王海青【1】

当我们相信公章时，究竟在相信什么？一个颇为流行的观点认为，企业公章在公安机关的备案或在工商档案中的使用具有公示效力。如果确实如此，基于公示的公信力和对抗效力，意味着人们可以并且应当通过“公示”来判断公章的真伪，否则不能主张善意。

然而，现实的经验却告诉我们，在交易过程中，人们通常不会去审核对方公章本身的真伪。当前司法实践中，法院通常亦不认为相对人具有审核行为人公章真伪的义务，即使对银行等金融机构，也只是认为其负有核对客户所盖公章与预留印鉴样本是否相符的责任，并无通过核查公章备案档案或企业工商档案来确定公章真伪的义务。

由此可见，对有关公章公示效力的通常观点进行辨析，实有必要。

一、何为公示

公示，从其字面理解，包含有公开宣示以使人知悉和了解的意思。公示作为法律上的制度，无论是物权公示还是商事登记的公示，在公开的基础上，还都有使人相信、使人信赖，从而保障交易安全的意思和功能。

（一）物权公示

物权公示是物权作为绝对权和物权行为无因性的基础，是物权法的基本原则，其内涵体现于《物权法》第6条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”

动产采用交付作为公示方式，和不动产登记相比，效力存在着显著不同。现实当中，占有和交付所表征的权利和实际的权利状况常常不一致。然而，动产的自然属性和社会生活的实际需要决定了一般动产的公示方式只能是占有和交付。如果采用登记方式，虽然理论和技术上未必不可行，但必将造成巨大的管理负担，同时也会极大地影响效率。

除了登记和交付两种方式外，从学理和国外法律来看，还有标示这一物权公示方式。标示，即对物作出特殊的标志来进行公示。【2】

（二）商事登记

商事登记具有公示公信力。《公司法》中有不少条文对登记事项进行了规定，《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》分别在第23条和第55条明确规定应将登记、备案信息通过企业信用信息公示系统向社会公示。同时，还都规定了报送年度报告并进行公示的制度。

《企业信息公示暂行条例》第6条规定：“工商行政管理部门应当通过企业信用信息公示系统，公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息：（一）注册登记、备案信息；（二）动产抵押登记信息；（三）股权出质登记信息；（四）行政处罚信息；（五）其他依法应当公示的信息。”同时第7条规定了其他政府部门应公示下列企业信息：“（一）行政许可准予、变更、延续信息；（二）行政处罚信息；（三）其他依法应当公示的信息。”

二、公章公示观点之辨析

（一）刻制备案

公章备案的观念深入人心，人们常常认为备案公章的效力高于非备案公章，甚至常常质疑非备案公章的效力。“备案公章具有公示效力”是这一观念的延伸，反过来也会强化人们对备案公章的依赖心理。

笔者认为，公章备案在性质上既不是商事登记，更和物权登记相去甚远，并不具有公示效力。当人们主张“备案公章具有公示效力”时，实际所指往往是证据效力问题。

1．行政备案的性质

在我国的法律体系中，备案一词使用广泛，但却并无统一的定义。笔者搜寻仅见的《广州市行政备案管理办法》（广州市人民政府令第50号，2010年）第2条将行政备案定义为“行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人或其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为”。

然而，“在现行法规范体系中，行政备案的内涵得到了充分扩张”【3】，很多时候以备案名义进行的行为具有行政许可的性质。如果排除掉披着备案“外衣”的行政许可、行政确认等行为，“行政备案应是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送，行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政管理制度”【4】。

朱庆育老师亦精辟地指出：“所谓‘备案’，意不在公示，故而既不能产生宣示效力，更谈不上创设效力，充其量能够产生事实记录之意义。”【5】

2．公章备案的规范依据

至今，并没有法律或行政法规对企业公章备案作出规定。《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号）主要是对不同性质单位的印章型制、大小作出规定，并未规定印章备案。《社会团体印章管理规定》（2010年修订）和《民办非企业单位印章管理规定》（2010年修订）虽然规定了办理备案手续后刻制公章，但其所规制的主体并非企业。

公安部2002年发布《印章治安管理办法（草案）》征求意见至今，始终未能颁行[公安部2018年2月14日又发布《印章业治安管理条例（公开征求意见稿）》，似已替代了2002年的草案]。各省市为加强印章方面的治安管理，相应制定了有关规定，有的制定了地方性规章，有的是公安部门制定了内部操作性文件。

具体流程上，企业需持营业执照等向公安机关申请，首先获得批准刻章的函（准刻函），然后才可以向专门经营印章刻制业务的公司请求刻制[随着国务院简政放权政策的推行，《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号）文件中已明确取消公章刻制审批，但仍要求刻制后应当备案]。公章刻制后，需要将印模、刻制公章单位的名称、公章刻制经办人等基本信息提交公安机关备案。

