2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），其中提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件。”但作为四中全会顶层设计的一项具体政策，此前不论是学术界还是实务界，都没有仔细讨论过巡回法庭的问题。最近一次的集中讨论，还是在最高人民法院收回死刑复核权时，有人提出设立最高人民法院分院或巡回法庭处理死刑复核案件的建议。【2】
在四中全会召开之前的7月9日，最高人民法院召开新闻发布会通报《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》时，也只是谈及“在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”【3】。当时并未明确提出甚至暗示要设立最高人民法院巡回法庭。而为了配合《依法治国决定》的出台，该纲要全文也一直没有公布。直到2015年2月4日，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《法院改革意见》），并将其作为《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五改革纲要》）贯彻实施。其中规定：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划的重大民商事、行政等案件，确保国家法律统一正确实施。”
为何这一政策能够迅速推出？这必须放在整个政治格局中加以理解。从政策制定流程来看，这一次是放在中央全会的层级，由中央主导，自上而下推行。党的十八届三中全会设立的中央全面深化改革领导小组（以下简称深改组）是核心机构，在确定四中全会主题为依法治国以后，由其主导布置任务给相关党政机关。各党政机关再层层分解，由内设的职能部门提出草案。
因此，巡回法庭的制度设想，至少经历了如下环节：最高人民法院的执笔人、最高人民法院司法改革办公室、最高人民法院、中央政法委、深改组。意见不是单向报批，而是在来回反复协调之后，由深改组最后定案。在中央定案以后，2015年2月4日，最高人民法院发布《四五改革纲要》，最终删去“建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”的表述，改为“设立最高人民法院巡回法庭”。
在四中全会宣布这一举措以后，究竟什么时候开始设立，最初并无明确规划。2014年11月1日，最高人民法院副院长江必新在回答记者提问时，就表示中国设立巡回法庭暂无时间表，“这些问题，最高人民法院已经做过多次研究，但是涉及体制问题，涉及职能转换问题，最高人民法院还要进一步研究，这取决于相关部门的配合和其他相关措施的配套，尤其法律依据”【4】。然而一个月之后的12月2日，深改组第七次会议就审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。同年12月28日，第十二届全国人大常委会第十二次会议任命了最高人民法院巡回法庭的庭长、副庭长。2015年1月28日，最高人民法院第一巡回法庭揭牌成立。同日，最高人民法院公布了1月5日最高人民法院审判委员会通过的《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》。2015年2月1日，巡回法庭正式对外办公。【5】
可以说，设立巡回法庭虽是最高人民法院的最初构想，但是由中央最终拍板并强力主导的。所谓强力主导，就是减少了最高人民法院与其他部门的协调成本。例如，干部管理涉及中央组织部，编制涉及中央编制委员会办公室，财政部分涉及财政部，立法涉及全国人大常委会，地方配套涉及巡回法庭所在省的省委省政府。这是政策能够迅速推行的根本原因。
作为一项顶层设计，虽然政策的推动力很强，但毕竟没有足够的经验可循，究竟怎么运作，大家都没底。不过，这一机构的名称在一定程度上已经反映出政策制定者的期待。
如果巡回法庭设计的主要职能是分流申诉信访案件，那么，在这一组织设立之前已经有类似的制度经验。2013年，最高人民法院已经成立了两个巡回督导合议庭，【6】开展巡回接访工作。【7】而在2009年，最高人民法院在河北、山西、内蒙古、辽宁和河南五省区专门设立了5个接访工作组。2010年，又派出12个合议庭和案件复查组。【8】甚至更早在2004年，为了缓解告状难、申诉难，最高人民法院设立了巡视组。【9】巡视组多由退休的资深法官担任负责人，其职能既包括纪律检查、巡视各地法院工作，也包括审判监督、处理申诉信访案件。这样，从巡视组、接访工作组、巡回督导合议庭，再到巡回法庭，最高人民法院实现了处理再审信访案件职能的高度组织化。
但从名称的使用上，主要是在基层才有“巡回法庭”。它是巡回审判原则的常态化，【10】但还没有高度组织化。例如，环保巡回法庭、城市管理巡回法庭、交通事故巡回法庭、刑事案件巡回法庭、军事法院民事审判巡回法庭，以及设立巡回审判车（有时贴有“社区巡回法庭”字样）。【11】这些基本上是以一种临时机构或流动形式来践行巡回审判的原则。大多数情况下，这些与作为基层法院派出机构的人民法庭是不同的。【12】因为一旦高度组织化或固定化，就与巡回审判原则背离。类似的，海事法院也设立了派出法庭。1993年开始，最高人民法院先后批准全国10个海事法院在管辖区域内重要港口城市设立了38个派出法庭，就地收案办案。【13】因此，从性质上来说，最高人民法院巡回法庭只是最高人民法院的派出机构，很难说这是体现巡回审判原则。更何况，巡回法庭自己还要到各地进行巡回审判。【14】
如此看来，参照人民法庭或派出法庭以地名作为命名的惯例，将这次分设在深圳和沈阳的巡回法庭称为华南法庭、东北法庭更合适。为什么却命名为“巡回法庭”呢？笔者的猜测是，相较“某某（地名）法庭”，“巡回法庭”的名称不仅让人感觉格调更高，而且借由名称改变或可赋予司法改革更深期待。这种更深期待，或许是像美国联邦巡回法院一样，让巡回法庭成为一个跨行政区域的二审法院。正如《依法治国决定》所表述的“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”，只不过这次设立的巡回法庭不是一个独立的二审法院。
