完善人才工作的体制和机制，对实施人才强国战略更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。深化人才工作的体制改革，必须遵循人才资源开发规律，坚持市场配置人才资源的改革取向，加强和改善宏观调控，建立充满生机和活力的人才工作体制和机制要坚持把是否有利于促进人才的成长，是否有利于促进人才的创新活动，是否有利于促进人才工作同经济社会发展相协调，作为深化人才工作改革的出发点和落脚点。坚决破除那些不合时宜、束缚人才成长和发挥作用的观念、做法和体制，推动人才工作体制和机制的全面创新。“人才辈出、才尽其用”局面的形成，好机制是关键，在发展社会主义市场经济的条件下，建立和健全中国人才发展的培育、使用、配置和激励等各种有效机制，对于建设一支宏大的、充满生机和活力的高素质人才队伍，具有重大的现实意义。
公共人事制度是相对于私人人事制度而言的，从法制角度来看，前者的本质是法制化，即国家通过法律明确规定公职人员的权利义务和规范政府的人事行为，后者的本质是自主化，即非政府类组织（主要指构成市场主体的各类企事业组织）通过各自制定的规章制度确定与其雇员的权利义务关系并规范各自的人事行为，国家只是通过法律宏观调控非政府类组织的某些人事行为（如公民享有的某些宪法权利的保障、雇员的社会保障等），而不干涉其具体人事行为。
第一节
公共人事制度总论
一、公共人事制度基本功能
（一）管理功能学说
关于公共人事制度的基本功能，理论界和实务界有各种各样的认识，但其中最为流行的观点认为公共人事制度是政府管理其工作人员的制度（管理论）。“一般意义上的国家公务员制度，就是指对业务类公务员实行的管理制度”（仝志敏主编：《国家公务员概论》，中国人民大学出版社1989年版，第21页。）；“国家公务员制度，即是通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的总称”（徐颂陶主编：《新编国家公务员制度教程》，中国人事出版社1994年版，第1页。）。这种观点认为，管理功能是公共人事制度的基本功能。但此处的“管理”概念是在日常用语的意义上使用的还是在管理学意义或政治学意义上使用的，不甚清楚，使读者很难准确地把握公共人事制度的基本功能。所以，本书作者抛弃管理功能学说，试图从另外的角度阐述这个问题。
（二）三项基本功能
从国家角度讲，公共人事制度是国家对公共人事权力的合理配置并予以规范的制度，其本质是防范公共人事权力的滥用。从公职人员角度讲，公共人事制度是对其权利义务予以规范的制度。传统官吏制度历来强调官吏履行义务，但不重视甚至践踏官吏的权利，而公共人事制度更为注重公职人员享有的法定权利，并寻求权利和义务的平衡。从专业化角度讲，公共人事制度谋求建立一支高素质的职业化公职人员队伍，从而实现政府管理的专业化。所以，本书作者认为，权力控制、权利保障和促进专业化是公共人事制度的三项基本功能。
1．权力控制功能。人事权历来为统治者所重视，并大多呈现出集权形态。随着行政国家的出现，公职人员数量大幅度地增加，人事权在国家的政治权力结构中的地位迅速上升，如何合理配置人事权，约束政府首脑拥有的庞大人事权，防止人事权的滥用，是现代民主国家不得不考虑的问题。
人事权包括选拔权、晋升权、任命权、考评权、奖惩权、辞退权、免职权等，如果这些权力不受约束地集中于某个人或某些少数人手中，那就不可避免地出现个人赡徇或政党分赃现象，这已被中外历史所证明。西方发达国家的公务员制度就是在反对封建帝王的个人赡徇主义和反对资本主义政党政治造成的政党分赃制的过程中逐渐建立起来的，在其150年的发展历史中，人事权的控制功能逐渐得以完善，人事腐败现象基本上得以根治。
公共人事制度的权力控制功能可以通过以下几个方面的制度建设得以实现：第一，合理配置人事权，变集权制度为适当的分权制度，如将选拔权和任命权严格分离开来，由相互独立的机构分别执掌，相互制约，减少权力滥用的机会；第二，加强公共人事工作的民主化建设，将人事工作置于阳光之下，如建立领导人员的公开选拔制度，政务官的直选制度，扩大民众的参与机会；第三，建立司法审查制度，使人事行政更加公正合理，如受到辞退或开除的公务员不服时，可以向司法机关提出行政诉讼，由司法机关审查人事权行使的合法性和合理性。所以，权力控制是公共人事制度不同于传统官吏制度的一项重要功能。
2．权利保障功能。公共人事制度是一项法律制度，它调整的是政府与公职人员之间的行政职务关系。古代国王与官吏之间的关系是主仆关系，官吏无权利可言。现代政府与公职人员之间存在着“准契约”的法律关系，公务员是国家的仆役，是国民的服务员，法律赋予其权利并规定其义务，由此确立其法律地位。但由于公职人员和政府处于一种不对等的地位上，如何保障公职人员权利的实现就成为一个问题。虽然政府及其代理人（政务官）有义务保障公职人员权利的实现，但我们不可能设想与公职人员处于“对立”地位的政府能够圆满地完成这项任务。因此，必须在行政体制之外寻求公职人员权利实现的保障机制。公共人事制度在这方面做出了努力：第一，在政府之外创设独立机构履行裁决公职人员申诉的准司法职能；第二，赋予准司法机关和司法机关对政府人事行为的审查职能。所以，保障公职人员权利是公共人事制度不同于传统官吏制度的另一项重要功能。
3．专业化促进功能。公共人事制度是一个科学制度。古代官吏制度侧重于确立官吏等级以及由此产生的俸禄问题，并不注重人事工作的科学性。自从19世纪末泰勒（frederick w.taylor）创立科学管理理论以来，职务分析引入了公共人事过程，美国率先实行职位分类制度，使政府职位管理迈入了科学的轨道，大大丰富了公共人事管理的内容。此后，19世纪30年代梅奥（elton mayo）创立的人际关系理论和1970年代舒尔茨（theodore）创立的人力资本理论，进一步给公共人事管理注入了科学成分，考选制度、职位管理、考绩管理、培训制度等人事管理环节更为注重科学性。所以，专业化功能是公共人事制度不同于传统官吏制度和早期公务员制度的一项重要功能。