通过上述梳理，可以发现，公章备案在我国主要是一种公安机关要求刻制单位将主体信息、经办人信息、公章印模等留档备查的行为，其目的是出于治安管理的需要，在性质上不同于商事登记和物权登记，并不具有公示作用。

3．公章备案客观上不具有可公示性

公安部在加强印章治安管理的同时，确实也设想通过建设印章信息系统向公众提供查询服务。2000年，公安部就发布了《公安部关于贯彻执行〈印章治安管理信息系统标准〉的通知》（公通字〔2000〕36号），各地对此也有响应。但该系统建设的作用可能主要在于公安系统内部的信息共享，并不具有任何的公示功能。

通过网上搜索，笔者查询到几家以印章信息管理系统命名的网站，并分别通过电话联系进行了询问。从具体情况看，有一些其实就是经营刻章业务的公司。比较规范的云南省网站，打开后在首页有查询入口，输入单位名称后可以显示该单位曾刻制且备案过的全部印章，但仅有对印章的简单描述，比如限于是企业公章还是部门章，印章的中间有没有五角星等，还可以显示印章编号的开头几位，但其他编号都隐去了。经询问，工作人员进一步介绍，刻章时给刻章人的一个卡上面有密码，通过输入密码，可以显示刻章人的信息，比如，法定代表人姓名、联系电话、经办人信息等，但也无法看到章样，章样需要在公安窗口才能看到。

可见，所谓的印章信息管理系统，根本就不具备公众查询并据以核实印章真伪的功能。笔者认为，出于保密和风险因素的考虑，对企业公章，事实上也无法通过网上公开的方式实现查询与核实功能。

备案信息在公安机关内部有信息库，通常归属于治安大队管理。但公安机关的信息库并不接受公众查询。如果公章名义人配合，不排除可以申请调阅的可能，但实践中如果真的如此操作，一方面和经济活动追求效率、便捷的内在价值相悖，另一方面公安机关也将不堪重负，无力承担。

综上可见，公章刻制备案属于一种事实性的行政行为，主要是出于治安管理的需要，而印章信息管理系统也不具有公众查询和核实的功能。公章备案无论从性质上还是从客观上都不具有公示作用。

（二）工商档案中的使用

另一常见的观点认为，公章在工商档案中的使用具有公示性，甚至认为公章在工商档案中的使用也是一种备案，进而认为具有公示效力。

笔者认为，公章在工商档案材料上的使用和备案性质不同，不属于备案行为。同时，企业公章在工商档案中的使用所留下的记录与商事登记信息亦具有本质区别。

企业公章在工商档案中的使用主要包括在设立或变更申请书、章程等文件上的盖章。公章的使用行为系企业表明对提交材料的确认，使提交的材料具有形式上的完整性。企业加盖在这些材料上的公章印影，并无任何公示的意思。同时，这种使用记录也和企业的登记信息有本质区别。企业所应当公示的，主要是登记所记载的信息，而不是提交给工商机关的全部材料。

虽然理论上可以申请调取工商档案（俗成“内档”）来获得企业的公章使用记录，然而在现实交易中，出于效率需要和商业习惯，人们通常并不会为了审核公章的真伪而查询工商档案。即使查询，可能也难以通过目测辨别公章的真伪。

综上，无论从行为性质还是实际情况来看，企业公章在工商档案中的使用都不具有公示效力，实际起到的也只是证明作用。

（三）企业在其他场合认可或者使用

除前述两个最常见的观点以外，最高人民法院（2013）民提字第248号民事判决书曾作出“企业使用或者认可使用其非备案公章，其行为同样具有公示效力。对于使用或者认可使用非备案公章效力的企业，无权对其非备案公章的使用效力作出选择性认可”的阐述。

这份判决因其观点精辟，传播甚广。笔者认为，在其论断的基础上，虽可正确处理非备案公章的效力问题，但是，如从公示本身的法律性质和其应具有的效力考虑，并从公示作用和事后证明作用的区别考虑，该观点同样值得商榷。

1．其他场合使用的非公开性

公示公信力的前提是具有公开性，使不特定的相对人能够知悉和了解。比如不动产的登记证书和动产的持有，从外观上即可以识别，商事登记事项则可以通过便捷的途径予以查询。

企业在其他场合对公章的使用在性质上则完全不同，由于合同相对性以及商业行为的保密性，其他人一般无从了解和知悉其使用行为。

2．使用行为直观体现的是使用人的身份和权限，而不是公章本身的真伪

有些案例当中，法院会认为，因为公章在其他场合使用过，所以构成了相对人相信该公章的理由，尤其在建设工程合同纠纷领域涉及挂靠时比较常见。然而在做这一判断时，实际上往往忽视了“相信公章真实性”和“相信公章使用人身份和权限”之间的区别，误将对公章使用人身份和权限的确信认定成了对公章本身真实性的确信。

