大代表的会内工作与会外活动，二者都是执行代表职务，都是全面履行代表职责、依法行使管理国家事务权利所不可或缺和不可分割的组成部分。人大代表的主要活动方式是出席本级人民代表大会会议，围绕着人民代表大会的职权和会议的议题，发表意见，讨论问题，依法行使提出议案、建议、批评和意见，提出质询案以至罢免案等权利，依法行使审议权、选举权和表决权等。出席会议，行使权利，这是管理国家事务的民主形式，是人大代表的主要工作。但是，这并不等于说，代表在闭会期间的活动就无关紧要、可有可无。如果人大代表只是“开会代表，会完就了”，就谈不上全面履行代表职务，就不能算是称职的代表。代表在闭会期间的活动，也是人大代表履行法定义务与职责的需要。宪法和法律明确规定了人大代表应当和原选举单位或者原选区选民保持密切联系，宣传法律和政策，反映人民群众的意见和要求，协助宪法、法律的实施，协助本级人民政府推行工作，向人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见等项义务与职责。这些法定的义务与职责，大多数是需要在代表大会闭会期间完成的。所以，代表只有既出席本级人民代表大会会议，依法做好大会期间的工作，又积极开展和参加闭会期的代表活动，才能完成宪法和法律赋予人大代表的各项任务。

因此，从一定意义上讲，会内工作是代表执行代表职务的核心和关键，是会外工作的出发点和归宿；会外活动是会内工作的基础、保证和延伸。没有会内工作，就不可能使国家权力机关充分发挥作用；没有会外活动，也不可能使代表的会内工作有成效。会内工作与会外活动相辅相成，互为补充，二者不可偏废。

第三节

人大代表执行职务的保障

我国宪法和有关法律对人大代表执行代表职务的保障作了许多规定。《代表法》，第1条规定：“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”第四章“代表执行职务的保障”对代表执行职务的保障问题作了11条明确规定，从而为代表依法执行代表职务提供了法律保障。人大代表职务保障制度的确立和实施，对于充分调动人大代表参与管理国家事务的积极性，更好地发挥国家权力机关的作用，具有十分重要的意义。

一、人大代表执行职务的司法保障

对代表执行职务提供司法保障，实际上就是赋予代表以特别的司法保护权，其目的是使代表执行职务不受干预。代表执行职务的司法保障主要包括以下内容：

（一）发言和表决免受追究

人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不论正确与否和赞同与否，代表个人不承担任何法律责任。代表的言论和表决行为，不属于法律调整范围，司法机关不得追究其动机和责任。从我国法律规定的代表言论和表决免责权适用时效来看，这种保障是相对的，受一定时空条件限制。人大代表、常委会组成人员在人民代表大会和常委会各种会议上的发言和表决，在会中、会后和代表职务终了后都不受法律追究，但在会议以外的言论和表决则不属于这种特殊保护范围。

人大代表的发言和表决免受追究，是代表依法享有的一项基本权利。任何组织和个人都必须切实尊重代表的这一民主权利，以任何理由追究人大代表在人大会议上发言和表决的行为，都是法律所不允许的。

（二）人身特别保护

人大代表非经特别许可，不受限制人身自由、逮捕和刑事审判。根据法律规定，县级以上各级人大代表如果因涉嫌犯罪，需要予以逮捕或者刑事审判，在人大会议期间，必须事先报经大会主席团许可，在人大闭会期间，必须事先报经人大常委会许可。大会主席团或者常委会不同意逮捕或者刑事审判的，有关机关不能对该代表进行逮捕和刑事审判。如果因为是现行犯被拘留来不及报经许可的，执行拘留的机关事后应当立即向该级人大主席团或者常委会报告。大会主席团或者常委会认为拘留不当的，执行拘留的机关应当立即予以释放。对县级以上的各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，如行政拘留、司法拘留、监视居住、劳动教养等，也应当报经该级人大主席团或者常委会许可。对乡镇人大代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即向乡、镇人大报告。

（三）阻碍人大代表执行职务等违法行为应承担相应的法律责任

为了保证人大代表依法履行职责，保障人大代表依法对“一府两院”进行有效的监督，我国法律还规定了阻碍代表依法执行代表职务应承担相应的法律责任。这些规定是：

1.《代表法》第39条第2款规定：“有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直到给予行政处分。”这主要是针对那些依照法律规定有义务协助代表执行职务的有关人员而言的。例如，代表建议的承办单位应当认真办理代表建议，并在规定的期限内作出负责的答复，如果敷衍了事，或者久拖不办，这实际上是拒绝履行义务的表现。又如代表依法进行视察，被视察单位应当予以接待，如果代表提出约见有关国家机关负责人，被约见的有关国家机关负责人或者其委托的负责人应当听取代表的建议、批评和意见。这些都是必须履行的义务。否则，应当受到批评或行政处分。

2.《代表法》第39条第3款规定：“阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照《治安管理处罚条例》第19条的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照《刑法》第157条（现行《刑法》第277条）的规定追究刑事责任。”对这种人的惩罚一般要根据情节而定。如果情节较轻，可由单位或上级机关给予行政处分；如果情节较重，尚不够刑事处罚的，则根据《治安处罚条例》的有关规定，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告；如果情节特别严重，依照刑法的规定构成犯罪的，则要依法追究刑事责任。1997年修订的《刑法》第277条第2款规定：“以暴力、威胁方法阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法执行代表职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”

3.《代表法》第39条第4款规定：“对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分；国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照《刑法》第146条（现行《刑法》第254条）的规定追究刑事责任。”新修订的《刑法》第254条规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”

确立阻碍人大代表执行代表职务的法律责任，是代表职务保障制度的重要内容，对于维护我国社会主义民主与法制的统一性、严肃性，增强全民法制意识、民主意识，具有积极的意义。在现实生活中，阻碍代表执行代表职务和对代表执行代表职务打击报复的违法事件时有发生。对此，有关部门和司法机关要依法进行处分或惩罚，人大及其常委会要依法予以保障。

二、人大代表执行职务的时间保障

我国实行的是兼职代表制。大多数人大代表由于是兼职的，他们在生产和工作岗位上承担着繁重任务，因而要占用一定工作时间来开展代表活动，这就必须有相应的保障制度。《代表法》第31条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。”这就是说，代表的所在单位有义务为代表开展代表活动，提供必要的时间保障，不得随意阻拦。同时，《代表法》从实际出发，对代表在闭会期间开展代表活动的时间保障规定了一定的限制条件，即需要给予时间保障的，只限于本级人大或其常委会安排的代表活动，而代表自己安排的代表活动不在此列。有的省、市人大及其常委会还在自己依法制定的实施代表法办法中对代表每年脱产开展代表活动的最少时间作出了明确规定。

三、人大代表执行职务的经济保障

根据我国人大代表兼职不兼薪的特点，为了改善代表因执行代表职务而影响收入的不合理状况，同时也是为了调动和鼓励代表积极参加代表活动，发挥其应有作用，国家通过立法确立了代表执行职务的经济保障制度。

《代表法》第32条规定，代表执行代表职务期间，“其所在单位按正常出勤对待，享受其所在单位的工资和其他待遇。”也是就说，代表只要参加本级人大或人大常委会组织安排的代表活动，执行代表职务，该代表所在的生产、工作单位应当按正常出勤对待，不得扣减工资和其他待遇，以保障代表执行代表职务不受经济损失。

《代表法》第32条规定：“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”这就是说，人大代表如果没有国家和集体发给的固定工资，其执行代表职务所受的经济损失，可根据其收入状况，执行代表职务的工作量，以及本级财政能力等实际情况，由本级财政拨款给予适当的补贴。

《代表法》第33条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”这就是说，我国各级人大代表在闭会期间的活动经费由本级财政负担，并应当将这笔开支列入财政预算。代表法的这一规定，有利于促进闭会期间代表活动的开展，充分发挥代表在闭会期间的作用。

四、人大代表执行职务的组织保障

为了有效地发挥各级人大常委会办事机构和代表工作机构、代表小组等组织的联系、指导、协调、服务功能，为代表执行职务创造条件，《代表法》对代表执行职务的组织保障提出了一系列规范性要求。主要包括：人大常委会应采取多种方式同本级人大代表保持密切联系，听取和反映代表对国家机关工作的批评、意见、建议，指导代表小组制订、落实活动计划，总结交流代表工作经验；人大常委会的办事机构应当积极为代表执行职务提出必要的条件和服务，等等。

第五章

全国人大代表

第一节

全国人大代表的权利与义务

全国人大代表作为人民中的一员，和其他公民一样同等地享有宪法和法律所赋予的公民基本权利，也同等地履行宪法和法律所规定的公民基本义务。全国人大代表作为国家权力的直接行使者，宪法和法律又赋予了他们某些特有的权利和义务，以保障完成直接参与行使国家权力的特殊使命。全国人大代表的权利和义务是不可分割的。

一、全国人大代表的权利

全国人大代表的权利，除了最基本的“与会权”（出席全国人大全体会议、专门委员会会议等）以及在全国人大会议期间的“审议权”（审议列入大会议程的各项议案和报告）和“选举表决权”（参加对全国人大主席团提名的全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的人选的选举；参加表决决定国务院组成人员和中央军委副主席、委员的人选；参加表决通过全国人大各专门委员会组成人员的人选）之外，主要还有以下五个方面的权利：

（一）提案权

全国人大代表在本级人大开会期间，有权依照法律规定的程序，联名向本级人民代表大会提出议案，这是人大代表享有的一项重要的权利。1954年颁布的《全国人大组织法》和《地方组织法》已有这方面的规定。现行《代表法》根据宪法精神规定，“各级人大代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”。议案涉及重大问题，一旦列入会议议程并经讨论通过，就具有明显的约束力，有的还可能成为法律。因此，提案是一件非常严肃和慎重的事情，必须依照法律规定的程序进行。

1．根据《全国人大组织法》等规定，全国人大代表向全国人大提案：

（1）必须是1个代表团或30名以上的代表联名；

（2）必须在全国人大会议主席团规定的提交议案的截止时间之前提出。为了从时间上保障大会能对各项议案加以研究整理并提出相应的处理意见，每次全国人大会议均由主席团提出一个提交议案的截止时间，一般为开幕后的一周或10天左右。此后再提交的议案将转交全国人大常委会处理；

（3）议案应当写明案由、案据和方案；

（4）提出的议案由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关专门委员会审议、提出意见，再决定是否列入大会议程；

（5）列入议程的议案在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，对该议案的审议即行终止；

（6）对于全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，须有3个以上代表团或1/10以上的代表提出，由主席团提请大会审议；

（7）1/5以上的全国人大代表有权提议修改宪法，或提议召集全国人大的临时会议；

（8）3个以上代表团或1/10以上的代表联名，可以提议组织特定问题调查委员会，由主席团提请人大全体会议决定。全国人大代表的提案权，也可以包括全国人大常委会的组成人员向本级人大常委会提出属于本级人大常委会职权范围内的议案。

2．全国人大常委会组成人员向全国人大常委会提出属于全国人大常委会职权范围内的议案：

（1）必须是10名以上的全国人大常委会组成人员；

（2）提出的议案由委员长会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。

在实践中，有些全国人大代表难以分清议案和下文将要提到的“书面意见”（建议、批评和意见）的关系，所提交的有些议案实际上应当属于书面意见的范畴。例如，第九届全国人大第一次会议共受到议案830件，其中代表团提出的议案26件，30名以上代表联名提出的议案840件。经大会秘书处同有关工作部门商议，建议将其中190件议案交有关的专门委员审议，提出是否列入全国人大会议或全国人大常委会会议议程的意见，由全国人大常委会审议决定。另外640件作为建议、批评和意见，由全国人大常委会办公厅交由有关机关、组织认真研究处理，并负责答复代表。

