目前我国农民工社会保险体系十分薄弱，存在的主要问题有：失业后不能领到最低生活保障金；工伤、死亡事故实际赔付率低；养老、医疗、失业三险捆绑参保，农民工无法从中得到实惠；农民工不愿意参加社会保险，企业不愿意为社会保险基金积累做无偿奉献……

具体地说，主要表现在以下4个方面：

讳莫如深，用工单位装聋作哑

面对农民工对工伤、医疗保障方面的迫切需求，各地政府都进行了积极探索。例如北京、上海、广州、成都等大中城市，都先后制定了农民工参加社会保险的办法。但遗憾的是，效果不尽如人意，这首先在于用工单位缺乏积极性，普遍的情形是能推则推、装聋作哑。

主观上不愿意

据新华社广东分社记者韩敬山介绍，他在采访农民工社会保险问题时，困难很大。企业老板不乐意，工厂门口的保安就不让你进去，农民工就根本出不来。有些保安甚至对农民工说，谁接受采访，就叫老板开除谁。在这样的情况下，哪个农民工敢接受采访呢？

有一次，他正在建筑工地上与农民工围成一团谈兴正浓时，一位保安气势汹汹地过来对他说：“老板请你出去！”那些农民工们马上知趣地散开了。这种情形在其他工地上也大同小异 2。

新华社北京分社记者王文韬介绍说，他在采访时，无论什么态度、语气，企业主和用人单位只要一听到这一选题，就立刻露出怀疑的目光，长久打量着他、观察四周情况，如临大敌。大多数闭口不谈，少数开口者也总会说一句：“你可不许给我惹来麻烦，否则……”一个正面采访选题进行得有些像“暗访”，令人伤脑筋。 3

客观上有难处

农民工进城后找工作，面对各种苛刻的招聘条件，根本不敢提社会保险，有的甚至连待遇也不敢问。一些用工单位的原则是，谁问这些问题，就淘汰谁；如果农民工不提出来，他们就“装聋作哑”；如果提出来，他们就说：“工厂可以出点钱，你们自己去办。”

除了用工成本因素以外，农民工使用上的灵活性，也使得参加社会保险具有一定难度。例如，一位饭店老板说，在他那里，农民工的流动性太大，最长的一个干了半年，有的只有几天，连招呼都不打就走了，这叫企业怎么给他们上保险呢？

在建筑行业，许多用人单位把“麻烦”一脚踢给成建制的包工队。在前期招工时，施工企业就要求包工队把有关农民工的保险问题“自己在原籍解决好”。

包工队会这样做吗？调查发现，在建筑单位与农民工订立的劳动合同中写着：“乙方患病或非因工负伤的费用应包含在工资内，由本人负责。乙方其他保险福利待遇包含在工资内。”“如因违章作业造成伤亡事故，其责任由乙方承担。”

从中不难看出，用人单位实际上并没有给农民工办理社会保险，可却说“保险福利待遇包含在工资内”。农民工明知这种合同前后矛盾，不认可，可是也只能签，否则就得不到这个饭碗 4。

雾里看花，农民工们兴趣不大

就农民工个人而言，他们对参加社会保险似懂非懂；大多数农民工年纪还轻，根本体会不到参加社会保险将来会给他们带来多少实惠；更现实的问题是，自己每个月要被扣钱……所有这些，都让农民工对参加社会保险兴趣不大，有的甚至还竭力抵制。

“只有钱是最实在的”

韩敬山说，当他对农民工采访社会保险问题时，农民工不理解，误认为他是来卖保险的，没办法，他只好从头开讲社会保险和商业保险的区别。末了，那些农民工们说：不管什么保障，如果要让自己交钱就是没保障。一些农民工纷纷请他留下电话，他们最关心的是，当老板不给工资时能不能帮他们要回来 5？

一些农民工认为，自己的工资本来就低，“血汗钱”来之不易，在不明白参加社会保险是怎么回事、没尝到甜头之前，普遍认为保不保无所谓，即使保了也要求退保拿钱。

一位农民工说：“我出来到城里打工的期望，可不是想在这里建立社会保险，而是能够干完活后马上拿到钱，回家把盖房结婚时借的钱快点还上。现在打工的工资都不容易拿到，我可不愿意再被扣除什么养老保险了。”

另一位一起的农民工说：“我和几个老乡都商量好了，打算写个保证书，就说我们自己不需要参加养老保险，以后也不用和我们谈这个问题，我们也保证以后有事决不找政府麻烦。”