二、公共人事制度的运行机制
建立和推行一项制度，应该有一套能够达到其预期目的的实现方式，这就是制度的运行机制。公共人事制度是一个规范系统，其终极价值指导准则是民主和效率，欲造就高效和廉洁的公职人员系统，这一制度应该具备以下四个方面的运行机制：管理机制、更新机制、激励机制和监控机制。
（一）管理机制
管理机制是指人事管理机构依照法律规范以科学的方式使公共人事制度得以运行的机制，它是管理机构、法律规范和运行方式的统一。管理机制是公共人事制度的首要运行机制，缺少了它，其他运行机制无从淡起。
管理机构是公共人事制度的组织基础，是公共人事制度运行的动力系统。中国正在改革干部人事制度，并于1993年建立并开始推行国家公务员制度，改革能否取得实效，首先取决于公务员管理机构的是否健全及其职能能否有效发挥。中国公务员管理机构的基础是原有的干部管理机构，所以，各级党政干部管理机构正处在变革过程中，它们将负有推行国家公务员制度的职责。依珐行政是人事工作的基本要求，人事行政的各个环节应该由法律、法规和规章予以规范，这是人事行政的依据。缺少这种依据的管理就是“人治”，就会出现以言代法、权大于法、以领导意志为准则等封建现象，自然也就破坏了以制举人和依法行事的现代管理精神。当然，法制的健全需要有个过程，不能一蹴而就，需要在改革和实践中不断地予以补充和完善。管理机构以科学方式依法管理是该项机制的核心内容。加强对人事行政人员进行法制观念教育，培训其掌握科学合理的现代人事管理技术和方法，对于有效管理机制的形成是不可或缺的。法以范人，人以弘法，相互为用，相得益彰。有法不依既不能使公务员很好地履行义务，也不能使公务员的权利得以实现；人事行政人员不掌握科学的方法，不发挥工作的主动性和创造性，就会使所有制度成为僵死的教条，使管理缺乏活力与生气。机构健全、法制完备、以科学方式依法运作，就会使管理系统静如伏虎，动如腾龙，自然产生优秀的管理效果。
（二）更新机制
耗散结构理论认为，一个稳定系统必须向外界开放，与周围环境进行物质、能量、信息的交换，使系统元素得以更新，才能保持和加强系统的有序程度。否则，系统由于内耗不断增加而趋于无序状态，终致衰老和死亡。人事系统是政府系统的人员子系统，而政府又处于社会系统中。从社会生态学的观点来看，人事系统应具有自我组织、自我稳定、自我发展的功能，吐故纳新，保持动态的平衡和蓬勃的生机，从而使系统本身具有稳定性和生命力。这就是公共人事制度应具备的更新机制，它包括人员和素质的新陈代谢机制两个方面。
人员更新是通过公务员与社会的交流而实现的，民主选举制、考试录用制、调任交流制、聘任制等构成人事系统的“入口闸门”，辞职制、辞退制、退休制、开除罢免等构成人事系统的“出口闸门”。民主选举制和考试录用制保证了在竞争基础上的择优，这是给人事系统注入优秀人才的主渠道；调任交流制体现了政府系统与其他国家机关系统以及政党、国有企事业系统之间人才的互通性；聘任制是基于技术资格和技术能力基础上的选任专业技术官员的方式。辞职制和辞退制表明个人与行政机关之间双向选择机制，对人事系统的结构优化有着重要作用；退休制对于保证人事系统人才梯次化和年轻化有着深刻的意义；开除罢免制度对于净化公务员队伍和加强政府人事廉政建设具有重要作用。素质更新的主要手段和方式有培训、轮换、挂职锻炼、交流、考试等。社会的发展和科学技术的进步，使政府公务日趋专业化和复杂化，不具备职务上的专门知识和技能是难以胜任的。虽经平等客观的考试已经鉴定了公职人员的某些知识和技能、但未必能完全适应行政管理工作，更不能保证其适应未来的发展，这就必然要求公职人员更新素质。通过培训和考试的方式增加公职人员的知识含量，改变其某些知识结构和技能结构；轮换、挂职锻炼、交流则拓展公职人员的行政视野，增加其行政经验。素质更新的目的在于使公职人员公务行为的精确化和科学化，保证其知识和技能与科学技术发展的同步性，保证其对政府及其目标的认同更加深入，使之符合政府职能转变的要求。
（三）激励机制
行为科学理论告诉我们，需求引起动机，动机引起行为，依据一定标准对行为及其结果给予公正的评价，根据评价结果对取得成就者给予适当报酬（物质的或精神的），即满足个人的需求，从而进一步刺激行为人的正确动机，调动其工作的积极性、主动性和创造性，以达成组织目标，由此形成一个良性循环，这就是激励机制。健全合理的公共人事制度，首先在于利用管理学、行为科学、心理学等学科的知识，认识“个性”，适应“人性”，从“人本的”观点出发，以“民主的”原则，着力于培养公职人员在竞争中的合作精神、公共责任感和荣誉心，促进形成合理的外部报酬机制，使公职人员的内在潜能高度发挥。这样就为公职人员在公平竞争中实现自己的理想和抱负、在公共服务中充分发挥自己的能力和才干创造一个制度平台。
完备的公共人事制度激励机制的形成应包括坚持功绩制原则并在管理方法和手段上引入激励技术。对公职人员的公共服务行为的评价和考核应以其工作实绩为中心要素，并以考评结果为依据奖勤罚懒，从而建立优胜劣汰的公平竞争机制，这就要求在公共人事制度中建立功绩升降制、功绩考核制、功绩奖惩制、功绩工资制等项制度。功绩升降制的核心内容是实施真正的民主选举、公开平等的竞争考试和科学合理的“政绩”鉴定等制度；功绩考核制的核心内容是实施具有科学性和民主性的工作成就评价制度；功绩奖惩制的核心内容是实施基于工作能力和工作成就的“能上能下”制度和实质性的差别奖励制度；功绩工资制的核心内容是实施以工作成就为基础的而非以工作职务为基础的报酬制度。这些制度相互联系和相互渗透，并采用现代激励技术——如目标激励、竞争激励、参与激励、道德激励、信息激励等方法科学地实施这些制度，共同营造公共人事制度的激励机制，使公职人员从内心上获得最大激励力。
（四）监控机制
监控就是监测与控制的统称。控制理论认为，监测就是对运行系统的信息进行反馈，控制就是根据信息对系统运行的状态做出必要调整。监控是指为使系统达到一定目标，必须对其行为进行监测，必要时修正行为，调节状态，防止其偏离目标。完善系统监控机制的目的在于防范和排除干扰，保证系统运行的有序性。