3．全国人大代表与全国人大常委会组成人员的提案根据法定属性可以分为：

（1）立法案，即提请全国人民代表大会或者常委会制定法律的议案。立法案还包括对有关法律的修正、废止案；

（2）重大事项决议案，即提请全国人民代表大会或者常委会就某项重大事项进行审议并作出决议的议案。重大事项一般是指属于全国人大或其常委会职权范围内的涉及国计民生，改革、发展、稳定和内政、外交、国防等的重大问题；

（3）罢免案，指向全国人民代表大会或者常委会提出罢免有关最高国家机关领导人员职务的议案，这些最高国家机关的领导人员是由全国人大或其常委会选举或决定任命的；

（4）临时召集大会案，指向全国人大常委会提出要求临时召集本级人民代表大会会议的议案；

（5）特定问题调查案，指向全国人民代表大会提交的要求组织特定问题调查委员会的议案。

全国人大代表有提出各项议案的权利，但并不等于全国人大代表有决定议案立案的权力。议案的提出、范围、内容、程序等，有关法律对此都作了原则上的规定。全国人大代表提出议案必须符合法律规定的联名人数，能否立案须经大会主席团或常委会委员长会议决定。议案从提出、审议、通过到办理，都必须符合严格的法定程序。

（二）建议、批评权

全国人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，这里所谓的“各方面工作”，包括各类国家机关、人民团体及有关单位等的工作；“建议、批评和意见”在实践中常常被称为“书面意见”。“书面意见”和“议案”有着明显的区别。前者所涉及的内容具体而广泛，常常越出了人大及其常委会的职权范围。法律对提出“建议、批评和意见”末作“联名”规定。全国人大代表提出的建议、批评和意见，由全国人大常委会的办事机构（办公厅）交有关机关和组织研究处理并负责答复。

（三）质询权

全国人大代表在全国人大开会期间，有权根据法律规定的程序，对有关国家机关的工作提出质问，被质问的机关必须负责答复。1954年的宪法和有关组织法曾规定各级人大代表享有此权（当时称为“质问”）。1975年的宪法取消了这方面的规定。1978年的宪法重新恢复，并改称“质询”。在对实施情况进行分析总结的基础上，1982年的宪法明确规定，全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、委的质询案，受质询的机关必须负责答复。

现行《代表法》第14条规定，全国人大会议期间，1个代表团或者30名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、委，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。

1．根据现行《代表法》、《全国人大议事规则》和《全国人大组织法》等的规定，全国人大代表行使质询权的程序是：

（1）须在全国人大举行会议期间；

（2）质询对象可以是国务院及国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院；

（3）质询者须是1个代表团或者30名以上的代表联名；

（4）须以书面形式提出质询案，质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容；

（5）质询案由主席团决定交受质询机关答复；

（6）答复方式由主席团决定，一般是由受质询机关书面答复，或者由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或有关的代表团会议上口头答复；

（7）在主席团会议或有关专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团的团长或者代表有权列席会议，并发表意见；

（8）提质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复；

（9）质询案以书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。

2．根据《全国人大组织法》和《全国人大常委会议事规则》的规定，全国人大常委会组成人员行使质询权的程序是：

（1）必须在全国人大常委会举行会议期间；

（2）质询对象可以是国务院及国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院；

（3）质询者须是10名以上的常委会组成人员联名；

（4）须以书面形式提出质询案，写明质询对象、质询的问题和内容；

（5）质询案由委员长会议决定交有关的专门委员会审议或提请常委会会议审议。专门委员会审议质询的时候，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见；

（6）由委员长会议决定将质询案交受质询的机关答复；

（7）答复方式由委员长会议决定，一般是由受质询机关的负责人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复；

（8）在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。而且，专门委员会应当向常委会或委员长会议提出报告；

（9）书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，并印发常委会组成人员和有关的专门委员会。

（四）询问权

全国人大代表在审议议案或报告的时候，有权向国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院提出询问。询问的问题应与议案或报告有关，可以是本级人大职权范围内的重大问题，也可以是其他问题。询问的问题可以是事实不够清楚、原因不够明确的，也可以是对某个问题有怀疑的。

“质询”与“询问”在形式上都是提出问题，并要求回答，但两者的区别很大。第一，从内容看，质询所涉及的须是重大问题；询问则可以是一般问题。第二，从出发点看，质询的提出，是由于人大代表对“一府两院”的某方面工作不满意，需要给予批评、质问，甚至追究责任；询问的提出，是由于人大代表对议案所涉及的某些情况不熟悉、不理解，需要了解情况。第三，从性质看，质询是国家权力机关监督“一府两院”的一种方式，带有一定的强制性；询问是国家权力机关与政府等机关沟通情况的一种途径，不带强制性。第四，从程序看，法律对质询有多方面的程序规定；对询问的规定则较少。

实践中，全国人大代表提出质询案的情况很少。这一方面说明质询案事关重大问题，一般不轻易提出。另一方面，更主要的原因在于目前对使用质询这一监督方式尚不够重视。有时即使可以甚至需要提出质询，也会出于种种考虑而改为提出“询问”。这实际上是混淆了质询与询问的性质与功能界限。

（五）视察权

全国人大代表有权依法对本级或下级国家机关及有关单位的工作进行视察，通过实地观察和调查，监督并促进有关机构、单位的各项工作。1955年8月，全国人大常委会就作出了关于全国和省级人大代表视察工作的决定。现行法律规定，全国人大代表的视察，由全国人大常委会统一安排。全国人大代表在视察过程中，可以提出约见本级或下级有关国家机关的负责人。被约见者或其委托人应当听取代表的建议、批评和意见。实践中，除每年由全国人大常委会集中安排开展视察外，全国人大代表也可以在原选举单位的人大常委会组织下进行视察，甚至可以利用业余时间或结合工作，持代表证就地进行经常性的分散的视察。可以一人单独视察，也可以几个人联合进行视察。视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。

改革开放20多年来，全国人大代表经常开展视察活动，创造了“会前视察”、“专题视察”、“应邀视察”、“随机视察”和“连续视察”等形式。这些视察活动，有利于代表更好地参政议政，反映人民的意见和要求，协助和促进政府开展各方面的工作。

二、全国人大代表的义务

全国人大代表的权利和义务是相统一的。从一定意义上讲，前述的某些“权利”，例如提案、质询、视察等，本身又都可以构成全国人大代表应尽的“义务”。除此之外，法律规定全国人大代表必须积极履行以下一些义务：（一）模范地遵守宪法和法律，在自己所参与的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施宪法和法律是全国人民共同意志和利益的集中体现，任何组织和个人都必须严格遵守。全国人大代表既要参与立法，又要积极守法。在强调“依法治国”、发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明、逐步走向法治国家的新世纪新阶段，全国人大代表应该带头知法、守法，并且自觉地带头依法办事，成为遵守宪法和法律的模范。全国人大代表在平时的工作岗位上，在生产和社会活动中，应积极宣传和贯彻执行宪法、法律以及全国人大及其常委会的有关决议，协助宪法和法律的实施，监督和推动各类国家机关的工作。（二）出席全国人民代表大会会议，参加代表活动，遵守全国人大会议的议事规则及有关规定全国人大代表应当出席全国人民代表大会会议，参加大会的全体会议和分组会议。出席全国人大会议和参加代表的各项活动，是全国人大代表应尽的基本义务，也是人大代表履行职责的主要形式。全国人大代表必须按照有关法律和全国人大议事规则的规定，按时出席全国人大会议，参加闭会期间的各项代表活动，除因病或其他特殊情况确实无法出席外，都不得缺席。

（三）保守国家机密

全国人大代表作为国家主人的代表，直接参与行使最高层次的国家权力，必然会不同程度地涉及到有关国家机密，而这些机密常常会关系到国家的安全和社会的安定团结。为了国家和人民的利益，全国人大代表应该提高警惕，注意保守国家机密。

（四）密切联系群众，经常听取和反映人民的意见和要求

全国人大代表要真正地代表人民，最根本的一条是密切联系广大人民群众，经常听取和反映人民群众的意见和要求。人大代表通过广泛联系群众，也便于了解国家宪法、法律的贯彻实施情况，及时沟通人民群众与国家最高权力机关、中央人民政府之间的联系。全国人大代表大多数是兼职的，在他们日常的生产和生活中，自然而然地和周围群众发生联系，获得某些意见和要求。但这只是一种小范围的“自然联系”。作为全国人大代表，应有意识地通过各种途径，积极主动地广泛联系原选举单位所属地区的人民群众，坚持“自觉联系”，做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。全国人大代表听取人民群众的意见和要求后，可通过全国人大常委会把人民的要求转达有关部门，也可以由代表直接向有关部门反映，或者在下次全国人大全体会议或全国人大常委会会议上，通过“质询”、“询问”、“提案”、“批评、建议和意见”等形式提出。但人大代表不宜直接干预政府或其他国家机关的工作，不直接处理问题。

（五）接受原选举单位的监督

人民选出自己的代表，目的是为了让代表能代表人民的意志和利益去直接行使国家权力。但是，代表是否真正地、始终地代表人民，这一点只能通过对代表的监督来检验。通过监督，还能警醒代表，使他们牢记人民的委托，当好人民的公仆。因此，对人民来讲，监督代表是一种不可或缺的权利；对于代表而言，接受选民或原选举单位的监督是一种不可推卸的义务。宪法和《选举法》、《代表法》等均规定，全国人大代表，受选出他（她）的原选举单位的监督。具体来说，全国人大代表应当采取多种方式经常听取人民群众对自己的意见和要求，回答原选举单位对代表工作和代表活动的询问。

三、全国人大代表的作用

从宪法和有关法律的规定来看，全国人大代表的重要作用可以概括为以下三个方面：

（一）反映与维护人民群众利益的作用

全国人大代表代表全国人民的利益，必须站在人民群众的立场上，坚决维护全国广大人民群众的利益。

（二）表达与整合人民群众意志的作用

在全国人大会议期间，全国人大代表代表人民集体行使立法、决定、监督和任免等职权，努力把人民的意志和党的意图提升为国家意志。

（三）联系人民群众的作用

全国人大代表由选民和选举单位间接选举产生，与人民群众有着密切的联系，在人民群众与最高国家权力机关、中央人民政府之间起着桥梁和纽带作用。

人大代表行使职权、履行职责，必须具备较高的个人素质，这关系到国家权力机关的工作效能和权威，对社会主义民主建设具有重大的影响。一般而言，人大代表应具备强烈的代表意识、良好的文化修养、政治素养和法制意识，有较高的参政议政和社会活动能力，且应具有高度的事业心、责任感和一定的身体素质。

第二节

全国人大代表执行职务保障

全国人大代表作为人民权力的受托者，享有法律规定的特殊的保障权利，以保证人大代表合法地、有效地行使代表权利，实现人民当家作主。全国人大代表作为最高国家权力的直接行使者，主要享有以下四个方面的特殊保障。

一、发言和表决免责保障

全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。现行宪法规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。根据这一原则，《全国人大组织法》具体规定，全国人大代表和常委会组成人员，在人大常委会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。人大代表的发言、表决免责保障，不包括在国家权力机关各种会议（全体会议、分组会议等）以外的发言和表决。同时，任何机关、个人若对全国人大代表在国家权力机关各种会议上的发言、表决追究法律责任，其行为即构成违宪和违法。

