在战国七雄中，秦国是公认的贯彻法家学说最为彻底的国度，这在很大程度上，是由于秦国原来处在西周宗法体系中的边缘，传统的文化和制度约束较少。但是，如果不是秦孝公碰上了商鞅（时为卫鞅），而后者恰是负有一套当时最为功利也最为彻底的法家思想与操作体系的人，秦国也未必注定会成为角逐中的胜利者。秦孝公的坚定支持，使得商鞅能以残酷而坚决的方式，在秦国彻底地击垮旧贵族的抵抗，确立一套奖励耕战与严刑峻法并行的军国体制。由于这套体制对于秦国的强盛确实有立竿见影的效果，所以秦孝公的继任者虽然不喜欢商鞅，报复性地使商鞅变成自己思想体系的牺牲品，但却将这种国家体制甚至思想都继承了下来，使得秦国能够最终扫平六国，一统天下。

秦帝砖，“海内皆臣，岁登成熟，道毋饥人”

秦朝是帝国体制的首创者，其皇帝制度、官僚结构、行政体系和迅捷的交通信息网络，都成为后世制度效法的基本模板，但是作为“大一统”帝国的某些内涵，比如从战国时期承袭下来的军国社会结构、缺少文治精神的严格的苛法治理方式、“以吏为师”的教化模式等等，却在后来转化为一种制度的隐性成分，虽然一直阴魂不散，但却不再占据政坛主流，而这些内涵在当时恰恰成为秦朝的一种特色。

一、皇帝制度的确立

自春秋以来，随着君权的分量逐渐加重，各国君主开始在名号上做文章，楚国率先突破诸侯公、侯、伯、子序列的局限，自称为王，跟原来的宗主周王齐列。到了战国时期，各国君主先后都变成了王。进入战国中后期，七雄中的强者已经不满足于王的称号，于是有了秦与齐并称东西帝的提议。后此议虽寝，但秦国的帝制建构却已经进入轨道，待到秦始皇嬴政亲手翦灭以他的相父吕不韦为首的集团，不顾母亲的情面铲除嫪毐集团之后，嬴政已经变成了中国历史上权力空前集中、至少在形式上可以不受任何制约的君主。

“六王毕，四海一”，灭六国、大一统之后，建设新的王权体制进入议程，嬴政命群臣“议帝号”。丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯在与诸博士商议了一通之后报告，秦王嬴政的功业已经超过古之五帝，而五帝之前有三皇，天皇、地皇和泰皇，三皇以泰皇为最尊，所以建议嬴政给自己加号为“泰皇”。由于泰皇已经有“人”称过，嬴政在此建议的基础上，取“三皇”一个“皇”字，摘“五帝”一个“帝”字，合起来成为“皇帝”，自己是“始皇帝”，以后传之二世、三世乃至万世。在“皇帝”名号诞生的同时，还建构了一整套皇帝独享的符号和礼仪体系，皇帝自称曰“朕”，其命曰“制”，令为“诏”，皇帝的命令文告从此有了专有名词，这种专有名词后来到西汉时期又发展出“策”与“敕”，与皇帝名号一同延续下来。另根据“五行”与“五德”相配相应、循环运行的道理，嬴政和他的谋士们认为自己代周而兴，周为火德，则秦应为水德，故服色旌旗尚黑。此外，皇帝制度还应该有相应的后宫制度、继承制度和宦官制度，只是由于项羽的一把火，秦朝留下的典章太少，所以这方面一向语焉不详。

从秦朝皇帝制度的建构看，至少有三点是明确的：第一，虽然秦对儒家学说不感兴趣，但其制度建构的元素却依然是西周以来的礼仪典章，甚至包含了儒家一向尊崇的三皇五帝，从这个意义上讲，秦朝的政治文化依然与西周以来的典章礼仪文化有某种关系，事实上，秦朝制定朝仪以及封禅之礼，都曾寄希望于儒生。第二，自春秋战国以来的各种学说的发展，也影响到了制度的生成，比如阴阳五行学说。事实上，不仅秦始皇的相父吕不韦主持编撰《吕氏春秋》时杂涉旁收，就是不久后开始执行焚书坑儒、思想禁锢政策的秦始皇，也同样摆脱不了春秋战国时期百家学说的影响，有意识地利用各种学说为自己服务，他的思想禁锢政策实际上并不针对朝廷，而是指向民间。第三，这时被推崇的法家思想，对于制度建设还缺乏形而上的理论支撑，所以秦始皇们在从事制度建构时，不得不杂涉旁收，未免使其制度存在内在矛盾和缺陷，比如对皇帝制度“德政”的认可，与秦朝的现行政策就相抵牾；承认五德循环的思想与皇位传之万世的设想也相矛盾。