“在现代国家中，真实的政府以能使其自身发生效力者，既不在于国会的辩论，也非由于皇帝的敕令，而实系于有关日常生活的行政事务的推行。这事自然掌握于公务员手中。”（转引自张金鉴：《各国人事制度概要》，台北，三民书局1981年版，第6页。）马克思·韦伯（maxweber）的这段话说明了公务员在治理国家中的重要地位和作用。公务员手中握有人民赋予的公共权力，若被滥用，既不能使政府公务得以合法合理地推行，也足以破坏人民的自由，侵犯人民的权利。公共人事制度是完成国家和政府使命的必要工具，是国家管理公职人员的基本准绳，应有完善的监控机制。
在现代国家，公共人事制度注重事前监控、事中监控和事后监控的平衡以及双向监控的平衡。明确规定公职人员的纪律、行为规范、所尽义务和相关责任，说明监控者或监控机构的职责权限，对公职人员进行公共道德、职业道德和法制思想等方面的教育，努力做到防患于未然，这就是事前监控。随着公务活动的展开，监控活动同时跟进，发现公职人员的违法行为或不合理行为随时纠正，最大限度地减少损失，这就是事中监控。公务活动结束或告一段落，对既定的事实后果进行监测，总结经验，接受教训，最大限度地弥补业已造成的损失，这就是事后监控。可见，事前监控是防范性质的，事中监控是即时性质的，事后监控是复查性质的。传统监控只强调自上而下的单向监控，没有或弱化自下而上的监控机制，现代监控强调自上而下和自下而上的双向监控。特别是：（1）当公职人员的权利受到上司或上级机关的侵犯时，或者对有关人事决定不服时，应有完整的申诉制度和畅通的申诉渠道，以公正地解决人事纠纷；（2）当公职人员发现国家机关或其领导人员侵犯公共利益或他人权利时，应有完整的控告制度和对控告者的保护制度，能够对上述侵犯行为迅速地予以遏制，并对侵犯后果迅速地实施救济。
此处所讲的监控机制只是指公共人事制度应具备的自我监控机制，这种监控机制本质上是一种内部监控机制。广义来讲，监控机制还包括外部监控机制，即社会监控机制。
三、公共人事制度的基本原则
公共人事制度的基本原则是指在制度的建立、运行和发展过程中所依据的法则或标准，这些法则或标准是制度存在的灵魂。一旦这些法则或标准发生了变化，此制度在本质上就会演变为彼制度。
（一）党管干部原则——实现党的领导
党管干部原则可以表述为：党对干部人事工作实施统一的领导，并直接管理一定层次的领导干部，保证党的路线、方针和政策在全国范围内得到有效地贯彻。这项原则的具体内容包括：
1．中共中央统一制定干部工作的路线、方针和政策，并通过一定程序，把它转化为公共人事管理的法律或法规；
2．各级党委按照干部管理权限直接管理一定层次的领导干部（原则上是下管一级（20世纪80年代以前，各级党委直接管理干部的原则是下管二级，后在下放人事权力的改革中，变为下管一级。这里的“级”分为五等：国家级（中央级）、省部级、司局级（地币级）、县处级和乡镇级。）），并向国家机关推荐重要干部；
3．各级党委负责监督和控制干部法律、法规和政策的执行情况；
4．中央和地方各级党委组织部是干部管理机构。
党管干部原则是中国公共人事制度的主体性原则，是宪法四项基本原则之一——坚持党的领导原则在干部人事制度中的具体体现。党对干部工作实施统一的领导，以保证党的意志在全国得以实现。
（二）德才兼备、任人唯贤原则——实现贤人治国
德才兼备、任人唯贤原则可以表述为：党和政府的干部管理机构按照德才兼备的标准培养和考察干部，党按照德才兼备的标准推荐重要干部，具有任命权和决定权者按照德才兼备的标准任命干部或选举领导干部。
北宋史学家司马光在其所著《资治通鉴》一书中从历代统治者治乱兴亡的角度详细论述了用人的德才兼备、任人唯贤的原则。他认为贤人即德才兼备之人，但历朝历代在不同的历史时期对“德”和“才”的认识有所不同。中国共产党自诞生之日起，就一直坚持德才兼备、任人唯贤的干部原则，中华人民共和国成立后建立的国家干部制度仍强调该项原则。
（三）干部“四化”原则——实现干部队伍的现代化
“四化”是指革命化、知识化、专业化和年轻化。干部“四化”原则可以表述为：党和国家要造就一支坚持中国共产党的领导、具有改革开放意识、掌握行政管理知识和各类专业技术、各级领导班子充满青春活力的现代化干部队伍。
干部“四化”原则是***同志从社会主义建设实践中总结出来的。他在1975年8月3日的国防工业重点企业会议上的讲话中指出：“要选一些比较有实际经验的稍微年轻一点的干部进领导班子，五十岁的，四十岁的，能有更年轻一点的就更好。”（《关于国防工业企业的整顿》，《***文选》（一九七五——一九八二），人民出版社1983年版，第25—26页。）1977年5月24日在同中央两位同志谈话中指出：“要办各级学校，经过训练，使军队领导干部掌握现代科学文化知识和现代战争知识，同时使我们的部队干部年轻化。六十岁的人当军长是不行的。”（《尊重知识，尊重人才》，《***文选》（一九七五——一九八二），人民出版社1983年版，第38页。）1980年8月18日在中央政治局扩大会议上讲到：“这里着重讲一下从组织上发挥社会主义的优越性，自觉地更新各级党政领导机关，逐步实现领导人员年轻化、专业化的问题。”（《党和国家领导体制的改革》，《***文选》（一九七五——一九八二），人民出版社1983年版，第283页。）***同志在1980年12月25日中央工作会议上系统地提出干部队伍建设的“四化”原则：“要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证。提出年轻化、知识化、专业化这三个条件，当然首先是要革命化，所以说要以坚持社会主义道路为前提。”（《贯彻调整方针，保证安定团结》，《***文选》（一九七五——一九八二），人民出版社1983年版，第320页。）干部“四化”原则仍然是今后干部人事制度建设和改革的基本准绳。
（四）公开、平等、竞争、择优原则——实现政治平等
公开、平等、竞争、择优原则可以表述为：政府公职向社会公开或在一定范围内公开，符合特定条件的公民，可以自愿申请参加公职竞争，国家择优任用。