人大是通过会议形式集体行使国家权力的。因此，参加人大会议并行使人大各项职权是人大代表最基本最重要的活动方式。全国人大代表应该积极地、如实地反映人民的要求，负责地参加对各项议案的审议和表决，大胆而慎重地表明态度：赞成、反对，或者弃权。人大代表的发言、表决免责保障，能够从法律上确保人大代表排除干扰，消除顾虑，代表人民畅所欲言。

二、人身特别保护

全国人大代表除了作为公民享有基本的人身法律保障外，还享有特别的法律保护。1954年宪法和有关组织法对全国人大代表享有这一权利作了规定。1975年和1978年的两部宪法均取消了这一规定。现行宪法恢复并修改了全国人大代表的人身特别保护权利。《代表法》规定，县级以上各级人大代表，非经本级人大会议主席团许可，在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕或刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应立即向该级人大主席团或人大常委会报告。对县级以上各级人大代表，如要采取法律规定的其他限制人身自由的措施（如行政拘留、监视居住、劳动教养等），也应当经本级人大主席团或常委会许可。

全国人大代表的人身特别保护权利，与“公民在法律面前一律平等”并不矛盾。它有利于维护全国人大代表的崇高地位，防止对全国人大代表打击报复等事件的发生，保障全国人大代表正常地开展工作，代表人民直接参与行使国家权力。

三、物质帮助和时间保障

全国人大代表在执行代表职务时，有权依照法律规定享受国家给予的补贴和物质上的便利。全国人大代表除少数成为人大常委会专职成员外，绝大部分是兼职代表，平时不脱离本职工作。他们从自己原有的工作中获得劳动报酬，不因为担任人大代表而另取薪金。全国人大常委会专职委员，一般也在当选人大代表前的原单位领取工资。但是，考虑到全国人大代表在执行职务时，需要一定的活动经费，而且可能付出一定的劳动时间，影响了个人经济收入，法律规定，全国人大代表在出席人大会议和执行其他属于代表的职务时，国家根据实际需要给予适当的补贴和物质上的便利。全国人大代表在全国人大会议期间的工作和在全国人大闭会期间的活动，都是执行代表职务。代表执行职务时，所在单位必须给予时间保障，并按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行职务时，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。法律规定，全国人大代表的活动经费，应当列入本级财政预算。全国人大代表享有物质帮助上的保障，有利于其切实地履行职责。

四、其他特殊保障

法律规定，全国人大常委会应当为全国人大代表执行代表职务提供服务，应当采取多种方式同全国人大代表保持联系。为了便于代表执行代表职务，全国人大可以为全国人大代表制发代表证。少数民族代表执行代表职务时，有关部门应当在语言文字、生活习惯等方面给予必要的帮助和照顾。

一切组织和个人都必须尊重全国人大代表的权利，支持代表执行代表职务。法律规定，凡是有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分。凡是阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照《治安管理处罚条例》第19条的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照《刑法》第277条的规定追究刑事责任；对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分；国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照《刑法》第254条的规定追究刑事责任。

第三节

全国人大代表的辞职、停职、

罢免与资格终止一、全国人大代表的辞职

现行《选举法》第49条、第50条规定，全国人大代表可以向选举他的人民代表大会的常委会书面提出辞职，辞职被接受的，其代表资格即告终止。全国人大常委会组成人员、全国人大各专门委员会的组成人员，辞去代表职务的请求被接受的，其常委会组成人员、专门委员会组成人员的职务相应终止，由全国人大常委会予以公告。

二、全国人大代表的停职

现行《代表法》第40条规定，全国人大代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务，即停职：因刑事案件被羁押正在接受侦查、起诉和审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务。

三、全国人大代表的罢免

1995年2月修改后的现行《选举法》，对于罢免各级人大代表的程序作了较为具体的规定。其中，罢免全国人大代表的主要程序是：

（1）省级人大举行会议时，大会主席团或者1/10以上的代表联名，可以提出对由本级人大选出的全国人大代表的罢免案；在省级人大闭会期间，常委会主任会议或者常委会的1/5以上组成人员联名，可以向常委会提出对由本级人大选出的全国人大代表的罢免案。

（2）罢免案应当写明罢免理由。

（3）省级人大举行会议时，被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主席团印发会议；罢免案经会议审议后，由主席团提请全体会议表决。

（4）省级人大常委会举行会议时，被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见；罢免案经会议审议后，由主任会议提请常委会全体会议表决。

（5）罢免代表，采取无记名投票的表决方式。

（6）罢免案经本级人大代表的过半数通过，或者经本级人大常委会组成人员的过半数通过。

（7）罢免全国人大代表的决议，须报送全国人大常委会备案。

（8）全国人大常委会组成人员和全国人大专门委员会的组成人员的代表职务被罢免后，其常委会或专门委员会组成人员的职务相应撤销，由全国人大主席团或常委会予以公告。

四、全国人大代表资格的终止

全国人大代表，经全国人大常委会进行资格审查，并经确认其代表资格、予以公告后，即在整个任期内具有全国人大代表的资格。但法律又规定，有下列情形之一者，其全国人大代表的代表资格即被终止：

（1）本人提出辞职并被接受的；

（2）未经批准，两次不出席全国人大会议的；

（3）被罢免的；

（4）丧失中华人民共和国国籍的；

（5）依法剥夺政治权利的。全国人大代表资格的终止，由全国人大常委会代表资格审查委员会报全国人大常委会，并由全国人大常委会予以公告。

第六章

地方各级人大代表

地方各级人民代表大会代表经选民或选举单位依法选举产生，是地方各级国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，直接参与行使地方国家权力。

第一节

地方各级人大代表的权利与义务

一、地方各级人大代表的权利

地方各级人大代表除享有中华人民共和国公民的基本权利外，依照法律规定还享有下列权利：

（一）提案权

在本级人大开会期间，有权依法联名向本级人民代表大会提出属于本级人大职权范围内的议案。这是地方各级人大代表享有的一项重要权利。

地方各级人大代表的提案权，同样包括人大常委会组成人员向本级人大常委会提出的属于本级人大常委会职权范围内的议案。议案涉及重大问题，一旦列入会议议程并经讨论通过，就具有法律意义上的强制力和约束力。根据地方组织法规定，县级以上地方各级人大代表10人以上联名，乡级人大代表5人以上联名，可以向本级人大提出议案。

1．提议案的要求和有关程序是：议案应当写明案由、案据和方案；提出的议案由主席团决定是否列入大会议程；列入议程的议案在交付大会表决前，提议案人要求撤回的，经主席团同意，对该议案的审议即行终止。县级以上地方各级人大会议期间，1/10以上代表联名，有权提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。乡级人大会议期间，1/5以上代表联名，有权提出对本级人大主席、副主席及人民政府领导人员的罢免案。上述罢免案由本级人大主席团提请大会审议。县级以上地方各级人大1/10以上代表书面联名，有权依法组织特定问题调查委员会。在地方各级人大中，1/5以上代表联名，有权提议召集本级人大的临时会议。

2．地方人大代表的提案根据法定属性可以分为：

（1）立法案。即提请人民代表大会制定地方性法规的议案。立法案还包括对有关地方性法规的修正、废止案；

（2）重大事项决议案。即提请人民代表大会就某重大事项进行审议并作出决议的议案。重大事项一般是指本行政区域内属于人大职权范围内的涉及改革、发展和稳定的重大问题；

（3）罢免案。指向人民代表大会提出罢免有关国家机关工作人员职务的议案；

（4）临时召集大会案。即指向人大常委会（县级以上）或主席团（乡级）提出要求临时召集本级人民代表大会会议的议案；

（5）特定问题调查案。指向人民代表大会提交的要求组织特定问题调查委员会的议案。

（二）审议权

对列入本级人民代表大会会议的议案和报告进行审议，提出意见和建议。

（三）表决权

参与对交付本级人民代表大会表决的议案的表决。

（四）提名权

省级人大代表30人以上书面联名，设区的市和自治州的人大代表20人以上书面联名，县级人大代表10人以上书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员，人民政府组成人员，人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。乡级人大代表10人以上书面提名，可以提出本级人大主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。

（五）选举权

参加应由本级人大产生的有关国家机关组成人员的选举或罢免。

（六）建议、批评权

地方各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出各方面工作的建议、批评和意见。这里所谓的“各方面工作”，包括本行政区域内各类国家机关、人民团体及有关单位等的工作：“建议、批评和意见”在实践中常被称为“书面意见”。“书面意见”和议案有着明显的区别，前者所涉及的内容具体而更广泛，常常超越了人大及其常委会的职权范围。法律对提出“建议、批评和意见”未作“联名”的规定。代表提出的建议、批评和意见，由本级人大常委会的办事机构（乡级人大由主席团）交有关机关和组织研究处理并负责答复。

（七）询问权

本级人大会议期间，代表在审议议案和报告时，可以书面向本级国家机关提出询问。询问的内容应与议案或报告有关，可以是本级人大职权范围内的重大问题，也可以是其他问题。

（八）质询权

地方各级人大会议期间，代表可以依法向本级人民政府及其所属各部门、人民法院、人民检察院书面提出质询案，被质询的机关必须答复。地方各级人大举行会议的时候，代表10人以上联名可以书面提出质询案，由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专委会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或专委会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案口头答复的，应由受质询机关的负责人到会答复；以书面答复的，应由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或印发提质询案的代表。

（九）参与监督权

可以应邀参加本级人大常委会组织的视察、执法检查、评议“一府两院”以及由本级人大及其常委会决定的特定问题调查等监督活动。

二、地方各级人大代表的义务

地方各级人大代表在享有法律规定的各项权利的同时，必须履行法律规定的各项义务：

（一）必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密

人大代表作为国家权力机关的组成人员，应带头知法守法，自觉地带头依法办事。这既是代表的义务，也应当是一名人大代表的基本条件。地方人大代表在平时的工作岗位上，在生产和社会实践活动中，应积极宣传和遵守宪法、法律，执行人大的有关决议，协助宪法和法律的实施，监督和推动各类国家机关的工作。（二）参加本级人大会议期间的工作和闭会期间的活动，认真行使法律赋予的各项代表权利地方各级人大代表应当参加本级人民代表大会会议，参加大会全体会议、代表团全体会议和小组会议。参加本级人大会议和参加代表的各项活动，是人大代表必须按照有关法律和本级人大代表履行职责的主要形式。人大代表必须按照有关法律和本级人大议事规则、规定，按时出席人大会议，参加闭会期间的各项代表活动，除因病或者其他特殊情况确实无法出席者外，都不得缺席。未经批准两次不出席本级人大会议的，由本级人大代表资格审查委员会报本级人大常委会（乡级报本级人大），由本级人大常委会（乡级由本级人大）发布公告，宣布其代表资格终止。（三）同选举单位和原选区选民以及广大群众保持密切联系，积极了解民情，如实反映民意，努力为人民服务人大代表要真正地代表人民，最根本的一条是密切联系广大人民群众，经常听取和反映人民群众的意见和要求。做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。地方人大代表通过广泛联系群众，也便于了解国家法律、法规的贯彻实施情况，及时沟通人民群众与本级国家机关之间的关系。

（四）接受选民或选举单位的监督

选民选出自己的代表，目的是为了让代表能代表人民的意志和利益去直接参与行使国家权力。因此，监督代表，是选民必不可少的一项权利，而接受代表的监督，则是代表一种不可推卸的义务。监督中最严厉的手段是罢免代表。由选民直接选出的，须经原选区过半数的选民通过；由各级人大选出的，须经该级人大过半数通过。被罢免的代表可以出席上述会议或者书面申诉意见。罢免的决议，须报送上一级人大常委会备案。对人大代表的罢免或撤换，必须依照法定的程序和要求进行。

