€€1、缓贫历程
@@@（1）贫困与社会稳定
中国历史上历次社会大变迁几乎都直接或间接与农村贫困有关。千百年来，贫困就像幽灵一般，时而隐于沉寂，时而显于骤变。在历史上有文字记载的20多个朝代中，曾爆发生过上百次农民起义。而具有讽刺意味的是，每个朝代建立之初大多有"均贫富，分田地"之类的"德政"。几乎可说，在中国历史上一系列轰轰烈烈的社会大动荡的背后，都隐藏更为深刻的经济原因——即为摆脱难以为继的贫困生活，中国农民一次又一次挺起自己的脊梁，向高度集中的土地制度和不合理的收益分配方式宣战。"百姓愁苦，同心而患秦。"公元前207年7月，陈胜、吴广领导的第一次农民起义轰然爆发了。
"吾疾贫富不均。"北宋建立后才33年，濒于饥饿破产境地的农民在四川爆发了大规模的农民起义——王小波、李顺起义，为反对土地高度集中的封建制度，中国农民第一次把"均贫富"三个大字明确地写在自己的战旗上。
明末崇祯即位前，陕西连年灾荒，"野无青草，十室九室"，人民无法生活。"均田免粮""平买平卖"已是众望所归，于是一场始发于汉中，由李自成领导的、历史上最蔚为壮观的农民大起义爆发了。然而，不幸的是，为摆脱贫困、争取生存权利的广大贫苦农民以鲜血和生命为代价换来的却是封建秩序的恢复。随着新的政权的建立与巩固，农民的强烈呼声一次又一次被淡化了，贫困依然笼罩着中国广大农村。自然，国家也就不可避免地陷入一次又一次动乱的恶性循环之中。历史一再告诫人们，忽视农村的贫困，将危及国家的长治久安。
以***为首的中国共产党，顺应历史的潮流，以反映农民切身利益的土地制度变革为先导，首先紧紧抓住了农民这支革命生力军。"打土豪，分田地'，这富有感召力和战斗性的六个大字把千百年来农民对土地的渴望真正地表达出来，农民的社会公平意识被唤醒了，农民对人身自由的企盼似乎在不太遥远的将来就会实现。中国共产党正是依靠怀着这种朴素理想的一支革命力量，从广大农村吹响了向城市进军的号角，从而迎来了1949年中华人民共和国的诞生和50年代前半期中国农村经济发展的巨大成功。
贫穷而勤劳的农民似乎实现了梦想，终于拥有了一块属于自己并赖以生存的土地。生产关系的变革解放了生产力，农民生产的积极性和能动性出现了空前的高涨，苦心经营与辛勤劳作带来了可观的收益。同样，农业增长为国家做出巨大贡献也是显而易见的。这些增长表明了农民对新经济机会的反应：尊重农民，通过普遍增加生产而追求个人财富；尊重农民对生产方式的自愿选择，只要国家沿着这个方向走下去，向贫困告别似乎成为中国农民不太遥远的目标。
伟大的胜利激励人们实现更伟大的目标，土地改革和农业合作化的历史性胜利激励着人们去超越历史。历史悲剧终于发生。在胜利面前，人们没有保持清醒的头脑，把实行土地政策和物质利益原则政策的胜利误认为是主观意志的胜利，因而滋长了一种越"大"越好，越"公"越好的"左"的观念，不顾条件地追求"超级过渡"，用强制手段实行人民公社型的集体化，企图通过"穷过渡"的捷径跨入"共产主义"。一时之间，人民公社化的浪潮无情席卷了全国。农民不仅被剥夺了土地和生产资料的所有权，而且连耕作经营的自主权也丧失殆尽，"大锅饭""一平二调"取代了"物质利益分配原则"，农民的感情受到极大伤害，生产积极性被严重挫伤，这种状况一直延续到70年代末。20多年来农民仿佛做了一场恶梦，贫困的阴影始终笼罩灾难深重的中国农民。
回顾历史的不幸是痛苦的。从1957～1977年，一组组冰冷的数字令人心寒，这一时期的农村经济是一次历史的大倒退。
1958年开始的"大跃进"到三年困难时期，中国国民经济出现了严重困难，农村普遍出现大饥荒。中国农村非正常死亡人数以千万计。
1976～1977年的统计显示，中国约有200多个县仍停留在解放初期的水平。1977年，全国80%的生产队人均收入不足100元，其中有1/3在50元以下。
1978年中国的国民经济已接近崩溃的边缘，其中农业尤为突出：全国农民人均收入公134元，绝大多数地区的农民辛苦劳作一整天，工分值也不过0.30元左右，有的贫困地区竟在0.22～0.08元之间，也就是说，劳累一天的价值与一盒火柴的价格差不多。骇人听闻的贫困和低效劳动长期以来被表面的政治热浪所淹没。1978年与1956年相比，中国农民每年消费的大米、小麦等主食的水平不仅没有上升，反而有所下降；牛羊肉的年消费水平下降近1倍，年人均消费量仅为0.58公斤。更为严重的是，这种低收入的贫困农村人口竟占共和国人口总数的80%。
70年代末，当中国农民从恶梦中醒来时，他们发现：幻想破灭了，"人有多大胆，地有多大产""人定胜天"的豪言壮语，"一大二公"的经济体制，永无休止的政治说教，马拉松接力式的运动，非但没有给他们带来多少实惠，反而使他们陷入生活的困境。
农业经济的长期停滞，积重难返的农业问题，已成为中国工业进一步发展的严重障碍。1979年，中国政府在严峻的现实面前作出两大决策：一是从本来就十分短缺的工业发展基金中切出一块，用于大幅度提高农产品收购价格，主要的农产品一次性提价高达15～35%；二是准备大规模长期地进口粮食。仅1980年从美国进口粮食就花费约20亿美元。提高农产品价格的刺激，粮食需求环境相对宽松而带来的农业政策的松动，以及政治上要求解放思想、实事求是的呼声，为一场默默的、自下而上的伟大变革提供了历史性契机。
以摆脱贫困的强烈渴望和冲动为动力，农村家庭联产承包责任制最先在那些"吃粮靠返销，花钱靠救济"的山区、灾区、贫困地区和偏远山区自发地展开。当安徽、四川、贵州等地的农民悄悄地向传统的公社型管理体制挑战时，农民生产和生活的恶劣处境使人们来不及做大多的联想和政治判断，国家经济上的乏力，政治上的松动为农村改革闪开了一个空档，以户承包的经营方式一出现，便显示出强大的生命力，产生了出乎人们意料的经济活力和社会共鸣。到1985年，家庭联产承包责任制已蔓延到全国，成为中国农村微观经济的基本组织形式。家庭联产承包责任制的推行，冲破了传统体制的束缚，农民天然的劳动权利和合法收益获得承认，长期受到抑制的农民内在冲动获得释放，劳动生产率得到了前所未有的提高。同时，长期以来在人民公社体制下掩盖的农村劳动力严重过剩的危机也暴露出来了。中国农村剩余劳动力大军何处去？从拥有土地经营支配权中获得对自身劳动自由支配的中国农民，依靠自己开始了艰苦的自立选择。在利益比较的驱使下，乡镇企业成为中国农村第二个经济成长点。
短短数年间，中国农民不但使诸多的农业产量创造了历史上的最高纪录，而且还在不要国家投资的前提下，实现了农村剩余劳动力大规模向非农产业的历史性转移。1984年中国粮食产量比1978年增长了33%；棉花增长了189%；以农业产值衡量的农村劳动生产率增长113%；农村社会总产值增长140%。而在这一系列增长的背后，是同期国家农业投资的减少，国家整个"六五"计划期间的农业基本建设投资按绝对值计算比"五五"计划期间减少了33%。农村改革不仅使中国有更多的力量投人工业化建设，而且使中国长期的农村贫困状况得以缓解。根据中国官方首次公布的70年代农村贫困情况，尽管以人均年收入50元作为绝对贫困线是一个过低的标准，但是在1977年仍有22.5%的县人均分配收入低于50元；1977～1979年人均集体分配收入连续3年低于50元的持续贫困县为221个，占总县数的9.6%；连续3年人均分配收入低于50元的持续贫困人口达8787万人，占1978年农村人口的10.8%。但是，到1985年，全国农村人均收入达到397.6元，不足200元的低收入人口占农村总人口的12.2%，约1.02亿人，其中人均收入不足150元的有4000万人，占农村人口总数的4.4%。
历史的脚步走到今天，改革开改的政策效应使农村发生了翻天覆地的变化。在大多数地区，贫困已成为历史。短短的十几年里，中国农村的缓贫和脱贫速度令世界瞩目震惊。然而，兴奋之余，一些新的现象也不得不令我们忧心忡忡。中国毕竟是一个幅员辽阔，有着960万平方公里国上，300万平方公里海洋国土，12亿人口的农业大国，其地理、历史、经济、文化、社会各方面发展极不平衡，商品经济的大潮对各个地区的经济发展既是一次难得的历史机遇，又是一场严峻的挑战。自80年代以来，中国农村贫困地区的分布日益表现出区域性的特征。随着商品经济的发展和国家政策的区域性倾斜，各地域之间经济发展差距呈现扩大的趋势。
1985年中央两位领导同志在视察江西省后指出，他们去过的老区收入在120元以下的贫困户约占1/3左右。这些贫困户缺粮、缺油、缺衣被、缺钱、缺医少药、缺生产资料，生产和生活都有较大困难。在一次全省老区工作会议上，江西省委书记万绍芬不无沉痛他说：解放30多年了，在埋着25万有名有姓的烈士忠骨的老区土地上，还存在着缺衣少粮的贫困户占总户数1/3的这种贫穷状况，每个干部都不应对此无动于衷。老区的状况如何，不仅在我省，而且在全国，甚至全世界都有很大的政治影响。
目前扶贫开发总的形势是：东部地区贫困状况明显改善，中部地区有所缓解，西部地区依然严重；平原区、丘陵区、浅山区扶贫开发工作进展快、效果好；深山区、石山区、高寒山区、少数民族地区，以及库区、地方病高发区任务重、难度大，即使在已经解决温饱问题的地区，基本生产条件也没有发生根本性的改变，抵御自然灾害的能力低，返贫率高。标准低，差别大，不稳定，是现阶段扶贫开发工作面临的主要问题。