公开、平等、竞争、择优原则是《国家公务员暂行条例》所确立的一项原则，体现了干部人事制度改革的精神。政府是人民的政府，政府公职为全民所有，不是党派的所有物，更不是某个人的私有物，公民有权利依照法定条件参与政府公职的公开竞争，担任政府职务。政府公职的资格条件和选拔任用的具体标准、程序、方式、过程和结果应置于公众的目光之下，参与竞争公职的公民不因出身门第、宗教信仰、婚姻状况、性别等情况而受到歧视，在科学的公平竞争方式下，依照竞争者的治事才能和德才兼备的标准任用优秀的公民担任公职。
第二节
我国公共人事制度
一、党的干部管理体系
中国的干部人事体制是在中国共产党长期武装斗争的实践中逐步确立起来的，党管干部和高度集权是其两个基本特征。“在民主革命各个时期和建国后的国民经济恢复时期，党为了使人事工作适应激烈而紧张的革命战争和各项社会改革的需要，对干部的管理实行高度集中统一的‘一揽子’方法。”（林代昭：《中国近现代人事制度》，劳动人事出版社1989年版，第548页。）此后，中央虽然根据形势的变化对干部人事体制进行了一些改革，如1953年采用“分部分级”的干部管理体制，改革开放以后，改为“一部分级”的干部管理体制（1953年建立中央和地方各级党委分部分级的干部管理体制，“分部管理”是将干部划分为九类，在中央及地方各级党委的组织部门的统一领导下，分别由中央及地方各级党委的九个部门负责。（1）军队干部：由军委的总干部部、总政治部和军队中的各级干部部、政治部负责管理；（2）文教工作干部：由党委的宣传部负责管理；（3）计划、工业工作干部：由党委的计划、工业部负责管理；（4）财政、贸易工作干部：由党委的财政、贸易工作部负责管理；（5）交通、运输工作干部：由党委的交通、运输部负责管理；（6）农、林、水利工作干部：由党委的农村工作部负责管理；（7）少数民族的党外上层代表人物，宗教界的党外上层代表人物，各民主党派和无党派的民主人士，华侨民主人士，工商界代表性人物，协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和回民文化协会的机关干部：由党委的统战工作部负责管理；（8）政法工作干部：由党委的政治工作部负责管理；（9）党、群工作干部和未包括在上述八类的其他工作干部：由党委的组织部负责管理。“分级管理”就是中央及地方各级党委下管二级。改革开放以后，干部管理由多部负责统一为由一部（即中央及地方各级党委的组织部）负责管理，“下管二级”改为“下管一级”。），干部管理权力时放时收，党委部门有增有减，但这些变化只是发生在党内，干部人事体制的基本特征并未发生变化。与这种管理方式相适应，中国从中央到地方逐渐形成了一套完整的党管干部的组织系统，实行垂直领导。
中央及地方各级党委的组织部是干部管理的核心机构。中央组织部负责拟定党的干部政策，直接管理省部级以上领导干部，拥有对省部级领导干部的提名、推荐、交流等方面的建议权和对这些干部的考察权、考核权、监督权等，指导并监督地方各级党委组织部和政府人事部门执行党的干部人事政策。地方各级党委的组织部执行中共中央的干部政策，直接管理下一级领导干部，拥有对下一级领导干部的提名、推荐、交流的建议权和对下一级领导干部的考察权、考核权、监督权等，指导和监督下一级党委组织部和政府人事部门执行党的干部人事政策。由此可见，通过党委组织部门这个系统将各级国家机关重要岗位上的领导干部纳入了党的管理网络。
中央及地方各级党委的纪律检查委员会是对党员领导干部进行监督的核心机构。中国各级各类国家机关的领导干部绝大多数都是党员，这些领导干部是否能与中央在政治上、组织上、思想上保持一致，能否认真履行党员的义务和公职人员的义务，是否有违法违纪行为，都应自觉接受党委纪律检查委员会的监督。各级党的纪律检查委员会的主要职责就是通过检查、监督途径或接受申诉、举报、控告途径发现并查处违法违纪的领导干部，并做出相应的处理——党纪处分、行政处分建议或移交司法机关处理。
中央及地方各级党委都设有党校，党校是对领导干部进行政治教育和政治培训的核心机构。中国共产党是执政党，在政治上具有领导地位，它有自己的意识形态和政治理念，通过对领导干部进行政治教育和政治培训，使其在意识形态和政治理念方面与党中央保持一致。另外，党校还有一个重要的政治功能，就是对领导干部进行党的治国思想、路线、方针、政策的教育和当前形势教育，使其在行动上与党中央保持一致。
组织部、纪律检查委员会、党校三个系统共同构成了党的干部管理体系，这是个具有政治性质的人事体系，它的三个子系统除了具有拟定相关的干部人事政策的共同职能以外，各自在政治上还承担着不同的人事功能。组织部系统直接管理各级国家机关重要岗位上的领导干部，确保各级国家机关在组织上与党中央保持一致；纪律检查委员会系统直接查处违法违纪的领导干部，确保各级国家机关在行动上与党中央保持一致；党校系统对领导干部进行政治教育和政治培训，确保各级领导干部在思想上与党中央保持一致。可见，党的干部管理体系运行的重点在于确保中国公共人事制度的统一性和对各级国家机关重要领导干部的控制，从而保证党的组织路线的贯彻执行。“中国共产党对公务员管理的领导和指导，是我国公务员管理体制的一个特色，也是我国公务员制度区别于西方公务员制度的一个本质特征。”（徐颂陶：《新编国家公务员制度教程》，中国人事出版社1994年版，第349页。）
二、政府人事管理体系