第二节

地方各级人大代表的职务保障和资格

一、地方各级人大代表的职务保障

为了保障地方人大代表依法行使的职权不受破坏和阻挠，法律对代表履行职务提供了保障：

第一，发言、表决免责权。在本级人民代表大会上的发言和表决，不受法律追究；

第二，特别人身保护权。县级以上各级人大代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人大闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应立即向该级人大主席团或人大常委会报告。对县级以上各级人大代表，如要采取法律规定的其他限制人身自由的措施（如行政拘留、监视居住、劳动教养等），也应当经本级人大主席团或常委会许可。

第三，物质帮助权。人大代表在执行代表职务时，有权依照法律规定享受国家给予的补贴和物质上的便利。

二、地方各级人大代表资格

代表职务指的是代表身份。如全国人大代表身份，就是代表的职务，以此类推，省人大代表、县人大代表或乡人大代表等的身份，都是代表的职务。人大常委会主任、副主任或委员，或专委会组成人员，或乡人大主席、副主席等，也是代表职务的组成部分。代表职务决定代表权利和代表义务。

代表职务是以代表资格得以确定为前提条件的。法律规定，是否具有代表资格，需经代表资格审查。这种审查主要是审查代表选举过程中各个环节是否符合《选举法》和《地方组织法》的有关规定，对符合法律规定的，确认代表当选资格有效；不符合法律规定的，确定代表当选资格无效。

县级以上地方各级人大代表资格的审查工作，由本级人大常委会代表资格审查委员会进行审查。人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认当选的代表资格有效，或者确定个别代表的当选无效。

乡、镇人大代表的资格，由本级人大代表资格审查委员会进行审查，本级人大根据代表资格审查委员会提出的报告，确认当选代表的资格有效，或者确定个别代表的当选无效。

第七章

人大代表的建议、批评和意见

第一节

人大代表建议、批评和意见概述

一、人大代表建议、批评和意见的涵义

人大代表建议、批评和意见，是人大代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的评价和建设性看法或要求。建议是对事情提出建议性议论和措施。批评是对事情指出错误、缺点。意见则是对事情的一定看法和要求。但现在已习惯把人大代表的建议、批评和意见，简称为建议。同时，代表的建议是专指人大代表向本级人大及其常委会提出的建议，不包括人大代表直接向有关机关和组织提出的建议。

人大代表提出建议、批评和意见，是法律赋予的一项重要职权。它既可以使国家机关决策更科学、更民主、更合理，又可促进国家机关改进工作，提高效率，它还是国家机关联系群众，了解民意，解决矛盾的一条重要渠道。

我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。《宪法》第41条明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。作为人大代表，当然同样具有这种批评、建议权，但与普通公民所不同的是，《地方组织法》还明确规定，对于代表建议，有关机关和组织应研究处理并负责答复。这是因为代表建议就其性质和内涵来说，它不是一般的个人意见，而是反映了一部分公民或某一方面的意愿和要求，有的甚至是涉及全局性的重大问题。实践证明，认真办理代表建议，是尊重代表的民主权利，健全人民代表大会制度，加强社会主义民主与法制建设的重要内容，对于密切政府和有关部门与人民群众的联系，实现决策的民主化、科学化，防止和克服官僚主义，改进和提高工作效率，都具有重要意义。因此，有关机关和组织对代表建议的处理，当然应该比对一般公民的个人意见的处理更加慎重，法律在这方面也应该有一定的约束。

但是，代表建议毕竟只是一个或若干代表的意见，它不像代表议案那样可以列入议程，交付审议，更不像人大及其常委会通过的决议、决定和地方性法规，有关机关和组织乃至全体公民必须遵守执行。这一点也是必须明确的。

二、议案与建议、批评、意见的区别和联系

议案与建议、批评和意见，是法定机关和法定人员向人民代表大会及其常务委员会反映人民群众意见，行使管理国家事务权力的法定形式。根据宪法和法律的规定，它们是有区别的：

（一）议案与建议、批评、意见的区别

1．法定主体不同。议案的提出只能是人民代表大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、具有法定人数以上的代表或县以上人大常委会组成人员、法定人数以上的成员联名提出。而建议、批评、意见的提出，代表名额不受限制，只要有一名代表就可以提出。

2．法定时限不同。议案的提出，一般应在人民代表大会期间所规定的提出议案截止日期以前提出。而建议、批评、意见的提出，一般没有严格的时间限制，开会期间可以提出，闭会后也可以提出。

3．法定的内容和要求不同。议案的内容必须是属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项，即法律规定的四大职权：立法权、决定权、任免权和监督权。超过四大职权以外的有关人大及其常委会各方面的工作和人民政府以及有关机关、组织的工作，则属于建议、批评、意见的内容。一件议案的提出，应包括该项议案的题目、提出议案的具体理由、实施方案、具体条件和措施、实施后果预测，等等。而建议、批评和意见的提出，仅要求以书面形式，包括题目、具体意见即可。

4．法定程序不同。列入人大会议议程的议案提交会议讨论表决，由人民代表大会以全体代表的过半数通过或由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。建议、批评、意见等则由县以上人大常委会办事机构或由乡人大主席团交有关机关和组织在规定的时间内研究处理并负责答复即可。

5．法律效力不同。议案一经人大会议审议通过，就在一定范围内具有法律约束力，任何人都不得更改，有关部门和个人必须执行。而建议、批评、意见等是交有关机关和组织研究处理的。

6．答复形式不同。议案的执行情况必须向人民代表大会或其常委会报告。而建议、批评、意见等只答复代表本人即可。

7．作用不同。议案体现了各级人民代表大会及其常务委员会行使重大事项决定权。而建议、批评和意见则体现了人民代表行使民主监督权。

（二）议案和建议、批评、意见的联系

议案和建议、批评、意见并不是截然分开的，而是有联系的：

1．受理机关相同。都是向本级人民代表大会会议提出的。

2．性质相同。都是人民代表行使当家作主权力的法定权利。

3．议案在一定条件可以转化为代表建议、批评和意见。在下列情况下，议案可以转为建议、批评和意见处理：

（1）具有法定人数以上的代表提出的议案，大会主席团决定不列入大会议程的；

（2）人大代表联名不足法定人数的；

（3）议案是在人民代表大会所规定的截止日期后提出的；

（4）议案在交付表决前，提案人要求将议案转为建议、批评和意见的；

（5）议案内容不符合要求的；

（6）其他决定不立案而作建议、批评和意见办理的。

三、人大代表建议、批评和意见的特点

人大代表建议、批评和意见，是人大代表根据他们所了解和掌握的具体情况，经过深思熟虑后，就国家大政方针、改革、发展、稳定，内政、外交、国防，地方重大事务及群众生活的重大问题，对政府提出的书面建议、批评和意见。它与政务信息、群众来信来访相比而言，具有独特的内在属性和鲜明特点：

（一）具有代表性

建议、批评和意见的代表性包含两个方面的含义：一是从普遍性上看，代表提出的建议、批评和意见，是他们在日常生活、工作和同群众联系等活动中反映出来的民众的共同意愿，具有广泛的社会代表性。二是从特殊性上看，建议、批评和意见具有很强的地方、行业及阶层特色，它可以反映出各个不同类型地区、行业和阶层的特点。

（二）具有群众性

人大代表是各级人民政府联系人民群众的重要桥梁和纽带，代表建议、批评和意见的群众性是它的一个突出特点。首先，建议、批评和意见的来源主体是人民群众。人大代表分布在各行各业和各个层次，与人民群众有着密切联系。他们把群众在实践中创造的新经验、新成就，对宏观决策的新建议、新要求，以及基层出现的新情况、新问题等等，集中起来，经过筛选、分析、研究，对政府提出书面建议、批评和意见。其次，建议、批评和意见是以反映人民群众呼声，维护人民群众利益为归宿的，它积极反映人民群众的切身利益等。

（三）具有整体性

代表建议、批评和意见的整体性，可分为群众性和个体性两种表现形式。群众性表现形式是指代表们联名提出的建议、批评和意见。这类建议、批评和意见有不少是代表们在集体视察期间，经过调查研究，参观考察后提出来的，有些甚至是在全体会议期间经过小组讨论定稿的，可以说是集体智慧的结晶。所谓个体性表现形式，是指部分代表对政府的某一项工作，某一项决策，或者某一个具体问题，分别以个人名义提出的建议、批评和意见。简而言之，就是议题相同或相近的代表的个人建议、批评和意见。这种由个体转换成整体的建议、批评和意见，是代表们在参政议政上发挥整体优势的主要表现。他们围绕同一个议题，从不同角度，不同侧面反映问题，并提出多种解决问题的途径和措施，对政府工作有重要的实用和参考价值。

（四）具有组织性

代表建议、批评和意见产生的过程，提出的方式，处理的手段，都是依据法定程序有组织、有领导地进行的。正是因为这种组织性的存在，才切实保证了代表以提出建议、批评和意见的形式实施对国家行政机关的法律监督和工作监督。

四、人大代表建议、批评和意见的作用

人大代表的建议、批评和意见的上述基本特性，决定了它对于沟通政府与基层的上下联系，密切政府与群众的关系，完善决策，深化改革，有如下作用：

（一）决策反馈作用

具有检验、完善决策的作用。政府重大决策和工作部署出台后，实践的结果怎样，产生的社会效应如何。这是政府领导所极为关切的。而人大代表的建议、批评和意见的跟踪反馈，极有利于政府领导见微知著，从实际情况出发，不断完善现行决策，避免和克服政府与基层脱节，决策与实践偏离，从而实施正确有效的领导。

（二）改革实验的作用

具有总结经验、深化改革的作用。人大代表大都生活、工作在改革的第一线，具体地进行改革实践。因此，他们通过书面建议、批评和意见能及时向政府通报各地改革出现的新情况、新问题，并从不同侧面提出对改革带有宏观决策性的建议、新要求。这对政府领导在全面认识和解决改革中出现的某些问题具有一定的参考、启示作用。

（三）沟通社情信息的作用

具有测察社情，矫正错误的作用。建议、批评和意见的代表性，决定了它是传递社情信息的一条重要渠道，能够直接反映基层和群众中带有苗头性、倾向性和敏感性等社会问题。如，建议、批评和意见中所反映的市场、物价、工资、职称、劳动就业、医疗改革、社会治安等敏感性问题；一个时期一项中心工作中出现的倾向性、苗头性问题；以及群众对党的方针政策产生误解或错误认识而造成的逆向动态，等等，都是能够使政府领导全面掌握，了解群众思想动向和社会动态的社情信息。

（四）观测民意的作用

具有联系群众，了解民情的作用。建议、批评和意见一般直接来自基层，来自群众，因而更趋于事物的原貌。也正是这一特征，弥补了各级政府的政务信息的某些不足之处，从而使政府领导与基层干部群众之间真正建立了一条最重要、最直接，反映情况最真实的联系渠道。

第二节

人大代表建议、批评和意见的提出

人大代表建议、批评和意见的提出，虽不受代表人数、提出时间等限制，但代表提出建议、批评和意见也要按照“三个代表”重要思想的要求，本着严肃、认真的态度进行。

一、提出建议、批评和意见的原则

***同志在关于坚持和完善人民代表大会制度讲话中指出：“当好人民代表，第一，要联系群众；第二，要善于把群众正确的意见带到上面来；第三，对明显不正确的意见，还要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。”这是对人大代表开展工作的基本要求，也是代表提出建议应当遵循的原则。