世界银行对中国缓解农村贫困能力的预测表明，如果90年代中国的经济能保持6.8%的年增长率，经济内部的改革继续进行，收入分配合理，到2000年中国的贫困人口将下降到3500万。但是，如果90年代中国农业贸易条件恶化，或者落后地区无法参与增长进程等，都将危及中国的全面发展，尤其危及中国农村地区的发展；若加上外部条件不利，而内部改革又不能实现，90年代中国的年经济增长率则不可能超过5%，这将导致2000年时，中国仍将有5000万贫困人口。如果相对价格变化造成的收入转移等因素引起农村穷人实际收入水平下降，2000年中国返贫人口将突破1亿。
无论是中国农村的现状，还是对中国未来缓解贫困的能力和速度的预测都充分证明，中国的前景不容乐观，消除中国农村贫困不但是一项长期的、艰苦复杂的历史任务，也是涉及国家和社会稳定，人民安居乐业的政治任务。它需要以科学完备的政策体系为先导，以强大的综合国力为后盾，不言而喻，贫困与发展将构成中国下世纪面临的最为严峻的挑战。
@@@（2）“剪刀差”与“以粮为纲”
农村改革开始后，有关部门在一定范围内公布了对中国各地2162个生产队进行抽样经济调查的结果。调查反映，从1965年到1976年的11年间，这部分生产队的6种主要粮食作物平均亩产量由116公斤提高到158公斤，增长35%；而同期每亩粮食成本由26.2元提高到40.5元，增长54%；每个劳动日值由0.70元减少到0.56元，下降20%。1978年，江苏某县粮食亩产量超过650公斤，而每增长0.5公斤粮食，却要亏损1分钱。山丘圩湾俱全，气候温和，雨量充沛，自然条件得天独厚的安徽六安地区，粮食产量由1949年的9亿公斤增加到1979年的22亿公斤，单产由84公斤提高到200公斤，年平均递增3%左右。农民人均收入直到1979年仍只有25元，收入在60元以下的穷队占48.30%，有47.60%的农户年终超支拖欠。而耐人寻味的是，改革前在全国出现的一大批高产穷队中，它们多数都是先进社队，锦旗奖状令队部办公室"四壁增辉"。但是，获取这些荣誉都是以农民连年增产，收入连续下降为代价的。这就是典型的先进地区的贫穷。
这种由先进致贫的主要原因是长期以来城乡之间、工农之间不等价交换政策所致。1952～1989年国家通过工农业产品剪刀差从农业中提取9716.75亿元，加上农业税1215.86亿元，共达10932.61亿元，扣除同期国家财政各项支农（含对农村的社会救济）资金3792.56亿元，农业资金净流出量达7140.05亿元，即农业新创造价值的1/5左右被国家拿走了。仅按此计算，国家对农业取与给之比为3：1。
世界工业国家的经济发展史表明，农业余量规模对工业化推进有举足轻重的作用，据贝罗赫估计，西方国家在产业革命前的40～60年中，农业生产率增长40%左右。表明国家工业的起飞，必须要以农业的长期积累作为启动资本。新中国成立初期，中国经济首先面临的任务是迅速实现工业化。当时国际上主要资本主义国家的封锁和禁运，使中国不可能从外部取得工业启动所需的资金和物质条件，从而工农业产品价格"剪刀差"政策就构成了中国工业化积累的基本形式。
长期以来，尽管比值剪刀差绝对额时大时小、但作为一种积累机制，始终以低于社会价值水平的低价格保持着农产品的供给，保证了整个社会基本生活必需品的供应和大致平均，同时又为工业化提供了廉价的原料和劳动力。这使得中国一举跳过了低收入国家发展初期共同面临的"低水平增长陷阱"，因此，这种形式在历史上具有一定的合理性。
但是，当"剪刀差"成功地发动现代增长之后，如果仍然以这种行政方式作为持续积累的机制，其种种弊端就显示出来。首先，50年代初期，由于农产品收购价格较低，存在着国家向农民征过头粮的倾向，国家在征购粮食时遇到了一系列困难。一些农民变相拒绝卖粮，各地曾出现竟相提价购买粮食的现象，黑市交易也一度出现，加大国家征粮工作的成本。从这层意义上讲，农业合作化之所以由初级社、高级社迅速推进到人民公社的极端形式，有着深刻的经济原因。事实上，正是这种体制提供了国家控制农业产出和农村基层经济单位的手段，从而为"剪刀差"的运行提供了体制上的保证。与此同时，问题的另一方面却被忽视，即这种体制的形式是以牺牲农业效率为代价的。其次，国家规定的农产品价格实际上阉割了价格的市场功能，农产品价格既不能反映农产品的稀缺，又不能刺激农产品的供给。第三，为保证"剪刀差"顺利运行，避免市场价格的冲击，在很长一个时期里，国家把主要农副产品集贸市场作为"资本主义尾巴"全部取缔。"剪刀差"不仅以牺牲农民的整体利益来换取工业部门的增长，同时在农业内部也牺牲农民商品意识和个人发展机会，窒息农业经济活力。这就是中国农村无论是落后地区还是先进地区都普遍贫困的主要原因。
70年代未，当中国农村长期普遍贫困，维系"剪刀差"运行的、以非物质刺激为主要特征的人民公社体制难以维持和提供有效的供给时，中国工业发展受到极大制约。为了保证稳定的积累来源，消除农业长期停滞为工业增长造成的主要障碍，政府不得不痛下决心，大幅度提高主要农产品价格和大规模从国外进口粮食，以便给中国农村以休养生息的喘气机会。80年代，中国农村家庭联产承包责任制的普遍推行，并非中国领导决策层的主观意志所为，而是由于深刻的经济原因所致。家庭联产承包责任制之所以演变成一种客观的必然选择，是因为国家既拿不出更多的资金，也提不出更好的方案来打破农业领域长期的沉闷，以有效地解决工业积累和改变农村长期贫困的局面。然而，农村家庭联产承包责任制的实施，其意义并不仅仅在于为国家提供了更多的粮食和积累，而在于农民挣脱了传统体制束缚的桎梏，获得了自由支配自己劳动和生产资料的权利，并同土地实现了直接结合。农民的自我意识终于有了经济依托。
在"剪刀差"的利益反差比较下，城乡隔离的制度屏障被打破，成千上万从承包制带来的效率解放出来的剩余劳动力涌入非农产业，乡镇工业异军突起，国家工业一统天下的格局被打破，取而代之的是以国家为主体的工业化和农民为主体的工业化并举的双重工业格局。1980～1988年，全国社会总产值增加了1.46倍，其中乡镇企业的贡献占31.3%；1978～1988年，乡镇企业向国家交纳税金增加13.2倍，平均每年递增31.4%，远远高于同期国家财政收入8.3%的增长速度；在1978～1988年国家财政收入的增长中，乡镇企业占21.63%，其中1985～1988年间高达50.87%；从1978～1988年，农村人均纯收入由133.57元增加到545元，乡镇企业的贡献占33.7%；从1978～1988年，乡镇企业共吸收农业剩余劳动力6700多万人，平均每年以吸收672万人的速度增长。到1988年，乡镇企业就业劳动力已达9545.46万人，占农村劳动力总数的25.3%；乡镇企业每年还拿出大量的资金用于"以工补农"和乡镇建设，发展农村社会福利事业和教育事业，1978～1988年这10年间，仅乡镇企业用于支援农业发展的资金就达162.8亿元。农村工业化的伟大意义并不仅仅在于它为中国工业化提供了第二条道路，在于中国农民真正以主人翁的姿态参与了中国工业增长的进程，并与城市共同分享现代经济增长带来的利益。
家庭联产承包责任制和乡镇企业是中国农民的两大创举，它是对行政性"剪刀差"以及维系其运行体制的反对和抗争，中国农村从整体水平上由贫困迅速实现温饱概源于此。
农村产业政策对中国农村经济发展也有着至关重要的影响。长期以来，"以粮为纲"的单一产业政策的直接后果之一是，林牧副渔各业不同程度的萎缩。1978年中国林牧副渔各业产值合计占农业总产值的32.2%，各业实现收入占农业总收入的比例则更小。这就不能不使中国近1/3的社队不得不靠贷款维持简单再生产，3亿农民不得不靠吃返销粮、花救济款维持生计。片面推行"以粮为纲"的产业政策使中国付出的另一重大代价是对生态环境资源的极大破坏。在平原地区，农业生产结构转型比较容易，种植粮食或种植经济作物主要是经济效益问题，因而对自然生态造成的破坏远不及山区严重。中国山区面积达649万平方公里，占全国国土面积的67.6%（不包括海洋国土）。由于强行要求把一切土地资源用于粮食生产，于是，山区大规模出现了在陡坡上毁林、毁草开荒、围湖造田、滥用水资源的荒唐行为。自然资源遭到严重破坏的后果是，水土流失日益严重，罕见的水灾、旱灾相继发生，以致于资源日少，土层日薄，地力日衰。山区一些当年的"大寨县"至今难以脱贫，这与当时贯彻"以粮为纲"的方针给自然资源造成严重破坏所带来的恶果不无关系。
经济学原理认为，只要资源和生产条件存在差异，任何一种产品的生产在一个区域内实行自给自足，都将不可避免地降低资源配置效率。由于农业生产与自然资源条件的高相关性，农业资源配置的最佳原则应是采取地域分工、专业化协作的方式，通过市场交换达到各区域优势互补，从而使社会总财富增加，80年代中国农村产业政策的改变充分证实了这一点。
以鲁西北为代表的华北黄河下游的农业区，是棉花生产具有明显比较优势的地区，而闽东南沿海农业区有史以来就是中国甘蔗的主要产区，依靠甘蔗等经济作物的生产在人均耕地面积不足1亩的土地上维系了稠密的人口的生存。但是，从60年代中期以来，粮食自给政策的推行使这两大经济作物比较优势极为显著的农业区迅速由比较繁荣走向贫困。到70年代未，鲁西北已成为中国贫困程度最高的地区之一，冀、鲁、豫、皖接壤的地区成为全国最大的贫困区。闽东沿海的持续贫困人口达450万，居全国贫困区第四位，80年代，随着粮食自给政策的逐步放松，这两大贫困区便迅速实现温饱，开始摆脱贫困。