由此可见，企业对公章在其他场合的使用或确认，亦不具有公示效力，所具有的同样是一种证明作用。

三、公章作为“物”的公示性辨析

公章作为物所具有的公示性，理论界和实务界鲜有论及，但实有仔细辨析之必要。以动产的公示方式来对比，持有公章和持有动产的法律意义及对外表征的权利状况有很大不同。

（一）公章作为“物”的特殊性

公章属于物，且通常被认为是企业的“财产”。在很多的证照返还纠纷中，常常适用《物权法》第34条“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物”之规定。

但公章作为物，却又具有显著的特殊性。公章自身没有价值，而是通过刻制于其上的印文表明权利主体，是代表权利主体的符号，是其确认意思表示的工具和载体。因此，公章本身不能成为交易的对象。实践中有公章借用的情形，其实质是经营权的授权。对占有和管理公章权利的争执，实际上背后往往代表着对公司控制权的争夺。

（二）据以推定权利的区别

动产本身并不显示其权利主体，以占有和交付作为公示方式具有维护交易安全的现实必要性。但公章却不需要以持有表明其权利主体，而是以其所刻制的印文表明权利主体。

公章常常由工作人员或代理人持有，持有公章有可能表明授权，亦有可能只是单纯的保管，对于授权范围，也不能仅以章进行推定（除非印章本身表明了一定的使用范围，如财务专用章、技术专用章、收发章等）。因此，持有公章并不能简单地表明获得了授权，更不能简单地认为获得了概括性授权。

可见，占有和交付是动产权利的公示方式，但由于公章的特殊性，单凭持有公章并不能清晰和确定地显示持章人的权利状况。持有公章是具有代理权常常会有的表征，但并不是具备代理权的充分条件。

四、公章在表见代理认定中的作用

公章争议案件往往涉及表见代理。判断是否构成表见代理，应以行为当时的情境为基础，但公章并无有效的公示方式，对公章本身的真伪，相对人在交易当时无从辨别。

本文观点对表见代理的认定或可具有一定参考意义。反之，当前理论界及司法实践对表见代理构成要件及公章在其中作用的主流态度，亦是对本文观点的印证。

（一）司法规范性文件对公章在表见代理认定中的作用的态度之演变

笔者认为，实务界对公章在认定表见代理时的作用，认识上发生过重大的转变，而且这种转变仍在进一步广泛和深刻的进行。

《民法通则》没有规定表见代理，为了解决实践中广泛存在的问题，1987年7月21日颁布的《最高人民法院关于在审理经济合同纠纷案件中具体适用〈经济合同法〉的若干问题的解答》（已失效）被多数学者认为是最高人民法院关于表见代理的司法意见，当时对于表见代理的认定持极为宽松的态度。依此，只要出现单位公章，基本就可以认定为单位责任。

1998年颁布的《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》（法释〔1998〕7号）的第4条、第5条分别规定了在出现单位公章的场合单位不承担责任的情形，明确排除的是单位无过错情况下公章被盗刻、盗盖等的责任承担。

1999年《合同法》颁布以来，在许多涉及无代理权而以他人名义实施法律行为的案件中，法官多倾向于将其认定为表见代理。《合同法》第49条过于宽泛的规定直接导致表见代理适用的泛滥。为了限制其适用，最高人民法院于2009年7月7日颁布了《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（以下简称2009年指导意见），要求人民法院严格认定表见代理行为。【6】

《民法总则》第172条基本延续了《合同法》的规定，没有进一步细化。所以，2009年指导意见仍具有极大的指导作用。该指导意见第13条规定：合同相对人主张构成表见代理的，应当承担举证责任，不仅应当举证证明代理行为存在诸如合同书、公章、印鉴等有权代理的客观表象形式要素，而且应当证明其善意且无过失地相信行为人具有代理权。在该指导意见第14条进一步规定了判断相对人是否善意且无过失所应依据的综合因素。

笔者认为，通过上述1987年到1998年再到2009年的三个重要的司法文件可以发现，对公章在构成表见代理中的作用，经历了由极为宽松到逐步严格的过程。这一变化应可以反映司法实践的经验总结，体现了逐步尊重商业交易现实状况的理性态度。依据现行司法解释和主流裁判观点，判断表见代理的权利外观时，仅凭公章往往是不充分的，还需要结合其他证据情况综合判断。

（二）公章不构成表见代理充分条件的代表性见解和案例

《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》记载：“盖章不是构成表见代理的充分条件，要区分不同情况结合相关证据，才能判断是否构成表见代理。”【7】