二、铲平贵族政治，实行社会等级流动化

铲平贵族政治的举措，从商鞅变法时就已经开始了，国家的爵位不再世袭，一切以军功和农业生产的业绩为准。统一后，六国的旧贵族被强行迁徙到秦地，从而使其失去财富和社会根基，化为平民。整个社会基本上只存在两种人，一种为黔首，即平民，一种为官吏和军功爵位获得者。在这两大群体之外，是由刑法体系产生的大量的刑徒（实际上是无偿的劳动力）。平民的主体是农民，他们以一家一户为单位，被严格地编制在半军事化的什伍结构之中，不得随意迁徙，同时要为国家服兵役和劳役，并提供各种赋税。但是他们是具有法定资格的平民，可以通过事功升为官吏和有爵位者。同样，官吏和有爵位的人虽然有田产，甚至拥有仆役和佃户，但只要犯了过失，或者说皇帝认为他们犯了过失，那么他们所拥有的一切都会被剥夺。中小的军功贵族还可以以爵位赎罪，位于高位的人，恐怕连这一点都不可能。从秦始皇到秦二世，原来开国的第一代大军功贵族和位列三公的大臣，都遭到了灭顶之灾，王绾、王翦、李斯、蒙恬等莫不如此。

李斯被刑前对儿子感叹，现在我们想要牵黄犬出东门去撵兔子也不能够了。典型地反映了这一社会现实：哪怕位至丞相，一旦“犯了罪”，则求为平民而不可得。

三、郡县制与官僚金字塔

关于统一以后实行什么样的统治结构，秦朝的最高层有过一场争论。丞相王绾等主张复旧，回到西周的封建制去，而李斯等人则坚持实行郡县制，秦始皇采纳了李斯的意见。虽然这不过是秦国制度的合理延伸，但却意味着从此以后，间接统治的封建制结束，直接统治的帝国时代开始。在大一统的帝国框架下，最高统治者对国家的统治是借助官吏实现的，官吏被分成中央和地方两个系统，从低级到高级，形成一个官僚的金字塔。所有的官吏可以说都是皇帝的雇员，官僚制内的官吏设置，主要是根据职务的需要安排的，相应的职务具有相应的俸禄和待遇，担任相应的职位，就有相应的俸禄和待遇，不担任就失去这一切。

秦朝的中央官制是从战国时期的官制衍生而成，依然带有西周王畿官制的痕迹，如钱穆先生所说，官员从职掌上看像是皇帝的家臣，但是西周王畿官员大多是诸侯和其他有封地的贵族兼任，而秦朝官员则没有封地，是皇帝的雇员，官职意味着一切，所以他们是职业官僚，而他们所在的官僚体制不仅所担负的行政责任比之西周时代要大得不可以道里计，而且容易形成具有独特品质的治理系统，不仅仅是皇帝个人意志的工具，还有自身的运行逻辑。

秦朝的中央官制分成三个台阶，第一层由丞相、太尉和御史大夫（兼副丞相）组成，即后世所谓的三公。丞相是君主的主要助手，负责几乎所有的国家事务（以行政为主），太尉是君主的主要军事顾问和参谋，也可以在出征时担任军队首领，御史大夫主管对官员的监察，是中央和地方监察系统的首领，负有保障官僚体系正常运转、尤其是保障官僚系统忠诚可靠的职责。三者互不相属，各自开府，尤其是丞相，他的府就是一个无所不包的中央政府。三公在分工上各有所侧重，互相牵制，防止专擅、独大，从而保障了君权的绝对权威，可以说形成了中国古代政治体制中独特的皇权下的行政、军事和监察的三权分立结构。第二层由这样一组官员组成：奉常，掌管宗庙礼仪；郎中令，掌管公堂掖门；廷尉，主管司法刑狱；治粟内史，掌管农业赋税；典客，掌宾礼；宗正，负责皇族宗亲的管理；卫尉，负责宫门戍卫、宫廷的保卫；太仆，掌皇家出行的舆马；少府，掌管山海池泽之税。这些官员，即后世所谓的九卿。与九卿同列的还有前后左右将军。九卿从职务上看，基本上是围绕着皇帝和皇家事务设置的，其中只有廷尉、治粟内史更多地具有公共管理的性质，因此，这两个职位明显要比九卿中的其他职务更重要。第三层由更低一层次的官员组成，他们有：将作少府，掌宫室修建和修缮；詹事，掌皇后太子家事；中尉，负责京师的戍卫；主爵中尉，负责管理列侯事宜；五官中郎将，负责皇帝出行的仪仗；诸博士，在礼仪问题上备顾问。这些官员，即后世所谓的列卿。