在中国山区，由于粮食自给不借以牺牲畜牧业和经济作物以及破坏生态环境为代价，造成了自然资源的供给能力严重下降。中国山区类型复杂多样，分布极不平衡。在一些生态环境遭受破坏较轻的山区，自然资源再生能力恢复较快，农民转种传统经济作物相对容易，并取得较好的效果。例如广西昭平县走马乡，90%是山区，历史上畅销东南亚的"勤江茶油"主要产于此地。50年代茶油最高年产量32万公斤，农民的粮食供应历来依靠"区际交换"，以油换粮。但在60年代，为了完成粮食征购任务，这个乡（当时叫公社）只得集中劳动力在人均0.4亩的山间冷水田搞"以粮为纲"，致使1.2万亩茶油荒芜，70年代产茶油1万公斤，成为一个穷社。家庭联产承包责任制实行后，在周围地区粮食大增产的基础上，走马乡逐渐恢复"以油换粮"。全乡已经用经营油茶的收入，按超购加价的价格水平购粮。有十几户农民已靠换粮完成本户的承包粮食征购任务。这一交换充分发挥了不同地区的自然优势和技术专长，保持了各地区较高的生产率水平，同时又大大刺激了粮食和经济作物的增长，为国家和农民提供了更多财富。在80年代的中国山区，此类事例不胜枚举。
以甘肃定西为代表的甘肃中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固（简称"三西地区"）在80年代以前，是生态破坏严重，资源贫乏，人口超载而闻名的贫困地区。80年代初该地区被列入中国政府第一个反贫困计划的区域，开连片治理、开发扶贫先河，其做法和经验对中国贫困地区经济开发起到了重要的推动和借鉴作用。《1990年世界发展报告》对"三西地区"扶贫作了专栏介绍，并给予高度评价。其中首要的一条成功经验就是从改善整个区域的生态和生产条件入手，退耕还牧、退耕还林，寓缓解贫困于国土资源的保护与整治之中。然而，"以粮为纲"在中国山区对生态资源的破坏而给农民留下的隐患远非一朝一夕所能改变。国家财力有限，还不可能一挥而就解决中国山区的环境生态问题。在黄土高原的贫困地区中，"三西地区"无疑十分幸运。
@@@（3）高相关性
米有录等根据农业部乡镇企业司统计，对全国24个省、市、自治区（除西藏）乡镇企业分区分析，结果令人吃惊。东部沿海地区的辽宁、北京、天津、山东、江苏、浙江、上海、广东8个省市的乡镇企业总收入占全国乡镇企业总收入的60%，人均乡镇企业收入150元；而西北、西南地区的宁夏、甘肃、青海、新疆、云南、贵州、广西以及华北的内蒙古等8省区的乡镇企业总收入只占全国乡镇企业总收入的4%，人均乡镇企业收入在50元以下。其中甘肃、青海、宁夏、新疆四省区的乡镇企业总收入共有11.1亿元，占全国乡镇企业总收入的1.2%，比江苏省无锡县同期乡镇企业工业总产值还要少1.7亿元。这一连串数字为中国农村三大区域分布的极其不平衡勾画出大致轮廓，从东到西三大区域的农村经济水平呈东高西低的态势，与中国三大地带经济总体发展水平由东向西逐渐递减相吻合。中国贫困地区区域分布特征和贫困程度与三大地带经济总体水平的差异高度相关，三大地带的形成与演变对农村贫困地区的未来发展至关重要，贫困地区的振兴与开发将受制于区域内总体经济发展的水平和质量。
投资是一个国家或地区经济起飞的物质前提，是构成现代经济成长的重要基础。80年代以来，中国三大地带投资布局发生了重大转变。一是随着国际紧张局势的缓和，国家放弃了在区域布局中分散投资的思想，"区位优势"上升为决定投资流向的首要地位。区位比较优势诱使国家投资重点向东部地区倾斜。改革前30年，东部地带投资分配额在国家投资中平均占40%左右，而"八五"计划期间一跃达到55%以上。全社会固定资产投资总额达到1137.73亿元，东部地带为2380.60亿元，占总数的57.5%；中部地带为：1006.10亿元，占总数的24.3%；西部地带为595.83亿元，占总数的14.4%。东部地带高出中部地带33.2个百分点，高出西部地带43.1个百分点。二是中国政府把东部地带推向改革开放前沿，东部地带凭着地势平坦，东邻大海、西连内地的自然优势，以及雄厚的工业技术基础和良好的人力资本，在国家种种优惠政策的支持下，率先走向了世界。经济的超前启动使东部地带投资环境与内地的差距进一步拉大，外资成为东部经济发展的重要力量。三是中央与地方财政的"分灶吃饭"打破了传统的单一投资主体格局，取而代之的是投资主体多元化。"财政包干"体制使投资数量与财政收入有了直接联系，从而大大强化了地方利益，使地方各级政府发挥了前所未有的主动性。积极支持和保护本地区企业的成长和发展，在一定时期有力地推动了中国经济的发展。但是，这种投资权力和投资收益分配权力沿着行政序列从中央到地方转移并不能改变企业隶属于政府的地位，这样，企业不可能被造就成真正独立的、在市场中求生存的经济实体，自然也就没有追逐区域比较优势，把利润投向有利区位的强烈冲动。由于地方政府拥有对企业的行政管理权，为保护本地区产业免遭外来竞争的冲击，各地政府几乎都设置了行政壁垒，垄断本地市场。地方市场的封闭和行政性分割，使沿海向内地的扩散效应大为减弱。这种以地方财政收入最大化为目标，限制投资在地区间的流动，造成不平等基础上的"平等竞争"，使中西部农村地区在寻求增长机会的过程中处于更加被动的地位。中国东部地带农村劳动力从事非农产业的占29%，高出中部地带12个百分点，比西部地带高出17个百分点；每一农村劳动力创造的农村社会总产值，东部分别为中部和西部的1.7倍和2.7倍：每一农业劳动力创造的农业总产值，东部分别为中、西部的1.34倍和1.89倍；农民家庭平均每人生活消费支出，东部分别为中、西部的1.4倍和1.6倍。当东部农村地区正向现代化迈进时，中、西部地带还在为温饱而奋斗。
遗憾的是，上述三种投资分配机制运行的基础在相当长时间难以改变，区际间资本存量的差异继续扩大。在区域经济差距不断拉大的宏观背景下，中、西与东部农村地区的极端不平衡不仅加剧，而且有可能诱发一系列经济、社会、政治问题，使区域之间难以形成资源互补、分工协作的格局，在整体上阻碍中、西部农村现代化的推进。
€€2、变革前后
@@@（1）农民的理性选择
新中国成立初期，如果以维持人体基本需要界定贫困标准，贫困现象则普遍存在于中国农村之中，绝大多数农民生活在贫困线以下。人民公社时期，这种状况并未改善，农民生活水平长期陷入停滞，并一度出现恶化。虽然人民公社体制造成中国农村的长期贫困化，但在抑制农民两极分化，共同承担贫困风险，有效缓解农民绝对贫困化状况方面都在较低层次上取得最大限度的社会效果。具体来说，一是建立了抵御自然灾害的储备粮制度。全国人民公社每年储备粮食40亿公斤，人均7.5公斤，以提高贫困户因灾害、意外变故、临时断粮难以维计时的自救能力。二是在农村建立了合作医疗制度，使多数农民有病能及时得到医治，重大传染病和寄生虫病得到控制。三是对孤、老、残人保吃、穿、烧、病、死的五保户制度。70年代，中国农村的五保户人数有300万人左右，其中250～260万人可以享受到五保户待遇。虽然五保户人均每年只得到40～60元救济金，但尚可勉强维持生计。四是实现了农村劳动力"充分"就业。虽然"充分"就业带来的是劳动力边际收益下降，但却为缓解农民贫困的进一步恶化提供了物质保障。
尽管人民公社体制在一定范围内有效地抑制了农民之间贫困化的差距，但对不同地区之间贫困化差异的控制却无能为力。虽然70年代未以前农村贫困是一种普遍现象，但地区之间贫困程度的差异却显得更为突出。从地域分布看，70年代末期持续贫困区主要集中在冀、鲁、豫、皖接壤地带、云贵高原、黄土高原、闽东、新疆西南五大区，其中持续贫困县数依次为67、66、48、11、8（个），占全国持续贫困县的比例分别为30.3%、29.9%、21.7%、5%、3.6%；持续贫困人口相应为4083.5万人、1921万人、1053万人、456万人、111万人；五大区持续贫困县总计为200个，占全国持续贫困县的90.5%，持续贫困人口为7624.5万人。如果从行政区划的角度看，70年代末期，中国80%以上的贫困县主要集中在山东、贵州、河北、河南、云南、四川、甘肃、陕西、福建、山西、安徽11个省份。在全国221个持续贫困县中，有141个集中在贵州、甘肃、河南、山东和云南5省，占持续贫困县总数的63.8%，累计持续贫困人口达5596万，占全国持续贫困人口的63.7%。如果再加上陕西、福建、河北和安徽四省，持续贫困县和持续贫困人口的比例就占到83.7%和85.3%。由此可见，70年代未中国农村贫困地域不平衡问题相当突出。
从70年代未到80年代中后期，缓解贫困和脱贫致富成为中国农村一项重要的改革目标。具体来说，取得较好扶贫效果的内容有：一是家庭联产承包责任制的推行改变了农村资源配置方式，极大地刺激了农村劳动生产率的提高，农民收益与农民所支配的生产要素的贡献挂钩，使由于人力资源潜力自愿闲置造成的贫困现象得以消除。二是因地制宜，充分发挥地域比较优势的农村产业政策，使由于种粮不得不放弃本地资源优势而致贫的贫困地区开始摆脱贫困，并与其他地区逐步形成分工协作、优势互补、共同富裕的局面。三是保留并完善了改革前农村已有的社会福利制度，对农民生病，自然灾害，意外事故以及五保户提供一定的救济。四是以工代赈，即采取对贫困地区农民通过参加某些必要的社会公益劳动而获得救济资金和救济物资的一种特殊的救济方式。80年代，国家先后拿出了价值27亿元的粮、棉、布和价值21亿元的工业品实行以工代赈；增加了计划内钢材、木材、化肥、农膜等生产资料的供应，各省、自治区也相应增加了对贫困地区的投入。这种投入改革了单纯救济的外部投入方式，它通过改善贫困地区生产、生活的外部环境，促使农民产生一种追求发展的内在动力，依靠自身的劳动积累进行经济开发。以工代赈既有利于农村水利、道路等基础设施的长远发展，又缓解了农村目前的贫困程度，取得了较好的社会经济效果。五是在原有扶贫的基础上，80年代中期由按贫困人口平均分配资金向按项目、按效益分配资金转变，从单纯依靠行政系统，乡村干部分钱送物向依靠经济组织进行项目开发转变，从单项输入向资金、技术、物质、培训综合输入、配套服务转变。1986年国家设立每年10亿元的专项贴息贷款；1987年，设立了每年7亿元的贫困地区县办企业的贷款和每年5000万元牧区贫困区专项贷款。这些措施都为项目管理和经济开发创造了必要条件，提高了扶贫资金的经济效益和社会效益。