李宇老师在其《民法总则要义：规范释论与判解集注》中精辟地指出：“行为人单纯持有公章、合同书、被代理人营业执照、被代理人不动产物权证书等，不构成有代理权外观。按照社会生活一般观念以及使用公章、合同书、营业执照等的交易习惯或常规做法，持有他人公章、合同书、营业执照、权属证书等，不足以表明持有人已被授予代理权（可能仅为办理某种手续之用或者仅是代为保管）。持有公章等物，须与足以构成授予代理权外观的另一事实（例如授权委托书、总经理等特定职务）相结合，方足以表明代理权外观。”【8】

李宇老师上述节选文章内容翔实，案例丰富。在指出单纯的公章不能构成代理权外观的同时，进一步通过数个精彩案例说明相对人主张善意且无过失的条件，即其应当尽到的合理注意义务，处处体现了单纯以公章为据主张善意且无过失的局限和不足。

笔者认为，由于公章不具有公示性，单纯加盖公章的行为，除了表明该行为是以单位主体名义进行的以外，并不能确定表明该行为是否真实和有效。现实当中大量存在只加盖公章而订立合同的情形，并不代表这种做法正确或严谨。

五、公章风险防范中人的因素

公章本身真伪无法辨别，也不能简单地将持有公章推定为有权持有。因此，在交易中对签署行为的有效性的判断上，人的因素就至关重要了。笔者检索的如下几个案例可以提供进一步的参考：

最高人民法院（2011）民提字第316号民事判决书认为：“王某民作为大复盛公司法定代表人不经程序私刻公章的行为无疑应承担相应的责任，但就其民事行为而言，因相对人并不知情和无法知情而不能否认王某民使用其公章从事民事行为的效力。”

广东省高级人民法院（2016）粤民再83号民事判决书认为：“以印章未经备案为由主张印章系伪造，理由并不充分……如果仅以使用的印章未经备案为由就否定签约的效力，那民事主体在签约前就必须通过鉴定来核查对方使用的印章是否为备案印章。这显然既不现实，也不利于交易安全和实现公平……即使合同上并未加盖中实公司的印章，杨某斌的签字也将具有双重效果，可以视为杨某斌同时以个人身份和公司法定代表人的身份作出意思表示。”

山东省高级人民法院（2015）鲁商终字第381号民事判决书认为：“一审司法鉴定意见书可证明202号保证合同中港务公司的公章印文与样本印文不是同一枚印章盖印，但并不足以证明该公章系伪造。即使如港务公司上诉所称田某所加盖的公章是伪造，因田某当时是港务公司的总经理，那么加盖伪造公章的行为也属于港务公司工作人员的行为。”

上述案例表明，法定代表人身份的真实有效，可以吸收和阻却公章“不真实”的缺陷和风险。同样，有效的职务行为亦可以产生同样的作用。《员工职务行为与公司合同责任典型案例选》一文通过筛选的十几个案例说明：“若按一般社会认知和商业惯例能认定相关人员系在执行职务，则其在欠条、对账单、送货单、结账单、入库单、往来明细表、结算单等文件上签字的行为一般均认定由企业法人承担民事责任。”【9】

六、启示和结语

“公章的公示效力”是一个虚幻的泡影。戳破幻象之后，也许人们在交易中会更加重视公章背后人的因素。既然对公章本身真伪的判定是相对人在现实条件下无法做到的，相对人亦不能仅凭公章的持有或交付推定权利状况，自然就需要通过考察持有主体的身份、资格和权限情况来综合判断其签署行为的效力。

这一事实的澄清，亦有助于避免对“证据效力”和“公示效力”的混淆，使公章真伪问题的裁判推理过程回归本源，避免以一个想当然的“公示”概念将应有的证明推理过程简单化，以保持法律体系和逻辑上的一致性。

【1】北京市安理律师事务所合伙人律师，微信号lawyerwhq，电子邮箱hqwang@anlilaw.com。

【2】屈茂辉：《物权公示方式研究》，载《中国法学》2004年第5期。

【3】朱最新、曹延亮：《行政备案的法理界说》，载《法学杂志》2010年第4期。

【4】朱最新、曹延亮：《行政备案的法理界说》，载《法学杂志》2010年第4期。

【5】参见朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2013年版，第428页。

【6】迟颖：《〈民法总则〉表见代理的类型化分析》，载《比较法研究》2018年第2期。

【7】参见最高人民法院研究室编著：《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第103～105页。

【8】参见李宇：《民法总则要义：规范释论与判解集注》，法律出版社2017年版，第821页。

【9】高杉峻：《员工职务行为与公司合同责任典型案例选》，载微信公众号“高杉legal”（微信号：gaoshanlegal）。