（一）密切联系群众，认真听取群众的意见和呼声

这是提出建议、批评和意见的源泉和基础。在联系群众的方法上，一是在代表大会召开之前以及平时，通过召开座谈会、个别走访等办法，听取群众意见和要求；二是列席选举单位的会议，了解情况，联系人大代表，征求意见；三是参加视察及检查等活动，了解情况，听取意见；四是同本选区内各单位的党政工团重点联系，定期或不定期地听取意见；五是接待群众来访，听取意见。

（二）深入调查研究，抓住重要情况，准确反映问题

这是提高建议、批评和意见质量的关键。许多代表在实践中体会到，只有事实准确，建议、批评和意见具体，才能更好地起到参政议政的作用。人大代表要注重调查研究，对一些重要的问题，进行深入调查，弄清情况，有针对性地提出解决问题的建议。

（三）对群众意见和要求进行分析，区别情况，分别处理

一是根据问题本身的具体情况分别处理。属于代表大会职权范围的重大问题作为议案提出；关系到众多群众利益，应由有关部门解决的问题作为建议、批评和意见提出；属于个人的具体问题，以信件或其他方式向有关部门反映；有些意见和建议在审议有关议题时作口头发言。

二是按照问题归属分层次反映。属于本级有关部门解决的问题，向本级人民代表大会及其常委会或有关部门反映；属于下级解决的问题，向下级人民代表大会及其常委会或有关部门反映；属于本单位的问题，直接向本单位主管部门反映。

三是充分考虑解决问题的可能性。对那些因客观条件限制或与国家有关规定不符，目前不能解决的问题，向群众做好说服解释工作。这种区别情况，分别处理的办法有利于减少中间环节，提高办事效率。

二、提出建议、批评和意见的人数、时间和对象

（一）人大代表提出建议、批评和意见的人数、时间不限，但对象应明确

关于代表建议、批评和意见的提出，有几个问题是必须明确的。

1．提建议、批评和意见的人数不限，代表一人可以提，二人以上联名也可以提。

2．提建议、批评和意见的时间不限，人代会会议期间可以提，闭会期间也可以提。多年来，代表建议、批评和意见都是在会议期间提出的，似乎闭会期间不能提，提了也不会处理，这是一种误解。

3．建议、批评和意见应有明确的对象。作为建议、批评和意见的提出者，应该明确提出由谁受理。如果连提建议、批评和意见者本人都不清楚是对谁建议、批评和意见，办事机构怎能越俎代疱去规定受理对象呢？作为办事机构，有为代表建议提供咨询的义务，至于究竟给谁受理，只能由提建议者决定，至于受理对象是否准确，办事机构不可能承担责任。

（三）人大代表提建议、批评和意见时应注意的几个问题

为了保证建议和批评、意见的质量，提高其可行性，人大常委会和代表提建议和批评、意见至少应注意以下几个问题：

1．要提高思想认识。这是提好建议和批评意见必不可少的条件。由于各种因素的影响，“一府两院”工作难免会出现一些问题，人大常委会和代表及时指出，并认真提出改进的意见和建议，是依法行使监督权的一个重要环节，是党和人民的希望和要求。也正如***同志所说的，“既是一种制约，又是支持和促进”，不是可有可无的。这就要求人大常委会和代表理直气壮，责无旁贷地负起这个责任，极其慎重而认真地对待，而不能马虎了事，否则，就是失职。

2．要坚持理论联系实际。理论与实际相联系，是中国共产党一以贯之的优良工作作风。人大常委会和代表提建议和批评、意见亦然。首先，要加强学习，认真学习马列主义、毛泽东思想，邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习有关法律知识，提高人大代表的理论、政策和法律、法令水平，从而使意见和建议符合党的方针、政策和国家的法律、法令；符合最广大群众的根本利益；符合语言规范要求；其次，要深入基层，深入实际，加强调查、视察、检查等活动，掌握第一手材料，使建议、批评、意见有理有据，切合实际；再次，要善于把两者紧密地结合起来，不可或缺，不可偏废。实践证明，只有同时来自于理论和实际的建议、批评、意见，才更加科学化、规范化，更加富有成效。

3．要做到真与善和谐统一。这是决定建议、批评、意见可行的至关重要的因素。“真”是指客观事物本身所具有的规律性，“善”是指人类在实践活动中所追求的有用有益性。真是美的基础，善是美的灵魂，真与善必须和谐统一。据此，人大常委会和代表对“一府两院”工作提意见和建议时，既要考虑这个建议、批评、意见是否有利于促进两个文明建设和民主政治建设，也要考虑是否符合事物本身所固有的和发展的客观规律，两者缺一不可。只有把这两者都融汇进去了，建议、批评、意见才掷地有声，切实可行。反之，光有良好的愿望和要求，但不尊重客观规律，或者虽没有违背客观规律，但出发点狭隘片面，这样的建议、批评和意见都是不足取的，于事无补。

三、人大代表建议、批评、意见的效力

人大代表建议、批评和意见，从效力角度看，虽不同于议案，但代表建议、批评和意见，与议案一样，都是法定主体向人民代表大会及其常务委员会反映人民群众意见，行使管理国家事务、社会事务的法定形式，对加强社会主义民主与法制建设，推动国家机关及其工作人员廉政高效，促进经济建设的发展和社会治安的好转，同样起着十分重要的作用。代表建议、批评和意见的效力，表现为：

（一）代表提出建议、批评和意见，是宪法、法律赋予人大代表的神圣权力

如《地方组织法》第19条规定，人大代表有权提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表提出建议、批评和意见的权力，是法定的，既是人大代表的职责，又是人大代表的职权，任何单位或个人都不得非法剥夺或限制。

（二）代表建议、批评和意见一经提出，一般即成立

因为，法律规定，代表提出建议、批评和意见的范围和内容不像议案那样被严格地限制在特定的范围内，即不受人大职权范围的限制，既可以是人民代表大会各项议程内的问题，也可以是事关本地区政治、经济、文化等方面的内容；既可以是“一府两院”职权范围内的事情，也可以是人民群众普遍关心的问题，涉及的内容十分广泛和丰富，只要不是纯属个人的私事，代表一经提出建议、批评和意见一般便成立，不像议案那样要经过严格的审议、表决和通过，方成为正式的议案。代表建议、批评和意见只要经法定机关初步审查，即可立案，交付有关部门办理。代表建议、批评和意见交付有关部门办理后，有关承办部门必须认真办理，不得敷衍、失职，否则，有关部门和个人要承担相应的责任。

四、人大代表提出建议、批评和意见应注意的问题（一）深入实际，广泛听取群众意见是人大代表提出建议、批评和意见的必要准备人大代表提出建议、批评和意见是执行代表职务，反映群众呼声和要求的重要形式。人大代表也只有深入调查研究，了解各种情况，才能提出人民群众迫切需要提出的建议、批评和意见。各级人大代表要以改革开放、现代化建设和我们正在做的事情为中心，着眼于对现实问题的思考，着眼于新的实践和发展，切实围绕本地区、本部门存在的实际问题提出建议、批评和意见。通常人大代表可以通过集中或分散的视察，应邀列席原选举单位的会议，走访选民，召开座谈会等形式，联系群众，收集意见，为提出建议、批评和意见做好准备。（二）要正确理解，准确把握人大代表可以提出对各方面工作的建议、批评和意见的涵义人大代表应当代表全体人民的利益，但从某种意义上讲，作为来自不同地区、不同方面的代表，在其执行代表职务，行使代表权利时，必然要反映各地、各方面不同的意见和要求，代表和表达他们的特殊利益或情况。代表提出建议、批评和意见，也应注意到这一特点，只有这样才能充分反映出各地、各方面的不同意见和要求，才能使代表的建议、批评和意见内容更广泛，更切合实际。人大代表提出建议、批评和意见的范围很广，但在反映各地、各方面的不同意见和要求时又要注意：

1．所提问题是属于哪一级范围解决的，应当向哪一级人民代表大会提出。如属于地方人大职权范围内应当解决的问题，就应向地方人大或其常委会提出，而不应向全国人大提出。

2．属于代表个人及其亲属的关于民事、刑事的申诉案，可以依法向有关司法机关提出申诉，而不要作为建议、批评和意见提出。

3．群众请代表转交给大会秘书处的信件，直接交大会秘书处信访组处理，不要作为建议、批评和意见提出。

4．对党的各级组织的建议、批评和意见应向有关党组织反映，不要向人代会及其常委会提出。

第三节

人大代表建议、批评和意见的

内容及形式人大代表提建议、批评和意见的范围十分广泛。如，《地方组织法》第19条规定，代表有权提出“对各方面工作的建议、批评和意见”。法律对此未作详尽的具体规定，但在实践中也是有一定规律可循的。另外，代表提出建议、批评和意见在形式上也有一定要求，使所提的建议、批评和意见合乎规范化。

一、提出建议、批评和意见的内容

人大代表建议、批评和意见，不受人大职权范围限制，既可以是人代会各项议程内的问题，也可以是事关本地区政治、经济、文化、改革、发展、稳定等各方面的问题，既可以是“一府两院”职权范围内的事，也可以是人民群众普遍关心的问题。

对人大代表提出建议、批评和意见的权利，有关法律规定得较为原则，只概括地表述为代表可以对各方面工作提出建议、批评和意见。实际上这里面包括的范围很广，涉及到的内容也十分丰富。从多年来人大工作实践看，代表提出的建议、批评和意见大致包括以下几个方面：

1.有关法律规定属于人民代表大会职权范围内的问题。包括：（1）立法问题，如建议尽快制定或修改某项法律或地方性法规等；（2）监督问题，对“一府两院”遵守和执行法律的情况提出批评和意见；（3）对于全国或者本行政区域内带有根本性的、长远的、重大问题的决策提出建议、批评和意见。

2.有关人民代表大会会议中的各项工作，包括在审议议案和报告中发现的问题以及有关人大常委会的各项工作问题。

3.有关坚持和完善人民代表大会制度的重大问题。

4.有关涉及国家方针政策的一些问题，如改革开放，治理整顿，劳动就业、社会治安、廉政勤政，努力建设物质文明和精神文明、政治文明等等各方面工作的问题。

5.有关法律规定属于国务院职权范围内的和地方各级人民政府职权范围内的工作中各种问题。如，制定行政法规、规章问题；编制和执行国家预算问题；领导和管理经济工作、城乡建设、教科文卫、体育和计划生育、民政、公安、司法行政、监察、对外事务、国防建设、民族事务、侨务工作问题；审定机构编制问题等等。

6.人民群众关心的各种社会“热点”问题。如惩治腐败问题、社会治安问题、劳动就业问题，环境保护问题、物价问题、产品质量问题等等。

7.在视察中临时发现的问题。如，安全生产问题、食品卫生问题、服务态度、服务质量问题等等。

8.有关国家机关工作人员的失职行为问题。

9.有关代表建议、批评和意见承办工作中出现的问题。如，答复不满意或没有按规定时间答复等等问题。

10.代表所关心的其他方面问题。

二、提出建议、批评和意见的形式

人大代表单独或联名都可提出建议、批评和意见，可以口头提出，可以书面提出，一般以书面形式为宜。在人代会期间，通常使用大会统一印发的建议、批评和意见专用纸，一事一案，按规定栏目填好姓名、工作单位、通讯地址、邮政编码后，把具体内容写在专用纸上，也可以自己另附纸。