80年代中后期，中国农村贫困地区区域分布范围发生了明显变化。一是贫困地区分布区域呈现大面积收缩，即由相对集中的产生到相对集中的消除。70年代未，以人均年收入低于50元为贫困标准，中国贫困县数量1977年为515个，1978年为381个。而1986年以人均收入低于200元作为贫困标准，中国贫困县数量为317个。虽然贫困线名义标准比1977年提高了4倍，但贫困县数量却减少了64个。其中，原中国最大的贫困区冀、鲁、豫、皖接壤地区在80年代中后期贫困县减少到12个，贫困人口为820.8万，占全国贫困人口的7.7%，而70年代未这一区域的贫困人口曾占到中国贫困人口的46.5%。与此同时，中国第四大贫困区，闽东南地区的贫困状况也有明显改善。二是中国贫困地区的分布依据东、中、西三大经济地带，呈现出由东向西，由插花分布到相对集中，最后连接成片的基本趋向。根据国务院扶贫办提供的资料，在中国328个国家重点扶持的贫困县中，东部有33个贫困县，1989年农民人均纯收人为443.9元；中部137个贫困县，人均纯收入为329.97元；西部158个贫困县，人均纯收入为251.64元。可见东部发达地带零星分布的贫困地区，经过经济发达区的"墨浸效应"，贫困状况明显改观；中部地带的经济发展正处于成长阶段，开发贫困地区的能力有所增强，贫困地区的状况已有所缓解；西部地带由于存在一系列难以解决的困难和障碍，国家无力超越区域不平衡增长的历史阶段进行整体开发，一些贫困地区的贫困状况依然十分严重。三是云贵高原和黄土高原在80年代中期成为中国贫困人口最集中的两大区域。1986年两区贫困人口分别占到中国总贫困人口的20.9%和15.6%。在云贵高原，贫困地区主要分布在深山区、大山区、高寒区、石山区、少数民族区；在黄土高原，贫困地区主要集中在自然环境恶劣、水土流失严重、旱涝成灾、地方病蔓延的地区。
从80年代中后期中国贫困地区人口分布变动的趋势来看，由于贫困地区的地理位置、自然环境条件、人力素质、资源优势等各不相同，因而对国家具体政策的调整所作出的反应差异很大，收到的效果也可能相去甚远。中国幅员辽阔，贫困地区仅按地形地貌分类，就有许多种。显然，目前贫困地区致贫的成因十分复杂，不可能照搬一定的模式。但是，从已经脱贫致富的贫困地区的经验看，都与经济政策有着某些内在的联系。一是脱贫地区具有一定的区位优势，它们或是地处东部地带，或是位于不发达地带的"增长极"附近。二是脱贫地区原受传统体制的影响致贫，但对自然生态环境破坏较强，具有较容易恢复自然地域分工优势的潜力。贫困地区上述两个优势与适宜的经济政策相结合，就转化为贫困区脱贫力量的启动点，正是政策借助利益的间接诱导，才使贫困地区蕴藏的内在活力得以充分调动和刺激。政府采取行政手段直接参与经济过程不可能完成这一历史性使命。可以设想，如果政府根据以上优势做出具体行政规定，并以主体的身份直接推动，可能经济效果很难以人们的主观意志为转移。而脱贫地区内在潜力的激活又确确实实与政府经济行为有着重要因果关系。这里的启示是，贫困地区的脱贫致富离不开科学的经济政策扶持。这个政策的核心是，因地制宜，尊重每一个农民的理性选择，而不是代替农民选择；保护每一个农民的合法利益和劳动力积累，而不是变相无偿剥夺农民的积累；用经济的方法协调农民与国家经济利益的冲突，为培育贫困地区经济组织功能创造一个宽松的政策环境。
@@@（2）区位优势的转换
农村贫困地区的区域分布相对集中，是缓解贫困的最大障碍。从区域经济成长的历史进程来看，缓解了三大地带经济水平的巨大差距，也就缓解了农村贫困地区的贫困。国家在经济增长的起步阶段，既然率先增长的地区具有累积的优势，那么政府的政策就应当使这部分地区初步繁荣起来，并对其他地区的增长起拉动作用。如果政府迅速采取不利于经济领先地区的措施来拉平各个区域的发展，将无助于整个国家经济资源配置效率的提高。然而，当较发达地区已经开始走向繁荣时，为了防止累积性因果关系造成的地区间贫富悬殊，政府应制定某些特殊政策来刺激不发达地区的经济发展，而不宜等待"扩散效应"来自然而缓慢地消除地域上的二元结构。
自然和历史环境造就了东部地带有利的区位优势。但是，从结构上来看，中、西部也有其自身的比较优势，这种总量上优势的差异、结构上的优势互补本应在平等的经济政策环境取得最佳的资源配置效率，但是过去不平等的经济政策无疑拉大了本来已有的优势差异。国家投资重心的东移，传统经济体制的率先松动，种种优惠措施的倾斜，以致地方经济的自我保护实际上成为东部经济的启动力量。可以毫无夸张他说，政策的倾斜是东部经济起飞的，"推进器"。尽管东部地带经济已进入现代增长，但大规模由东部向西部推进的阶段还远未到来，行政性的抑制东部"补齐"西部，将会无助于国家宏观经济效益的提高，而只会延缓中国现代化的历史进程。如何解决中国东、西区域布局上的"马太效应"？二元空间结构理论和东部地带经济起飞的实践的启示是：用经济政策刺激不发达地区的经济发展。
区域经济发展不平衡是经济成长过程的必然现象，正是这种差异才构成了不同地域生产要素的交换和流动，这正是区域经济市场形成的奥秘所在。从纯经济学的观点来看，任何非经济手段的长期干预都将无助于不同区域资源配置效率的提高。
中部地带是中国经济比较发达或者经济正在成长的地区，包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西等9个省区。从中部与东部的区域分工看，中部地带处于中国内陆腹地，水陆交通比较方便，矿产资源丰富，特别是能源资源是中国最密集的地区，向东可就近供应能源、原材料等。但长期以来，中部地带的工业企业经济效益一直低于全国平均水平。中部地带工业企业全员劳动生产率年均12049元/人，只是全国年平均水平（13961元/人）的80%，工业企业每百元固定资产实现产值103.65元和利税16.33元，低于全国工业企业百元固定资产产值124.28元和利税20.67元的平均水平。工业企业经济效益差的主要原因是中部地带与东部长期的不等价交换。由于通过价格再分配将中部很大一部分利润转移到东部，不仅使中部难以自我扩展，甚至难以维持正常生产。作为中国能源和原材料工业重要的基地，中部地带大部分工业企业由国家投资，50年代兴建。由于能源和原材料的相对短缺，企业的生产和经营受到国家的严格限制，僵化的体制一方面造成基础资源的短缺，另一方面企业又缺乏自身扩张的力量，结果形成"越统越少，越少越统"的恶性循环局面。似乎与中国农村传统体制下粮食短缺的成因有某些相似之处。
因此，中部地带经济的振兴，一是要有步骤地放开能源、原材料价格，适当抑制能源、原材料市场的过度需求，为企业微观基础的重新塑造创造一个宽松的条件；二是区域分工与协作必须以平等互利互惠为原则。实施这一原则的最佳形式就是市场，只有借助市场调整区际利益分配，才能使两大区域资源配置总体效率不断提高。
如果企业微观制度能在中部地带率先改革，并且通过地域的平衡交换和合理分工加速中部的资金积累，那么在一个不太长的将来，中部地带经济将会崛起。这不仅会使国民经济增长获得强有力的后劲，而且将会对中部地带贫困地区带来最为深刻的历史影响。一是经济的扩张将引致基础设施超前建设，贫困地区的脱贫将与非农业资源的开发和利用有机地结合在一起；二是新的"增长极"的出现，将刺激一系列关联产业的产生和发展，新的各种形式的就业机会将会不断涌现；三是流动意味着能量，劳动力、信息、资金、商品等生产要素的流动将对贫困地区封闭落后的生产方式、文化意识、生活观念、思维方式等产生强烈的冲击波，现代意识的注入将会使古老而贫穷的农村萌发出充满活力的勃勃生机。
西部地带包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等9个省区。西部地带是中国经济不发达、需要加强开发的地区，也是中国贫困地区最为集中的地带。从总体上看，这一地带自然条件较差，工农业基础薄弱，交通不便，文化不发达，现有经济和科学技术水平比较落后。但是这一地带矿产资源储量十分可观，水能资源很丰富，开发潜力很大。从全局来说，由于国家财力、物力不足，在本世纪内，国家不可能对西部地带进行全面的开发和建设，因此，西部地带的整体开发应着眼于国际市场。
