段祺瑞一跃成为中国军阀中嫡系武力最庞大、装备最精良的一位，而且把持中央政府，挟天子以令诸侯，极大地刺激了他久已有之的武力统一的野心，更加坚定了他原本已经在推行的武力统一政策的决心。
当段祺瑞扫荡了张勋的辫子军，再次回到北京的时候，原来的国会已经被黎元洪解散了，而黎元洪也退位回到了天津租界做他的寓公。所有的障碍荡然无存，对德宣战，加入协约国做小兄弟，不再有任何阻碍。于是，顺顺当当地，北京政府对德宣布进入战争状态。除了对德奥在中国的官方人士做象征性的圈禁，总税务司暂时停止了对德奥两国庚子赔款的支付之外，一切都没有变化。据当时管理德国战俘营的人回忆说，当时收拢了近百名所谓的德国战俘，每日好吃好喝好招待，一日三顿西餐，“用餐时摆的排面像大餐馆一样讲究”。想要外出，也敬随尊便。
参战与否，跟各地军阀没关系，跟北京政府似乎也没有多少关系，倒是跟某些地方，比如山东地方的老百姓有点关系——大批活不下去的青壮年劳工，通过当时英国控制的威海，被半骗半收买地装上了轮船，送到欧洲战场去挖战壕，修工事，送弹药，一不小心，就做了炮灰。这种事在中国宣战之前已经有了。宣战，给了这种变相贩卖“猪仔”的行为，一个最好的合法借口。
原本就没有打算出一兵一卒的北京政府，却要编练参战军。讨伐张勋的经历，让段祺瑞痛感手头没有嫡系武力的难堪。有了参战的借口，用日本人的钱和武器，编练一支直接掌握的武装，再好不过。于是，再造共和的段祺瑞，复任不久，就主动退下来做了参战督办。一直到五四运动爆发，段祺瑞都顶着这个“督办”的头衔。只不过第一次世界大战结束后，参战督办变成了边防督办。
这个督办，名义上直属于总统，但期间的先后两任总统，冯国璋和徐世昌都管不了。徐世昌自不必说，他是段祺瑞一手捧上去的。冯国璋按理说应该是个有实力的军阀，有长江三督，江苏的李纯、江西的陈光远和湖北的王占元做后盾。当时，蹲在南京做副总统的冯国璋，拥兵东南，势延长江，可以不时地弄出点动静来，让段祺瑞难堪。但进了北京代替黎元洪做了总统，尽管也带了一师人马自卫，但在北京这个段祺瑞的势力范围里，大体上却像进了笼子的鸟。不劳段祺瑞出马，一个小徐就把他控制得死死的，基本上是要东则东，要西则西。长江三督，只有李纯比较忠心，也远水不解近渴，其实也不敢前来给老主公“送水”。冯国璋自己，虽然事事都被老把弟段祺瑞牵着鼻子走，但绝对无决裂的胆量。毕竟，北洋派一体的神话，那时候还在维持。实在被逼急了，冯国璋也乘车南逃过一次，但是到了安徽，就被接到命令的安徽督军倪嗣冲截了下来，死活不让总统过去。手上有一旅卫队的大总统，硬是不敢冲出一条血路，杀将过去，只好乖乖地回来，依旧在中南海做傀儡。因此，段祺瑞这个督办，实际上是北京政府的太上皇，他有权给内阁各部下指令，而各部大小事务，包括总理，在禀报总统的同时，也得禀报督办；各地上报公文，第一位写总统，第二位就是督办。
督办虽然在1917年底就位，但参战军的筹备，却一直拖到1918年的8月才启动。由于筹建参战军的经费，日本方面允诺提供，这大半年的时间，都耗费在中日之间相关的交涉上。等到参战军开始编练，那边的欧战，已经进入尾声，地球人都知道仗快打完了。好在，参战军本来就不是为了参战的，欧洲那边战事告终，中国这边却紧锣密鼓地编练军队，一丁点儿停下来的意思都没有。1919年1月，三个师的参战军正式成立，第一师驻北京北苑，师长曲同丰；第二师驻济南，师长马良；第三师驻北京南苑，师长陈文运。其中，第二师的师长马良，在五四运动中，是一个大大的反面角色。跟湖南督军张敬尧一样，都属于给段祺瑞添乱抹黑的主儿。