党的干部管理体系是从革命战争时期的干部体系逐渐演变过来的，具有较长的历史，而政府人事管理体系是在1949年中华人民共和国成立以后逐步发展起来的。国务院和各级地方政府的人事部门，从本质上来说都是协助同级党委组织部门综合管理政府机关和企事业单位干部的“辅助性”机构，并非真正意义上的公共人事的“决策性”机构。新中国成立50多年来，与党的干部管理机构的稳定性形成强烈反差的是政府人事管理的组织形态处于不断的变动中。单就国务院人事部门来讲，就曾发生了8次变动。1949年11月成立的政务院人事局，是政务院的直属机构，负责政务院直属机构的人事工作，此外，当时还在政法委员会、财政委员会、文教委员会、内务部设有人事处（司），分管各系统的人事业务；1950年11月，政务院人事局和内务部、财经委员会、文教委员会和政法委员会的人事机构合并，组成中央政府人事部，综合管理全国政府机关人事工作和事业单位的编制；1954年12月，撤销中央政府人事部，成立国务院人事局、协助国务院管理其任免的干部；1959年撤销国务院人事局，在内务部设立政府机关人事局，其职能同原国务院人事局；1969年年底，政府机关人事局随内务部的撤销而撤销，人事工作移交中央组织部办理；1978年3月，国务院在恢复民政部时批准在该部设立政府机关人事局，其职能与原内务部政府机关人事局相同；1980年8月，国务院决定把民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导，职权范围稍有扩大；1982年5月，国务院将国家人事局，劳动总局、国家编委和国务院科技干部局四个部门合并，成立劳动人事部，综合管理全国的劳动人事和干部人事工作；1988年4月，为建立和推行公务员制度，将劳动人事部一分为二，单独成立人事部至今。
表3-1-1中国政府人事机构变更情况机关地位频率存在年限说明部级设置29年9个月中央人事部（1950年11月—1954年9月）劳动人事部（1982年5月—1988年4月）直属局37年4个月政务院人事局（1949年10月—1950年11月）国务院人事局（1954年12月—1959年7月）国家人事局（1980年8月—1982年5月）部内局212年9个月内务部政府机关人事局（1959年7月—1969年12月）民政部政府机关人事局（1978年3月—1980年7月）空缺18年3个月文化大革命中，内务部政府机关人事局随内务部的撤销而撤销（1969年12月），直到民政部恢复，在部内设立政府机关人事局（1978年3月）注：1988年4月成立的国家人事部，存在的时间最长，在性质上与以前的政府人事机构有一定区别。
在政府人事体系中，除政府人事部门这一类核心系统外，还有政府各部门的内设人事机构、监察机关、行政学院等子系统；这些子系统的变化同政府人事部门的变化大致一样。下面阐述当前政府人事管理体系的各个组成要素。
（一）政府人事部门——综合性人事行政机构
中央及县级以上地方各级政府都设有人事部门，国家人事部综合管理全国性的政府人事工作，县级以上地方各级政府的人事部门综合管理本辖区内的政府人事工作，自上而下形成一个政府人事的指导与监督系统。在此主要介绍国家人事部的地位、职能、权限等。
1．国家人事部。国家人事部是中央政府人事行政统辖机关，综合管理全国性人事工作，其地位由《国务院组织法》规定。与其他部委一样，人事部是国务院组成部门之一，部长是国务院组成人员。国务院对各部委行使下列职权：①指挥命令权，即规定各部职责并要求其服从命令的权限。国务院“规定各部和各委员会的职责，统一领导各部和各委员会的工作”（《宪法》第八十九条）；②监督权，即要求各部报告工作并监视其执行职务的权限。“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定”（《国务院组织法》第十条）；③撤销权，即取消各部委的违法和不当行为的权限。国务院有权“改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”（《宪法》第八十九条）。从任免角度来看，部长人选由中共中央推荐、国务院总理提名、经由全国人民代表大会或其常委会决定后，由国家主席任命，任期与政府相同，罢免权由全国人民代表大会行使。从财政预算角度看，各部委都无独立的预算权，国务院可以修改各部委预算，并汇总为政府总预算，由全国人大审查批准。就人事部与中央政府的关系来看，它是典型的部内制机构。
（1）人事部作为国务院的工作部门，其任务和职责由国务院规定。1998年国务院机构改革方案将人事部的职能调整为：“综合管理专业技术人员和国家公务员，承办国务院监管的国有大型企业领导人员的任免事宜，承办国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员的管理工作，促进专业技术人员、国家公务员和企业经营管理人员三支队伍建设。”人事部实行首长负责制，部长领导本部门的工作，主持部务会议，签署各种命令、指示和报告。国务院规定人事部设部长—一人，副部长四人，副部长协助部长工作。部长任期同政府，副部长的任期无法律规定。正副部长组成部务会议，会议不实行表决制，而是遵循民主集中制的组织原则，由部长集中大家的意见做出决策，有关全国性人事行政工作的方针、政策、计划和重大措施须上报国务院决定，人事部只能在自己权限范围内可以发布命令、指示和规章。由于宪法和组织法没有规定人事部部务会议的权限事项，我们可将命令发布权、部务管理权和部务代表权一并归于部长行使，这也是首长制的固有之义。
（2）人事部内设机构分司、处两级。司级机构的设立、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准；处级机构的设立、撤销或者合并，由人事部决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。人事部现有11个职能司（厅、局、室），其职责分别是：