区域经济理论认为，区位优势是一个可以转换的相对概念。西部地带的北面、西面、南面与中国周边国家有着漫长的边境线，西部地带可以避免远离沿海口岸的区位劣势，发挥陆地口岸的区位优势。通过陆地发展边境贸易，将有着巨大的潜在市场。新疆、西藏、云南等省区与前苏联、巴基斯但、尼泊尔、缅甸等国的边境贸易进出口年均总值为2.76亿美元。实际上西部在历史上就与其他国家有着辉煌的经济交往。云南第一条穿山跨河的现代铁路由法国人建造。位于云南深山区的国家级贫困县红河县是云南著名的侨乡，该县历史上因民间"马帮"同云南省接壤国家进行边境贸易而一度兴隆，如今从红河县县城古老而美丽的建筑群中仍能使人感受到昔日经济的繁荣和风采。在西北，著名的"丝绸之路"也是有力的例证。
因此，国家在重点开放东部沿海，大力推进沿海地带参加国际分工的同时，应当在政策上给西部地带提供平等的经济发展机会，有步骤地扩大西北、西南的对外开放。通过与周边国家开发商品、劳务、技术、资金的合作，把西部边远地带从长期的贫困、封闭、落后状态中解放出来。关于边境开放带来的经济效益我们可引用最近广播电台的报道作一例证。地处与俄罗斯接壤的黑龙江省的一个贫困乡，在中俄边贸开放以后，得知俄罗斯市场需要大量鹅毛，乡里头脑比较灵活的农民便迅速做出反应，在农村挨家串户收购鹅毛，然后销往俄罗斯。对鹅毛的需求刺激了该乡养鹅业的迅速发展，随着养鹅业的发展壮大，鹅肉鹅蛋加工厂、羽绒服装厂等乡镇企业应运而生，该乡农民迅速走上脱贫致富的道路。这一事例的启示是，对贫困地区的优惠政策不能仅仅局限于减轻农民负担，缓解农民贫困状况方面，而且还要着眼于为农村贫困地区从政策上提供更为广阔的生存发展空间。
@@@（3）走向繁荣
随着中国国力的增强和扶贫、缓贫措施的实施，农村贫困地区的温饱问题预计在不太长的时期内可望解决。农村贫困地区的主要工作重点将由解决温饱、缓解贫困阶段转向经济开发阶段。
目前制约贫困地区经济开发的因素很多，诸如市场发育不足、信息闭塞、劳动力素质低下、资金短缺、生态环境恶化、文化水平落后等，因此合理确定贫困地区经济振兴的启动点和突破点成为贫困地区经济发展的关键。
根据赫稀曼的产业关联理论，公益性基础设施产业具有较高的产业关联度，基础产业的长足发展会拉动前向关联和后向关联产业的迅速发展，对其他产业有着较大的波及效应。国外开发经济落后地区，选择经济启动点有着两个显著特征，一是超前发展交通、通讯、能源等基础设施，把它作为改善投资环境，诱导其他产业的基础；二是准确把握和评估区域比较优势，在基础设施产业初具规模、形成生产能力的基础上，迅速推进具有本地优势的主导产业的发展。因此，在中国农村贫困地区，可通过地方投资、吸引外资、以工代赈等多种方式把基础设施的建设和主导产业的培育结合起来，作为发展贫困地区商品经济的成长源。
法国学者列凡塞尔曾指出，一个地区的经济发展水平和阶段与人口分布密度存在着正相关关系。因为人口分布密度越是稀疏，信息传递量和分工协作的可能性就越小，因而经济水平越是低下。中国农村贫困地区人口分布密度情况也印证了这一点。但是，人口密度不是一个绝对概念，在引入交通、通讯等现代变量后，从经济协作的成本变化的角度看，人口分布将会相对集中，农民生存和发展的机会将会增加，经济发展质量将会提高。
然而值得注意的是，在贫困地区大力推进基础产业的发展并不意味着普遍通水、通电、通路，也不是鼓励农民耗资在生存和生产条件十分不利的地区硬撑下去，而是有选择性地在有着商品经济巨大发展潜力的地区或集镇培育新的"增长极"，为农民提供更多的就业机会和获利机会。通过示范效应，变散居于荒山野岭或深山老林中的孤立、分散、封闭的"三户一村""五户一庄"极度分散的人口为适度集中人口，使人口在地域引力的拉动下向特定的地域空间集聚，以避免生产性基础设施利用不足，技术、管理经验难以传递和扩散，经济协作成本加大等弊端。因此基础设施产业的发展必须因地制宜，综合评估，纳入贫困地区经济开发的总体规划之中。
贫困地区经济的转化、开发、成长和运行都与市场环境高度相关，没有开放、竞争、协作的市场经济环境，贫困地区的经济开发将会成为一句空话。在商品经济条件下，市场既是生产过程的前提，又是生产过程的结果。从一定意义上讲，贫困地区生产落后，但市场更落后。在一些最落后的贫困地区，流通环节的淤滞已成为启动市场的制约因素，许多农副产品由于流通渠道不畅，缺乏强有力的营销组织，要么大量积压变质，要么大幅度杀价收购，严重伤害了农民生产积极性；一些地方政府，为了提高本地财政收入，保护落后企业，明令禁止本地农副产品流入毗邻地区和外地商品流入，极大地损害了农民利益和消费者利益，致使流通环节对生产的刺激、引导和推动作用难以形成，农民生产潜力受到极大的限制。由于市场流通渠道阻塞，农民无法感受到社会化商品市场需求的信息，又无力承担农副产品积压的风险，基本上处于"种什么，吃什么，产什么，用什么"的半自然经济状态。一些地方政府或部门在同外商或发达地区合作时，往往只以合作带来的直接利润的多寡作为取舍标准，而忽视了合作带来的外部环境的经济收益。
因此，贫困地区在实现以自然或半自然经济向市场经济的转换过程中，必须真正转变观念，把市场流通列入脱贫致富的总体规划之中，使经济开发和流通建设平衡发展，建立多层次、多形式、开放式的农村市场流通体系。具体他说，一是改革以损害农民利益来增加地方财政收入的农副产品单一流通渠道，重新塑造农村供销社微观基础，使供销社真正成为代表农民利益的经济组织。二是在政策上要鼓励形成多元化的市场流通经济组织，造成多家经营、平等竞争的格局，政府应保护活跃在贫困地区的个体运销专业户，为他们开展业务创造条件，尊重他们的劳动，维护他们的合法收入，并鼓励更多农民进入流通领域，引导他们向合作经济的方向发展。三是恢复和建立各种形式的农贸市场，有条件的还应培育一批专业市场，并在发达地区设立具有综合功能的贸易窗口，及时沟通信息，加强对外联系，使贫困地区通过市场由封闭走向开放，由贫困走向繁荣。
€€3、扶贫管理
@@@（1）脱贫进程
从目前的扶贫形势看，对脱贫进程影响最大的问题有三：一是扶贫投入问题；二是扶贫效益问题；三是扶贫管理问题。
现在所剩的5000万贫困人口，主要集中在中国中西部省区的深山、石山区、高寒山区、黄土高原和荒漠区，以及地方病高发区和水库移民区。这些地方的特点是：人均耕地极少，上质贫瘠，人畜饮水困难，自然条件恶劣，自然灾害频繁，甚至缺乏起码的生存条件；很多地方穷乡僻壤，地处偏远，由于不通路、不通电、不通邮，环境封闭，信息不灵。这些地方长期以来教育落后，劳动力文化素质低，接收新事物慢，又兼缺医少药，疾病丛生，社会发育程度低。至今还有不少人居住在窝棚和山洞里，饥寒交迫，景况凄惨，这些明显的区域特征和自然特征，大大增加扶贫的客观难度，过去一元钱能办到的事，现在需要两三元钱才能办得到，而目前扶贫资金的供给与需求相差悬殊，远不能适应客观实际的需要。
近几年国家扶贫资金不断增加，1999年三项资金年度规模已接近百亿元（扶贫贷款45.5亿元，以工代赈资金40亿元，财政支持不发达地区发展资金12亿元，合计97.5亿元）。初看规模不小，但尚不及国民生产总值的0.2%。如果以没有解决温饱的人口测算，更是微乎其微，人均年投入只有130元。加上地方配套30%，人均170元。其中一半是贷款，农民不仅要还本而且要付息。真正由国家付出的，并假设全部用于穷人，人均一年也只有五六十元，不及城市月工资最低限额的1/3，甚至比一些地方农民承受的不合理负担还低，更无法与世界许多国家的扶贫标准相比。
在扶贫投入上必须有一个大的思路转变。有些贫困县从1986年算起，已经扶持了24年，至今还是贫困县。其中有些是今年脱贫，明年又返贫，有些则从来没有脱过贫。如果按目前的扶持力度进行下去，也许还要一二十年。与其每年都拿点钱而不能解决问题，不如集中力量真正解决一些问题。
必须把扶贫资金的份额，从目前不足国民生产总值的0.2%提高到0.5%（低于发达国家70年代的0.7%，高于90年代的0.3%）。也就是说，用于扶贫的资金总量，应达到每年250～300亿元人民币。以后每年按物价指数增长，连续5～10年。"中华民族历史上的一件大事，人类发展史上也是一个壮举"的目标可望提前实现。可以设想，前5年解决温饱，后5年基本脱贫。如果真能做到这一点，我们将为发展中国家树立一个榜样，让有中国特色的社会主义在人类发展史上写下光辉的一页。
扶贫资金的使用主要是两大部分：
域经济增长。直接扶持农户脱贫。区域经济增长将为贫困人口的脱贫提供市场环境，农户的脱贫也将为区域经济增长提供产品、劳动力和购买力，二者相辅相成。具体来说扶贫资金用于四个方面。
贫困地区之所以贫困的重要原因之一是区域封闭。长期与外界隔绝，只能靠消耗和破坏资源维持自然经济。造成这一状况的原因固然很多，基础设施的落后，是直接原因。因此必须把道路、通讯、水、电的建设提上日程，至少应安排80亿元。基础设施的建设主要是支持区域经济增长，首先得益的并不是贫困人口，而是工业企业和富裕人口，以及贫困地区和发达地区的经济交流——最终有益于国民经济综合实力的发展和增长。但是通过以工代赈，贫困农户有所收益，而且基础设施最终也将有益于农户的脱贫致富。
基础设施建设，一般来说是跨越县界的区域性建设项目。而与贫困人口脱贫关系最密切的还是县域经济的发展。如果一个贫困县的在职工作人员发不出工资，离退休人员的退休金和医疗没有保障，可以想象，这个县的工作将会是怎样一种焦头烂额的景象。正常的工作秩序尚且不能维持，就很难设想扶贫工作能够正常进行。为了维持县财政的开支而不得不东挪西借的时候，挤占扶贫资金，以及教育资金、科技资金的状况怎么可能杜绝呢？如果东挪西借盛行的话，又怎么能阻止贪官污吏不混水摸鱼呢？所以扶助贫困地区的发展基金，不仅不能减少，还应增加，至少应在原有12亿元的基础上达到40亿元。连续几年，使每个贫困县真正建立起几个龙头企业，既可缓解县财政的困境，又可为扶贫创造机会。在强有力的监督机制控制下，切断挤占扶助贫困人口的扶贫资金的管道，使解决温饱的扶贫工作走上正轨。