据卜宪群先生研究，三公、九卿体制的出现，跟中国哲学中，三和九这两个数字具有特殊的意义有关，三、九体现着天数，是万物滋生转化的关键环节。

秦朝将境内分为36郡（后扩大为40郡），开驿道、设驿站沟通连接。地方官制分为两级：郡与县。京师地方主官为内史，其他郡则设郡守为主管，郡丞为副，郡尉掌武事。另设监御史监督郡县各官。县一级，设县令（小县为县长）、县丞和县尉。在县以下，还设有乡官和亭长，乡有三老、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫听讼和收税，游徼巡查贼盗。严格讲来，乡官不是官僚体系中的正式官吏，只是这个体系的补充和延伸，乡官虽然也有俸禄，但十分微薄，主要还是靠在乡间的产业为生。刘邦在秦朝曾为亭长，但自家谋生尚有困难，需靠兄长接济，因此他父亲怪他不会“治生”。

与官僚系统相配套的是文牍主义的盛行。官僚系统的运转，在很大程度上要依靠公文的传递，沟通各部门的信息，使政令上传下达。诸如上计（各地定期汇报情况）、司法审批、一般行政事务、军情奏报、监察等，无一不需要借助文牍来实现。皇帝实际上也是凭借文牍来掌握政局，了解国家运行的过程，秦始皇规定自己每天要看奏章120斤（简牍），相当辛苦。实际上，在春秋战国时期，随着官僚系统的日益扩大，文牍已经流行，秦统一以后，取消封建制，皇帝与官吏共治天下，“书同文”成为一个首要的为政举措。文字统一之后，显然有利于政务信息的沟通，上行下达不存在文字上的障碍，但文牍主义也水涨船高，发展到了一个新的高度，从此以后，愈演愈烈。

四、“以吏为师”的政治文化

以商鞅变法为起点，秦国在社会基本层面已经开始实行什伍编制、相互连坐、鼓励告发的治理方式。随着“法治化”的进程，相互监视、互相告讦的风尚在君主政治的导向下，开始在官场和社会上流行。在“大一统”的帝国格局内，所有人都是相互猜忌、互相敌视的，政治操作基本的指导思想是法家的“性恶说”。将人的本性定为恶，虽然看起来是对人和社会观察得比较透彻，往往能看穿人行为动机的原发点，从而在操作中以恶制恶，但是这种露骨的政治操作，往往不仅将人行为中的善因子扫除干净，而且刺激了人与人之间的争斗，使人变成了狼，甚至比狼还要凶残无情。从某种意义上说，这种情形对治理的危害更大，如夏曾佑所说：“夫性既恶矣，则君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友之间，其天性本无所谓忠、孝、慈、爱者，而弑夺杀害，乃为情理之常，于此而欲保全秩序，舍威刑劫制末由矣。”虽然这种严刑峻法的治理方式在某一时间段内可以实现绝对的秩序，达到路不拾遗、夜不闭户的境界，但强力手段稍有松懈，在争斗频仍的状况下，往往会因为一点火星，就引发冲天大火，导致空前的无序和混乱。

秦刑徒的刑具

显然，秦朝统治者对此是有所认识的，他们防范的办法是彻底的愚民和思想禁锢政策，以期从根本上泯灭人们的反抗意识和反抗能力。统一后不久，秦始皇就采纳李斯的建议，推行文化禁锢政策，以吏为师，尽焚民间书籍，以严刑禁止民间接触任何除了医药、卜筮、种树之类纯技术性的书籍（偶语诗书者弃市），如果民众要想知道点除了种田以外的事情，只能以吏为师。以吏为师的意义是，基本上除了文吏以外，整个社会没有有文字能力的人，所有的人，包括文吏在内，要学只能学习朝廷的法令，人们看到的文字，也只有朝廷的法令。意思就是说，法令要你做什么你就做什么，官吏要你怎么做你就怎么做，只许刻板地遵行，不许有任何的违拗。反过来，对于文吏而言，掌握熟悉法令也是他们的最大政治资源，20世纪70年代发掘的云梦秦墓，作为县级文吏的墓主人喜，竟然将记载当时的法律条文的竹简大量陪葬，除此之外，其他的书籍基本没有。由此观之，秦朝真是一个“法治”社会和“法治”的国度。

秦朝的法令，规定得非常严格，一点弹性也没有。陈胜吴广造反，在很大程度上是因为秦朝法令的刻板而且严酷。明明是因为大雨连天的缘故，陈胜吴广等戍卒根本无法按期到达指定地点，但法令却没有一点可以变通的地方。明摆着到地方就要杀头，但押送的军官却只能严格执法，坚持要将戍卒送往死地，结果激出了覆灭秦朝的第一颗火星。