办公厅（协助部领导对政务和业务工作进行综合协调和督促检查，负责重要会议的组织、文电处理、公共关系、秘书事务、档案、信访、保卫、机关财务的管理工作，组织指导人事信息系统建设，管理部机关和直属单位财务审计工作）、政策法规司（负责人事政策的调研工作，研究拟定人事法规体系规划和人事制度改革总体规划，监督检查人事政策法规执行情况，起草重要文件，负责人事行政科学研究的规划、指导、协调和人事新闻宣传工作）、规划财务司（负责拟定人事工作的年度计划和中长期规划，研究拟定机关和事业单位工作人员的工资增长的中长期规划和宏观措施并组织实施，管理工资总额，负责人员和工资统计工作，管理各类专项经费）、专业技术人员管理司（负责专业技术人员的规划和培养工作，统筹专业技术人员职称改革工作，研究制定事业单位人事制度改革总体方案，研究拟定管理专业技术人员和职员及工勤人员的政策法规）、公务员管理司（负责拟定国家公务员管理的政策法规，指导和协调各地方和各部门公务员制度的实施工作，研究拟定国家奖励表彰制度，审核以国务院名义实施的奖励表彰活动）、企业领导人员管理司（又称人事司，负责国务院监管的国有大中型企业和企业集团领导人员的选拔管理工作和相关政策法规的调研拟定工作，承办稽查特派员及其助理的考核、任免工作，承办中央管理的部分领导人员的行政任免手续有关事宜）、稽察特派员总署办公室（研究制定稽查特派员的工作规章，制定派员方案，研究建立稽查特派员及其助理的奖惩制度并组织实施，承办稽查特派员及其助理的监督检查和日常管理工作）、人才流动开发司（负责人才资源的规划和预测工作，建立国外人才机构和组织进入中国人才市场的准入制度，建立人事争议仲裁制度，负责人员调配、“农转非”、高校毕业生分配、京外选调干部和解决夫妻分居两地问题等事宜）、工资福利和离退休司（研究拟定机关和事业单位工资、地区津贴、艰苦岗位津贴制度、政策和标准，制定相关人员的定级待遇和工资待遇，研究完善离退休政策法规并组织实施，研究完善机关和事业单位工作条件和福利政策法规）、军官转业安置司（又称国务院军队转业干部安置工作小组办公室，负责拟定军队转业干部安置工作政策法规，编制安置计划并负责落实，负责军队转业干部的培训工作）和国际交流与合作司（指导和协调有关人事人才方面的国际交流与合作，负责与国外政府间有关人事工作协定合作项目的实施工作，负责国际职员的选拔和派遣事宜，拟定国务院监管的国有大型企业和企业集团领导人员和稽查特派员出国培训计划）。各司内设有若干处，负责某方面的专项工作。人事部还设有机关党委，负责部机关和在京直属单位的党群工作。除上述常设机构外，人事部还设有公正委员会（负责审理公务员申诉案件）和人事仲裁公正厅（负责处理中央国家行政机关及其直属单位和跨地区的人事争议案件）等临时性机构。人事部机关行政编制为258名，其中，司局级领导职数为39名。
（3）人事部是国家公务员的综合管理机构，在其职权范围内，行使准立法权、准司法权和人事行政权。
准立法权限——规则制定权。根据国务院组织法规定和国务院授权，人事部拥有制定人事行政规则的准立法权限。一是制定与国家公务员暂行条例配套的规章，这些规章通常称为规定、规则或办法，具有一般效力，如《国家公务员考核暂行规定》。二是发布指示，这些指示是对国务院制定的人事法规和人事部制定的人事规章进行解释，通常称为通知，具有普遍效力，如人事部《关于国家公务员辞职或被辞退后有关问题的通知》。三是就具体人事行政问题做出决定或发布通告，这类决定和通告只对特定事项有效，如人事部《关于授予景志刚等五名同志“人民满意公务员”荣誉称号的决定》。需要特别注意的是，人事部并不完全拥有人事规则的准立法权限。有些规则需要会同其他部委联合制定，如工资问题就需要与财政部共同行使规则制定权，有些规则还需要会同党的部门联合制定，如干部交流、提拔等问题就需要与中组部共同行使规则制定权，这是由人事部在公共人事管理系统中的地位所决定的。
准司法权限——争讼裁决权。国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在规定日期内向原处理机关申请复核，或者向同级政府人事部门申诉。人事部受理申诉的范围为中央政府公务员对所属部门做出的涉及本人权益的人事处理决定不服而提起的申诉和地方政府公务员对省级政府做出的涉及本人权益的人事处理决定不服而提起的申诉。人事部在受理申诉并进行审理后做出最终裁决。监察部也拥有对公务员就行政处分决定不服而提出申诉的裁决权，而且其复查决定或复审决定为最终裁决（见第七章第四节）。
人事行政权限——人事事务处理权。人事部的行政作用主要是通过规则制订和对规则执行的监督体现出来的。较为直接的人事行政权限有：编制国家机关人员计划，统筹职位分类；组织中央国家行政机关公务员的录用考试，审批各部委录用人员名单；审核以国家名义奖励表彰的人员或以国务院名义实施的奖励表彰活动；根据国务院的授权，直接管理部分公务员；承办中央管理的部分领导人员的行政任免手续的有关事宜；拟定工资制度，提出工资改革建议；负责人事系统宣传、科研和信息工作；承办政府问有关人事工作协定合作项目的实施工作，负责派往国际组织职员的管理及协调服务工作；监督政府各机关对公务员制度的贯彻执行情况，主要包括公务员选任的资格条件监督、公务员工资保险福利的执行标准监督和人事管理程序监督。
2．县级以上地方各级政府人事部门。省级政府设人事厅（局），地市级政府和县级政府设人事局，负责本行政辖区内的干部人事综合管理工作。
（1）地方各级政府人事厅（局）长由同级党委推荐、政府领导人提名、同级人大常委会任命，与政府任期相同，受同级政府首长领导，对同级政府首长负责，同时接受上级政府人事部门的业务指导。在政府人事部门内部，实行首长负责制，根据工作需要，内设若干机构。
（2）地方政府人事部门的主要职能是执行党和国家的干部人事政策，具体包括：①制定人事行政规则，省级政府人事厅（局）和具有制定地方法规或规章的地市级政府人事局，根据有关法律、法规和规章，结合当地的实际情况，起草地方性干部人事法规或规章草案，报地方人大及其常委会或地方政府通过颁布，地方人事厅局还可以根据党和国家的干部人事的方针政策制定本地人事行政的具体政策规范；②根据管理权限，受理公务员申诉并做出裁决；③对同级政府各部门的人事机构和下级政府人事部门进行业务指导，并监督其执行干部人事法津、法规、政策的情况，对某些人事行政事务行使审核或审批权，对跨部门、跨地区的人事工作进行组织协调，根据授权协助政府直接管理部分公务员。
（二）政府各部门的人事行政机构——执行性人事行政机构