他们的共同观点是：“只有给我们钱才是最实在的。” 6

参保后纷纷要求退保

既然不愿意参加社会保险，那么，有相当一部分农民工在参加社会保险后纷纷要求退保，就不难理解了。

在浙江省绍兴县，虽然当地采取了“低进、低出”的政策，可是农民工参加社会保险的积极性还是不大。他们说，一对养老保险信不过，“怕走的时候拿不到钱”；二是养老保险转移难，退保手续麻烦。所以，仅仅2005年1～8月，该县就有2999名外来农民工办理了退保手续、领取了个人账户养老金，退保金额达232.4万元。截至当年10月，浙江省累计有3万多名农民工退保。而实际上，农民工退保的高潮在每年年底。外来农民工回家过年，第二年不一定再来，来了也不一定再进同一家企业，在他们看来，能够揣着现金回家比其他一切都实际 7。

为什么会这样？国家劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平认为，关键在于现行制度设计没有达到足以让农民工信任的程度。

例如，农民工的流动性大，目前在技术上还做不到全国联网，但是如果能根据农民工的身份证号码记录在案，承诺政府一定会专款专用，到他们将来退休后按月领取退休金，问题就容易解决了。在欧盟国家，劳动者在不同国家就业，都是这样衔接的，在任何一个国家退休，都能通过相关凭证就地享受养老保障 8。

谨小慎微，地方政府左右为难

基于上述现实，地方政府在动员、组织、推动农民工参加社会保险时，左右为难、吃力不讨好。

制度设计本身不完善

例如，北京市继1999年出台《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》之后，2001年制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》（简称125号文件）。该《办法》明确规定：“用人单位应自招用农民工之月起，必须与其签订劳动合同，并为其办理参加养老保险手续。”可是，“尽管目前这一政策采取了低门槛标准进入、一次性清退的方式，也有很明确的强制力，但这一规定的执行效果却非常不理想。” 9

究其原因在于，目前农民工的社会保险没有考虑到农民工特点，而是把它和城镇职工的养老保险相提并论，企图一步到位，犯了冒进主义错误。

从类别看，社会保险包括5大险种：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。

从农民工的实际出发，当前最严重的问题是农民工出了工伤问题没人管，有关法律法规也覆盖不到，本章开头介绍的就是一个典型案例。完全可以说，农民工的社会保险应该从工伤保险开始，然后是针对大病统筹的医疗保险，最后才是养老保险。至于失业保险、生育保险，可以暂时缓一缓。

这样做的理由是，一方面，工伤和大病都是农民工最担心的，也是他们经济上无力承担的；另一方面，这两项保险的费率低。农民工社会保险从这两项保险起步，不会因为参加了保险就明显增加农民工的用工成本，从而降低他们在劳动力市场上的竞争力。

要知道，对于农民工来说，就业是第一位的，社会保险在其次。农民工如果找不到工作，他们在城市里无法呆下去，这时候什么保险都不“保险”。

福州市的一位老板算了这样一笔账，他雇用的农民工平均月工资600元，如果把5项保险上全了，企业要另外支出近300元。这样，农民工的低成本优势就不复存在。如果是这样，农民工和城镇职工相比就不再有明显的成本优势，他宁可雇用城镇下岗职工，也不愿意用农民工 10。出于同样原因，一些地方政府在吸引外来投资者时，把“不用交纳社会保险”作为一项优惠政策来宣传。

“土政策”影响了政策执行力

韩敬山说，采访劳动和社会保障部门时，有些领导总提醒说这是“雷区”，不能随便碰：“一部分偏远县市为了吸引外资，部分领导有一些‘特殊’行为，让劳动监察部门很难做。我们的监察队伍对违反用工规定的处罚简直没有什么力度，一些老板就当着我们的面扬长而去，因为我们没有强制的执法权，我们没有权力让其停产整顿，又不能没收人家的营业执照，又不能断水、断电，谁怕你呀……” 11

“土政策”的出现，和政策不完善有关。正因为“不完善”，才需要“变通”。例如，一步到位的社会保险，不要说用工单位抵触，就是农民工本人也不愿意。归根到底，他们是不愿意丧失原有的就业优势，从而最终失去饭碗。他们直截了当地说：“上保险的钱不如变成工资发给我们个人。”

广东省劳动和社会保障厅的数字显示，广东省仅仅外来务工人员就已经超过1300万，可是全省参加社会保险的人数却只有1100万，毫无疑问，已经参加社会保险的主要是国有企事业单位职工。

农民工参加社会保险的人数本来就少，可是参保后的退保现象却相当普遍。在广州市社会保障基金管理中心，一位即将离开广州的农民工，在人声鼎沸中焦急地排着队等待退保。他说：“离开这个城市只能把自己的那部分钱取出来，真麻烦，跑了好远，我晚上要坐火车，你看现在排队的情况，不知道什么时候能排到我这里。”在这位农民工眼里，社会保险就是折腾，没有其他什么实质性好处 12。

从长远来看，农民工参加社会养老保险确实很有必要。虽然他们现在的平均年龄还轻，可是如果没有这项政策，将来到了退休年龄一定会出现许多养老问题。但是从实际出发，农民工的养老保险不宜全面铺开、强制执行，而是应当降低门槛、逐步推进。