参战军的编练，是日本军队的翻版，不仅经费来自日本，军队的编制是日式的，教官是日本派来的，武器装备也全部采用日本的，连拖炮用的马，都从日本进口。从晚清到民国，国人军事现代化，初学普鲁士，后学日本，本不奇怪。那一时期中国的很多军校、讲武堂，连校服都模仿日本士官学校。从日本士官学校毕业的中国学生，按道理学的只是如何做士官，兵头班长，结果回国之后，都当了将军。但是，像参战军这样，武器装备、军队编制加上马匹、军装，从头到脚由日本方面主动包揽下来的军队，还是第一次。大方地出钱、出人、出力的日本人，特意强调，新编练的参战军，“须有国家性质，将来可备中央自由调遣为断”。意思就是说，参战军以后就是中国的中央军。当时，皖系即中央，至少皖系自己是这样认为的。因此，所谓中央的军队，就是皖系的嫡系军队，也就是段祺瑞的私军。参战军队的一个旅长在队列里讲话说：“军队就好比是狗，主人让我们咬谁我们就去咬谁。”当然，参战军的主人不是国家，更不是人民，理所当然，就是段祺瑞。
参战军编练成军之后，由于仗早打完了，还叫参战军不太好意思，段祺瑞遂将之改成边防军，自己依旧做着督办，即边防督办。不仅如此，还让小徐另编了西北边防军四个混成旅。段祺瑞一跃成为中国军阀中嫡系武力最庞大、装备最精良的一位，而且把持中央政府，挟天子以令诸侯。这极大地刺激了他久已有之的武力统一的野心，更加坚定了他原本已经在推行的武力统一政策的决心。
尽管段祺瑞是武人，但也深知，在政治舞台上演戏，有武戏也要有文戏。武人唱武戏，文人唱文戏。文戏就是选举新的国会。张勋复辟，经黎元洪之手解散了第一届国会，罪名虽然由张勋和黎元洪两人来担，但最大的得益者，却是段祺瑞。没有了国会的掣肘，背后有武力靠山，而且掌握了内阁的北洋之虎段祺瑞，就没有什么力量可以挡住他意志的施行。这就是为什么代理黎元洪做总统的冯国璋，并非像黎元洪那样无权无勇，却根本不是段祺瑞的对手，只能乖乖地做俘虏的缘故。解决张勋之后，段祺瑞跟梁启超、汤化龙的研究系合作，组成了临时参议会作为临时代议机构，但是，根本的解决方案，是选出一个听话的国会。
段祺瑞想要一个听话的国会，而研究系想要在未来的国会中成为第一大党，两相同床异梦。但从表面上看，却是同一个梦。后者设计选举方案，前者下本钱操办。于是，经过一段时间的筹备，皖系另起炉灶的第二届国会选举开锣。具体操办者，是段祺瑞门下第一号谋士兼大将徐树铮。
徐树铮，字又铮，江苏萧县人，秀才出身。在民国史上，人称小徐，以区别于徐世昌。小徐很早就跟着段祺瑞为记室（幕僚的一种），很得段的赏识。段自家做了统制（师长）之后，特意把他送到日本士官学校学习军事。小徐在辛亥革命的前一年学成回国，成为国内还算比较稀罕的日本士官生的一员，遂成段祺瑞的第一号谋士兼大将，段祺瑞对他非常倚重。皖系参战军第三师师长陈文运回忆说，在段祺瑞当家的那段时间，陈有什么事向段请示，段总会说：“找又铮去。”只要徐树铮这个关口过不去，什么事也办不成。
不过，得到段祺瑞如此信任的小徐，的确有才。客观地说，小徐在民国诸将领中，文才无人能及。他跟当时名儒柯劭志（《清史稿》的主力编纂者，《新元史》的作者）、姚永朴（近代诗人）、林纾（即林琴南，近代西方小说的头号翻译大师），都有交情。小徐喜欢昆曲，谈不上顾曲周郎，但也喜欢唱一口。徐一士（徐致靖侄子，近代有名的文人）说小徐“有儒将之风”，“其文及诗词，颇有功候，不乏斐然之作，不仅以人传也”。《近现代词纪事会评》收录徐树铮《金盏子》词一首：
风雨龙飞，望蓟门烟树，九边雄阔，鹅鸭起军声，偏天道民心，老僧能说。那知画里功名，早虚空飘忽。更休问，金陵大功坊畔，柳花如雪。
销歇。吊勋阀，揩倦眼，纵横王气竭。无人愿骑战马，难重遇，天生病虎侠骨。坐看万里江山，只春风鹈。泉寒悄，谁管细雨侵帘，燕子愁绝？