国务院及县级以上地方各级政府的各个工作部门，为便于处理人事事务，一般都内设人事行政机构。国务院常设行政机构（国务院管辖的机构可以分为国务院行政机构和国务院直属事业单位两类。国务院行政机构又可以分儿常设机构和临时机构两类，常设机构包括国务院办公厅、国务院组成部委、国务院直属机构、国务院办事机构和部委管理的国家局四类：临时机构也称为议事协调机构，其职能由某个常设的具体工作部门承担。）都设有人事司（局）或政治部，省级、地市级、县级政府的工作部门设有人事处（科、股），以协助部门首长处理本机关人事事务。从公共人事体制角度看，部门人事机构属于执行性人事机构，它受本部门首长领导，对行政首长负责，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督。部门执行性人事机构主要负责本机关人事工作，少数实行垂直领导的部门，上级部门人事机构的管理范围也部分包括下属部门人事工作。部门执行性人事机构虽然有时也会根据本部门的实际情况制定一些人事规定，但它实际上属于党和政府人事法律、法规和政策在本部门的具体运用，本质上仍是执行性管理行为。
“部门执行性人事机构”中的“执行”一词具有两方面的含义：一是执行公共人事法律、法规和政策，二是执行本部门做出的人事决定。照此理解，部门执行性人事机构的主要职能有：（1）受委托组织公务员的考试录用。中国没有专司考选功能的机关，除公共科目由人事部统一命题外，公务员考试录用的组织、资格审查、专业科目笔试和面试、考核、录用等项事务都是由部门人事机构负责；（2）负责公务员考核事项。组织本机关公务员的年度考核，执行公务员晋升考核、调任考核、转任考核等专项考核事务；（3）协助部门首长办理公务员奖励和惩罚的具体事项；（4）协助部门首长办理公务员晋升事项；（5）根据任免机关的决定，办理公务员职务任免事宜；（6）办理公务员辞职、辞退和退休手续；（7）办理公务员转任、轮换和回避等交流手续；（8）组织公务员培训工作；（9）根据法律、法规和政策，确定公务员工资、保险和福利待遇；（10）执行职位分类规定，办理本部门的职位分类事宜；（11）负责本部门的人事资讯工作，包括保管人事档案、收集人事资料和做好人事统计工作。
（三）行政监察机关——对违法违纪公务员进行查处
行政监察机关是各级政府行使监察职能的专门机关，它依照《行政监察法》对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。可见，对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察构成监察机关的一项专门的人事监察职能，由此说明监察机关是政府人事管理体系的重要组成部分。
全国的行政监察机关自成体系。国务院设监察部，主管全国的监察工作，在人事监察职能方面，主要是对国务院各部门的公务员、国务院及其各部门任命的其他人员以及省级政府领导人员实施监察。县级以上地方各级政府分别设监察局和监察厅，负责本行政区域内的监察工作，在人事监察职能方面，主要是对本级政府各部门的公务员、本级政府及其各部门任命的其他人员以及下一级政府领导人员实施监察。县级政府监察局还要对乡、镇政府的公务员以及乡、镇政府任命的其他人员实施人事监察。各级政府监察机关经本级政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。政府的监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主，派出的监察机构或者监察人员对派出的监察机关负责并报告工作。
监察机关通过三个方面的渠道实施人事监察。第一，受理公民、法人和其他社会组织对公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告或检举；第二，监督检查公务员和国家行政机关任命的其他人员是否存在着违反行政纪律的行为；第三，受理公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。其中，第二种渠道是通过积极的监督检查而主动地进行人事监察，第一、三种渠道都是通过消极的受理控告、检举或申诉而被动地进行人事监察。
行政监察机关、党的纪律检查委员会、政府人事部门以及上级行政机关都履行一定的人事监督职能，但各自监督的内容或方式稍有不同。行政监察机关相对独立于政府的其他工作部门，它从“局外人”的角度对公务员是否违反行政纪律进行外部人事监督，独立做出监察决定或监察建议；党的纪律检查委员会“置身于”行政机关以外，它同样从“局外人”的角度对公务员中的党员领导干部（特别是中高级领导干部）是否违反党的纪律进行外部政党监督，独立做出党纪处理决定或行政处理建议；政府人事部门主要是监督各个行政机关执行干部人事法律、法规和政策的情况，并独立地做出处理决定，另外，通过受理公务员申诉并做出裁决的方式监督各个行政机关的人事行政行为；上级行政机关具有对下级行政机关及其公务员进行全面监督的义务，当然包括了对其执行人事法律、法规和政策的情况的监督，这是一种典型的“内部自我监督”，是科层制行政组织的固有之义。在这种监督体制中，行政监察机关和党的纪律检查委员会的干部人事监督职能重叠得最为严重，所以，二者合署办公成为一种趋势。
（四）行政学院——培训国家公务员
在党和国家干部的培训历史上，除对干部进行政治教育的党校以外，还创办了许多对干部进行业务知识培训的学校。如1922年党中央在上海创办了上海大学，1924年与国民党合作创办了黄埔军校，1931年在瑞金创办了苏维埃大学和中国工农红军大学等，红军长征到达陕北后，创办了抗日军政大学、延安大学等，新中国成立后创办了中国人民大学和各级政府的干部文化学校，改革开放后创办了各类管理干部学院。据1992年统计，全国共有党校3009所，干部学校3217所，管理干部学院368所，每年培训干部近200万。1993年建立公务员制度以后，国务院创办了独立于***的国家行政学院，县级以上地方各级政府先后成立了行政学院或行政学校（多数与党校是一套机构），行政学院已经成为对公务员进行业务知识和技能培训的专职机构。