扶贫的最直接的目标是：第一，解决贫困人口芦温饱；第二，让因人口脱贫；第三、使贫困户走上致富之路，向"共同富裕"迈进。直接扶助贫困农户，应当是扶贫的重点，至少应安排80亿元，其中50%～60%直接贷款给农户发展生产（其中包括劳务输出的贷款），这方面已有成功的经验，后面再做专题讨论。30%～40%用于能涵盖贫困农户加入其中的农、林、牧开发项目（非工业企业）。10%～20%用于科技和技能培训，其中包括重建农技网，力求把对农民的成人培训，特别是对贫困人口的培训系统化、制度化。
那些人均只有0.1～0.2亩耕地的山区，连吃水都十分困难的石山区，异常干旱的荒漠边远地区，已不具备人类生存的起码条件。一般性的扶贫根本不能解决问题，这些地方的唯一出路就是咨民。这些地方几十年来，年年救济年年穷，连救济粮都无法运进去，即使运到，也已成本奇高。这些地方还有一个特点，就是居住十分分散，基础设施的建设对他们也不起作用。如果把每年的救济加起来，可能已超过了移民所需的费用。为此我们应当痛下决心，把这些人口分期分批进行移民，一次性予以解决。移民不仅卸下了国家的包袱，也使贫困人口早一天脱离苦难。据有关人士估算，约有500万左右的贫困人口迫切需要采取移民方式解决他们的贫困问题。如果以每户补助5000～10000元，每年拿出40亿元，三年即可基本解决。到2000年，如果中国能按计划切切实实解决了5000万贫困人口的温饱问题，才能真正为社会主义而骄傲！中心问题还在于如何解决资金问题。
解决资金问题，主要靠国家的投入。同时也要广开门路，多方筹集。一是中央增加扶贫投入。中央财政是扶贫资金的主渠道，如果把支持东部沿海地区的力量向贫困地区倾斜一点，如果缓上几个大型企业，如果加强税收执法，如果少建一些酒店，扶贫资金的筹集应该不是难事。二是地方政府也要增加扶贫投入。三是国民经济各部门在安排产业布局与资金投放中，进一步向贫困地区重点倾斜。四是发动全社会鼎力相助。目前120多个中央部委、国家机关、企事业单位和社会团体，定点挂钩帮扶320个国家定点贫困县；地方各省相应的2500多个单位帮扶了国家定点和省定贫困县592个，定点挂钩的帮扶工作取得了很大成绩，但很不平衡，有的单位投入极少，仅仅是个联系点，在今后的扶贫攻坚中，也应加大资金的投人力度和工作力度，五是要开展好东西部省市间的互助和富省帮穷省、富县帮穷县的富帮穷活动。六是要支持民营企业家办好"光彩事业"，为他们提供更多的优惠条件和政策环境；此外还应积极争取有关国际组织的合作和支持。
消除贫困体现了全心全意为人民服务的宗旨，实现共同富裕是社会主义制度的本质要求，只要把农村的贫困状况广为宣传，积极倡导，同心协力解决扶贫资金的紧缺困难，就大有希望。
@@@（2）扶贫效益
既要加大投入，又要用好资金。没有效益的扶贫等于浪费资金，所以，扶贫效益比扶贫投入更重要。
这些年来，国家用于扶贫开发的资金，为解决群众的温饱，改变贫困地区的经济和社会面貌，发挥了极为重要的作用。各地在扶贫资金的管理使用方面，也创造了很多成功经验。但还存在一些不容忽视的问题。主要表现在：扶贫资金到位迟，用不足；中央的扶贫资金，超越规定的投放范围，没有完全用到国家重点扶持的贫困县；相当一部分贫困县，重富县轻富民，重工轻农，重大轻小，甚至把一部分扶贫贷款用于解决群众温饱毫不相关的项目；一些开发项目，特别是工业项目，选择不当，效益不好，还款率低，呆滞严重。而与解决温饱最为直接的农业发展，却得不到最有效的支持。这些问题，直接影响着扶贫效益的实现和脱贫进程的炔慢。
所谓扶贫效益，主要不是指经济学上的投入产出效益，而是指扶贫资金在解决温饱和提高农户生产自助能力上发挥作用的大小。如果扶贫资金没有用于扶贫，或者虽然用于扶贫，但是没有在解决农户温饱问题上发挥作用，这就是没有产生扶贫效益。或者虽然发挥了一些作用，但是作用极小与投入不成比例，这就是扶贫效益不高。没有效益的扶贫等于没有扶贫。所以说扶贫效益是扶贫工作的生命，是扶贫目标能否实现的关键。因此必须把提高扶贫效益置于全部扶贫工作的首位。或者说要把全部扶贫工作重心，转到以提高扶贫效益为中心的轨道上来。
如何提高扶贫效益，是一篇大文章，必须在各方面进行调整和改革长期以来，中国的扶贫实行的是一种区域增长带动战略。这种战略的指导思想是，在区域经济增长中带动区域内贫困人口的脱贫。这种战略在特定的条件下，在80年代曾经发挥过积极作用，实现了大面积贫困人口的减少。但是进入90年代，这种战略逐渐失去优势，区域增长对贫困农户的辐射带动作用已大大减弱，而其固有的缺陷却明显暴露出来。
在区域增长战略思想的指导下，扶贫对象的主体确定为县。因为县既是行政单位，又具有区域特征，所以扶贫的一切活动都以县为单位进行。决定是否纳入扶贫对象，要看县域内的人均收入水平，决定是否脱贫，也以人均收入水平为标准，从急功近利的角度来看，影响人均收入水平的决定因素，主要是县域经济的总量增长，而不是贫困农户是否脱贫。这就自觉不自觉地诱导决策者的行为向总量增长的目标倾斜，引发了重工轻农，重大轻小，扶贫资金被挪用、漏出，以及目标偏差等一系列不正常现象的发生。这也正是产生所谓"富县富民"争论与矛盾的原因。
贫困地区的现实是，民穷县也穷，都应当发展，都应当致富。但谁是扶贫对象的主体必须明确。《国家八七扶贫攻坚计划》的目标，是在本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题，并为脱贫致富打下一定的基础。任务是解决温饱，对象是贫困人口，扶贫的主体对象只能是贫困农户。事实上现在还根本谈不上"富民"的问题，而是向贫困农民"雪中送炭"的问题。首先把他们从饥寒的泥潭中扶起来，并帮助他们树立自立自强的意识，增强自助自救能力，自力更生地解决温饱问题，能吃饱饭，能有衣穿，能从事简单再生产，为致富创造必要条件。
但是要摆正富县富民的关系，并不是一件容易的事。必须从中央到地方重新统一认识，在战略指导思想上来一次大的调整，从"区域增长战略"向"农户受益战略"的转变。并把战略思想的转变，形成强有力的规范和制度，把扶贫任务规划到贫困乡、贫困村，把扶贫效益落实到户。一旦贫困农户的温炮解决了，生产发展了，农民富了，县也就富起来了。富县要寓于富民之中，不能与民争利，贫困县都是财政赤字县，负担很重，日子很难过，富县的迫切愿望应予支持。为此我们建议，单辟一块扶助贫困县的资金，即把支持不发达地区的发展基金从容不12亿元扩大为40亿元，以支持县域经济的发展，但是扶助贫困农户的贴息贷款，必须集中扶持贫困农户，两块资金严格区分，以保证温饱目标不受干扰。指导想端正了，扶贫主体摆正了，扶贫效益就能大幅度提高，扶贫攻坚任务的完成就大有希望。
扶贫是以增加穷人经济收入为主要内容的经济活动，因此必须有目标、有计划、有措施、有步骤地进行。特别是如果加大扶贫投入的话，这个问题就更重要了。这些目标、计划、措施、步骤的制定，可以统称为扶贫设计。扶贫对象的主体从县转向贫困乡、村后，扶贫设计也必须从县向贫困乡、村转移，并把推广扶贫设计提上议事日程。首先，要决策扶贫的主攻目标，是种植业、林果业，还是畜牧业或采掘业？以及先做什么后做什么，要有一个总体规划。其次，按照规划要求确定项目，并逐项进行实施方案的设计。如同一项工程要有施工图纸、施工设计一样，扶贫项目的实施，也要有设计、有图纸，详细列出资金预算、预期效益、完成期限、实施步骤、监督验收等内容。推行扶贫设计，必将有效地减少扶贫工作中的随意性和盲目性，大大提高扶贫工作的计划性和科学性。
贫困是一个十分复杂的社会现象，搞出一个科学的扶贫设计、区不容易，因为贫困不仅表现为收入低下、缺吃少穿、营养不良，而且还表现在教育程度、医疗保健、预期寿命、政治地位等许多方面。解决温饱只是消除贫困的最低要求。真正按照国际上通行的消除贫困的标准解决中国的贫困问题，可以说任重而道远。因此，我们在开展扶贫设计时，眼光要放远一些，既要采取"短平快"的办法，尽快解决温饱问题；又要瞻前顾后，综合考虑，把扶贫开发与长远的经济发展、生态的良性循环结合起来。为此，首先要对当地的资源和现实情况进行深入细致的调查研究，在此基础上才有可能做到科学规划、精心设计。科学的扶贫设计，是提高扶贫效益的必要前提。
扶贫攻坚，任务繁重，时间紧迫。直接面对贫困乡、村，工作难度更大，这种情况下很容易出现赶时间、赶任务而草草决策的现象，结果往往事倍功半。凭经验、凭感觉，甚至凭道听途说来的信息，就决定扶贫项目的做法已经过时。必须使每一步工作都建立在科学论证的基础上。俗话说："磨刀不误砍柴功。"如果能把扶贫规划、扶贫设计做到有根有据，有分析，有论证，并能做到精心设计，必能获事半功倍之效，大大提高扶贫效益。