禁锢政策从焚书走向坑儒是非常自然的事情。原本，秦始皇对儒生还是颇为重视的，博士官基本上就是为他们而设置的。秦始皇在泰山封禅，开始还招了几十个鲁地的儒生议礼。一来，秦朝的禁锢政策并不涉及朝廷。道理很简单，愚民不能愚皇帝，而儒生是为皇帝服务的。二来，作为一个王朝，仪式和排场是免不了的，而且也是统治者所喜欢的。秦始皇开始也希望儒生们为朝廷制礼仪，但是在一系列重大活动中，比如封禅、朝仪，儒生七嘴八舌，莫衷一是，惹得喜欢专断干脆的秦始皇特别不高兴。随后又发生了卢生议论朝廷的事情，这种事情，就当时而论，也许是李斯辈故意兴狱，但只要有这些“知识分子”存在，议论朝政的事情是免不了的。由卢生事件导致了对儒生的大规模迫害。严刑之下，儒生们相互告讦，越牵越多，最后有460余人被活埋。460个儒生当然不是当时儒生的全部，更不是有知识者的全部，但从此以后，思想的禁锢就在全社会推开了。写在竹简上的，只剩下了枯燥的法令条文。有材料说，所坑之人中，也有方士。当时的方士欺骗秦始皇之事，非止一端，被坑也有可能。

然而，严厉的禁锢政策并没有使王朝的统治固若金汤，愚民的结果，也恶化了人性。我们前面说过，性恶论基础上的治理术，无视伦理道德的作用，将人们的行为规范全绑在繁复而苛刻的法令上，所有的人不存在一丁点的人情，结果是使人变成了食肉动物，一旦作乱，往往毫无顾忌。而且，秦朝比较彻底地打破了权势地位的世袭传统，也自然地让人们产生了“王侯将相，宁有种乎”的思想，更容易导致觊觎之心。繁复而刻板的法令，没有丝毫的弹性，对于治理也是一个非常不利的因素，往往不是导致滥杀，就是激起民变。后人讥讽秦政道，“坑灰未冷山东乱，原来刘项不读书”。越是彻底的思想禁锢，往往越是不能防止动乱，因为真正乐意作乱的人，更多的并不是读书人。只是不读书的刘项（还包括陈胜吴广）乱起来以后，往往伴随着空前的杀戮，秦统一经历百战，中国的人口损失和生产破坏却远没有秦末大乱那么厉害，这里，秦政是要对秦末大乱负相当责任的。

从官僚体系的角度来看，皇帝和官僚之间没有任何道德依附，也没有人类起码的情感联系，官吏服从皇帝服从上级，仅仅是由于服从对象具有强力和手腕，具有高超的权力技术，不服从要付出太多的成本。不仅在一般人中间，充斥着告密和猜忌，而且在官僚集团内部，这种互不信任、互相拆台的风气更盛。在一个深不可测、高高在上的君主面前，所有人的命运都是不可确定的，随时都有可能人头落地，人人都有强烈的不安全感和失落感。君主以权术待下，群臣也以权术待上。一旦君主不再具有雄才大略，不再明察秋毫，那么被玩弄和愚弄的对象就变成了皇帝。到了这个时候，因害怕而导致的服从链条就会锈蚀，一有风吹草动，大厦就会崩塌。如此强大的秦朝，居然会因“戍卒一叫”而雪崩式倒塌，充分说明了这个道理。

秦始皇将咸阳之旁二百里内的二百七十多座宫观以复道和甬道相连，自己的办公地点随时迁移，有泄露皇帝所在的，马上处死。一次在山上发现丞相李斯的随从车马甚多，稍微有点不快，结果身边的人将这个情况告诉了李斯，等到秦始皇再见李斯的行踪时，发现他已经将随从和仪仗大大削减了。秦始皇马上明白了是怎么回事，于是将那天在身边的人都杀了。由此可见，秦始皇虽然贵为天下主，但不信任任何人，即使在比较受秦始皇信任的李斯和皇帝之间，也充满了权术和阴谋。李斯收买皇帝身边的人为自己做耳目，而皇帝则不惜采取非常手段防止这种情况的发生。

秦二世上台后，权臣赵高为了操控他，先是将能与之抗衡的官员统统除掉，然后居然演出了指鹿为马的闹剧，牵一只鹿来，告诉秦二世说这是马，左右的人都说这是马，凡是说实话的人，统统杀掉，几次三番，最后皇帝也就相信他看到的是马了。

也许董仲舒说得有道理，他说，秦朝的百官“外有事君之礼，内有背上之心，造伪饰诈，趋利无耻，是以刑者众，死者相望，而奸不息，俗化使之然也”（《资治通鉴》卷17《汉纪九》）。秦国自商鞅变法以来实行的实利主义的国策，虽然迅速地使国家强大，但其孕育的政治文化，也埋下了日后迅速败亡的种子，“俗化使然也”。