在实践中，各地处理的都是书面建议、批评和意见。看来，对代表建议、批评和意见的形式，有必要规定必须是书面的，因为代表建议、批评和意见既然要交办、研究、答复，总要有个文字依据为好，这并不是说对代表的口头建议、批评和意见可以不予重视，而是为了把建议、批评和意见与讨论会上的发言、一般性的口头议论区别开来，使代表的一些建议、批评和意见更好地落到实处。

为便于尽快办理人大代表提出的建议、批评和意见，人大代表提出建议、批评和意见时要按统一要求使用大会印发的专用纸，做到一事一案，按规定项目将建议内容、姓名、代表证号码（只有全国人大代表填写）、通讯地址（标明省、市、县名）、邮政编码等书写清楚，事先打印好的建议、批评和意见，可剪贴在专用纸上。

少数民族代表用本民族文字书写的建议、批评和意见，原则上应由所在代表团协助译成汉文，随原建议一起附送。

第四节

人大代表建议、批评和意见的

征集与办理征集、办理好人大代表建议、批评和意见，是关系到尊重代表权利，倾听人民群众呼声，实践“三个代表”、改进国家机关工作，推动经济建设和社会治安好转的大事。代表建议、批评和意见，不仅数量多，而且内容纷杂繁多，涉及到人民群众生产、工作、生活的方方面面，所以各级人大要认真做好代表建议、批评和意见的收集、整理、交办等工作，政府部门收到人大交办的代表建议、批评和意见后，要逐条讨论研究，逐条落实解决。

一、征集、办理人大代表建议、批评和意见的意义和作用（一）从社会主义法制的高度来认识做好征集、办理代表建议、批评和意见的严肃性人大代表提出建议、批评和意见，是法律赋予人大代表的神圣权利，代表建议、批评和意见一经提出，绝大多数即成立，有关机关要认真对待代表提出的建议、批评和意见，以尊重代表依法行使职责的权利。（二）从实践“三个代表”的高度来认识做好征集、办理代表建议、批评和意见的必要性人大代表大多来自基层，来自人民群众，直接同人民群众保持着密切的联系；代表建议、批评和意见直接反映人民群众的愿望和要求，办好它，就是国家机关做人民“公仆”，为人民服务的直接体现。（三）从人大常委会加强同代表联系的高度来认识做好征集、办理代表建议、批评和意见的重要性各级人大是由人大代表集体行使权力的国家权力机关，由于代表提出建议、批评和意见数量很多，做好征集和督查政府部门办理工作，征询代表对办理情况的意见，是各级人大加强同代表联系的重要渠道和方式。

二、人大及其常委会对代表建议、批评和意见的征集、整理与交办

（一）征集

人大及其常委会向人大代表征集建议、批评和意见，主要途径有三条：

1．在人民代表大会上征集。地方人民代表大会召开前夕，人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院向大会所做的工作报告，一般都由人大常委会的办事机构（人大常委会办公厅或代表联络机构，内务委员会）提前发给代表审查。同时，还会发给代表《建议、批评和意见表》，请代表广泛征求选民意见后，综合成书面材料，及时地向大会提出。

2．在专题活动中征集。地方人大常委会根据工作需要和人民群众的反映，不定期的组织代表开展专题活动，包括视察调查，对话等，就某一方面的工作进行检查。活动结束后，请人大代表提出自己的建议、批评和意见，以促进有关方面改进工作。

3．在日常的工作中征集。人大代表来自各条战线、各个方面，他们在自己的岗位上，能比较容易发现人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院机关或组织工作中的问题。为了发挥代表的作用，他们也可以就某些问题向人大常委会书面或口头反映，提出自己的看法和想法。

人大代表提出建议、批评和意见的途径虽然不一，但其性质和效力是完全一样的。人大及其常委会应当负责地征集人大代表的各种建议、批评和意见。

（二）登记

1．登记的作用。为了认真执行登记制度，应该充分认识代表建议、批评和意见登记工作的重要作用。除了便于核实代表姓名和通讯地址，以利准确无误的交办外，还有五个方面的作用。一是管理代表建议、批评和意见的作用，便于按分类清查，可以避免丢失；二是查阅代表建议、批评和意见的作用，只要按登记的索引，即可找到所需要的原件；三是催办作用，只要经常查阅办理签注，就能及时掌握办理情况，随时进行催办，以免贻误工作；四是凭证作用，交换手续，均应签字登记，明确责任，以免积压丢失；五是统计作用，人民代表大会一结束，我们就能按登记统计出办理代表建议、批评和意见的总件数和类别。

2．登记的种类。人大代表建议、批评和意见的登记，必须做到认真登记，全部编号，严格管理，保证进出一致，有条有理，达到万无一失，一分不差的要求。登记的种类有五：一是收文登记，二是分类登记，三是交办登记，四是催办登记，五是办结登记。登记的基本项目有收发日期，分类编号，建议标题，分发情况，承办单位，催办情况，办结签注等项目。各级办事机构还可根据在实践中形成的比较好的办法，采取科学的登记方式。在设置登记种类和项目的时候，既要考虑清楚明了，手续严密，堵塞漏洞，又要注意简化手续，切合实际。

（三）分类

为了具体掌握办理工作情况，必须采取分类的方法，把代表提出的建议、批评和意见划分成五个类别，而每一类别又有若干不同的承办单位。按照政府各个部门的性质、职能、作用和工作范围，省、市一级有以下类别：

1．工交类。包括计划、经济、建设、交通、化工、电子、冶金、轻工、纺织、物资、标准计量、地矿、铁路、建材、医药、测绘、统计、电力、盐务、航空、航天、核工业、石油地质、煤炭、黄金、环保、储备、成套设备、国防工业、有色金属、丝绸、烟草、中外合资企业管理、乡镇企业管理、建筑工程等部门。

2．农业类。包括农林牧、水力电力、国土、气象、农村工作等部门或单位。

3．科教文卫类。包括文化、卫生、广播电视、教育、科学、体育、环境保护、人口与计划生育、新闻出版、专利、社会科学等部门或院校。

4．财贸类。包括财政、商业、经济贸易、粮食、物价、工商、税务、审计、商检、酒类专卖、人民银行、工商银行、建设银行、农业银行、中国银行、供销社、保险公司、证券和股票管理、城镇集体和个体经济管理等部门或单位。

5．综合类。包括政府办公厅（室）、人事、公安、司法、民政、监察、劳动、体改委、民委、编委、档案、宗教、职工社会保险事业、地震、机关事务管理、人防、外事、旅游等有关部门或单位。

（四）审核和立卷

对已确定承办单位的每件建议、批评和意见，都必须分门别类，经领导负责分类审核。否则，就不能复印归卷。这是办理工作的一条重要原则。因此，审核人对每件建议、批评和意见的内容、文字、承办单位都要认真把关。对把握不住的地方，可同代表商量，也可以与承办单位联系，达到一致，以示慎重。

经过审核的承办件，应复印成规定的份数妥善装订，分别存入档案袋。每个承办单位一个卷，便于管理、保存和使用。

（五）交办

交办代表建议、批评和意见也有两种形式：一是会议期间交办，二是会后交办。会议期间办理是加快办理进度，提高办量质量，密切与代表联系，促进政府工作的一种重要方式。会议期间办理代表建议、批评和意见的承办单位，要在抓质量上下功夫，不要赶时间，要尽可能帮助解决一些问题，在会议期间答复代表；对一些符合法律、法规和方针、政策只需作解释的建议，可加快进度，及进办理；对一些因财力、物力等限制而难度大或需做调查研究的建议，可放到会后办理。

交办代表建议、批评和意见的会议，一般在代表大会闭会后的10日内召开，也可以在交办议案会同时进行。交办会的目的是完备交接手续，对少数交办不当的建议、批评和意见及时调整，对业务交叉的部分进行当面协商，减少事后扯皮、推诿和不必要的周转。

对于交办单位的权限，各级人大常委会办事机构可按以下原则办理：即需省政府各部门办理的建议、批评和意见，可分到各部门相当于厅的单位（包括公司），不得向基层单位交办；需市或州政府部门办理的建议、批评和意见，可分别交到相当于局的单位，不得分到下属机构；需县政府各部门办理的建议、批评和意见，可分到相当于局一级的单位，不得分到农村基层。乡镇人大主席团可将代表提出的建议、批评和意见，直接交乡镇政府办公室办理。需要交检察院、法院系统以及党委、人大、军队系统办理的建议、批评和意见，由人大常委会办事机构直接交办。

对所有的承办单位，都要附上交办函件，明确提出办结时间、行文格式和联络方法。

三、政府部门对人大代表建议、批评和意见的承办

办理人大代表提出的建议、批评和意见，是国家机关接受人民监督，坚持执政为民，依法办事，努力改进工作的一个重要方面。因此，各级人民政府及其各个部门，都应该高度重视和认真办理人大代表的建议、批评和意见，努力提高办理工作质量。

（一）力量要加强

随着人大代表素质的提高和作用的发挥，人大代表对国家机关办理建议、批评和意见的要求越来越高，因而，各级人民政府都应该不断调整、充实和加强这方面的力量。

交办单位

1．领导力量要加强。代表提出的建议、批评和意见，往往是一些重大事项，有的难度较大，没有领导的重视、支持和组织协调，是不可能保证办理质量的。各级人民政府的主要负责人对办理代表建议、批评和意见的工作，一定要严肃对待，认真研究，分类指导，哪些是法律和政策已有明确规定的，哪些是需要探索的，等等，都要做到心中有数，并且要确定一名负责人分管。

2．具体承办的工作人员力量要加强。要有懂业务，懂国家政策、懂法律，懂管理的专门人员来负责这项工作。为了保证办理人大代表建议、批评和意见的质量，在政府办事机构中要设立专门办理代表建议、批评和意见的机构，并配备一定的工作人员；办理代表建议、批评和意见的工作情况，也应作为机关岗位责任制考核的一个重要方面。

（二）程序要规范

办理人大代表建议、批评和意见是一个依法办事的过程，没有具体的、统一的制度和程序是不可能保证办理质量的。因此，各级人民政府要努力使办理程序规范化，办理工作制度化。要建立登记、分类、编号、分析、综合、交办、承办、会办、答复、检查、反馈、整理归档等具体制度。对承办单位的办理程序和要求，可以作出这样一些规定：

1．承办人必须逐件登记，及时提出分办意见，并经单位领导同意后进行办理。

2．承办过程中必须遵循有关法律和政策，坚持实事求是的原则。凡是应该而又有条件解决的，必须切实抓紧办好；因条件所限在短期内不能解决的，要创造条件，纳入规则，逐步解决，因政策和法律不允许或在较长时间内不能解决的，要实事求是地予以说明。

3．凡属涉及几个单位，需要共同协商办理的，主办单位必须负责牵头联系，主动提出本单位的意见，然后征询会办单位的意见，不得互相推诿。

4．承办单位必须建立收发、登记、承办、会办、催办、审核、上报、归档等制度，办完一件，及时上报一件，并登记答复时间、文号和解决问题的简要情况，等等。

（三）办理要落实

办理代表建议、批评和意见，最重要的是要保证这些建议、批评和意见落到实处，以充分尊重和发挥人大代表的作用。有些单位，对办理人大代表提出的建议、批评和意见，满足于答复了事，往往有这种现象：有的单位答复代表说所提问题已经解决，实际尚未解决甚至根本没有解决；有的本来应该而且可以办理的，而承办单位却答复说无法办理，等等。这都是没有落实的表现，也是对代表民主权利不够尊重的表现，是应该坚决予以纠正的。解决这些问题，可以从三个方面加以着手：