美国联邦巡回法院【15】在设立初期，也并非像今天这样是介于初审和三审之间独立的上诉法院。一开始，巡回法院是由联邦最高法院法官和地区法院法官共同组成。1789年的美国司法条例设立了三个巡回法院，由2名巡回审判的联邦最高法院法官和1名地区法院法官听审案件。之所以这样规定，是因为美国国会认为联邦最高法院没有足够的工作可做，并且巡回审判能让联邦最高法院更接地气。但由于巡回法院的一部分案件仍然会进入最高法院，有时会导致地区法院法官和最高法院法官重复听审。因此，在1793年，美国国会决定只需要1名最高法院法官巡回审判。
而到了1869年，美国国会设立9个专门的巡回法官职位，进一步减轻了最高法院法官巡回审判的压力。1891年，《埃瓦茨法院改革法案》（the evarts court reform bills）设立独立的上诉法院（court of appeals），每个巡回区由3名法官组成。而最高法院法官派人去庭审，已经是可选但不是必需的职责。上诉法院的设立减轻了最高法院的案件负担。美国联邦司法中心报告显示，1890年联邦最高法院的案件是623件，1891年是379件，1892年是275件。到1948年，国会正式将巡回法院（circuit courts）更名为巡回上诉法院（circuit courts of appeals）。【16】从美国联邦巡回法院的演变历程来看，虽然不可复制，但可作为中国巡回法庭未来改革的参考。
也许，政策制定者和执行者（更多是法律人？！）更倾向于将“巡回”视为介于初审和三审之间的二审制度。但由于政治体制约束，巡回法庭的“巡回”所能够表达出来的含义，只能是地理上的巡回区概念。例如，第一巡回法庭最初管辖广东、广西、海南三个省区，这三个省区就是一个巡回区。【17】如政策起草者所言：为避免“管辖区域”和“辖区”等表述引起歧义，《巡回法庭规定》使用了“巡回区”概念，侧重从地理区域上界定巡回法庭审理或办理案件的范围。【18】
这也能够与20世纪50年代最高人民法院大区法院（分院）制度联系起来。大区法院虽然受同级人民政府领导，但并非独立审级。例如，《人民法院暂行组织条例》第十条第二款规定：“各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督。省人民法院分院、分庭受其所在区专员的指导。”同时，该条例第三十二条规定：“最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭，在其所辖区域内执行最高人民法院的职务。”这表明大区的终审案件，一般情况下只会进入大区法院。可以说，大区法院与巡回法庭在功能上是一致的。【19】因为按照现在的制度设计，巡回区的终审案件，大多由巡回法庭代表最高人民法院最终处理。
【1】周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，载最高人民法院办公厅编：《党的***以来最高人民法院专项工作报告汇编》，人民法院出版社2018年版，第183页。
【2】参见周道鸾：《论死刑核准权的收回与死刑复核程序的完善》，载《时代法学》2005年第6期。
【3】张先明：《最高人民法院发布“四五改革纲要”针对8个重点领域 提出45项改革举措》，载《人民法院报》2014年7月10日，第2版。
【4】张先明：《行政机关要经得起告、配合告、减少告——信春鹰江必新夏勇详解新行政诉讼法焦点热点问题》，载《人民法院报》2014年11月2日，第1版。
【5】更详细的表述，参见《最高法巡回法庭大事记》，载《法制日报》2015年2月2日。
【6】有的省高级人民法院也设立了巡回督导合议庭。此外，有的省高级人民法院还设立过驻京巡回合议庭，以便在北京处理申诉信访案件。
【7】张景义：《依法扎实推进涉诉信访改革——专访最高人民法院涉诉信访机构负责人》，载《人民法院报》2014年3月20日，第1版。
【8】王胜俊：《最高人民法院工作报告——2011年3月11日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人民日报》2011年3月12日，第2版。
【9】此外，针对不同的业务，最高人民法院派出的临时组织还有不少。例如，针对案件质量派出督导组、针对“八项规定”派出检查组，等等。
【10】例如，1951年实施的《人民法院暂行组织条例》（已废止）第七条规定：“人民法院审判案件，除在院内审判外，应视案件需要，实行就地调查、就地审判和巡回审判。”
【11】2012年，最高人民法院会同财政部制定了《人民法院执法执勤用车配备使用管理办法（试行）》。其第三条第三款规定“特种专业技术用车是指需要长期固定装载特殊专业技术设备，用于审判业务的车辆”，其中包括巡回审判车。
【12】《人民法院组织法》第二十六条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分。人民法庭的判决和裁。”
【13】万鄂湘主编：《专门法院改革的路径与成效》，人民法院出版社2013年版，第38页。
【14】例如，2015年3月6日上午，最高人民法院第一巡回法庭在东莞中级人民法院开庭，审理了东莞市东伟石油化工有限公司诉东莞市公路桥梁开发建设总公司、广东广深沿江高速公路有限公司、东莞市交通运输局、东莞市财政局相邻关系纠纷案。
【15】联邦巡回法院的正式名称是united states courts of appeals。其实，在美国各州也有州巡回法院，但这是分区的初审法院。
【16】jeffrey a.segal, harold j.spaeth＆sara c.benesh, the supreme court in the american legal system, cambridge university press, 2005, pp.216-217.
【17】2017年，第一巡回法庭巡回区新增湖南省。
【18】贺小荣、何帆、马渊杰：《〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2015年1月29日，第5版。
【19】历史上，还有最高人民法院临时分庭制度。例如，1952年4月3日政务院《关于中央一级各机关“三反”运动中成立人民法庭的通知》中，即规定：“政委、财委、文委等单位，得成立最高人民法院临时分庭，以领导所属各单位人民法庭的审判工作。其人选由最高人民法院与成立临时分庭之有关单位协商选派或指定之。”1952年5月24日，最高人民法院根据该通知发布了《关于中央一级“三反”法庭职权的通知》。