督军团，是府院之争之际，媒体给干政的督军们起的名号。所谓督军团政治，就是军人干政，而且是公开、赤裸裸的干政。虽说道理上，人们都知道这样做不对，但终北洋之世，军人干政，从来没有停止过。只要中央政府施政，地方督军们认为不合理，他们就会公开地叫，大声反对。小则针对某个阁员，大则针对整个内阁，甚至总统。最严重的干预，就是诉诸武力。民国北洋时期的军人干政，其实不仅仅是军人干文官政府的政，而且是武人干武人政府的政，有的时候，是政府里的武人，借助地方的武人同道，来干议会的政。督军团，就是这样的产物。

军人干政，是共和制的大忌。但凡有这种事，国家注定不稳。但是，很多后发国家，民主政体似乎很难避免军人干政。拉美如此，非洲如此，一些亚洲国家，也如此。中国初办共和，最初的两个临时大总统，都是枪杆子里打出来的。在袁世凯时代，军人干政，曾经是他操纵政局的一个得心应手的工具。路径依赖，顺手了。如果说，辛亥年北洋将领忽而帝制忽而共和的呼吁，还多少有些不得已的话，那么曹锟第三镇的北京兵变[1]，就很不像话了，开了一个政治问题利用军人以非常手段干预的恶劣先例。此后在大总统选举中，用所谓公民团来包围国会，这样的公民团，也是由军警组成。这样的干政，更为恶劣，委实为军人干政的一种流氓化的表现。

其实，退一万步说，即使不是共和政体，就算是袁世凯喜爱的君主立宪体制，甚至王朝帝制，军人干政，也是一种不受欢迎的现象。任何一个开国皇帝，打天下用武人，打完了，就得提倡文治，以文治武，以文压武，让武人在政治上没有说话的份儿。好弄权术的袁世凯，在坐稳了总统椅子之后，马上发现自己此前热衷的把戏，不知怎么的，成了病，轮到自己头痛了。

辛亥革命后，各省的首脑是都督，军政大权一把抓，这是战争期间的军事管制体制，按道理只能是临时性的。国民党发动二次革命，实际上给了袁世凯一个肃清异己、建立威权的机会，也给了共和国，建立正常的地方制度的机会。然而，这场战争，实际上却只给了袁世凯手下将领们一个据地自雄的机会。建立战功的各路战将，都变成了督军和镇守使。兵权和行政权的结合，是可怕的。武人有了地盘，有了财源和人事权，那么，武人迟早会从中央政府的工具，变成不听话的刺猬。袁世凯对据地自雄的武人，有这样多的迁就，在很大程度上，是因为作为共和制的总统，底气不足。后来虽然中央政府另派省长，试图将军权和行政权分割。然而，曾经全权在握的军人，怎么可能痛快地让出权力？因此各地的省长，如果不肯乖乖做督军的小媳妇的话，就只能走路。最关键的是，这样的胡来，袁世凯也拿他们没办法。废督不成，废省设道缩小行政单位也不成。从某种意义上说，袁世凯称帝，在很大程度上是想借帝制，恢复中央政府的权威。然而，吊诡的是，在帝制引起的讨袁战事中，恰是因为各地督军的观望甚至倒戈独立，才让袁世凯走向穷途末路的。

袁世凯死后，一个强人消失了，督军专权的结构，却留了下来。中国政治再一次进入军阀割据的时代。各地的军阀，对于中央的期待，就是来自那里的合法任命，如果没有这样的任命，他们就宣布独立。其情形，跟晚唐时期的藩镇割据，非常相似。各省不给北京政府一分钱，除非特别情况，也不许北京政府插手他们的事务，但是反过来，却要对北京政府的政策，说三道四。虽然说，自同光以来，地方督抚过问中央政府的政事，已经成为某种惯例，但这样的干预，是应中央之请，而且相当客气。而且，即使专权，督抚也多数是文官，而眼下的各省督军，却都是军人。

督军团，这是当年媒体起的名号，但督军们自己，也自认有一个团体。要论源起，应该说到1916年5月。此时，洪宪帝制已经宣布结束，袁世凯的统治走到末路，北洋系也人心摇动。在帝制中，坐镇东南，一直首鼠两端的冯国璋，发起南京会议，召集各省督军来南京开会，商议善后事宜。在会上，挺袁和主张放弃袁世凯的两派，争执不下，会议事实上被坚持挺袁的死硬派人士倪嗣冲和张勋搅黄。会后，挺袁的七省督军和代表被张勋请到他的根据地徐州接茬儿开会，形成了死硬派的七省联盟。史称，第一次徐州会议。

中央政府尚在，未经中央政府授权，地方大员擅自召集会议，商议国家大事，原本就是一种中央权威失落的表征。这样的现象，在袁世凯死后，民元法统恢复之际，理应被严格禁止。但是，由于府院恶斗，在段祺瑞越来越难以摆平国会、驯服总统的情况下，这样的地方军人干政的现象，不仅受到鼓励，而且转化为一种准日常机制。但凡地方军阀们对中央有点想法，他们就开会。

这个转化，是段的心腹傅良佐等人的功劳。当然，对此段祺瑞也是认同的。

段祺瑞原本同意与黎元洪合作，同意恢复民元国会和约法，就是姑且一试。试的结果，是处处碰壁，一件痛快事都做不得。须臾不可分离的小徐，也因此而不得不弃用。然而这样的让步，并没有换得对方的妥协。国会摆不平，总统府也摆不平。在涉及国家前途命运的参战问题上，黎元洪就是不肯让步，无论如何也要将参战案搁置。对黎元洪来说，同意绝交，已经妥协到底了，下一步，过于莽撞，事关国家的命运，无论如何，都不能让步。段祺瑞为此请来各方大佬商议，黎元洪依然固执己见。他的背后，有国会，还有社会舆论。所以，黎元洪的固执，在这个问题上，非同一般。在跟诸位大佬商议的时候，黎元洪说：“此事当取决舆论。所谓舆论者，不独国会，切当并及省议会商会。”梁启超回忆说，当他发表应该参战的意见时，黎元洪对他怒目而视，连起码的官场礼貌都没有了。[2]显然，在黎元洪看来，舆论，包括督军们的舆论，都在他这一边。