1．及时向人大常委会汇报办理情况和答复内容，听取意见，接受监督。同时，主动征求提出建议、批评和意见的人大代表对办理情况和答复内容的意见，根据人大常委会和人大代表的意见，没有办好的必须重办。

2．组织力量进行检查或抽查。

3．通报情况。可以采取发通报、会议交流和个别联系等方式，将办理进度、答复质量、落实措施等情况及时向各承办单位通报，互相促进。

第五节

对人大代表建议、批评和意见的答复

人大代表在人民代表大会中提出的建议、批评和意见，由本级人民代表大会秘书处交有关部门研究处理并负责答复。乡、镇的人大代表向本级人民代表大会提出的建议、批评和意见，由大会主席团交有关部门研究处理并负责答复。对代表建议、批评和意见的具体答复时间、程序等要求，法律没有明确规定，但许多地方的人民代表大会议事规则对此作了规定可资借鉴。

一、对人大代表建议、批评和意见答复的基本要求

对建议、批评和意见的答复，一般由办理部门以书面形式把答复情况函寄代表，答复报告要签署负责人姓名。一些地区采取人代会中现场答复代表建议、批评和意见和办理完毕后亲自登门征求提建议、批评、意见代表意见的做法都值得借鉴。答复函中，一般应有代表对该部门答复报告的意见，代表若对答复不满意，可在意见栏上写明意见，并向本级人大常委会或建议办理部门直接提出，由承办单位再作答复。整个代表建议、批评和意见办理情况，一般由政府每年向本级人大常委会作关于本年度人代会代表议案、建议、批评和意见办理情况的报告，以监督本级人民政府对代表建议的办理情况。

《全国人民代表大会议事规则》第29条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭会之日起3个月内，至迟不超过6个月，予以答复。”对于地方各级人大代表提出建议的答复时间，法律没有明确规定，但一些省、自治区、直辖市人大在本级人大制定的有关地方性法规中参照全国人大的规定，作出了规定。从实践情况看地方各级人大对于代表提出的建议、批评和意见的办理时间和程序，在交复承办单位时都提出了要求。

（一）要认真负责地研究代表建议、批评、意见，不断提高答复质量

承办人大代表的建议、批评、意见是国家机关和一切承办单位的责任，必须认真办理。对涉及面广，情况比较复杂的问题，承办单位要加强调查研究，必要时，要同代表直接联系听取意见，通过协商，积极解决。对一时难以解决的问题，要实事求是地向代表介绍情况，说明原因。

（二）要切实加强对办理建议、批评和意见工作的领导

组织上重视，是办理好人大代表建议、批评和意见工作的重要一环。各承办单位要有一名领导分管这项工作，组织研究，督促检查，确保承办人大代表建议、批评和意见答复工作圆满完成。

（三）要健全承办建议、批评和意见的制度

在承办代表建议、批评、意见的过程中，应逐步实现规范化、制度化，使交办、协调、催办、审发、归档、反馈等每一个环节程序化。

（四）要严格遵守承办时间，保证办理工作按时完成

根据有关法律规定，对全国人大代表的建议、批评和意见，承办单位要在大会闭会之日起3个月内，至迟不超过6个月答复代表。承办单位应努力提前答复，答复后，还应及时抄送本级人大常委会办公厅（室）。

（五）要妥善处理承办中遇到的问题，保证代表建议、批评、意见件件有答复

在承办代表建议、批评和意见的过程中，涉及两个以上单位的问题，应由主办单位同有关单位会商办理。主办单位和会办单位都要主动联系，积极配合，共同办好，并由主办单位答复代表。分别办理的，由有关部门分别答复代表。如遇人代会办事机构交办的代表建议、批评和意见不属于本单位职责范围内的，应立即向本级人大常委会办事机构（或有关政府办事机构）说明情况，以便重新商定承办单位。不应延误不告，也不允许自行转给其他单位处理。对于重新商定承办单位的建议、批评、意见，承办单位应抓紧时间办理。

（六）答复代表建议、批评、意见要按统一格式，对联名提出的代表要分别答复

各承办单位给代表的书面答复，应按规定的格式书写。答复的右上角写发文号，题目应写明“对×届××人民代表大会×次会议第×号建议的答复”，开头写“××代表：”下面是“您提出的关于×××的建议收悉，现答复如下：……。”答复的内容要符合国家法律、法规或有关政策，从实际出发，说明实际情况；对代表提出的意见和要求，要有针对性的加以答复，不允许敷衍塞责，也切忌空话、套话；答复语气要诚恳，文字要简明，对暂时不能解决的问题，要简要的加以说明。落款要署明答复单位名称、答复日期并加盖公章，注明联系单位和电话。

对代表联名提出的建议、批评和意见，各承办单位要分别答复联名的各位代表，切勿只答复第一名领衔代表，也不要将对其他代表的答复请第一名领衔代表转交。

二、提高对人大代表建议、批评和意见的答复质量

代表建议、批评、意见办理得好与坏，重要的是要看对代表建议、批评和意见答复的质量。要提高答复质量首先要端正思想，克服内容上简单化、公式化的毛病。对那些敷衍了事，空洞无物，没有针对性的答复，代表是不满意的。实际上这种工作态度也是官僚主义的一种表现。提高答复质量，要在认真研究代表建议、批评和意见的基础上，找出解决的办法。能够采纳的，应按照代表建议、批评和意见抓紧办理；部分采纳的，要列入议事日程，逐步解决；条件不具备，一时无法解决的，也要向代表说明情况。

为了提高办理代表建议、批评、意见的质量，各级政府采取了许多措施，主要有：（1）制发承办的信息反馈表，广泛征求代表对办理工作的意见。（2）召开座谈会，听取代表的意见。（3）召开经验交流会，取长补短。（4）对少数承办工作开展不力，答复不认真的单位，要求其限期改正。

《全国人大议事规则》第29条规定，代表对答复不满意的，可以提出意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。近些年来，承办人大代表建议、批评和意见的单位，为提高答复质量进行了大量工作，代表对建议、批评和意见答复的满意率也在逐步年提高。各级政府重视答复的信息反馈，采取多种方式了解人大代表对办理建议、批评和意见的意见。从实践情况看代表对建议、批评和意见答复不满意，原因也是多方面的，有关部门应本着尊重代表，对工作认真负责的精神，再作研究，重新答复。

三、答复人大代表建议、批评和意见“八不要”

各级人大代表向本级人民代表大会提出对国家机关各方面工作的建议、批评和意见，这是宪法、法律赋予的一项重要职权，有关部门应认真研究处理并负责答复。

（一）在答复人大代表建议、批评和意见中出现的“八不要”现象

1．不要敷衍搪塞——把答复当作应差，对人大代表提出的建议、批评和意见，不是认真地研究其合理性、可行性和在实际工作中的价值，而是在答复的文字上虚应故事，或表示“爱莫能助”、“遗憾”，或表示“以后考虑”、“待条件许可时再解决”。至于以后是什么时候？何时条件才许可？则不得而知。这种答复表面上冠冕堂皇，实际上马虎应付，什么也不办。代表反映，这是搞文字游戏，玩“滑头”。

2．不要教训指责——当少数代表的建议、批评、意见与有关工作的实际有出入，或对有关政策、法规掌握不准时，不是耐心地向代表做宣传、解释工作，而是粗暴地批评代表。

3．不要借故推托——对代表提出的涉及本部门的批评性意见，不是坦诚地接受，认真地反思，找出问题的症结及其原因，落实纠正的措施，而是“打太极拳”，把责任推向客观，推向上级，推向其他单位。代表批评说，这是名为答复，实为狡辩。

4．不要有意为难——如，在某县人代会上某乡代表就水利上的一个纠纷问题提出意见，要求当地有关部门予以解决。有关部门答复：“请你把几方面的人都找来，和我们一起去解决。”弄得这位代表啼笑皆非。

5．不要“空头支票”——这有多种情况：一种是答复时就缺乏实事求是的态度，随意许愿，根本就无法兑现；再一种是开始时调查研究不够，未能预见到以后发生的情况会影响计划的实施；还有一种是答复后实际工作未能跟上，以致计划落空。

6．不要答非所问——对代表建议、批评、意见的内容研究不够，答复时没有抓住问题的实质和中心，东扯西拉，文不对题，不得要领。

7．不要冲撞厌烦——如，“这个问题我们过去已答复过，无须再提”；“这件事不能办，请翻翻某某文件第几条就明白了”；等等。

8．不要旷日持久——或把代表建议放在文件堆里忘记了，或干脆丢失了，等到人大或上级有关部门检查建议办理工作时才想起来，最后即使答复了，也因过时太久不能见谅于代表。

（二）解决“八不要”问题的措施

如何避免以上“八不要”？我们认为必须抓住四条：

1．要提高认识，以认真负责的态度对待建议、批评、意见答复工作。

2．要认真交办，落实责任，明确要求。

3．严格把关，防止个别工作人员闭门造车，草率从事。所有答复，单位领导人都要签字，以示负责。

4．重视反馈，通过多种形式征求代表对建议、批评和意见答复工作的意见，凡代表有不满意的，要责成有关单位重新答复，直到代表满意为止。

第六节

加强对人大代表建议、批评和意见

办理情况的监督一、人大常委会要加强对人大代表建议、批评和意见办理工作的监督从整体上进行分析，各级人大代表提出建议、批评和意见的主要内容，大致包括以下几个方面：一是对人代会、“一府两院”工作报告的意见。二是本地区大政方针方面的问题。三是“一府两院”职责范围内日常工作中的各种问题。四是群众关心的各种社会“热点”问题。五是对国家机关工作人员的失职行为的批评。从这些内容上看，代表建议、批评和意见对“一府两院”工作具有监督作用，但是这一作用是需要通过“一府两院”进行认真地办理来实现的。人大常委会监督“一府两院”办理好代表建议、批评、意见，是常委会对“一府两院”进行工作监督的重要组成部分。对“一府两院”办理工作进行监督，有助于人大及其常委会履行监督职能，有利于法律、法规和人民代表大会及其常委会决议、决定的贯彻落实，有助于人民政府实行决策科学化、民主化，有利于促进国家机关为政清廉。（一）从代表建议、批评和意见的性质和内涵来看，把对“一府两院”办理代表建议、批评和意见的监督作为一项本职工作，可以加强人大及其常委会同代表的联系，加强代表同人民群众的联系从法律上看，人大常委会应当把监督“一府两院”办理代表建议、批评和意见工作，作为保障代表执行职务应尽的一项责任。人大代表提出建议、批评和意见，是法律赋予代表的重要职权之一。新颁布的《代表法》明确规定，代表在会议上的工作和闭会期间对各方面工作提出建议、批评和意见，是执行代表职务的重要形式。《代表法》还明确规定，代表执行职务，应该得到社会各方面的保障。其中第18条规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”“一府两院”要把认真负责地办理工作，作为应该履行的法律规定的义务，人大常委会则应当把监督“一府两院”办理代表建议、批评和意见工作，作为对代表执行职务所提供的一种组织保障。（二）从目前办理工作存在问题看，人大常委会对“一府两院”办理代表建议、批评和意见工作加强监督是十分必要的办理代表建议、批评和意见是否严肃、认真，主要看有关办理工作的质量。目前，在办理质量上存在的问题是，从纵向看，代表们认为，“平时的不如人代会的，人代会不如座谈会的，座谈会不如办公会的”；从横向看，一些答复内容一般化、公式化，简单搪塞，潦草敷衍；一些代表多年提出群众反映强烈的问题，由于部门之间扯皮推诿，至今未得到解决。代表对此很不满意。对存在上述认识不高，以及体制缺陷造成的办理质量不高问题，人大常委会有必要予以监督。通过监督，不仅要使这些承办单位提高办理质量，更重要的是使其认识到，办理代表建议、批评和意见工作不仅是对代表个人的问题，更是对国家根本制度的尊重。（三）从实践来看，人大常委会对办理人大代表建议、批评和意见工作进行监督的做法是可行的，效果是好的几年来，各级人大常委会组织部分代表对若干代表建议、批评和意见的办理情况进行检查，有力地促进了办理工作的落实，使人民群众关心的问题得到解决，密切了政府与群众的联系，人大常委会和代表在群众中地位威信有了提高，同时，政府有关部门的工作有所改进，增强了公仆意识。