担惊受怕，工伤大病听天由命

在社会保险不健全的情况下，农民工参加社会保险的比率很低；同时，工伤事故频发、工伤保险缺位而带来的问题则越来越严重，这已经成为破坏经济和谐的重大因素之一。

农民工怕生病，更怕受伤

2004年4月30日，一位来自湖南省平江县的农民工，在北京一个地下车库装顶时，突然从近5米高的架子上掉了下来，压在一根钢管上，大小便流血。到医院一检查，说是尿管破裂，当天就花了1200元。

由于他到北京打工时间不长，并且此前刚刚生了一场病，用去了五六百元，身上已经没有分文，所以不得不向用人单位借了500元、向工友借了700元。在接下来的一个月里，他不敢花钱，硬撑着一边打针吃药，一边整天提着个尿袋子住在工地上。即使这样，一个月还用了3000多元，一分钱也报销不了。眼看短期内根本无法好转，最后不得已只好回了老家 13。

在许多工地上，当初老板就和农民工说得清清楚楚：受伤或生病自己负责。这使得农民工们整天怕出事。

俗话说：“怕鬼有鬼”。越是担心，越容易出事。只要一出事，不要说自己不能工作，马上入不敷出，而且还把整个家庭拖垮了。

农民工怕生病，更怕受伤。调查表明，在矿山开采、建筑施工、化学危险品生产3个行业发生的伤亡事故中，农民工所占比例高达80%以上 14。当越来越多的农民离土离乡进入城市，将他们纳入社会保险体系，就成为一件十分紧迫的事。

从工伤、医疗保险开刀

对7.1万名外地进京务工人员的调查表明，在北京的外地建筑施工企业，为外地农民工缴纳的社会保险人数只占总人数的1.6%。可是1998～2004年发生的因公负伤和死亡人数却超过9600人，超过该市工伤总人数的20% 15。

为了解决这个问题，北京市劳动和社会保障局2004年7月颁发了《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，明确规定，在北京市现行社会保险5个险种中，允许用人单位为来京务工人员先行办理参加工伤保险、医疗保险2个险种。在这方面，农民工享受北京市城镇职工相同待遇。

其缴费办法是：工伤保险的缴费工资基数，以农民工上年度的月平均工资（不到北京市职工平均工资的60%）为基数，乘以费率；医疗保险的缴费工资基数，以上年度北京市职工平均工资的60%为基数，乘以费率（2%）。这样，两者合计每人每年的保险费大约为350元，全部由用人单位缴纳。用人单位离开北京时，应当终止参保手续。

虽然缴费不高，可是农民工享受的待遇并不低。无论是工伤（1～4级）的保险金，还是医疗保险可以选择的医院、报销额度，都与该市职工基本一致。农民工同样可以选择4家医保定点医院就医，住院的医疗费用、急诊抢救留观并住院前7天的费用，以及恶性肿瘤放化疗、肾透析、肾移植后服抗排异药的费用都纳入报销范围，但不包括在外埠发生的医疗费用等。

用人单位如果没有参加这两项保险、或者不交费，农民工发生工伤或住院等费用时，则按照该《办法》的标准由用人单位支付 16。

1　本案例参考了肖春飞等：《沪坠楼保姆惨况折射民工社保空白》，2004年2月6日北京青年报。

2　韩敬山、王文韬：《采访札记：一个正面选题搞得像“暗访”》，2004年4月14日半月谈。

3　同前。

4　王文韬等：《农民工社会保障现状调查》，2004年4月半月谈。

5　韩敬山、王文韬：《采访札记：一个正面选题搞得像“暗访”》，2004年4月14日半月谈。

6　王文韬等：《农民工社会保障现状调查》，2004年4月半月谈。

7　毛妍芳、李刚殷：《怕拿不到钱，浙江3万农民工退保》，2005年10月20日工人日报。

8　白天亮：《农民工社保如何更“保险”》，2004年5月19日人民日报。

9　王文韬等：《农民工社会保障现状调查》，2004年4月半月谈。

10　王建新：《民工有伤病险、保姆有家政险，农民工社保曙光初露》，2004年8月30日人民日报。

11　韩敬山、王文韬：《采访札记：一个正面选题搞得像“暗访”》，2004年4月14日半月谈。

12　王文韬等：《农民工社会保障现状调查》，2004年4月半月谈。

13　王建新：《民工有伤病险、保姆有家政险，农民工社保曙光初露》，2004年8月30日人民日报。

14　同前。

15　王文韬、钱铮：《在京外地建筑企业民工社会保险参保人数只有1.6%》，2005年5月9日新华网。

16　雷加：《在京农民工将上医疗工伤险，农民工个人不缴费》，2004年7月30日北京晨报。