读起来，还是很有气势。值得一提的是，在五四运动前，北大新文化运动诸将跟林琴南打笔仗。林老先生气不过，写小说《荆生》，希望一个伟丈夫出面，把北大的这些“妖魔鬼怪”都干掉。人们都说，林笔下的这个伟丈夫，意中者就是徐树铮。但是徐树铮并没有应老友的呼吁，出来插上一脚。当时人回忆说，其实徐树铮不是一个蛮横跋扈的人，见人满面春风，彬彬有礼，从不当面让人下不来台。
有文采，而且毕业于当时相当稀罕的日本士官学校的徐树铮，自视甚高，周围的人和他自己都觉得他徐树铮就是文武全才，根本没把南北的军人政客巨头放在眼里。当年皖系诸将，除了靳云鹏之外，都挺佩服他。陈文运说徐树铮是在北洋时期唯一见到的可以“五官并用”的人，他亲眼所见，徐树铮“可以一面跟他说话，一面批公事”；打电话的时候，从来不用查对方的电话号码，都记在他脑子里。只是，当年日本的士官学校，教的仅仅为士官的本事，即具体指挥班排规模的战斗的事务，毕业生能有多少军事才能，相当可疑。落到小徐头上，我们看到，他的文韬武略，用在政治上是权术，用在军事上也是权术，就是纵横捭阖这一套，而且玩得心狠手辣，这一点，我们后文还要提到。只有在编练西北边防军的时候，练兵还有点自己的想法，可惜时间太短，好像还没落到实处，西北边防军就随着皖系的失败而被人缴械了。
组织新国会，在段祺瑞和徐树铮来看，就是要搞一个自己能控制的立法机构。一改以往国会跟政府作对的局面，用徐树铮的话来说就是：“自民元以来，政府为国会操纵，闹得天翻地覆，曷若自个组织，简直和编练军队一样，我有子弟兵，则操纵在我。”但是，选举得要钱，一方面选举本身需要经费；一方面想要操纵选举，收买选票，也得出钱。显然，就民国第二届国会选举而言，用于后者的钱应该占大头。这个钱，大部分也来自西原借款。那时公开报道说财政部和交通部各出70万，很明显是远远不够用的。当时就有消息说，西原借款中2000万的济顺、高徐铁路借款，有1700余万被用在了国会以及后来的总统选举上。段祺瑞的另一个核心幕僚曾毓隽（曾云沛）也说，小徐为选举建立的安福俱乐部，其成员的每月津贴，每人300元，是徐树铮从陆军部截留过来的。正因为有了大笔资金的投入，为了选举才临时纠合起来的“安福俱乐部”，居然能够大败当时风头正劲的研究系，吞掉了新国会绝大多数议席。因此，人称这届国会为安福国会。精明的日本人，对于这样大的用款破绽，应该不会没有觉察，但却一声不响，心甘情愿，做了一回冤大头。
“安福俱乐部”是徐树铮一手操办起来的一个政治组织，说它是政党，又有点不大像，没有纲领，没有组织结构，就是这么一伙人，出于单纯利益的需求，听命于段祺瑞和徐树铮，组成了一个结构松散的团体，称为俱乐部比较恰当。安福俱乐部名称的来由，一说是因为这些人在安福胡同梁宅（以一个临时参议会议员名义顶下来的大宅子）活动；一说是因为俱乐部的首领王揖唐和曾云沛两人，一为安徽人，一为福建人，各取一字，合起来成为安福。所谓安福俱乐部，是外人给他们这些人的称呼。但是也有人说，是他们自己先同意这样称呼的。
这样的俱乐部，确实是个梁宅（杜甫诗“醉舞梁园夜”，以及俗语“梁园虽好，不是久留之地”的那个意义上的梁宅），可以吹牛聊天，打牌叫妓喝花酒。根本没有任何意识形态意识的徐树铮，当时能够想到的，就是组织这样的一个纯然以利聚合的团体。在他看来，只要给钱（每月定期的津贴300元），给好处，白玩白嫖，政客就会听他的话。这一手的确奏效，安福俱乐部当时收罗了相当多的来自原进步党和国民党的知名人士，许多人就是第一届国会的议员。看在钱的面上，基本上都能听招呼，徐树铮就是凭借这么一个酒肉集团，控制了一个国会。当然，也有不如意的地方。比如徐树铮想让国会选曹锟做副总统，但由于事先没加发补贴，就落空了。而且，在五四运动期间，也有安福俱乐部的人，出面对政府提出弹劾案，成心捣乱。