面对592个国家定点贫困县、9000多个贫困乡、70000多个贫困村，做好扶贫设计，任务很重，而且这项工作主要由县、乡两级的同志完成。为此，我们建议：应制定一套扶贫设计制度，明确设计原则，要求和规范发到基层，使扶贫设计有所遵循。完成一套扶贫设计"样板"。选择不同区域，不同类型的贫困乡村，组织力量设计出一批"范本"，供基层参考。同时选一些选项正确、设计精良、实施后成效显著的典型，总结其经验供各地学习。开展扶贫设计培训。把前两项工作的成果编成教材，然后通过培训，使基层工作的同志学会方法，掌握要领，尽可能地提高扶贫设计水平。第一项可以由实际工作者与专家共同完成；第二项工作可以委托科研单位为主与地方同志共同完成；第三项工作则要通过政府系统有组织地进行。
扶贫设计是一项综合性很强的工作。虽然各地的具体情况千差万别，但是设计的基本原则都是相通的，概括起来有以下十条。
农业优先原则。贫困地区农民最熟悉的是农业，解决温饱最直接的也是农业，所以选项、设计必须以农业为基础定位，优先考虑，至少应占全部资金80%以上。
资源优势原则。发展农业，各地在种植业、林、牧、副、渔上的资源优势也不同；有些地方还有特殊的资源，如地下矿藏资源，如果无需大量的投资，也可列为优先考虑，切不可发展自己没有优势的产业。
农户参与原则。规划设计要力争选择贫困农户能直接参与的项目。不仅可以增强他们的积极性，还可以通过参与提高他们自救自助、自立更生的能力。
效益到户原则。无论是直接还是间接参与，扶贫效益的受益者都应主要是贫困农户。
简单易行原则。我们的中心任务是首先解决温饱，因此，扶贫项目的选择就要考虑见效快、易操作的特点。技术复杂、见效慢的项目只能留待以后再做。
生态平衡原则。贫困地区的生态破坏是贫困根源之一，因此，保护生态良性循环至关重要，绝不能急功近利，为求"短平快"而影响生态平衡。
市场需求原则。需求拉动生产，随着市场经济的发展而日益突出。许多项目就是因为市场供求看得不准而失败了。市场需求，既要考虑眼前，又要考虑未来，还要考虑物价的波动。
科技进步原则。无论发展什么，生产什么，都要把技术进步的因素加进去，尽可能地增加技术含量。例如种果树，就一定要选择优良品种，否则，三五年后难免落一个因卖不出去而不得不砍树挖根的悲惨结局，既浪费了资金又浪费了时间。
量力而行原则。有多大能力办多大事。不可设计资金需求太大、技术要求太高的项目。要根据当地的实际情况量力而行。
长短结合原则。既要照顾温饱，又要照顾到长远发展，把二者科学地、有机地结合起来，必能减少返贫现象，把脱贫致富建立在稳固的基础上。
在扶贫计划的实施中，会遇到很多难题，其中最为重要的是，如何用好扶贫资金和提高资金的有效利用率的问题。用好资金，关键在于是否"有效"。有效的标准是，用于扶贫并且主要用于解决温饱。偏离这个目标，无论资金的使用状况如何，对于扶贫来说就是无效。那么现实情况如何呢？据长期从事扶贫工作的权威人士估算大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫：而有些学者则估算："扶贫资金的漏出量超过50%甚至高达70%以上"。他们共同说明一个事实，即有相当大量的扶贫资金没有用于扶贫。或者说扶贫资金的受益者，不是贫困人口而是能享受到工业利润的非贫困人口。这种现象在扶贫攻坚战中绝不能允许继续存在，打着扶贫旗号而不扶贫的现象也必须彻底杜绝。
用于扶贫的扶贫资金，其"有效利用"情况又如何呢？《经济日报》报道：贵州省从1986年以来共投入扶贫资金24亿元，开发近5000个扶贫项目，但有成效的仅占1/4。也就是说有75%（约18亿元）的扶贫资金是无效投入。《光明日报》报道：山西省扶贫工业项目的1/3因种种原因被迫停产，使70%的资金形成呆滞贷款。但愿这两个省是个别例子，否则以此类推真是不堪回首。也但愿这种情况不再发生，否则扶贫资金的有效利用和扶贫效益的提高就没有指望了。造成这一不幸结果的原因，主要是目标偏高、选项失误（今后应当在扶贫设计中加以解决），同时也有管理不善的问题。这是第二种情况。
还有一种情况是，目标也对，项目也好，但仍不能取得好效盖。原因是任务确定后，资金迟迟不能到位，甚至三年贷款两年时到。资金迟到，错过了有利时机，不能产生预期的经营效果，反过来又影响资金的回收，形成"到位迟、用不足、效益差、还贷低"的恶性循环。扶贫资金的周转率很低，不能形成滚动使用，大大降低了资金的有效利用率。
造成上述现象的原因极其复杂。但有一条极为关键，这就是扶贫资金的多部门管理。随着市场经济的发展，部门利益越来越膨胀，特别是银行的商业化，更强化了利益驱动机制。部门之间的利益摩擦，目标偏差，互相扯皮，管项目的不管资金，管资金的不管项目，扶贫资金的使用很不规范，甚至有些地方处于混乱状态。在这种情况下，扶贫资金利用的有效性便成了最大的受害者。
上述现象是工作中存在的问题，是应当改革和改进的部分。就宏观来看，成绩是主要的，也有许多利益和工作关系处理好的典型，在最大限度提高扶贫资金的利用率上做出了贡献。例如，湖北省的竹山县，"八五"期间，"该县将计委、扶贫办、银行等12家资金主管部门涉及的各项资金统一规划、统筹安排、配套使用、相对集中"，由县主管领导督察落实，较好地解决了部门之间任务与资金的关系，取得了良好的效果。该县"八五"期间使6.5万农民摆脱了贫困。另一个例子是山东省蒙阴县，该县地处沂蒙山区，是著名的革命老区。他们的特点是充分发挥信贷机构的职能优势和扶贫的积极性，"县委县政府支持县农行实行扶贫责任制，信贷部门包企业和乡镇，信贷员包村。一定两年，按脱贫标准验收"。该县从1985年至今共发放贷款28.9亿元，平均每年2.9亿元，还贷率高过96%。一个县一年发放贷款2.9亿元，实属不易，除了革命老区的特殊地位外，主要得益于高还贷率。高还贷率带来高放贷，从而大大提高了扶贫资金的有效利用率和扶贫效益，全县12万贫困人口已经基本脱贫。
这两个例子提示我们，方法虽然不一样，但仔细分析，它们有一个共同点，就是任务、资金和责任的统一。定任务就要定资金，管理资金就要担责任。任务和资金分离，资金和责任脱节，工作肯定做不好，扶贫效益也肯定不会高。
@@@（3）市场潜力
政府在引导农民进入市场经济的过程中，必须首先把自己从计划经济的传统体制中解放出来。要解放自己，就必须转变观念和认识，在诸多认识问题中，下述两个问题最为重要。
"超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础。"这是马克思的著名论断。这句话的简明含义就是说，农业劳动者生产的农产品在满足自己需要之后还有剩余，其他事业才能发展。如果农业劳动者生产的产品只够自己需要，那么就不可能供给从事其他事业的需要，其他事业就无法进行，这就是对农业基础地位的最精辟的概括。作为马克思主义者，这句话已重复过千百遍，但并没有真正得到贯彻。人们总是在农产品供应紧张的时候才大喊大叫加强农业，一旦供应城市需要得到基本满足，就把农业和农民丢到一边不管了，这几乎成了一种"职业病"。
农业的基础地位不是说它在产值上占有高的比重，而是如同一栋大楼的基础，它虽然埋在地下，其造价也许只占这栋大楼的一小部分，但是基础不稳固，大楼再漂亮、再豪华也是不稳固的。农业的基础地位就在于它能长期地、稳定地供给全社会需求，农产品的生产者也能获得和其他行业、产业劳动者差距不太大的收入，社会的发展才不会有后顾之忧，才能大踏步均衡发展。这一观点的理论基础是，农业作为社会经济这一架大机器运作的有机组成部分，农业劳动者就有权享受社会的平均利润。
这一点发达的资本主义国家做到了。它们在进行工业化过程中，除少数国家如英国从殖民地获得农产品外，大多数国家首先解决农业问题。农民的收入水平也随着国民经济的发展而增长，有的还高于城市人口的平均水平（如日本），大多数则基本相同。其农业的发展基本上满足了国内的需求，有的甚至还可出口（如美国等）。这些国家的农民人数所占比例很小，农业产值在国民经济总产值中所占比例也很小，但这丝毫不影响农业的基础地位。农业作为需求弹性很小的产业，比重小是正常现象，是社会进步的表现，是经济发展的必然结果。在50年、100年前，它们也是农业国，它们在工业化过程中把武装农业作为工业化的重要内容，农业从资金和技术上得到了支持。但是我们在进入工业化的80年代，国家用于农业的资金比重逐年减少；农民的收入水平1986年以后一度出现负增长。1989～1999年，扣除物价因素，全国农民人均收入年增长率为2.7%。全国农民人均纯收入与城镇人均生活费收入之比，1978年时为1：2.4，1984年下降到1：1.7。1986年以后农民的收入水平开始下降，这一比率到1999年上升为1：2.5，超过1978年。
由于宣传媒介在报道农业成就时的误导，以致有些城市职工以为农民都富了。其实富了的农民不到5%。不少人不知道国家公布的农民人均纯收入是年收入，而以为是月收入，不知农民的人均纯收入大部分是实物作价，现金收入很少。可悲的是不少政府官员也受这种误导的影响，这是农业投资下降的重要因素之一。
陷入错误认识的还有一些国际组织。例如，中国人均收入按国民生产总值计算大约只有400美元，而国际货币基金组织按照购买力平价法计算，中国1999年国民平均所得为2000美元，甚至有的计算中国国民所得达到人均4000美元。它们没有关注中国9亿农民以及其中的5000万贫困人口。从另一个侧面说明，中国的城乡差别、农民和城市人口的差距在迅速扩大。
根据国家统计局的资料，目前中国有9亿多农村人口，其中1.05亿人居住在城镇，7.97亿人居住在农村。而居住在城镇基本属于农村市场范围。所以农村市场是一个拥有9亿多人口购买潜力的巨大市场。