各级政府的人事机构是政府人事的综合管理机构，政府各部门的人事机构是政府人事的执行性机构，行政监察机关是具有人事监察职能的机构，行政学院是公务员培训的专职机构，这四类机构各司其职，共同构成政府人事管理体系。
第三节
深化干部人事制度和人才管理体制改革
一、深化干部人事制度和人才管理体制改革的指导思想
***同志在党的十六大报告中指出：要“深化干部人事制度改革。努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制。完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度。改革和完善干部双重管理体制。打破选人用人中论资排辈的观念和做法，促进人才合理流动，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的良好环境。”这是当前我们深化干部人事制度和人才管理体制改革的指导思想。
改革开放以来，我国干部人事制度和人才管理体制改革逐步展开，成绩显著，在许多方面取得了突破性进展，对于加强新时期党的建设，推动改革开放和社会主义现代化建设，起到了积极的推动作用。但也要看到，从总体上讲，干部人事制度和人才管理体制改革同新形势、新任务的要求还不相适应。加入wto后，我们面临着多方面的挑战。适应新形势新任务的需要，进一步深化干部人事制度和人才管理体制改革，对于实施人才强国战略，建设一支宏大的高素质人才队伍，加快社会主义现代化建设，不断把建设有中国特色社会主义事业推向前进，增强我国综合国力和国际竞争力，实现中华民族伟大复兴具有重要的意义。
深化干部人事制度和人才管理体制改革，要以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以改革创新为动力，紧紧围绕经济发展主题，大力推进人才工作的理论和体制创新，将改革创新贯穿于人才队伍建设的全过程。通过制度改革创新，形成富有生机与活力、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，有利于人才成长的培养机制，有利于人尽其才的使用机制，有利于调动人才积极性的激励机制，建立一支宏大的高素质人才队伍，为国民经济的持续健康发展和促进社会全面进步提供人才保障。
二、深化干部人事制度和人才管理体制改革的主要内容
（一）深化干部人事制度和人才管理体制改革，要实现观念转变和理论创新强调解放思想，与时俱进，不断开拓马克思主义人才理论发展的新境界，以改革的精神大胆创新，及时研究解决人才队伍建设遇到的新情况、新问题，进行理论创新。树立人才是第一资源，加强人才资源能力建设和开发，促进人的全面发展等新观念、新理念。把开拓创新贯穿于深化干部人事制度和人才管理体制改革的每一个环节、每一项工作。（二）深化干部人事制度和人才管理体制改革，要加强制度建设和体制创新，实现从传统的人事管理到现代公共人力资源管理的转变1.健全和完善国家公务员制度。引入竞争机制，公开选拔和竞争上岗；进一步完善干部考核制度，提高考察工作质量；稳步推进干部交流，使培养锻炼性交流、回避性交流、任职期满交流等逐步走向规范化和制度化；加强干部监督制度；建立干部能上能下的机制等，使我国的人事行政走向民主化、科学化、法制化的轨道。
2．建立健全合理的公共人力资源配置与管理的宏观调控体系。通过完善预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节，实现政府整体性、全过程的公共人力资源开发管理。国家建立人才统计指标体系，建立和逐步完善人才结构调整与经济结构调整相协调的动态机制，根据经济结构调整的需要，调整人才结构。
3．建立和完善人才市场体系。进一步办好基础性人才市场，健全专业性人才市场，完善区域性人才市场，发展农村人才市场，培育企业经营管理人才市场和高新技术人才市场。加快人才供求信息网络枢纽和高级人才数据库建设，提高人才市场的信息化水平，形成机制健全、运行规范、服务周到、指导监督有力的人才市场体系。
4．建立健全人才市场的社会化服务机制。发展人事代理和人才中介机构，建立人事争议仲裁制度，完善人才中介机构准入制度，促进政府所属人才流动服务机构向市场竞争主体转变。加强人才市场法制化管理，健全人才市场监管机构，建立和完善人才市场许可证制度和年审制度。
5．建立健全人才激励机制，完善收入分配制度、奖励制度和改革完善党政机关职级工资制度，建立党政机关工作人员工资与经济发展、物价水平相联系的动态增长机制；建立体现不同事业单位特点的工资分类管理制度，进一步扩大事业单位内部分配自主权；建立与现代企业制度相适应的企业经营管理人员薪酬制度，构建以经营业绩为核心的多元分配体系。完善奖励制度，建立人才的国家级功勋奖励制度，对有突出贡献的科技人员和高层管理人员实行重奖。设立海外留学人员回国工作或为国服务成就奖、西部大开发杰出人才奖等制度。完善福利制度，使各类人才的福利待遇水平随着经济发展不断提高。
6．建立和完善促进人才流动的有关制度，进一步消除人才流动的体制性障碍，探索多种人才流动形式。
7．建立健全公共人力资源管理与开发的法律体系和管理法规，做到有法可依，依章管理。不断提高公共人力资源管理与开发的制度化、法制化、规范化的程度。
（三）深化干部人事制度和人才管理体制改革，必须鼓励基层积极探索
干部人事制度和人才管理体制改革的生命力源于人民群众的伟大实践和发明创造。近年来，无论是民主评议、民意测验、民主推荐，还是公开选拔、竞争上岗、公示制等，都是从基层开始的。因此，必须尊重群众的首创精神，给基层以主动权，积极鼓励他们大胆探索和创新。
（四）深化干部人事制度和人才管理体制改革，必须加强领导
各级党政领导及其组织人事部门要把干部人事制度和人才管理体制改革摆上重要议事日程，把中央关于干部人事制度和人才管理体制改革的方针政策和各项改革措施落到实处。实现党政干部制度改革、国有企业人事制度改革、事业单位人事制度改革的相互协调，整体推进。及时把基层的成功实践加以总结并上升为制度和政策，以推动干部人事制度和人才管理体制改革的顺利进行和不断深化。