二、人大监督人大代表建议、批评和意见办理工作的原则

（一）坚持依法办事的原则

依法办事是人大及其常委会工作的基本原则。在监督人大代表建议、批评和意见办理工作中坚持依法办事应做到以下三点：

1．要充分发扬民主。按地方组织法的有关规定，代表所提建议、批评和意见，第一，不受属于本级人民代表大会职权范围的限制；第二，不受内容范围的限制；第三，不受提出时间的限制；第四，不受提出形式的限制。所提建议、批评和意见，可以是群众普遍关心的共性问题，也可以是具有特殊性的个别问题，只要提出的建议、批评和意见符合客观实际，符合有关法律、法规和方针政策，都要依法按办理代表建议工作程序严肃认真办理。

2．充分尊重代表的民主权利。代表建议、批评和意见一经提出就标志着代表行使民主权利的开始，办理工作必须严肃认真。一是承办单位接到代表建议、批评、意见后应及时就有关问题到现场调查了解，走访代表并认真听取意见；二是在研究解决措施时，首先认真考虑代表的处理意见；三是处理方案确定后，认真征询代表的意见；四是处理结束后，邀请代表到现场检查，听取对办理工作的意见。对代表不满意的处理结果，由承办单位重新研究，重新处理，重新答复。

3．坚持依法办事的原则。要做到各司其职，各尽其责。按地方组织法对转办机构和承办机关的职责规定，各司其职，各尽其责，在操作中按严格的工作程序依法办事，转办工作才能实现规范化。承办工作要层层坚持责任制，对办理结果实施检查做到制度化、信息反馈经常化，使办理代表建议、批评和意见工作实现良性循环。

（二）坚持实事求是的原则

在代表建议、批评和意见处理工作中，必须坚持实事求是的原则。

1．转办、承办单位要树立牢固的公仆意识，以公仆对主人高度负责的精神，急群众之所急，想代表之所想，对代表建议、批评和意见在全面调查了解的基础上，能解决的要及时解决，做到不等，不靠，不拖；能全部解决的，不部分解决；能彻底解决的，不局部解决。对由于客观条件限制，一时难于解决的，要制定出切实可行的计划，积极创造条件，尽快解决；对需向上级有关单位反映的问题，要及时送达有关单位，求得帮助解决。

2．要实事求是宣传解释。宣传解释是代表建议、批评和意见处理工作的重要内容。除能解决的之外，还有相当数量的代表建议、批评和意见是属于短期内不能解决的，或由于有关法律、法规和政策的制约，不应解决或不能解决。对此承办单位要克服畏难情绪，实事求是地做好宣传解释工作，主动向代表通报和介绍有关情况。对于疑难问题，特殊情况要特殊对待，可采用登门走访、召开座谈会多种形式，耐心细致地宣传解释，让代表理解，谅解，信服。

（三）坚持注重质量的原则

办理代表建议、批评和意见质量如何是关系到代表的民主权利是否落到实处的问题。质量问题包括两方面，即代表提出建议、批评和意见的质量和办理质量。二者是辩证统一的，提出建议、批评和意见的质量直接影响到办理质量。提出的建议、批评和意见准确、具体，具备必要性和可行性，办理工作就效率高，质量好；反之就被动。由于代表政治素质和文化程度不同，观察问题角度各异，所提建议、批评和意见的质量也不尽相同。因此，在提出建议、批评和意见和处理建议、批评和意见中，人大常委会办事机构要切实把好三关。

1．把好立案关。即主动协助代表查找有关法律规定，抓住重点问题，搞好调查研究，广泛听取意见，以保证建议、批评和意见具有准确性、必要性和较强的可行性。

2．把好转办关。对代表建议、批评和意见登记、分类，及时转送“一府两院”办理。这中间人大常委会的办事部门要加强催办监督和反馈工作。有些较重要的代表建议、批评和意见，可直接送有关领导亲自过问，这对办理代表建议、批评和意见是十分必要的。

3．把好结案关。对“一府两院”办理建议、批评和意见的结果逐件审查，对解决措施不具体，宣传解释不确切的答复及时返还承办单位，重新办理和答复代表。

另外为了有效地提高办理质量，还可以采取公开处理的办法，即处理代表建议、批评和意见自始至终让提出建议、批评和意见的代表知道。代表提出建议、批评和意见后，处理意见让代表知道，征得代表同意见；处理过程让代表知道，取得代表支持；处理结果让代表知道，并邀请代表到现场检查，这样做有利于将代表建议、批评和意见落到实处。

（四）坚持“急事即办”原则

人大代表提出的建议、批评和意见，其中许多是迫在眉睫的急事，涉及到群众衣食住行的诸难问题。对于这类问题。承办单位必须本着对人民高度负责的态度，尽快拿出解决措施，明确责任，限期解决，切不可忽视。

坚持急事即办原则，有利于提高党和政府的威信。政府千方百计解决群众生活困难，可增强群众对政府的信赖和拥护，有利于社会稳定。需要及时处理的代表建议、批评和意见，大都是和群众生活及切身利益息息相关的事。群众生活遇到困难，必然会产生不满情绪。如果困难很快得到解决，这种不满情绪会随之消失；反过来群众生活急需解决的问题长时间得不到解决，这种不满情绪会日益滋长，由对生活不满发展到对政府不满，轻则背后发牢骚，重则给社会增加不安定因素。因此坚持“急事即办”原则，可以把问题解决在萌芽状态，是党和政府关心人民的具体体现，是稳定社会的有效措施。

（五）坚持抓住难点带动一般的原则

从承办代表建议、批评和意见的难易程度看，可粗略分为好处理、比较好处理、难处理三类。难处理的虽然是少数，但往往问题形成时间长，群众反映强烈，涉及面广，属于应该解决又不好解决的问题。出现这类“老大难”问题，大体有三种原因，一是不属于本行区域职权范围内解决的问题；二是情况复杂，涉及几个单位或部门；三是需动用一定数额的资金。对此，承办单位有畏难情绪，上级主管领导也感到有一定难度。这些承办单位不好办、不想办的代表建议、批评和意见正是群众呼声最大，要求最迫切的问题，是承办代表建议、批评和意见工作中的主要矛盾。

在实际办理中一要敢抓，二要会抓。对经过全面调查代表所提建议、批评和意见应该解决，也能够解决的问题，不管难度多大，应首先列为解决的重要，抓住不放。如对涉及由本级机关解决的问题，可向本级人大代表反映选民意见，介绍情况，邀请现场视察，形成本级代表建议，直接反映到本级人代会。闭会期间，本级代表可就有关问题持证视察，找有关单位解决群众反映强烈的问题；对涉及本行政区域内的有关问题，可召开专题联席会，有关单位现场办公会，领导办理代表建议、批评和意见专题办公会等。解决措施落实之后，根据会议纪要加强跟踪检查和信息反馈，直到问题彻底解决，代表满意为止。

三、发挥人大代表对办理建议、批评和意见工作的监督作用

人大常委会在监督“一府两院”办理工作上，应当注意发挥代表在监督办理建议、批评和意见工作中的主体作用，这是搞好这项工作的内在要求。代表和承办单位是办理建议、批评和意见工作的双方，代表提出建议、批评和意见的目的和作用通过承办部门的办理来实现，承办部门办理工作的好与差要通过代表的评价来反映。因此，人大常委会对建议、批评和意见办理工作的监督，最终还是以代表对办理建议、批评和意见工作的意见为依据进行。依靠代表监督办理建议、批评和意见工作的特点是直接性，即人大代表与承办单位直接见面，克服了办理建议、批评和意见工作上“文来文往”方式的不足，使双方意见能直接交换，思想感情能直接交流。近几年，许多地方的人大常委会组织代表现场检查，由承办单位当面解释代表提出的问题；组织代表同承办单位人员一起调查研究，使办理建议、批评和意见工作直接同代表见面；组织代表同承办单位的办理情况，进行评议；组织代表就某个问题与承办单位负责人见面直接交谈，交换意见；有的承办单位采取请进来、走出去的方式，走访代表，甚至做到办理前走访，了解代表的意图，办理中走访，交待办理设想，办理后再访，征求对办理结果的意见。实践证明，人大常委会在监督“一府两院”办理建议、批评和意见工作中，发挥代表作用，对于促进问题的解决，沟通国家机关与人民群众的联系，减少工作环节，提高工作效率有十分重要的作用。

四、加强建议、批评和意见办理工作监督的主要措施

人大代表提出的建议、批评和意见涉及面广，情况复杂。既有宏观建议，又有微观意见；既有长远设想，又有应急问题；既有马上可办的事项，又有一时难于解决的问题。因此，监督建议、批评和意见办理工作应注意抓住几个主要方面：

（一）抓反馈

人大代表对办理建议、批评和意见工作情况的意见反馈，是实施监督的主要依据。

（二）抓热点

热点问题是代表和群众较为集中关心的问题。人代会上的热点问题具有件数多，涉及面广，解决难易不一的特征。在分类逐件办理的基础上，可选择一批共性课题，采取“请上来，走下去”的办法，召开不同类型的专题座谈会，由承办单位汇报办理建议、批评和意见工作情况，面对面地征求意见，取得双向共识和代表的监督，促进一些多年提出的问题得以解决或基本解决。

（三）抓难点

所谓难点，即是办理建议、批评和意见工作上牵扯面广，因多种因素，致使多年未能解决的问题。这类问题办理难度大，但办好了作用和影响也较大。根据经验，难点的突破在于，一要选准目标，既是广大群众急需解决，又有可能解决的问题；二是跟踪监督，一抓到底；三是要加强监督力度，必要时人大常委会应依法对承办部门进行询问或质询。

（四）抓舆论

认真做好办理代表建议、批评和意见的宣传报道，有利于发挥人大的工作监督与社会舆论监督作用。目前，实践中办理工作的宣传报道形式单一，跟不上办理工作的需要，应予加强和改进。一要充分利用各种阵地，以社会新闻媒介和内部工作刊物进行宣传。二是形式多样，不拘一格，音、像、文并茂。三是既要表彰好的典型，对差的单位也要敢于曝光。在坚持综合报道的同时，注重生动的专题报道和疑难问题的跟踪报道。

（五）抓考评

各级人大可会同政府办公厅（室）对办理建议、批评和意见工作考评制度加以改进。将由上级行政部门考核评定，调整为在行政部门考核的基础上，邀请热心办理工作的部分人大代表组成考评领导小组，由代表直接对承办单位进行民主投票评议，评选出办理工作的优秀承办单位和优秀承办个人，以此增强承办部门自觉接受人大代表监督的意识，把对上级行政机关负责和对人大代表负责一致起来，以考评促工作，以先进带后进，切实提高办理工作质量，推动各方面工作的开展。