在市场经济建设中，国际贸易有着特殊的重要性，因为国际贸易不仅仅是简单的商品交换，而且包含着技术和智力的交流。因此必须十分重视国际市场的发展。但同时也必须重视国内市场的发展，这既是经济发展的必要条件，同时也是国际贸易的基础。就经济发展而言，任何国家都主要依靠国内市场。以市场经济最发达的美国来说，其国际贸易额也仅占其国民生产总值的10%左右。可见重视国内市场的建设与发展，是经济发展的首要任务。而对于中国来说，如果忽视占人口75%的农村市场，肯定是大错特错。试想，农村人口平均每人增加100元的购买力，就是900多个亿，它将为中国的工业发展产生多么巨大的推动力！
然而事实上，轻视农村市场的观念以及因而产生的制度限制随处可见。不少人只想从农村索取而不想扶持，孰不知只有让农民富起来才能产生购买力，只有把农村经济发展起来，才能把农村市场培育起来。因此必须改变用竭泽而渔的方式对待农村的陈腐观念！
政府在市场经济建设中的主导地位，决定了它无可替代的作用。然而既然建设社会主义市场经济体制的目标已经确定，那么政府部门就必须尽快拿出一套建设农村市场经济的政策，须知其政策行为的正确与否，关系到市场经济发展的成败和快慢，因此政府官员和工作人员的观念转变，就具有特别的重要性。
受计划经济和自然经济双重束缚的农村经济，与市场经济要求具备的功能有较大差距，不创造必要的条件，农村市场经济建设相当困难。
产生于上个世纪40年代，至今已有150多年历史的互助合作，进入本世纪以来得到广泛发展，并成为发达国家现代化农业的成功经验之一。但是产生于本世纪50年代的中国的农业合作社则以失败结束。原因就在于，合作必须建立在农民自愿互利的基础上，而中国的农业合作化违背了这一原则。强制性合作，扼杀了农民独立自主的创造性和为自身利益而生产的积极性。实行家庭联产承包责任制后，农村的生产力获得了新的解放，出现了80年代前期农村经济发展的空前高涨。家庭联产承包责任制，作为一种制度创新，其实质仍然是生产关系的调整，而调整的核心是所有制改革。实行土地承包实际上农民获得了土地使用权和产品的部分支配权。这是农村改革迈出的伟大的一步。国家为了稳定农民的生产积极性增加对土地投入，规定承包期可以30年长期不变。但是几乎所有的农村都在变动，每隔两三年就调整一次，只是各地调整的幅度大小不同而已。这种调整都有充分的理由，例如人口发生变化，耕地被征作他用等等。但是这种承包地的不断变动，正表明着农民的有限所有权即土地使用权没有真正予以肯定。农民没有稳定的土地使用权，也就不可能成为一个独立的商品生产者。他们在重新合作或面对市场时始终处于被动地位，很难成为利益的主体和风险的主体。市场机制对于包括土地在内的资源配置的功能，就不能发挥有效作用。因此，市场经济建设的首要工作，就是要重新确立农民作为独立商品生产者的地位。
打破封锁有着广泛的内容。其一是地区之间的封锁。市场经济要求充分发展交换，余缺互补，在交流与竞争中提高生产水平，在流动中优化资源配置。但是不少地方为了地方利益，在商品紧缺时实行保护主义，不让产品流出去；但是，商品多时，又不让外地货进来，设关设卡把自己封闭起来。事实上，封锁就容易产生垄断，垄断就会产生扼杀，最终损害了生产者和消费者的利益，这是最简单不过的道理。因此，不打破地区问的封锁，市场机制对资源配置的功能就不能有效发挥作用。其二是城乡间的封锁。这里主要是城市对农村的封锁，最明显的是对劳动力流动的封锁以及教育、技术和工农产品不等价交换的政策倾斜。这是妨碍农村市场发育的重要因素之一。
农村市场的发育，首先从较原始的市场形态即直接的面对面的交换开始，这就要有场地，即交易市场。场地建设包括食宿仓储等必要的条件，这就是所谓市场硬件。单有硬件是不够的，还必须有为交易服务的市场法规和市场监督管理体系，对进场交易的客户进行资格审查，以保证交易公平、规范和安全。此外还应建立市场信息和预测系统，只有硬软件系统建立起来并逐步完善，市场才能建立在有效运作的基础上，并逐步向使用电话、电脑等更高形式的交易过渡。
市场经济和计划经济的区别，最主要的是资源配置的手段不同。既然要建立社会主义市场经济，那么就必须从政府配置资源向市场配置资源转换。既然要实行市场配置资源，就必须让资源这一生产要素流动起来，实现资源的市场化交流，为此就必须建立要素市场。
劳务市场即劳动力市场。中国的劳务市场已经启动。但是很不规范、很不完善。农民的流动受到多方限制，最主要的是两条：一是两种户口制度的限制。两种户口，两种身份，两种待遇。因而引申出第二种限制，即农民没有自由选择职业和迁移的权利。鉴于这两种限制，农民的流动处于盲目"无序"状态。国家应当成立农民工服务局专司其事，国家拨专款开展组织活动，成立劳动服务公司或农民协会，负责管理；向顾主收费而不是向农民收费，减少中间盘剥；建立有序的劳动力市场，建立职业培训体系，建立有序的活动机制，实现劳动力的余缺互补，让成千上万的农业剩余劳动力成为创造社会财富的生产力，而不是社会的负担。
表面上看，中国农村还没有形成农村资金市场，但实际上存在资金的灰色市场。农村民间借贷一直就存在，值得注意的是大多数都是高利贷，利息高达50%到100%。与其让资金市场在地下运行，不如让它到地上来公开运行。应当允许民间资金进入市场，逐步创造一种资金的竞争环境，实行国家银行与民间银行并行制度。既然允许企业办银行，允许外资在中国办银行，为什么不允许农民办银行？关键在管理而不在形式。资金如同人体中的血液，血液循环受阻就要生病，资金停止循环，市场就会死亡。一定意义上资金市场的建设比劳动力市场更重要。
目前的技术市场很不成熟，大量的科研成果和专利得不到推广利用，而又有大量的企业在生产过时的落后产品。在农村，技术市场只有较发达的少数地方有些发育，成立了科技服务公司、行业协会，负责科技的交流和推广，市场化程度也很低。农村的大多数地方旧的科技推广体系解体了，而市场化形式又没有建立起来，严重制约着农村科技进步的发展。所以农村科技市场的建设同样刻不容缓。
土地市场开始萌芽，但主要在城市工业用地上发展。在农村，工业用地的土地市场在广东等沿海发达地区也开始启动，拍卖荒山的市场化行动也有所发展，但范围很小，广大农村的土地使用权市场并没有形成。土地是农民最基本的生产资料，在平均承包后，广泛存在想多种无地，有地而种不好或撂荒的情况。因此无权处理土地使用权的状况必须尽快扭转，从法律上肯定使用权的有偿转让，由市场调整土地使用权的余缺，而不是由村干部决定，这是市场机制在农村发育、增长农民市场意识的最重要的一步。
要素市场的发展与建设是农村市场经济建设的核心。要素市场建立以后，企业和农民就会到市场来找要素，而不找政府、找领导，政府的职能才会真正转换，政府配置资源的职能才会真正交给市场，社会主义市场经济体制才有可能在农村建立起来。
作为独立的商品生产者的农民，单家独户走向市场只能在集市少量交易，大量的商品交流必须依靠有组织的市场活动。因此，建设农户与市场接轨的中介组织是不可缺少的步骤。
在众多的经济组织中，应特别重视下列两种形式，一是所谓"公司加农户"。公司包括贸易性和生产性企业，以及兼有两种职能的企业。公司通过与农户签订合同等契约方式，由农民生产，由公司经营。把分散、小型的农户生产与公司结合起来，形成有竞争力的规模经济。二是由农民联合组成专业性合作社或合作协会，既可以是产供销一体化的合作组织，也可以是生产合作、技术合作和消费合作，通过合作把分散的农户组织起来，形成有竞争力的规模经济。这种合作必须是完完全全的自愿，自由加入、自由退出。这种合作不同于公司加农户的显著区别在于它是非盈利组织，它在经营中获得的利润，除用于合作社必要的成本开支外全部返回给农户。这是发达国家农民合作组织最普遍的形式。农民合作组织的建设，是农民走向市场经济的必要条件之一。
市场经济的发展，以利益为中心的各种纠纷将会增多，建立保护农民利益的农民协会，就像城市工会一样日益必要，农民协会至少应有三方面任务，一是经济任务，二是信息任务，三是法律任务。经济的任务可虚可实，可以协助地方政府管理协调各种经济活动，也可以自己直接组建经济实体，进行上述的专业合作社的经济活动。信息的任务就是为农村经济活动提供各种信息，让农民知道市场动态，既为农民也为各种经济组织服务。法律的任务就是站在法律的立场上为农民提供法律咨询和代理诉讼。在中国，农民是人数最多而又最弱小、地位最低的群体。目前农村贪赃在法，欺压百姓的事屡屡发生，农民的经济利益包括人身和财产受到伤害后投诉无门，独力难支，既不懂法又不知该怎样保护自己，不是忍气吞声就是挺而走险。因此，法律咨询和服务从某种意义上说，或在一定历史阶段上，是农民协会的主要职能，也是农村社会稳定的重要力量。在中国现行体制下，地方政府和法律部门是一体，它们是法官是依法裁判者，而农民协会则是农民利益的代表。随着律师制度在农村的建立，农村市场经济才有可能走上健康的法制道路。
首先，政府要从控制经济向服务经济转换，从繁琐的经济活动中解放出来，做政府应该做的事。其中最主要的是两大部分。一是维护法律和秩序，为地方创造一个良好的经济环境和社会环境；二是提供公共产品。其中最重要的产品是经济赖以发展的基础设施：道路、通讯、教育和水、电建设。凡是跨村、跨乡、跨县的，即不是独家企业拥有和使用，也不是独家企业所能够独立承担的公共设施，这些都应由政府出面组织建设。有些应完全由财政负担，有些由财政与使用单位共同负担。