说起来，对新国会的选举，梁启超和他领导的研究系，出了很大力气。研究系的前身是进步党，在民元国会，进步党是除了国民党之外的第二大党，系从晚清的立宪派发展过来的，在各地颇有根基。张勋复辟，梁启超以他那支生花妙笔，在引导舆论方面，给了段祺瑞很大的支持，连梁启超自己的老师康有为都骂到了，随后研究系和段祺瑞的蜜月期开始了。平乱之后的临时参议院，也是在研究系的支持下弄起来的。段祺瑞再造国会的意图，也得到了梁启超的大力响应，新国会的体制，乃至选举办法，也是梁启超等人一手设计的。
研究系的如意算盘是这样的：张勋复辟之后，原来四分五裂的国民党势力，已经不成形了，残余势力，多南下去了广东。新旧交通系固然财力雄厚，但不像一个政党，也没有太大的政治抱负，国内能够称得上是政党的就剩下研究系了。因此有望在新国会的选举中，独占鳌头，成为国会第一大党。林长民曾对张国淦说过，他们此番动作，就是为了在选举中争多数，为了达到这个目的，因此一直对段祺瑞迁就姑息。在选举中，研究系也多方活动，筹钱，拉人，联络各方势力，开展了强力的竞选活动。
然而，对于新国会，徐树铮却根本不打算让研究系置喙，连分杯羹的余地都不肯留给这些在他看起来根本没用的文人们。徐树铮用了属于传统权术的两手，很轻易地就把研究系击垮了。一是金钱收买，一是利用他能控制的督军强行干预。据张朋园先生对徐树铮电稿的研究，在选举期间，跟徐树铮密电往来的各地实力派北洋军人，至少有16人；参加选举的17个省中，徐树铮能够影响的占13个省。“换言之，除了江西、浙江、江苏三省，地方首长几乎与之联为一气，控制选举。”在多数情况下，徐树铮甚至直接把他要其当选的名单发给各省督军，让他们照单接受。这些督军也就真的照单接受，选出来的人，就是名单上的货色，一丝不差。
至于贿选，徐树铮称之为花钱“买鱼”。由于此次选举，是复选制，即选区选出额定的初选当选人，然后由这些当选人互选出议员。初选时的票，比较便宜，只要把地方领袖如乡董、族长之类收买了，大批的票就到手。初选买了，复选更得买。所以在复选的时候，买票特别明显，也特别放肆。凡参加选举的省份，几乎都有类似的问题。可以说，凡是地方军阀“辅选”不力的地方，徐树铮的贿选的力度就大一点。买票、卖票交易所在地，市面都热闹起来，“尤以茶楼、酒馆、妓院为利市数倍”。保定原来娼业萧条，“一等妓院只余三家，近自选举盛行，忽又添六家”。
就这样，经过瘦身之后的国会，安福俱乐部大获全胜，两院总共472议席，安福系获得335席，占71%，研究系仅得21席，不足5%，另有交通系5席。但交通系并无在议会争风的志向，只要能把持铁路这块禁脔便知足。因此，可以说，有心在新国会上有所斩获的研究系，大败亏输，只剩下条底裤。中国政治虽然号称“黑幕”，但其实很透风，研究系中人不是傻子，自然知道自己是怎么败的。梁启超、林长民等人在心灰意懒之余，对皖系失望至极。自张勋复辟以来唯一跟皖系结盟的文人政客集团，从此分道扬镳，种下了日后在巴黎和会之际，梁、林等人明里暗里给皖系政府捣乱的根苗。显然，虽然说文人没有武人那么有力量，但文人也有文人的用处。
接下来，安福系当家的国会，又按照段祺瑞的意思，选出来一直属于北洋团体中人的老官僚徐世昌做总统。这个徐世昌，由于跟袁世凯的关系至深，在北洋资格甚老，小站时代已经进来，加上在晚清官当得足够大，为人足够地圆滑。因此，能为各方所接受。至此，在国会、政府和总统几个方面，都是皖系的自家人。在制度层面，已经没有什么能够阻挡段祺瑞的意志了，他此时的意志，就是武力统一中国。